Appellationsgericht
des Kantons Basel-Stadt
als Verwaltungsgericht
VD.2013.181
URTEIL
vom 13. Januar 2014
Mitwirkende
Dr. Stephan Wullschleger, Dr. Heiner Wohlfart,
lic. iur. Christian Hoenen, Dr. Claudius Gelzer, Dr. Jeremy Stephenson und Gerichtsschreiberin Dr. Andrea Pfleiderer
Beteiligte
A_____ Rekurrent
[…],
vertreten durch […], Advokat, […]
gegen
Sozialhilfe
Klybeckstrasse 15, 4007 Basel
Gegenstand
Rekurs gegen einen Entscheid des Departements für Wirtschaft, Soziales und Umwelt vom 24. Juli 2013
betreffend Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
Sachverhalt
A_____ ist am 11. Februar 2005 als Asylbewerber in die Schweiz eingereist. Am 13. November 2008 wurde ihm in der Schweiz Asyl gewährt. Seit dem 6. Januar 2010 verfügt er über eine Niederlassungsbewilligung in der Schweiz und wohnt in Basel. Die Ehefrau von A_____, mit welcher er seit dem […] 1999 verheiratet ist, ist selbständig nach Deutschland geflüchtet und ist dort als Flüchtling anerkannt. Sie wohnt seit November 2008 mit den beiden gemeinsamen Kindern (geb. 2005 und 2008) in Weil am Rhein (Deutschland). A_____ wird seit Beginn seines Aufenthaltes in der Schweiz von der Sozialhilfe unterstützt. Mit Verfügung vom 31. Mai 2013 stellte diese ihre Leistungen per Ende Juni 2013 ein im Wesentlichen mit der Begründung, dass sich der Wohnsitz von A_____ nicht in Basel befände. Anlässlich eines Besuchs Ende 2012 habe die Leistungsabklärung der Sozialhilfe festgestellt, dass in der von A_____ gemieteten Wohnung keine Hinweise für dessen Lebensmittelpunkt in Basel vorhanden seien. Dieser halte sich vielmehr jedes Wochenende bei seiner Familie in Weil am Rhein auf und übernachte dort auch mit wenigen Ausnahmen. Einem allfälligen Rekurs entzog die Sozialhilfe die aufschiebende Wirkung. Gegen diese Verfügung erhob A_____ am 31. Mai 2013 Rekurs und beantragte, die aufschiebende Wirkung des Rekurses wiederherzustellen. Mit Zwischenentscheid vom 24. Juli 2013 wies das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab.
Gegen diesen Entscheid hat A_____ am 12. August 2013 bzw. 2. September 2013 Rekurs an den Regierungsrat erhoben. Darin beantragt er, der Zwischenentscheid sei aufzuheben und seinem Rekurs sei die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen, respektive diese sei wiederherzustellen. Ausserdem ersucht er um unentgeltliche Verbeiständung. Am 19. September 2013 hat das Präsidialdepartement den Rekurs dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen. Das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt beantragt mit Eingabe vom 25. Oktober 2013 die kostenfällige Abweisung des Rekurses. Der Rekurrent hat am 8. November 2013 zur Rekursantwort Stellung genommen und darin an seinen Rechtsbegehren festgehalten. Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkulationsweg ergangen. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie von Bedeutung sind, aus den nachfolgenden Erwägungen.
Erwägungen
1.
1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung des vorliegenden Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 5. Juli 2013 sowie aus § 42 des Gesetzes betreffend die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung (Organisationsgesetz, OG; SG 153.100) und den §§ 10 und 12 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsrechtspflege (VRPG, SG 270.100). Für das Verfahren gelten die Bestimmungen des VRPG.
1.2 Gegenstand des vorliegenden Rekursverfahrens bildet einzig der Entzug der aufschiebenden Wirkung resp. deren Nichtwiederherstellung durch die Vorinstanz. Dabei handelt es sich um einen Zwischenentscheid. Gemäss § 10 Abs. 2 VRPG unterliegen Zwischenentscheide nur dann selbständig der Beurteilung durch das Verwaltungsgericht, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts stellt der Entzug der aufschiebenden Wirkung durch die Vorinstanz regelmässig einen selbständig anfechtbaren Zwischenentscheid dar (vgl. dazu Wullschleger/Schröder, Praktische Fragen des Verwaltungsprozesses im Kanton Basel-Stadt, BJM 2005, S. 281 f., Stamm, Die Verwaltungsgerichtsbarkeit in: Buser [Hrsg.], Neues Handbuch des Staatsund Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 2008, S. 485). Dem entspricht die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 93 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110; BGer 2C_11/2007 vom 21. Juni 2007 E. 1.2). Gleiches muss für die Verweigerung der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gelten (statt vieler: VGE VD.2012.87 vom 22. Juni 2012 E. 1.3; VD.2012.117 vom 26. September 2012; VD.2011.182 vom 28. November 2011). Auf den Rekurs ist somit einzutreten.
1.3 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG. Danach prüft das Verwaltungsgericht, ob die Verwaltung öffentliches Recht nicht oder nicht richtig angewendet, den Sachverhalt unrichtig festgestellt, wesentliche Form- oder Verfahrensvorschriften verletzt oder ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat (statt vieler: VGE VD.2012.117 vom 26. September 2012 mit weiteren Hinweisen).
2.
2.1 Gemäss § 47 Abs. 1 OG hat der verwaltungsinterne Rekurs aufschiebende Wirkung, wenn ihm diese nicht im Voraus in der angefochtenen Verfügung oder nach der Rekursanmeldung durch die Rekursinstanz ausdrücklich entzogen wird. Das Gesetz bestimmt nicht, unter welchen Voraussetzungen der Entzug der Suspensivwirkung zulässig ist. Da der rechtsstaatliche Sinn eines ordentlichen Rechtsmittels darin besteht, die Rechtmässigkeit der angefochtenen Verwaltungsverfügung überprüfen zu lassen, bevor sie Wirkungen entfalten kann, muss die aufschiebende Wirkung die Regel, deren Entzug die Ausnahme bilden (Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage, Zürich 1998, Rz 650). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts bedeutet der Grundsatz der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde indessen nicht, dass nur ganz aussergewöhnliche Umstände ihren Entzug zu rechtfertigen vermöchten. Die aufschiebende Wirkung darf vielmehr dann entzogen werden, wenn hierfür überzeugende Gründe vorhanden sind und der Entzug der Suspensivwirkung verhältnismässig ist (BGE 124 V 82 E. 6a S. 89; VGE VD.2011.182 vom 28. November 2011). Dazu ist eine Interessenabwägung erforderlich, mit welcher geprüft wird, ob die Gründe, die für die sofortige Vollstreckbarkeit der Verfügung sprechen, gewichtiger sind als jene, die für die gegenteilige Lösung angeführt werden können (BGer 6A.23/2005 vom 21. Juni 2005). Dabei ist in summarischer Würdigung der Akten ein „prima facie“- Entscheid zu treffen (Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 2. Aufl., Basel 2010, N. 1630 f.). Der vermutliche Ausgang des Verfahrens fällt dabei lediglich in Betracht, soweit die Aussichten eindeutig sind (BGer 2C_11/2007 vom 21. Juni 2007 E. 2.3.2; BGE 130 II 149 E. 2.2 S. 155). Bei dieser Interessenabwägung steht der Behörde ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu (BGE 129 II 286 E. 3 S. 289; BGer 2C_105/2012 vom 29. Februar 2012, E. 4.2). Sie ist nicht gehalten, für ihren rein vorsorglichen Entscheid zeitraubende Abklärungen zu treffen, sondern sie kann sich mit einer summarischen Beurteilung der Situation aufgrund der ihr zur Verfügung stehenden Akten begnügen (BGE 130 II 149 E. 2.2 S. 155; 129 II 286 E. 3 S. 289; 127 II 132 E. 3 S. 137 f.; 117 V 185 E. 2b S. 191, je mit Hinweisen; BGer 2C_11/2007 vom 21. Juni 2007 E. 2.3.2; VGE VD.2013.141 vom 29. Juli 2013).
2.2 Die Sozialhilfe hat aufgrund eines Besuchs der Leistungsabklärung der Sozialhilfe (LAK) mit Entscheid vom 31. Mai 2013 festgestellt, dass der Rekurrent nicht über einen Wohnsitz in Basel verfüge. In seiner Wohnung an der […]strasse seien praktisch keinerlei persönliche Effekten vorhanden und der Kleiderschrank sei fast leer gewesen. In der ganzen Wohnung seien ausserdem keine Lampen montiert gewesen, sondern nur Glühbirnen vorhanden. Der Rekurrent habe überdies gegenüber der Leistungsabklärung der Sozialhilfe angegeben, sich praktisch jedes Wochenende, und auch unter der Woche, zwei bis dreimal bei seiner Familie in Deutschland aufzuhalten. Der Rekurs sei geradezu als aussichtslos zu bezeichnen, weshalb der Ausgang des Verfahrens zur Begründung der Abweisung des Gesuchs um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung heranzuziehen sei. In einem solchen Fall würden die finanziellen Interessen der Sozialhilfe überwiegen, denn es bestünden kaum Aussichten, dass die während des Verfahrens einmal ausbezahlten Unterstützungsleistungen vom Rekurrenten nach Abschluss des Verfahrens auch wieder zurückbezahlt werden. Entsprechend hat die Sozialhilfe ihre Unterstützungsleistungen an den Rekurrenten per Ende Juni 2013 eingestellt.
2.3 Das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt hat in der Folge im Zwischenentscheid vom 24. Juli 2013 ebenfalls auf den mutmasslichen Verfahrensausgang abgestellt und eine Interessenabwägung vorgenommen. Dabei ist das Departement allerdings zum Schluss gelangt, dass gestützt auf die divergierenden Ausführungen der Sozialhilfe und des Rekurrenten bezüglich des Lebensmittelpunktes des Rekurrenten keine eindeutige Feststellung gemacht werden könne. Aus der Tatsache, dass der Mietvertrag von Anfang an bis zum 30. Juni 2013 befristet gewesen war, zog die Vorinstanz den Schluss, dass der Rekurrent zum Zeitpunkt des Entscheids nicht mehr Mieter der Wohnung an der [...]strasse in Basel gewesen und der aktuelle Wohnort unbekannt sei. Zudem habe der Rekurrent bis zum Zeitpunkt des Zwischenentscheids vom 24. Juli 2013 weder gegenüber der Sozialhilfe noch gegenüber der Rekursinstanz die Verlängerung des Mietvertrags oder den Abschluss eines neuen Vertrags geltend gemacht. Da der Rekurrent somit keine Wohnadresse mehr in Basel habe, müsse der Rekurs bei summarischer Betrachtung als aussichtslos betrachtet werden. Es bestehe daher ein überwiegendes öffentliches Interesse zu verhindern, dass weiterhin volle wirtschaftliche Unterstützung ausbezahlt wird. Entsprechend sei der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses abzuweisen.
3.
3.1 Das Bundesgesetz vom 24. Juni 1977 über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (Zuständigkeitsgesetz, ZUG; SR 851.1) bestimmt, welcher Schweizer Kanton für die Unterstützung eines Bedürftigen, der sich in der Schweiz aufhält, zuständig ist (Art. 1 Abs. 1 ZUG). Nach Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 Abs. 1 ZUG hat der Bedürftige seinen Wohnsitz in dem Kanton, in welchem er sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält; dort liegt sein sogenannter Unterstützungswohnsitz. Die gesetzliche Definition dieses Unterstützungswohnsitzes enthält somit sowohl ein objektives (Aufenthalt) als auch ein subjektives (Absicht des dauernden Verbleibens) Element, die untrennbar miteinander verbunden sind (Thomet, Kommentar zum ZUG, 2. Aufl., Zürich 1994, Rz. 96). Zur Beurteilung der Absicht des dauernden Verbleibens ist nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung auf die erkennbaren äusseren Umstände abzustellen, d.h. danach, ob nach den gesamten Umständen anzunehmen ist, dass die betreffende Person den Ort ihres Verweilens zum Mittel- oder Schwerpunkt ihrer Lebensbeziehungen gemacht hat (BGE 108 Ia 254 mit Hinweisen; Thomet, a.a.O, Rz. 97). Nach der gesetzlichen Vermutung von Art. 4 Abs. 2 ZUG begründet die polizeiliche Anmeldung den Unterstützungswohnsitz.
3.2 Vorliegend fällt zunächst auf, dass die verfügende Sozialhilfe und die Vorinstanz ihre Entscheide über den Entzug der aufschiebenden Wirkung auf unterschiedliche Weise begründen. Während sich die Sozialhilfe in ihrer Verfügung auf die spärlich möblierte Wohnung sowie die häufigen Besuche des Rekurrenten bei seiner Frau und den Kindern in Weil am Rhein bezieht und deswegen von einem fehlenden Lebensmittelpunkt in Basel ausgegangen ist, beschränkt sich die Vorinstanz darauf festzustellen, dass ihr nur der inzwischen beendete Mietvertrag an der [...]strasse vorgelegen habe und damit mangels Nachweis eines anderen neuen Aufenthaltsorts von einem unbekannten Aufenthaltsort auszugehen sei. Eine unterschiedliche Begründung schadet solange nicht, als sich solche Anpassungen aus veränderten Tatsachen ergeben. Damit der in seiner Rechtsstellung Betroffene jedoch auch tatsächlich gehört werden kann und dessen Vorbringen in der Entscheidfindung berücksichtigt werden, ist es nötig, dass dieser vor Erlass des entsprechenden Entscheids hierzu auch tatsächlich angehört wird. Zu Recht rügt der Rekurrent vorliegend, dass der Ende Juni 2013 abgelaufene Mietvertrag nicht Gegenstand der Erwägungen der Verfügung der Sozialhilfe vom 24. Juli 2013 gewesen sei und er sich daher im Rahmen seines Rekurses vom 14. Juni 2013 nicht veranlasst sah, entsprechende Beweismittel einzureichen. Wenn das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt von der Begründung der verfügenden Behörde abweicht und ausführt, die Verhältnisse hätten sich verändert und der Mietvertrag sei ausgelaufen und daraus einen unbekannten Wohnsitz ableitet, so hätte sie dem Rekurrenten im Rahmen einer Replik zu Ausführungen bzw. zur Einreichung von Beweismittel zu seiner Wohnsituation bzw. zu seinem Mietvertrag auffordern müssen. Zu Recht bemängelt der Rekurrent deshalb, dass er sich erstmals dazu in der Rekursbegründung vom 2. September 2013 habe äussern und angeben könne, dass er seit dem 1. August 2013 bei Freunden in einem Zimmer am [...] in Untermiete wohne (Rekursbegründung, S. 9). Indem das Departement dem Rekurrenten hierzu keine Gelegenheit gab, Stellung zu nehmen und die Unklarheit zu beheben, verletzte sie sein Recht auf vorgängige Äusserung und Anhörung. Diese unterlassene Anhörung kann – auch aus verfahrensökonomischen Gründen – im vorliegenden Rechtsmittelverfahren nachgeholt werden, indes ist der Entscheid, wie noch auszuführen sein wird, aus anderen Gründen aufzuheben.
4.
Das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt hat die Argumentation der verfügenden Behörde, wonach der Wohnsitz des Rekurrenten in Basel aufgrund seiner spärlich eingerichteten Wohnung zu verneinen sei, im angefochtenen Entscheid selber als eine nicht eindeutige Feststellung verworfen. Die Begründung der Vorinstanz ist jedoch nicht fundierter als jene der Sozialhilfe, wenn erstere ausführt, der Wohn- und Aufenthaltsort des Rekurrenten sei – mangels anderweitigen Beweisen – als unbekannt zu betrachten, weil der Mietvertrag vom 10. November 2011 abgelaufen sei. Eine entsprechende kurze Rückfrage beim Rekurrenten – ohne zeitraubende Abklärungen – hätte diese Unklarheiten für das vorliegende summarische Verfahren beheben können. Der Rekurrent hat im verwaltungsgerichtlichen Rekursverfahren eine Wohnbestätigung der Versicherung [...] und des Einwohneramtes, sowie des ehemaligen Vermieters eingereicht, aus der ersichtlich wird, dass er bis Ende Juli 2013 in der Wohnung an der [...]strasse gelebt hat und seither am [...] wohnt (Rekursbegründungsbeilagen 5, 6 und 7). Damit hat er seinen Wohnsitz belegen können. Mit zu berücksichtigen gilt es ausserdem den Umstand, dass der Rekurrent in seiner Rekursbegründung Ausführungen macht, wonach eine Familienzusammenführung in Deutschland oder in der Schweiz nicht möglich sein soll. Und es wird dazu auf Unterlagen in den Vorakten verwiesen. Zu dieser Frage hat sich die Vorinstanz unter Hinweis auf deren Komplexität und Beurteilung im Hauptverfahren, nicht geäussert. Prima facie ist immerhin aus mehreren Schreiben in den Vorakten erkennbar, dass sich offensichtlich Schwierigkeiten bei der Familienzusammenführung und bei der gemeinsamen Wohnsitznahme, u.a. aufgrund der andauernden Sozialhilfeabhängigkeit, ergeben. Bei summarischer Betrachtung sind aufgrund dieser Umstände Gründe für eine andauernde Wohnsitznahme des Rekurrenten in Basel erkennbar. Folglich liegen allein aufgrund der Entscheidprognose keine überzeugenden Gründe vor, die für einen sofortigen Entzug der aufschiebenden Wirkung sprechen würden. Im Übrigen überwiegt das Interesse des unbestrittenermassen bedürftigen Rekurrenten an der vorläufigen Deckung seines Existenzbedarfs während der Dauer des Verfahrens das öffentliche Interesse an der Vermeidung weiterer Zahlungen vor der Rechtskraft des angefochtenen Entscheids. Damit ist der Rekurs gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sozialhilfe hat dem Rekurrenten, zumindest bis zum Entscheid der Vorinstanz in der Hauptsache, Unterstützungsleistungen auszurichten, allerdings im durch die günstigeren Wohnkosten reduzierten Umfange.
5.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist dem Rekurrenten eine Parteientschädigung auszurichten. Sein Anwalt macht ein Honorar von CHF 1'440.– und zusätzlich Auslagen in Höhe von CHF 42.25 sowie Mehrwertsteuer, d.h. insgesamt CHF 1'600.85 geltend, was nicht zu beanstanden und daher zu Lasten der Verwaltung auszusprechen ist. Eine Gebühr ist nicht zu erheben.
Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht:
://: Der Zwischenentscheid des Departements für Wirtschaft, Soziales und Umwelt vom 24. Juli 2013 wird in Gutheissung des Rekurses aufgehoben.
Die aufschiebende Wirkung des Rekurses vom 14. Juni 2013 wird wiederhergestellt.
Es werden keine Kosten erhoben.
Dem Vertreter des Rekurrenten wird zu Lasten des Departements für Wirtschaft, Soziales und Umwelt eine Parteientschädigung von CHF 1’482.25, zuzüglich 8 % MWST von CHF 118.60 auszurichten.
APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT
Die Gerichtsschreiberin
Dr. Andrea Pfleiderer
Rechtsmittelbelehrung
Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes [BGG] innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.
Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.