Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht
vom 1. Juni 2022 (810 21 295) ____________________________________________________________________
Ausländerrecht
Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung / Bezug von Sozialhilfeleistungen bzw. Ergänzungsleistungen nach vorzeitiger Pensionierung
Besetzung Vizepräsident Daniel Ivanov, Kantonsrichter Markus Clausen, Hans Furer, Niklaus Ruckstuhl, Kantonsrichterin Ana Dettwiler, Gerichtsschreiberin i.V. Chantal Fischli
Beteiligte A.____, Beschwerdeführerin, vertreten durch Guido Ehrler, Advokat
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, Beschwerdegegner
Betreff Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung (RRB Nr. 1472 vom 26. Oktober 2021)
A. Die türkische Staatsangehörige A.____, geboren 1958, heiratete am 25. Dezember 2008 den in der Schweiz niedergelassenen Landsmann B.____, geboren 1945. Am 10. Oktober 2009 reiste A.____ im Rahmen des Familiennachzugs mit einer vorehelichen Tochter (geb. 1994) in die Schweiz ein. Seither lebt A.____ ununterbrochen mit einer Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz.
Seite 2 http://www.bl.ch/kantonsgericht
B. Nachdem die Ehe zwischen A.____ und B.____ am 17. Februar 2016 geschieden worden war, heiratete A.____ am 20. Juli 2017 den in Deutschland wohnhaften türkischen Staatsangehörigen C.____. C. Am 17. September 2017 machte das Amt für Migration und Bürgerrecht (AfMB) A.____ darauf aufmerksam, dass sie und ihre Familie seit dem 1. Juli 2015 mit einem Betrag von Fr. 33'050.-- durch die Sozialhilfebehörde hätten unterstützt werden müssen und dass von ihr erwartet werde, alle Anstrengungen zu unternehmen, um so bald wie möglich finanziell unabhängig zu werden. D. Am 7. September 2018 verwarnte das AfMB A.____ aufgrund ihrer Sozialhilfeabhängigkeit im Umfang von Fr. 58'900.-- und forderte sie auf, weiterhin alle zumutbaren Anstrengungen zu unternehmen, um so bald wie möglich finanziell unabhängig zu werden. Weiter forderte das AfMB A.____ auf, bei Ablauf der Aufenthaltsbewilligung unaufgefordert ihre Stellensuchbemühungen nachzuweisen, sollte sie sich nicht inzwischen von der Sozialhilfe gelöst haben. E. Am 1. April 2019 verstarb der Ehemann von A.____. Seitdem erhält A.____ eine Witwenrente aus Deutschland in der Höhe von rund EUR 350.--. F. Am 3. September 2019 ersuchte A.____ das AfMB um Verlängerung ihrer Aufenthaltsbewilligung. Als Beilage zum Verlängerungsgesuch reichte sie eine Bestätigung der zuständigen Sozialhilfebehörde ein, dass sie aufgrund ihres Alters und Ausbildungsgrades von der Stellensuche befreit wurde. G. Am 3. Oktober 2019 reichte A.____ ein Gesuch um Erteilung der Niederlassungsbewilligung ein. Am 1. November 2019 teilte das AfMB A.____ mit, dass ihr aktuell keine Niederlassungsbewilligung erteilt werden könne, weil sie Sozialhilfe beziehe und nach der kantonalen Praxis eine Niederlassungsbewilligung erst zwei Jahre nach Einstellung der Sozialhilfeleistungen erteilt werde. Zugleich verlängerte das AfMB die Aufenthaltsbewilligung von A.____ vorbehaltlos. H. Seit der vorzeitigen Pensionierung am 1. Juni 2020 lebt A.____ von der Witwenrente aus Deutschland, der AHV-Rente sowie von Ergänzungsleistungen. I. Mit Verfügung vom 28. April 2021 verweigerte das AfMB die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung von A.____ zufolge Sozialhilfeabhängigkeit und wies A.____ aus der Schweiz weg. J. Am 6. Mai 2021 erhob A.____, vertreten durch Guido Ehrler, Advokat in Basel, dagegen Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft (Regierungsrat). Der Regierungsrat wies die Beschwerde mit Beschluss (RRB) Nr. 1472 vom 26. Oktober 2021 ab.
Seite 3 http://www.bl.ch/kantonsgericht K. Gegen den RRB Nr. 1472 vom 26. Oktober 2021 erhebt A.____, weiterhin vertreten durch Advokat Guido Ehrler, mit Eingabe vom 8. November 2021 Beschwerde beim Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht). Die Beschwerdeführerin beantragt, den RRB Nr. 1472 vom 26. Oktober 2021 aufzuheben und ihre Aufenthaltsbewilligung zu verlängern, unter o/e-Kostenfolge. Zusätzlich sei ihr die unentgeltliche Prozessführung und Verbeiständung für das Beschwerdeverfahren zu gewähren.
L. Am 4. März 2022 nahm der Regierungsrat Stellung und beantragte die kostenfällige Abweisung der Beschwerde. M. Am 8. April 2022 reichte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin die Honorarnote ein.
Das Kantonsgericht zieht i n Erwägung : 1. Gemäss § 43 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 ist gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrats die verwaltungsgerichtliche Beschwerde beim Kantonsgericht zulässig. Da weder ein Ausschlusstatbestand nach § 44 VPO noch ein spezialgesetzlicher Ausschlusstatbestand vorliegt, ist die Zuständigkeit des Kantonsgerichts zur Beurteilung der Beschwerde gegeben. Die weiteren formellen Voraussetzungen sind ebenfalls erfüllt, sodass auf die Beschwerde einzutreten ist. 2. Mit der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde können gemäss § 45 Abs. 1 lit. a und b VPO Rechtsverletzungen einschliesslich Überschreitung, Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden. Die Beurteilung der Angemessenheit des angefochtenen Rechtsaktes ist dem Kantonsgericht dagegen – abgesehen von hier nicht vorliegenden Ausnahmefällen – verwehrt (§ 45 Abs. 1 lit. c VPO e contrario).
3. Streitgegenstand bildet die Frage, ob die Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung rechtmässig ist. 4.1 Das AfMB und der Regierungsrat begründeten die Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung mit dem Sozialhilfebezug der Beschwerdeführerin. Die Beschwerdeführerin sei bis zur vorzeitigen Pensionierung im Juni 2020 durch die Sozialhilfe unterstützt worden. Die nach der vorzeitigen Pensionierung ausgerichteten Ergänzungsleistungen hätten nahtlos die Sozialhilfeleistungen ersetzt, weshalb in dieser Konstellation in ausländerrechtlicher Hinsicht keine Ablösung von der Sozialhilfe zu erblicken sei. Die Ergänzungsleistungen seien unter diesen Umständen als Sozialhilfeleistungen im Sinne von Art. 62 Abs. 1 lit. e des Gesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (AIG) vom 16. Dezember 2005 zu betrachten, weshalb der Widerrufsgrund der Sozialhilfeabhängigkeit gemäss Art. 62 Abs. 1 lit. e AIG erfüllt sei.
Seite 4 http://www.bl.ch/kantonsgericht
4.2 Die Beschwerdeführerin ist hingegen der Ansicht, der Widerrufsgrund von Art. 62 Abs. 1 lit. e AIG sei nicht erfüllt. Für die vom AfMB und vom Regierungsrat angestrebte Gleichsetzung von Ergänzungsleistungen mit Sozialhilfeleistungen fehle eine gesetzliche Grundlage. Eine solche bestehe nur im Bereich des Familiennachzugs (Art. 43 Abs. 1 lit. e AIG und Art. 44 Abs. 1 lit. e AIG), nicht aber beim Widerruf einer Aufenthaltsbewilligung. Im Zeitpunkt der Widerrufsverfügung sei der Tatbestand von Art. 62 Abs. 1 lit. e AIG nicht (mehr) erfüllt gewesen, weil der Sozialhilfebezug bereits seit einem Jahr abgeschlossen gewesen sei. Für die von der Vorinstanz angestrebte Gleichsetzung von Ergänzungsleistungen mit Sozialhilfeleistungen für den Fall der Frühpensionierung fehle jegliche Basis. Nur wenn im Zeitpunkt des Erlasses der Widerrufsverfügung die Sozialhilfeabhängigkeit noch bestehe, könne in der nachgelagerten Verhältnismässigkeitsprüfung der Bezug von Ergänzungsleistungen berücksichtigt werden. Mit dem vorinstanzlichen Entscheid versuche der Regierungsrat unzulässigerweise, eine Praxisänderung contra legem und gegen die Rechtsprechung des Bundesgerichts durchzusetzen. 4.3 Nach Art. 62 Abs. 1 lit. e AIG kann die zuständige Behörde eine Aufenthaltsbewilligung widerrufen, wenn die Ausländerin oder der Ausländer oder eine Person, für die sie oder er zu sorgen hat, auf Sozialhilfe angewiesen ist. Beim Widerruf bzw. der Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung einer ausländischen Person wegen ihrer Bedürftigkeit geht es nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in erster Linie darum, eine zusätzliche künftige Belastung der öffentlichen Wohlfahrt zu vermeiden. Ob bei Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung eine weitere Belastung der Sozialhilfe besteht, ist nicht mit Sicherheit feststellbar. Es muss auf die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung abgestellt werden, wobei das bisherige Verhalten der Betroffenen bei der Prognose mitzuberücksichtigen ist. Für die Annahme des Vorliegens des entsprechenden Widerrufsgrunds ist eine konkrete Gefahr der Sozialhilfeabhängigkeit erforderlich; es kann dafür nicht auf Hypothesen und pauschalierte Gründe abgestellt werden. Neben den bisherigen und den aktuellen Verhältnissen ist auch die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung auf längere Sicht in die Beurteilung miteinzubeziehen. Der Widerruf bzw. die Nichtverlängerung der Bewilligung fällt in Betracht, wenn eine Person hohe finanzielle Unterstützungsleistungen erhalten hat und nicht damit gerechnet werden kann, dass sie in Zukunft für ihren Lebensunterhalt bzw. jenen ihrer Familie wird aufkommen können. Allerdings ist auch im Rahmen von Art. 62 Abs. 1 lit. e AIG der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten; dabei sind vor allem das Verschulden an der Situation und deren Dauer sowie die in der Schweiz verbrachte Zeit und der Grad der Eingliederung in die hiesigen bzw. die heimatlichen Verhältnisse von Bedeutung. Namentlich soll nicht schon eine vorübergehende Armut infolge einer Scheidung zum Widerruf bzw. zur Nichtverlängerung der Aufenthaltsberechtigung führen, sondern nur ein in diesem Zusammenhang persönliches – vorwerfbares – Verhalten (vgl. Urteil des BGer 2C_870/2018 vom 13. Mai 2019 E. 5.1 f. mit Hinweisen). Ob und inwieweit die betroffene Person ein Verschulden an der Sozialhilfebedürftigkeit trifft, beschlägt nicht die Frage des Widerrufsgrundes, sondern bildet Teil der Prüfung der Verhältnismässigkeit der aufenthaltsbeendenden Massnahme (vgl. Urteil des BGer 2C_370/2021 vom 28. Dezember 2021 E. 3.4). 4.4 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Sozialversicherungsleistungen unter Einschluss der Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenver-
Seite 5 http://www.bl.ch/kantonsgericht sicherung grundsätzlich nicht den Sozialhilfeleistungen gleichzustellen. Das Bundesgericht hat sich bereits in einem Urteil vom 20. Februar 2008 dazu geäussert und erwogen, dass Fürsorgeund Ergänzungsleistungen nicht gleichzustellen sind. So stellen Ergänzungsleistungen ein über längere Zeit fliessendes Ergänzungs- oder Mindesteinkommen dar, auf welches unter anderem Personen, die eine IV-Rente beziehen, unter bestimmten Voraussetzungen einen gesetzlichen Anspruch zur Deckung ihres Existenzbedarfs haben. Demgegenüber handelt es sich bei der Sozialhilfe um finanzielle Zuschüsse, die in der Regel zur Überbrückung von Notlagen dienen und im Verhältnis zu den Ergänzungsleistungen subsidiärer Natur sind. Entsprechend hat das Bundesgericht in jenem Urteil erwogen, dass Ergänzungsleistungen, auf welche ein gesetzlicher Anspruch besteht, nicht zu den Fürsorgeleistungen im Sinne von Art. 10 Abs. 1 lit. d des damals geltenden Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG) zählen (vgl. Urteil des BGer 2C_448/2007 vom 20. Februar 2008 E. 3.4). Diese Praxis wurde anschliessend unter dem AuG bzw. AIG bestätigt (vgl. BGE 141 II 401 E. 5.1). Eine gewisse Ähnlichkeit zwischen Ergänzungs- und Sozialhilfeleistungen besteht insoweit, als beides staatliche Leistungen darstellen, die aus Steuermitteln finanziert werden und somit zu Lasten der Öffentlichkeit gehen (vgl. Urteil des BGer 2C_309/2021 vom 5. Oktober 2021 E. 5.1 mit Hinweisen). 4.5 Nach der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung geht das Bundesgericht allerdings davon aus, dass eine absehbare oder bereits erfolgte Loslösung von der Sozialhilfe durch eine Frühpensionierung den einmal gesetzten Widerrufsgrund der Sozialhilfeabhängigkeit nicht entfallen lässt, wenn die betroffene Person danach auf Ergänzungsleistungen angewiesen ist und damit die öffentliche Hand weiterhin belastet (vgl. Urteil des BGer 2C_937/2020 vom 17. Februar 2021 E. 4.2 mit Hinweisen). 4.6 Die Beschwerdeführerin lebte seit ihrer Einreise im Oktober 2009 bis im März 2013 von der IV-Rente und den Ergänzungsleistungen ihres Ehemanns. Sie wurde von Juli 2015 bis März 2016 und von November 2016 bis zu ihrer vorzeitigen Pensionierung im Juni 2020 im Alter von 62 Jahren durch die Sozialhilfe unterstützt und bezog während dieser Zeitspanne über Fr. 97'522.-- Sozialhilfeleistungen. Seit Ende Mai 2020 konnte die Sozialhilfe aufgrund der Frühpensionierung durch die AHV-Rente, die Witwenrente und Ergänzungsleistungen von monatlich Fr. 2'783.-- abgelöst werden. Ob mit dem Übergang von der Sozialhilfe zu einer vorzeitigen Altersrente und dem Bezug von Ergänzungsleistungen bereits vor dem Verfügungserlass durch das AfMB der Widerrufsgrund des Sozialhilfebezugs effektiv noch gegeben ist, kann vorliegend letztlich offenbleiben. Selbst wenn diese Frage zu bejahen wäre, erwiese sich der Widerruf bzw. Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung – wie nachfolgend aufzuzeigen sein wird – als unverhältnismässig. 6.1 Bei der Prüfung der Verhältnismässigkeit sind alle Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen und die öffentlichen sowie die privaten Interessen sorgfältig gegeneinander abzuwägen (BGE 135 II 110 E. 2.1; MARTINA CARONI, in: Caroni/Gächter/Thurnherr [Hrsg.], a.a.O., N 3 zu Art. 51 AuG; ANDREAS ZÜND/LADINA ARQUINT HILL, in: Uebersax/Rudin/Hugi Yar/Geiser [Hrsg.], Ausländerrecht, 2. Auflage, Basel 2009, N 8.48). Verlangt ist insofern eine Abwägung der sich gegenüberstehenden privaten Interessen an der Beibehaltung der Bewilligung und der
Seite 6 http://www.bl.ch/kantonsgericht öffentlichen Interessen an deren Widerruf, wobei Letztere in dem Sinne überwiegen müssen, dass sich der Eingriff als notwendig erweist (BGE 135 I 143 E. 2.1 mit Hinweisen). Dabei sind beim Widerrufsgrund der Sozialhilfeabhängigkeit insbesondere die Hintergründe, warum eine Person sozialhilfeabhängig wurde, und somit das Verschulden der ausländischen Person in den Entscheid miteinzubeziehen und zu würdigen, aber auch der Grad ihrer Integration bzw. die Dauer der bisherigen Anwesenheit sowie die der betroffenen Person und ihrer Familie drohenden Nachteile zu beachten (Urteil des Bundesgerichts 2C_709/2019 vom 17. Januar 2020 E. 4). 6.2 Der Regierungsrat vertritt die Auffassung, dass sich die Beschwerdeführerin nicht auf die Auskunft der Sozialhilfebehörde habe verlassen dürfen, sie müsse aufgrund ihres Alters keine Arbeitsbemühungen mehr einreichen. Vielmehr hätte sie sich weiter um Arbeitsstellen bemühen müssen. Der von ihr geltend gemachte Vertrauensgrundsatz könne nur gegenüber der Auskunft erteilenden Behörde geltend gemacht werden und das AfMB sei nicht an das Verhalten der Sozialhilfebehörde gebunden. Des Weiteren habe die Beschwerdeführerin 51 Jahre in der Türkei gelebt. Sie lebe erst seit 12 Jahren in der Schweiz und verfüge bloss über Deutschkenntnisse auf dem Niveau A1. Aus diesem Grund seien soziale Beziehungen zum ausserfamiliären Bereich unwahrscheinlich. Während ihrer ganzen Aufenthaltsdauer habe die Beschwerdeführerin bloss 2 ½ Jahre gearbeitet, weshalb insgesamt die Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung verhältnismässig sei. 6.3 Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass sie bereits 58 ½ Jahre alt gewesen sei, als sie das erste Mal Sozialhilfe bezogen habe. Zudem gehe aus dem Schreiben der Sozialhilfebehörde vom 23. August 2019 hervor, dass sie keine Arbeitsbemühungen habe einreichen müssen, womit das Verschulden an der Sozialhilfeabhängigkeit fehle. Sie habe sich auf die Auskunft der sachkompetenten Behörde verlassen dürfen. Die Sozialhilfebehörde sei die sachkompetente Behörde, um die Frage eines missbräuchlichen Sozialhilfebezugs zu beurteilen. 6.4 Unbestrittenermassen ist die Beschwerdeführerin im Alter von 51 Jahren in die Schweiz eingereist. Sie lebt seit Oktober 2009 in der Schweiz und lebte zuvor einen überwiegenden Teil ihres Lebens in ihrem Heimatland. Sozialhilfe bezog sie erstmals vom Juli 2015 bis März 2016, entsprechend mit 57 ½ Jahren. Mittlerweile bezieht die Beschwerdeführerin eine vorgezogene Altersrente und Ergänzungsleistungen. Soweit die Vorinstanzen der Beschwerdeführerin ein "ausländerrechtliches Verschulden" am Bezug von Sozialhilfeleistungen vorhalten, kann ihnen nicht gefolgt werden. Zwar hat das AfMB die Beschwerdeführerin wegen ihrer Sozialhilfeabhängigkeit am 7. September 2018 "verwarnt" und sie aufgefordert, bei der nächsten Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung Stellensuchbemühungen nachzuweisen. Nachdem die Beschwerdeführerin dem Verlängerungsgesuch vom 3. September 2019 indes eine Bestätigung der Sozialhilfebehörde, dass sie von der Stellensuche befreit sei, eingereicht hatte, reagierte das AfMB nicht. Vielmehr bestätigte das AfMB die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung ohne jeglichen Hinweis, dass – entgegen der Auffassung der Sozialhilfebehörde – eine weitere Stellensuche erwartet werde. Damit kann der Beschwerdeführerin keine selbstverschuldete Sozialhilfeabhängigkeit vorgehalten werden. Weiter ist zu berücksichtigen, dass die Beschwerdeführerin seit nunmehr über 12 Jahren in der Schweiz lebt, wo auch weiterhin die erwachsene
Seite 7 http://www.bl.ch/kantonsgericht Tochter, die mit ihr in die Schweiz gekommen ist, lebt. Unter diesen Umständen erweist sich eine Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung, insbesondere mangels Verschulden an der Sozialhilfeabhängigkeit, als unverhältnismässig. 7. Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde. Der angefochtene Entscheid ist damit aufzuheben, und das AfMB ist anzuweisen, die Aufenthaltsbewilligung der Beschwerdeführerin zu verlängern. 8.1 Es bleibt über die Kosten zu befinden. Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor Kantonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel der unterliegenden Partei in angemessenem Ausmass auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend sind die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'200.-- dem unterlegenen Regierungsrat aufzuerlegen. 8.2 Nach § 21 Abs. 1 VPO kann der ganz oder teilweise obsiegenden Partei für den Beizug eines Anwalts bzw. einer Anwältin eine angemessene Parteientschädigung zulasten der Gegenpartei zugesprochen werden. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens ist der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung zulasten des Regierungsrats zuzusprechen. Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin macht in seiner Honorarnote vom 8. April 2022 einen Aufwand von 12.75 Stunden à Fr. 250.-- und Auslagen in der Höhe von Fr. 64.05 geltend, was nicht zu beanstanden ist. Der Regierungsrat hat der Beschwerdeführerin demzufolge eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 3'501.90 (inkl. Auslagen und 7.7% MwSt.) zu bezahlen. Bezüglich der Neuverlegung der Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens ist die Angelegenheit an den Regierungsrat zurückzuweisen.
Seite 8 http://www.bl.ch/kantonsgericht Demgemäss wird erkannt :
://: 1. In Gutheissung der Beschwerde wird der Regierungsratsbeschluss Nr. 1472 vom 26. Oktober 2021 aufgehoben und das Amt für Migration und Bürgerrecht des Kantons Basel-Landschaft wird angewiesen, die Aufenthaltsbewilligung der Beschwerdeführerin zu verlängern.
2. Die Angelegenheit wird zur Neuverlegung der Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens an den Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft zurückgewiesen.
3. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'200.-- werden dem Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft auferlegt. 4. Der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft hat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 3'501.90 (inkl. Auslagen und 7.7 % MwSt.) auszurichten.
Vizepräsident
Gerichtsschreiberin i.V.