Entscheid des Kantonsgerichts Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht, vom 30. Oktober 2019 (810 19 56)
Erziehung und Kultur
Zuteilung von Unterrichtslektionen/Anordnung der Kompensation von Mehrlektionen
Besetzung
Vorsitzender Niklaus Ruckstuhl, Kantonsrichter Markus Clausen, Hans Furer, Daniel Häring, Stefan Schulthess, Gerichtsschreiberin i.V. Alessia Jeker
Beteiligte
A.____, Beschwerdeführer
gegen
Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, 4410 Liestal, Beschwerdegegner
Schulrat B.____, Beschwerdegegner
Betreff
Zuteilung der Unterrichtslektionen für das Schuljahr 2018/2019 (RRB Nr. 227 vom 19. Februar 2019)
A. A.____ arbeitet als Lehrperson an der Schule B.____ und an der Schule C.____. Gemäss Rahmenvertrag vom 6. Juli 2018 beträgt sein Pensum an der Schule B.____ zwischen 10 und 13 Lektionen, an der Schule C.____ ist A.____ zu einem Pensum von 11,5 Lektionen angestellt. B. In den Schuljahren 2013/2014, 2014/2015 und 2015/2016 leistete A.____ an der Schule B.____ Mehrarbeit, weshalb der Saldo seiner Stundenbuchhaltung per 31. Juli 2017 428,75 Lektionen betrug. C. Am 3. April 2017 trafen sich die Schulleitungen der Schule C.____ und der Schule B.____ mit A.____ zu einer Sitzung, um den Abbau seines Lektionensaldos zu diskutieren. Auf den Vorschlag von A.____ hin, die Mehrstunden im ersten Semester des Schuljahres 2018/2019 in Form eines unterrichtsfreien Semesters an beiden Schulen abzubauen, erarbeiteten die beiden Schulleitungen der Schule B.____ und der Schule C.____ unter Beizug des Stabs Personal der Bildungs-, Kultur- und Sportdirektion des Kantons Basel-Landschaft (BKSD) eine entsprechende Vereinbarung, welche am 2. November 2017 vorlag. D. Mit E-Mail vom 28. November 2017 teilte die Schulleitung der Schule B.____ A.____ mit, sie brauche nun von seiner Seite einen Entscheid über das Freisemester, nachdem diverse von ihm gewünschte Zusatzabklärungen gemacht worden seien. Neben dem Bezug eines Freisemesters bestehe auch die Möglichkeit eines Abbaus des Lektionenüberhangs im Schuljahr 2018/2019. E. Am 29. November 2017 teilte A.____ der Schulleitung der Schule B.____ mit, hinsichtlich des Freisemesters seien wesentliche Punkte noch immer nicht geklärt. Ausserdem gebe es noch weitere Optionen für den Abbau des Lektionenüberhangs, unter anderem die sofortige Auszahlung des Lohns für sämtliche erbrachten Leistungen. Trotz weiterer E-Mail-Korrespondenz zwischen der Schulleitung der Schule B.____ und A.____ konnte bezüglich des Freisemesters keine Einigung erzielt werden. F. Am 22. Februar 2018 informierte die Schulleitung der Schule B.____ A.____ darüber, dass für das Schuljahr 2018/2019 im Fach Wirtschaft und Recht voraussichtlich weniger Lektionen zur Verfügung stünden, als den beiden festangestellten Lehrpersonen vertraglich zustünden. Deshalb würden gemäss Regierungsratsbeschluss Nr. 2356 vom 7. Dezember 2004 in einem ersten Schritt Lektionenüberhänge abgebaut, falls mit den betroffenen Lehrpersonen keine einvernehmliche Lösung gefunden werden könne. G. Da anlässlich eines Gesprächs vom 20. März 2018 zwischen der Schulleitung der Schule B.____, A.____ und der weiteren Lehrperson für Wirtschaft und Recht keine Einigung bezüglich der Pensenplanung für das Schuljahr 2018/2019 erzielt werden konnte, legte die Schulleitung an ihrer Sitzung vom 31. Mai 2018 das Pensum von A.____ auf 10 Jahreslektionen fest, wovon 6 Jahreslektionen zur Kompensation von Lektionenüberhängen dienen sollten. Die Schulleitung hielt fest, ihr Entscheid sei nicht beschwerdefähig. H. Am 13. Juni 2018 erhob A.____ gegen die Pensenplanung der Schulleitung der Schule B.____ Beschwerde beim Schulrat der Schule B.____. Er machte im Wesentlichen geltend, dass er im Schuljahr 2018/2019 von der Schulleitung gezwungen werde, gegen seinen Willen den bestehenden Überhang seiner Stundenbuchhaltung abzubauen. I. Mit Verfügung vom 12. September 2018 wies der Schulrat der Schule B.____ die Beschwerde mit der Begründung ab, der bestehende, unbefristete Arbeitsvertrag mit A.____ werde im Schuljahr 2018/2019 eingehalten. J. Dagegen erhob A.____ am 27. September 2018 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft, welcher diese mit Entscheid vom 19. Februar 2019 abwies, soweit er darauf eintrat. Der aufsichtsrechtlichen Anzeige wurde keine Folge geleistet. K. Am 4. März 2019 erhob A.____ gegen den Entscheid des Regierungsrats vom 19. Februar 2019 Beschwerde beim Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht (Kantonsgericht). L. In der verbesserten Beschwerde vom 18. März 2019 stellt er zusammengefasst die Rechtsbegehren, die Lohnsumme im Gegenwert von 150 Lektionen sei auszubezahlen und der Saldo seiner Lektionen-Buchhaltung per 31. Juli 2018 rückwirkend auf 160 Lektionen festzulegen. Eventualiter sei ihm die Lohnsumme im Gegenwert von 98 Lektionen auszubezahlen und der Saldo seiner Lektionen-Buchhaltung per 31. Juli 2018 auf 212 Lektionen festzulegen (Ziff. 1). Des Weiteren sei festzustellen, dass der Regierungsratsbeschluss Nr. 2356 vom 7. Dezember 2004 bei vorliegendem Sachverhalt nicht anwendbar sei. Die Schulleitung der Schule B.____ sei ausserdem dazu zu verpflichten, den Saldo seiner Lektionen-Buchhaltung vom 31. Juli 2018 unverändert auf den 31. Juli 2019 zu übertragen und den weiteren Zwangsabbau seines Lektionenüberhangs zu stoppen (Ziff. 2). Ausserdem beantragt der Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtspflege für das Verfahren vor dem Kantonsgericht (Ziff. 3). M. Am 14. Mai 2019 reichte der Schulrat der Schule B.____ seine Vernehmlassung ein mit dem sinngemässen Antrag auf Abweisung der Beschwerde. N. Der Regierungsrat liess sich mit Schreiben vom 20. Mai 2019 zur Sache vernehmen und beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. O. Mit Verfügung vom 23. Mai 2019 wies die Präsidentin das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Rechtspflege ab. P. Mit Verfügung vom 19. Juni 2019 wurde der Fall der Kammer zur Beurteilung überwiesen und festgehalten, dass das Urteil schriftlich eröffnet werde.
Das Kantonsgericht zieht in Erwägung:
1.1 Gemäss § 43 Abs. 1 des Gesetzes über die Verfassungs- und Verwaltungsprozessordnung (VPO) vom 16. Dezember 1993 ist gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrats die verwaltungsrechtliche Beschwerde beim Kantonsgericht zulässig. Da weder ein Ausschlusstatbestand nach § 44 VPO noch ein spezialgesetzlicher Ausschlusstatbestand vorliegt, ist die Zuständigkeit des Kantonsgerichts zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde gegeben.
1.2.1 Gemäss § 47 Abs. 1 lit. a VPO ist zur Beschwerde befugt, wer durch die angefochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung hat. Erforderlich ist regelmässig ein aktuelles praktisches Interesse an der Behandlung der Beschwerde (vgl. BGE 131 I 157 E. 1.2 mit weiteren Hinweisen).
1.2.2 Gegenstand des angefochtenen Entscheids bildet die Zuteilung der Unterrichtslektionen für das Schuljahr 2018/2019 bzw. die angeordnete Kompensation der Mehrlektionen des Beschwerdeführers. Das fragliche Schuljahr ist im Urteilszeitpunkt bereits abgeschlossen, weshalb insofern kein aktuelles praktisches Rechtsschutzinteresse an der Behandlung der vorliegenden Beschwerde mehr besteht.
1.2.3 Auf das Erfordernis eines aktuellen praktischen Interesses kann ausnahmsweise verzichtet werden, wenn sich die aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnten, ohne dass im Einzelfall rechtzeitig eine richterliche Prüfung stattfinden könnte (vgl. Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser, Öffentliches Prozessrecht, 3. Aufl., Basel 2014, Rz. 1931 mit weiteren Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 4A_636/2011 vom 18. Juni 2012 E. 2.3.1). Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall - im Hinblick auf einen allfälligen weiteren Abbau des Lektionensaldos des Beschwerdeführers - ohne weiteres erfüllt, weshalb auf das Erfordernis eines aktuellen praktischen Interesses verzichtet werden kann.
1.3 Soweit der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung beantragt, auf das Rechtsbegehren des Beschwerdeführers, wonach ihm der Gegenwert seiner Mehrlektionen auszubezahlen sei, sei nicht einzutreten, da dieses nicht Gegenstand des Verfahrens vor dem Regierungsrat gewesen sei, ist ihm nicht zu folgen. Aus den Akten ist ersichtlich, dass der Beschwerdeführer bereits in seiner Beschwerde an den Regierungsrat auf die Prüfung der Möglichkeit einer Auszahlung seiner Mehrlektionen hingewiesen hat. Mit Blick darauf, dass es sich vorliegend um eine Laienbeschwerde handelt, ist das diesbezügliche Vorbringen des Beschwerdeführers beim Regierungsrat als Antrag auf Auszahlung seiner Mehrlektionen zu qualifizieren. Auf die Beschwerde ist demnach vollumfänglich einzutreten.
2. Bei der Beurteilung der verwaltungsgerichtlichen Beschwerde ist die Kognition des Kantonsgerichts gemäss § 45 Abs. 1 lit. a und b VPO darauf beschränkt, den angefochtenen Entscheid hinsichtlich allfälliger Rechtsverletzungen zu überprüfen bzw. zu prüfen, ob der Regierungsrat ein allfälliges Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt hat. Im Weiteren kann beurteilt werden, ob dieser den Sachverhalt unrichtig oder unvollständig festgestellt hat. Die Überprüfung der Angemessenheit dagegen ist dem Kantonsgericht verwehrt (§ 45 Abs. 1 lit. c VPO e contrario).
3.1 Der Beschwerdeführer macht in formeller Hinsicht geltend, der Rechtsdienst der BKSD sei im vorinstanzlichen Verfahren befangen gewesen. Seine Beschwerde sei vom Rechtsdienst der BKSD bearbeitet worden, obwohl dieser zuhanden der Schulleitung Rechtsauskünfte erteilt habe, aufgrund derer die Schulleitung den Beschluss vom 31. Mai 2018 gefällt habe.
3.2 Vorab ist festzustellen, dass der Beschwerdeführer die Befangenheit des Rechtsdienstes der BKSD als Gesamtbehörde rügt. Da es sich bei der Befangenheit um einen inneren Gemütszustand handelt, können definitionsgemäss nur natürliche Personen befangen sein. Dementsprechend hat sich ein Ausstandsbegehren immer gegen eine einzelne natürliche Person zu richten und nie gegen eine Gesamtbehörde (vgl. Benjamin Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, Zürich 2002, S. 75 ff).
3.3 Im Weiteren sind sowohl nach der Rechtsprechung des Kantonsgerichts wie auch des Bundesgerichts Ausstandsgründe so früh als möglich, d.h. nach deren Kenntnis bei erster Gelegenheit, geltend zu machen. Wer zunächst stillschweigend den Abschluss des Verfahrens abwartet und erst dann auf dem Rechtsmittelweg gegen den Entscheid interveniert, wenn dieser zu seinen Ungunsten ausgefallen ist, verstösst gegen den in Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 verankerten Grundsatz von Treu und Glauben. Solches Verhalten wird mit der Verwirkungsfolge sanktioniert: Die Rüge der verletzten Ausstandsbestimmung ist im Rechtsmittelverfahren gegen den Entscheid selber nicht mehr zugelassen (vgl. Urteil des Kantonsgerichts, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht [KGE VV], vom 20. März 2013 [810 11 440] E. 3.2; BGE 136 I 207 E. 3.4; BGE 135 III 334 E. 2.2). Der Beschwerdeführer stützt die Behauptung der Befangenheit hauptsächlich darauf, dass die Schulleitung in ihrer Stellungnahme vom 31. August 2018 erwähnt habe, dass ihr Beschluss vom 31. Mai 2018 aufgrund von Auskünften des Rechtsdienstes der BKSD erfolgt sei. Daraus erhellt, dass der Beschwerdeführer bereits im Zeitpunkt des Schriftenwechsels im regierungsrätlichen Verfahren Kenntnis von der Stellungnahme der Schulleitung hatte und seine Bedenken bezüglich der Befangenheit des Rechtsdienstes der BKSD schon damals hätte äussern können und müssen. Nichtsdestotrotz hat der Beschwerdeführer, wie aus den Akten zu entnehmen ist, weiterhin mit dem Stab Recht der BKSD korrespondiert, ohne auf eine allfällige Befangenheit des Rechtsdienstes hinzuweisen. Nachdem der Beschwerdeführer in Kenntnis der Auskünfte des Rechtsdienstes gegenüber der Schulleitung im vorinstanzlichen Verfahren kein Ausstandsbegehren stellte, erfolgt die Erhebung dieser Rüge im vorliegenden Verfahren vor Kantonsgericht verspätet und der formelle Einwand ist verwirkt.
4. Sofern der Beschwerdeführer die zeitliche Verzögerung des Verfahrens rügt, so erweist sich auch diese Rüge als unbegründet. Namentlich sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der Regierungsrat die Behandlung der vorliegenden Streitsache ungebührlich lange hinausgezögert hätte.
5.1 In der Sache ist strittig, ob die Zuteilung der Unterrichtslektionen für das Schuljahr 2018/2019 bzw. die angeordnete Kompensation der Mehrlektionen des Beschwerdeführers zu Recht erfolgten.
5.2.1 Diesbezüglich stellt sich vorab die Frage, ob es sich beim Beschluss der Schulleitung vom 31. Mai 2018 um eine beschwerdefähige Verfügung handelt. Die Schulleitung der Schule B.____ hat die Frage verneint, während der Schulrat von einer beschwerdefähigen Verfügung ausging und auf die dagegen erhobene Beschwerde eingetreten ist, diese jedoch materiell abgewiesen hat. Der Regierungsrat hat die Frage offengelassen.
5.2.2 Ob es sich beim Beschluss der Schulleitung vom 31. Mai 2018 um eine beschwerdefähige Verfügung handelt, kann auch im vorliegenden Verfahren offenbleiben. Wie nachfolgend aufzuzeigen sein wird, erweist sich das Vorgehen der Schulleitung in materieller Hinsicht als rechtmässig.
5.3 Gemäss § 5 Abs. 1 der Verordnung über den Berufsauftrag und die Arbeitszeit von Lehrpersonen (VO Berufsauftrag) vom 15. März 2005 ebenso wie § 6 Abs. 1 der Verordnung über Schulvergütungen an den Schulen des Kantons Basel-Landschaft (VO Schulvergütung) vom 15. März 2005 gelten als Mehrlektionen jene Arbeits- oder Unterrichtsstunden, die über die Zahl der Jahrespflichtstunden hinausgehen und von der Schulleitung angeordnet wurden. Mehrlektionen werden nach § 5 Abs. 2 VO Berufsauftrag vergütet, wenn sie nicht kompensiert werden können. Auch § 2 Abs. 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 lit. b VO Schulvergütung hält fest, dass Mehrlektionen zeitlich zu kompensieren sind und Vergütungen nur ausgerichtet werden, wenn eine zeitliche Kompensation nicht möglich ist.
5.4 Zu berücksichtigen ist im Weiteren der Regierungsratsbeschluss Nr. 2356 vom 7. Dezember 2004 betreffend Grundsätze für das Vorgehen bei Kündigungen an den Schulen des Kantons und der Gemeinden infolge rückläufiger Schülerinnen- und Schülerzahlen, welcher Massnahmen vorsieht, um Kündigungen, sofern möglich, zu vermeiden. Gemäss Ziff. 1 dieses Regierungsratsbeschlusses sind vorerst die in der Stundenbuchhaltung der Lehrerinnen und Lehrer vorhandenen Mehrstunden durch ein entsprechend reduziertes Pensum abzubauen, wenn Schulen infolge rückläufiger Schülerinnen- und Schülerzahlen Unterrichtslektionen reduzieren müssen.
5.5.1 Der Regierungsrat erachtete im angefochtenen Entscheid die Anordnung des Abbaus der Mehrlektionen des Beschwerdeführers als rechtmässig. Zur Begründung führte er unter Verweis auf § 5 Abs. 1 VO Berufsauftrag sowie § 2 Abs. 1 Vo Schulvergütung aus, dass Mehrlektionen zeitlich zu kompensieren seien und eine Vergütung nur ausgerichtet werde, wenn eine zeitliche Kompensation nicht möglich sei. Vorliegend seien weder Gründe ersichtlich, weshalb eine zeitliche Kompensation im Schuljahr 2018/2019 nicht möglich sei, noch mache der Beschwerdeführer solche geltend. Da aufgrund rückläufiger Schülerinnen- und Schülerzahlen für das Schuljahr 2018/2019 weniger Unterrichtslektionen zur Verfügung stünden, sei gemäss dem Regierungsratsbeschluss Nr. 2356 vorzugehen, wonach vor allfälligen Kündigungen die in der Stundenbuchhaltung der Lehrerinnen und Lehrer vorhandenen Mehrstunden durch ein entsprechend reduziertes Pensum abzubauen seien. Im Hinblick auf diesen Regierungsratsbeschluss habe die Schulleitung zu Recht zunächst den Abbau der Mehrstunden in der Stundenbuchhaltung des Beschwerdeführers angeordnet. Der angeordnete Abbau des Positiv-Saldos in der Lektionenbuchhaltung des Beschwerdeführers sei ausserdem verhältnismässig, da er sowohl den Gesundheitsschutz des Beschwerdeführers als auch die Möglichkeit, von einer Kündigung der zweiten Lehrperson für Wirtschaft und Recht Umgang zu nehmen, berücksichtige.
5.5.2 Gemäss den massgeblichen kantonalen Bestimmungen sind Mehrlektionen in erster Linie zeitlich zu kompensieren (§ 2 Abs. 1 VO Schulvergütung bzw. § 5 Abs. 2 VO Berufsauftrag). Inwiefern im Fall des Beschwerdeführers eine Kompensation der Mehrlektionen im Schuljahr 2018/2019 nicht möglich gewesen sein soll, ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer auch nicht substantiiert dargelegt. Aufgrund der vom Schulrat dargelegten rückläufigen Schülerinnen- und Schülerzahlen standen weniger Unterrichtslektionen zur Verfügung, weshalb eine Kompensation der Mehrlektionen des Beschwerdeführers nicht nur möglich, sondern geboten war. Der Beschwerdeführer kann sodann aus dem Umstand, dass in den Schuljahren 2013/2014, 2014/2015 und 2015/2016 jeweils mehr als die gemäss § 6 Abs. VO Schulvergütung vorgesehenen vier Jahreslektionen auf das nächste Schuljahr übertragen wurden, nichts zu seinen Gunsten ableiten. Namentlich kann dieser Umstand nicht dazu führen, dass der Beschwerdeführer einen Anspruch auf Auszahlung der fraglichen Mehrlektionen hätte. Da ihm die Kompensation seiner Mehrlektionen im Schuljahr 2018/2019 möglich war, erweist sich die Beschwerde hinsichtlich der beantragten Auszahlung der Mehrlektionen als unbegründet. Nach dem Gesagten ist die von der Schulleitung der Schule B.____ vorgenommene Zuteilung der Unterrichtslektionen bzw. die angeordnete Kompensation des Mehrlektionen-Saldos des Beschwerdeführers nicht zu beanstanden und die Vorinstanzen haben das Vorgehen der Schulleitung zu Recht geschützt.
6. Die Beschwerde ist gestützt auf die vorstehenden Erwägungen vollumfänglich abzuweisen.
7. Es bleibt über die Kosten zu befinden. Gemäss § 20 Abs. 1 VPO ist das Verfahren vor Kantonsgericht kostenpflichtig. Die Verfahrenskosten umfassen die Gerichtsgebühren und die Beweiskosten und werden in der Regel in angemessenem Ausmass der ganz oder teilweise unterliegenden Partei auferlegt (§ 20 Abs. 3 VPO). Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1‘400.-- sind demnach dem Beschwerdeführer aufzuerlegen. Die Parteikosten sind wettzuschlagen (§ 21 Abs. 2 VPO).
Demgemäss wird erkannt:
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1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'400.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von 1'400.-- verrechnet.
3.
Die Parteikosten werden wettgeschlagen.
Kantonsrichter
Gerichtsschreiberin i.V.
Gegen diesen Entscheid wurde am 11. Dezember 2019 Beschwerde beim Bundesgericht (Verfahrensnummer 8C_821/2019) erhoben.