100.2012.476U DAM/BER/LIR Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil vom 14. März 2014 Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident Verwaltungsrichter Daum und Keller Gerichtsschreiberin Bernasconi Zenger 1. A.________ 2. B.________ 3. C.________ 4. D.________ alle vertreten durch Fürsprecher … Beschwerdeführer gegen Einwohnergemeinde Schwarzenburg handelnd durch den Gemeinderat, 3150 Schwarzenburg vertreten durch Fürsprecher … Beschwerdegegnerin und Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern Münstergasse 2, 3011 Bern betreffend Revision der Ortsplanung Schwarzenburg (Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 21. November 2012; 32.14-10.48)
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 14.03.2014, Nr. 100.2012.476U, Seite 2 Sachverhalt: A. Am 8. Dezember 2008 beschloss die Gemeindeversammlung der Einwohnergemeinde (EG) Wahlern (heute: EG Schwarzenburg) eine Revision ihrer Ortsplanung. Dabei zonte sie unter anderem einen Teil der im Gesamteigentum von A.________, B.________, C.________ und D.________ stehenden Parzelle Schwarzenburg 2 (Wahlern) Gbbl. Nr. 1________ von der Landwirtschaftszone in die Bauzone um und wies das eingezonte Gebiet der Zone mit Planungspflicht (ZPP) Nr. 17 «Voremberg Ost» zu. Mit Verfügung vom 6. Juli 2010 genehmigte das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) – unter Vorbehalt kleinerer Ergänzungen und Anpassungen – die Ortsplanungsrevision und wies unter anderem die dagegen eingereichte Einsprache von A.________, B.________, C.________ und D.________ ab. B. Dagegen führten A.________, B.________, C.________ und D.________ mit Eingabe vom 6. August 2010 Beschwerde bei der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK). Diese wies das Rechtsmittel mit Entscheid vom 21. November 2012 ab. C. Gegen diesen Entscheid haben A.________, B.________, C.________ und D.________ am 24. Dezember 2012 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben und die Rechtsbegehren gestellt, Art. 43 Abs. 4 des Gemeindebaureglements der EG Wahlern vom 8. Dezember 2008 (GBR) betreffend die ZPP Nr. 17 «Voremberg Ost» sei ersatzlos zu streichen. Die Vorschrift begrenzt die Höhe der Dachkonstruktion auf max. 816 m.ü.M. Eventualiter sei die Höhenbegrenzung auf 821 m.ü.M. festzulegen.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 14.03.2014, Nr. 100.2012.476U, Seite 3 Die EG Schwarzenburg beantragt mit Beschwerdeantwort vom 30. Januar 2013, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die JGK schliesst mit Vernehmlassung vom 30. Januar 2013 ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde. Mit Replik vom 24. Dezember 2012 (richtig: 28.3.2013) halten A.________, B.________, C.________ und D.________ an den gestellten Anträgen fest. Die EG Schwarzenburg beantragt mit Duplik vom 24. April 2013 weiterhin die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten ist. Die JGK hat mit Eingabe vom 1. Mai 2013 auf eine Stellungnahme verzichtet. Am 13. August 2013 hat eine Delegation des Verwaltungsgerichts eine Augenscheinsund Instruktionsverhandlung unter Mitwirkung der Parteien sowie zweier Vertreter der kantonalen Kommission zur Pflege der Orts- und Landschaftsbilder (OLK) durchgeführt. Mit Verfügungen vom 2. September 2013 und 21. Januar 2014 hat der Instruktionsrichter weitere Unterlagen zu den Akten erkannt. Die EG Schwarzenburg sowie A.________, B.________, C.________ und D.________ haben zum Protokoll Stellung genommen und sich abschliessend zum Verfahren geäussert. Die JGK hat auf weitere Ausführungen verzichtet. Die OLK hat zum Protokoll ebenfalls nicht Stellung genommen. Erwägungen: 1. 1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Die Beschwerdeführer haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, sind durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG; vgl. auch Art. 61a Abs. 2 Bst. a des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]). Auf die form- und
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 14.03.2014, Nr. 100.2012.476U, Seite 4 fristgerecht eingereichte Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten (vgl. aber E. 1.2 hiernach). 1.2 Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG). Soweit die Beschwerdeführer die Unangemessenheit der Planung rügen wollen (Beschwerde, Ziff. II/4), ist auf die Beschwerde nicht einzutreten (Art. 80 Bst. c Ziff. 3 VRPG i.V.m. Art. 33 Abs. 3 Bst. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung [Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700], Umkehrschluss; vgl. BVR 1994 S. 176 E. 3a; Markus Müller, Bernische Verwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 2011, S. 174). Tatsächlich werfen die Beschwerdeführer ohnehin Rechts- und nicht Angemessenheitsfragen auf. 2. Die Raumplanung dient der zweckmässigen und haushälterischen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes; sie hat eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung zu verwirklichen (Art. 75 Abs. 1 der Bundesverfassung [BV; SR 101]; Art. 1 Abs. 1 RPG). Bund, Kantone und Gemeinden unterstützen mit Massnahmen der Raumplanung unter anderem die Bestrebungen, die natürlichen Lebensgrundlagen und die Landschaft zu schützen sowie wohnliche Siedlungen zu schaffen und zu erhalten (Art. 1 Abs. 2 Bst. a und b RPG). Die Raumplanung stellt eine Gestaltungsaufgabe dar und unterliegt einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen (Art. 2 Abs. 1 RPG; Art. 1-3 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1]; statt vieler BGE 136 II 204 E. 7.1; BVR 2012 S. 334 E. 6.3, 2011 S. 259 E. 5.5, je mit weiteren Hinweisen). Nach Art. 3 Abs. 1 RPV haben die Behörden im Rahmen ihrer Handlungsspielräume alle betroffenen Interessen zu ermitteln und zu beurteilen. Darunter fallen neben den Zielen und Grundsätzen des Planungsrechts auch die öffentlichen Interessen ausserhalb der Raumplanung sowie private Interessen. Den Interessen ist aufgrund der Beurteilung im Entscheid möglichst umfassend Rechnung zu tragen (Waldmann/Hänni, Handkommentar RPG, 2006, Art. 3 N. 4; BVR 2013 S. 31 E. 3.2 mit Hinweisen). 3.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 14.03.2014, Nr. 100.2012.476U, Seite 5 3.1 Im Rahmen der Ortsplanungsrevision hat die Gemeinde einen rund 35 m breiten und 200 m langen Streifen der im Gesamteigentum der Beschwerdeführer stehenden Parzelle Nr. 1________ von der Landwirtschaftszone in die Bauzone umgezont und der ZPP Nr. 17 «Voremberg Ost» zugewiesen (vgl. Zonenplan Siedlung Teil Süd vom 8. Dezember 2008; Vorakten JGK [act. 4F7]; vorne Bst. A). Als ZPP können Teile der Bauzone bezeichnet werden, deren Überbauung der Landschaft oder Siedlung besonders angepasst werden soll oder für die Ortsentwicklung besonders bedeutsam ist (z.B. Hanglagen, Kuppen, Altstadt- und Dorfkernzonen, Neubaugebiete), wenn es nicht möglich ist, die nötigen Vorschriften in der Grundordnung zu erlassen (Art. 73 Abs. 2 BauG). Das Bauen in einer ZPP setzt eine rechtskräftige Überbauungsordnung (ÜO) voraus (Art. 93 Abs. 1 BauG). Die Grundordnung hat für jede ZPP den Planungszweck, die Art der Nutzung, deren Mass als Planungswert und die Gestaltungsgrundsätze für Bauten, Anlagen und Aussenräume festzulegen (Art. 92 Abs. 1 BauG). 3.2 Die massgebende Bestimmung zur ZPP Nr. 17 im GBR lautet wie folgt: Art. 43 ZPP Nr. 17 «Voremberg Ost» Zweck 1 Sicherstellung - einer Siedlungsrandüberbauung, welche sich in die Landschaft integriert - einer harmonischen Gestaltung des neu gebildeten Ortsrandes Richtung Norden - einer qualitätsvollen Umgebungs- und Aussenraumgestaltung - einer zweckmässigen Erschliessung - der Hecke entlang der Berggasse Art der Nutzung 2 Wohnen im Sinne der Wohnzone W2. Mass der Nutzung 3 Das Mass der Nutzung richtet sich nach den Bestimmungen der W2. 4 Unter Einhaltung der baupolizeilichen Masse der W2 darf die Höhe der Dachkonstruktion die max. 816.00 m.ü.M. in keinem Punkt überragen. 5 Die zulässige AZ [Ausnützungsziffer] beträgt max. 0,4. Gestaltungsgrundsätze 6 Auf eine rücksichtsvolle Gestaltung des Übergangs zwischen der neuen Siedlung und der offenen Landschaft sowie auf die Integration der Neubauten in die Hangbzw. Kuppenlage ist Wert zu legen. 7 Bei Satteldächern muss die Firstlinie für Hauptbauten Richtung Ost-West verlaufen.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 14.03.2014, Nr. 100.2012.476U, Seite 6 8 Aussenräume (Wege, Gärten, Parkplätze, Spiel- und Aufenthaltsbereiche) sind zusammen mit dem Siedlungsentwurf sorgfältig zu gestalten. 9 Die Hecke entlang der Berggasse ist wenn möglich zu erhalten. Wird die Hecke durch Bauten oder Erschliessungsanlagen beeinträchtigt, ist in der näheren Umgebung für Ersatz zu sorgen. Erschliessung und Parkierung 10 Die Erschliessung erfolgt ab der Berggasse über den bestehenden Güterweg. Empflindlichkeitsstufe: ES II 3.3 Die Beschwerdeführer wehren sich ausschliesslich gegen Art. 43 Abs. 4 GBR, welcher festlegt, dass die Höhe der Dachkonstruktion höchstens 816 m.ü.M. betragen darf. Streitgegenstand vor dem Verwaltungsgericht bildet somit einzig die Frage, ob diese Höhenbeschränkung rechtmässig ist. 4. Zunächst ist auf die öffentlichen Interessen einzugehen, welche die Gemeinde mit der umstrittenen Planungsmassnahme verfolgt. 4.1 Die Gemeinde begründet Art. 43 Abs. 4 GBR insbesondere mit den Anliegen des Landschaftsschutzes, zusätzlich auch mit denjenigen des Ortsbildschutzes. Sie ist der Ansicht, dass aufgrund der exponierten Hang- bzw. Kuppenlage des der ZPP Nr. 17 zugewiesenen Landes das Landschaftsbild beeinträchtigt würde, wenn die Überbauung den Hügelrücken überschreiten würde. Mit der Höhenbegrenzung will sie erreichen, dass die Überbauung einerseits allgemein von Norden her nicht sichtbar ist, weil sie vom Hügelzug verdeckt wird oder diesen nur marginal überschreitet, so dass die Häuser mit einfachen Mitteln (z.B. niedrigen Hecken) kaschiert werden können. Andererseits soll die Höhenbegrenzung dazu führen, dass sich eine künftige Überbauung von Süden her, also vom Dorfkern von Schwarzenburg aus betrachtet, harmonisch in die Horizontlinie einfügt. Die Höhenbegrenzung habe zur Folge, dass die neuen Bauten die bestehenden Gebäude östlich des auf der Nachbarparzelle Schwarzenburg 2 (Wahlern) Gbbl. Nr. 2________ liegenden Bauernhauses nicht oder nur minimal überragen würden und die neue Siedlung maximal die Höhe der Kuppe im Osten erreiche. 4.2 Die Beschwerdeführer machen geltend, die Höhenbegrenzungslinie sei nicht geeignet, die Interessen des Landschaftsschutzes zu verwirklichen. Die OLK habe
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 14.03.2014, Nr. 100.2012.476U, Seite 7 mehrfach ausgeführt, sie lehne die teilweise Einzonung der Parzelle Nr. 1________ aus Gründen des Landschaftsschutzes ab; werde jedoch eingezont, erachte sie eine Höhenbeschränkung nicht als sinnvoll. Dieser Fachmeinung sei zu folgen. Für das Ortsbild sei die teilweise Einzonung der Parzelle Nr. 1________ zudem kaum relevant. 4.3 Vorab ist zu klären, ob sich die ZPP Nr. 17 in einer schützenswerten Landschaft befindet. 4.3.1 Der Planungsgrundsatz, wonach die Landschaft zu schonen ist, verlangt unter anderem, dass sich Siedlungen, Bauten und Anlagen in die Landschaft einordnen sollen (Art. 3 Abs. 2 Bst. b RPG; vgl. auch Art. 54 Abs. 2 Bst. f BauG). Zu den empfindlichen Landschaften in diesem Sinn gehören in erster Linie Gebiete, die entweder rechtlichen Schutzbestimmungen unterworfen sind (insbesondere Schutzzonen nach Art. 17 RPG bzw. Schutzgebiete nach Art. 86 BauG) oder Aufnahme in ein Inventar nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) gefunden haben (BVR 2013 S. 31 E. 4.2). Darüber hinaus werden aber auch Landschaften von durchschnittlicher Qualität vor Beeinträchtigungen durch Bauten und Anlagen geschützt (zum Ganzen BVR 2008 S. 66 E. 5.3.1; Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 3 N. 25; Pierre Tschannen, in Kommentar RPG, 1999, Art. 3 N. 50; vgl. auch Zaugg/Ludwig, Kommentar zum bernischen BauG, Band II, 3. Aufl. 2010, Art. 54 N. 13). Bauten und Anlagen ordnen sich dann ein, wenn sie bezüglich ihres Standorts und ihrer Gestaltung die charakteristischen Eigenheiten der beanspruchten Landschaft nicht störend verändern. Ob der Planungsgrundsatz einem blossen Verunstaltungsverbot gleichkommt, ein Beeinträchtigungsverbot statuiert oder aber ein eigentliches Eingliederungsgebot enthält, lässt sich nicht in allgemeiner Weise sagen. Vielmehr hängt das Ausmass der geforderten Einfügung ganz entscheidend vom Grad der Schutzwürdigkeit der in Anspruch genommenen Landschaft ab (BGer 1C_520/2012 vom 30.7.2013, E. 2.2; Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 3 N. 27). 4.3.2 Die ZPP Nr. 17 liegt zwar selber nicht in einem Schutzgebiet, jedoch grenzt die Parzelle Nr. 1________, auf welcher sich die ZPP Nr. 17 befindet, nördlich an das weitgehend unverbaute kommunale Landschaftsschongebiet. Dieses bezweckt die Erhaltung von Gebieten besonderer Eigenart, Schönheit und von besonderem Erholungswert (Art. 63 Abs. 1 GBR; vgl. Zonenplan Landschaft Teil Süd vom 8. Dezember 2008; Vorakten JGK [act. 4F9]). Die Gemeinde hat an der Augenscheinsund Instruktionsverhandlung vom 13. August 2013 erklärt, die ZPP Nr. 17 liege in einer
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 14.03.2014, Nr. 100.2012.476U, Seite 8 noch ziemlich intakten und besonders schützenswerten Landschaft (vgl. Protokoll der Augenscheins- und Instruktionsverhandlung [nachfolgend: Protokoll; act. 21], S. 3 f.). Im Erläuterungsbericht zur Revision der Ortsplanung vom August 2009 (nachfolgend: Erläuterungsbericht; Vorakten JGK [act. 4F4]) wird denn auch ausgeführt, die Ausdehnung des Siedlungsgebiets werde in diesem Gebiet aufgrund der Topographie (Kuppenlage) als kritisch erachtet. Um die Integration der Neubauten in die Landschaft sowie eine ansprechende Gestaltung des neuen Siedlungsrands zu sichern, werde eine ZPP erlassen. Damit keine Gebäudeteile die Horizontlinie des Voremberg überragen würden und von Norden her einsehbar wären, werde in der ZPP die maximale Gebäudehöhe bzw. Firsthöhe in Meter über Meer fixiert (vgl. S. 7). Auch das Siedlungsentwicklungskonzept vom 13. Oktober 2008 (nachfolgend: Siedlungsentwicklungskonzept; Vorakten JGK [act. 4F5]) betont die aussergewöhnlich hohe Qualität der Landschaft (und der Ortsbilder; vgl. S. 4). Im Weiteren macht es darauf aufmerksam, dass durch eine Überschreitung des Hügelrückens auf der Parzelle Nr. 1________ das Landschaftsbild beeinträchtigt werde und der Gestaltung des neuen Ortsrands Beachtung geschenkt werden müsse (S. 9). Die OLK bescheinigt der Landschaft in der nördlichen Umgebung der ZPP Nr. 17 ebenfalls besondere Qualität. So führt sie in ihrem Fachbericht vom 6. März 2012 an die JGK (nachfolgend: Fachbericht OLK; Vorakten JGK [act. 4A], pag. 91 ff.) aus, beim Hügelzug im Bereich der ZPP Nr. 17 handle es sich um eine weite und offene Landschaftskammer, die sich nördlich von den oberen Geländekanten des Sensegrabens über den Waldsaum im Bereich Wart bis zur Kirche Wahlern als einheitliche Kulturlandschaft präsentiere und so die ganze nördliche Landschaft von Schwarzenburg bis nach Steinhus präge. In der Kammer befänden sich keine stark störenden Bauten oder Anlagen, die die Gesamtqualität der Landschaft stark beeinträchtigen würden (pag. 92). Sie spricht auch vom intakten Landschaftsbild, welches durch eine Einzonung gestört würde (vgl. pag. 93), und stellt die Einzonung aufgrund der Kuppenlage als solche in Frage (Protokoll, S. 4 und 8). Am Augenschein der JGK vom 14. Juni 2012 führte ein Vertreter der OLK zudem aus, es sei bedauerlich, wenn die Kuppen baulich besetzt würden, denn damit verschwinde ein Stück geschichtsträchtige Landschaft (Vorakten JGK, pag. 105). 4.3.3 Das Verwaltungsgericht konnte sich an seinem Augenschein vom 13. August 2013 selber davon überzeugen, dass die Landschaft nördlich des eingezonten Gebiets schützenswert ist. So war etwa am Standort «Chatzestig» die schöne, offene und weitgehend unverbaute Landschaft mit dem Bauernhaus und der Kuppenlage gut
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 14.03.2014, Nr. 100.2012.476U, Seite 9 erkennbar (Fotodossier der Augenscheins- und Instruktionsverhandlung vom 13.8.2013 [nachfolgend: Fotodossier; act. 21A], Fotos Nrn. 6 und 7). Auch am Standort Wart konnte sich das Verwaltungsgericht ein Bild von der attraktiven Landschaft mit Heckenelementen im Vordergrund und dem Guggershörnli im Hintergrund machen (Fotodossier, Fotos Nrn. 9 und 10). Im Folgenden ist deshalb davon auszugehen, dass sich die ZPP Nr. 17 in einer intakten und schützenswerten Landschaft befindet. Dies wird im Übrigen auch von den Beschwerdeführern nicht grundsätzlich in Frage gestellt (vgl. Replik, Ziff. III/71.1). Von Bedeutung ist dabei vorab die kleinräumige Sicht aus nördlicher Richtung. Aus einer weiteren Perspektive – namentlich von Süden her betrachtet (vgl. Standorte Langenwilweg und Galgenzälg; Fotodossier, Fotos Nrn. 13 ff.; Protokoll, S. 12 ff.) – verliert der Landschaftsschutz hingegen an Gewicht. 4.4 Weiter ist zu prüfen, ob der Ortsbildschutz für die ZPP Nr. 17 ebenfalls eine Rolle spielt. 4.4.1 Schwarzenburg (Wahlern) ist als Kleinstadt/Flecken von nationaler Bedeutung mit besonderen räumlichen und architekturhistorischen Qualitäten im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) verzeichnet (Art. 1 i.V.m. Anhang zur Verordnung vom 9. September 1981 über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz [VISOS; SR 451.12]; Kanton Bern, Band 4 Bern Land, S. 297- 313 [act. 12], einsehbar unter: <www.bak.admin.ch/isos>, Rubriken «Links/map.geo.admin.ch Bundesinventar ISOS»). Mit der Aufnahme eines Objekts in ein Inventar nach Art. 5 NHG wird dargetan, dass es sich um ein Objekt von nationaler Bedeutung handelt, welches in besonderem Mass die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 5 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 NHG). Bundesinventare wie das ISOS gelten zwar unmittelbar nur bei der Erfüllung von Bundesaufgaben, wozu die Nutzungsplanung grundsätzlich nicht gehört; sie sind aber auch bei der Erfüllung von kantonalen und kommunalen Aufgaben von Bedeutung. Ihrer Natur nach kommen sie Sachplänen und Konzepten im Sinn von Art. 13 RPG gleich. Im Rahmen der allgemeinen Planungspflicht der Kantone (Art. 2 RPG) legen diese die Planungsgrundlagen in ihrer Richtplanung im Allgemeinen fest (Art. 6 RPG) und berücksichtigen die Bundesinventare als besondere Form von Konzepten und Sachplänen im Speziellen (Art. 6 Abs. 4 RPG). Aufgrund der Behördenverbindlichkeit der Richtplanung (Art. 9 RPG) finden die Schutzanliegen der Bundesinventare auf diese Weise Eingang in die Nutzungsplanung (Art. 14 ff. RPG),
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 14.03.2014, Nr. 100.2012.476U, Seite 10 insbesondere mittels Ausscheidung von Schutzzonen (Art. 17 Abs. 1 RPG) und Anordnung von anderen Schutzmassnahmen (Art. 17 Abs. 2 RPG). Insoweit besteht für die Kantone und Gemeinden eine Pflicht zur Berücksichtigung von Bundesinventaren. Diese Pflicht findet zum einen ihren Niederschlag in der Anwendung der die Schutzanliegen umsetzenden (Nutzungs-) Planung, zum andern darin, dass im Einzelfall erforderliche Interessenabwägungen im Licht der Heimatschutzanliegen vorgenommen werden (vgl. BGE 135 II 209 E. 2.1 mit Hinweisen; BVR 2013 S. 31 E. 4.3.1; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 86 N. 3). 4.4.2 Die ZPP Nr. 17 liegt in der Umgebungsrichtung VII «Jüngere Wohnquartiere auf Hügelzug; heterogener Siedlungsteppich ohne erkennbare Planungsabsicht, in Kulturland übergehend» (vgl. ISOS, S. 304 f.), welche sich in der Aufnahmekategorie «b» mit Erhaltungsziel «b» befindet. Die Umgebungsrichtung VII ist damit ein empfindlicher Teil des Ortsbilds, d.h. häufig überbaut, und es gilt, die Eigenschaften zu erhalten, die für die angrenzenden Ortsbildteile wesentlich sind. Als generelle Erhaltungshinweise werden Gestaltungsvorschriften und Auflagen für Neubauten, Bepflanzung usw. genannt (vgl. dazu Erläuterungen zum ISOS, S. 4, einsehbar unter: <http://www.bak.admin.ch/isos>, Rubriken «Die nationalen Ortsbilder/Erläuterungen zum ISOS»). 4.4.3 Bei der Überbauung der ZPP Nr. 17 ist nach dem ISOS somit auf die angrenzenden Ortsbildteile Rücksicht zu nehmen und es gilt, deren wesentliche Eigenschaften zu erhalten. Wie der Augenschein gezeigt hat, grenzt die ZPP Nr. 17 südlich an ein heterogen überbautes Wohnquartier von durchschnittlicher Qualität (Fotodossier, Fotos Nrn. 17, 20 und 24). Zudem befindet sie sich in beträchtlicher Entfernung zum empfindlichen Ortsbildschutzgebiet (vgl. Zonenplan Siedlung Teil Süd; Vorakten JGK [act. 4F7]). Das Verwaltungsgericht teilt deshalb die Auffassung der OLK (vgl. Fachbericht OLK, pag. 93; Protokoll, S. 4), dass die Überbauung der ZPP Nr. 17 für das Ortsbild nicht bzw. kaum relevant ist und der Ortsbildschutz im vorliegenden Verfahren deshalb keine massgebende Rolle spielt. 4.5 Zu klären bleibt, ob die Begrenzung der maximal zulässigen Höhe gemäss Art. 43 Abs. 4 GBR geeignet ist, die Landschaft zu schützen. 4.5.1 Wie sich am Augenschein gezeigt hat, kann mit der Höhenbegrenzungslinie auf 816 m.ü.M. erreicht werden, dass die zukünftige Überbauung vom – in Bezug auf den Landschaftsschutz sensiblen – Norden her (Chatzestig, Wart) nur noch knapp sichtbar
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 14.03.2014, Nr. 100.2012.476U, Seite 11 sein wird. Würde die Überbauung auf 821 m.ü.M. (Eventualbegehren) oder höher gebaut, wäre sie von Norden her hingegen sehr gut einsehbar (Protokoll, S. 7 f. und 10 f., sowie Fotodossier, Fotos Nrn. 6, 7, 9 und 10, jeweils mit beiden Markierungen). Von Süden her (Langenwilweg) wird man die Überbauung sowohl mit 816 als auch mit 821 m.ü.M. sehen, wobei eine Überbauung mit 816 m.ü.M. nur marginal in Erscheinung tritt und der Geländeverlauf weiterhin sichtbar bleibt (Protokoll, S. 12, sowie Fotodossier, Fotos Nrn. 13 f.). Vom Pilgerweg Richtung Aussichtspunkt Galgenzälg (Fotodossier, Fotos Nrn. 15 ff.), einem sowohl von Einwohnerinnen und Einwohnern von Schwarzenburg als auch von Auswärtigen viel besuchten Ort, wie auch vom Standort unterhalb des Aussichtspunkts Galgenzälg (Fotodossier, Fotos Nrn. 19 f.) aus, wird die Überbauung ebenfalls bereits mit einer Höhe von 816 m.ü.M. sichtbar sein. Jedoch bleibt bei dieser Höhe das Bauernhaus, welches den Übergang in die offene Landschaft darstellt, jedenfalls teilweise sichtbar, während es bei einer Höhe von 821 m.ü.M. verdeckt würde (Protokoll, S. 12 ff., sowie Fotodossier, Fotos Nrn. 17 und 20). Zusammenfassend kann gesagt werden, dass die Höhenbeschränkung von 816 m.ü.M. bewirkt, dass die neue Überbauung zwar nicht uneinsehbar bleibt, jedoch von den von der Gemeinde als besonders sensibel erachteten Standorten und insbesondere vom landschaftlich empfindlichen Norden aus deutlich weniger prominent in Erscheinung tritt, als wenn sie – entsprechend dem Eventualbegehren der Beschwerdeführer – auf eine Maximalhöhe von 821 m.ü.M. oder ohne Höhenbeschränkung noch höher gebaut würde. Diese Wirkung der Höhenbegrenzungslinie stellen auch die Beschwerdeführer letztlich nicht in Frage; sie gewichten die Wirkung nur anders als die Gemeinde (vgl. dazu auch die Voten der Vertreter der OLK am Augenschein des Verwaltungsgerichts bzw. an demjenigen der JGK [Protokoll, S. 8, sowie Vorakten JGK, pag. 105]). 4.5.2 Wird die Überbauung nicht höher als 816 m.ü.M., erscheint es plausibel, dass sie – wie die Gemeinde an der Augenscheins- und Instruktionsverhandlung ausgeführt hat (Protokoll, S. 3 und 7 f.) – z.B. mit Hecken so kaschiert werden kann, dass man sie zumindest vom landschaftlich empfindlichen Gebiet im Norden her nicht mehr als Beeinträchtigung wahrnimmt. Dass die OLK die inzwischen rechtskräftige und deshalb nicht mehr zur Diskussion stehende Einzonung aus landschaftsschützerischen Überlegungen im Grundsatz ablehnt, ist für das Verwaltungsgericht zwar nachvollziehbar. Jedoch teilt es ihre Einschätzung nicht, wonach eine Höhenbegrenzung auf 816 m.ü.M. nicht sinnvoll sei, da die Höhe der Bauten im Fall einer Einzonung keine Rolle mehr spiele. Die Gemeinde hat plausibel dargelegt und das Verwaltungsgericht konnte sich
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 14.03.2014, Nr. 100.2012.476U, Seite 12 am Augenschein davon überzeugen, dass die Höhenbeschränkung Wirkung zeigt und mit ihr eine gute Einpassung der Neuüberbauung in die Landschaft erreicht werden kann. Die OLK gibt zwar zu bedenken, dass eine Überbauung grundsätzlich gezeigt und nicht mit Hecken und Bäumen kaschiert werden soll. Dieser Einwand ändert aber nichts daran, dass die Auswirkungen auf die schöne Landschaft wesentlich geringer sind, wenn die Gebäude in keinem Punkt die Höhe von 816 m.ü.M. übertreffen. Dass – wie die Beschwerdeführer in ihren Schlussbemerkungen geltend machen (vgl. Ziff. 6.9) – vom Standort Chatzestig aus die Neuüberbauung teilweise durch das Bauernhaus verdeckt und insoweit nicht wahrgenommen wird, mag sein, ändert jedoch nichts an der vorstehend umschriebenen Wirksamkeit der Höhenbeschränkung. 4.6 Als Zwischenergebnis ist festzuhalten, dass die Höhenbeschränkung geeignet ist, das von der Gemeinde verfolgte öffentliche Interesse zur erreichen, den Einfluss der neuen Überbauung auf die Landschaft möglichst gering zu halten und die Bauten gut in die Landschaft einzupassen. Hingegen besteht insoweit kein massgebendes öffentliches Interesse am Ortsbildschutz. 5. Dem öffentlichen Interesse an der Planungsmassnahme sind die privaten Interessen der Beschwerdeführer an der Überbaubarkeit ihrer Parzelle sowie die weiteren gegenläufigen Interessen gegenüberzustellen. 5.1 Die Beschwerdeführer machen geltend, die Höhenbeschränkung auf 816 m.ü.M. lasse keine sinnvolle Überbauung zu; insbesondere dann nicht, wenn – wie im GBR vorgesehen – mit Satteldächern gebaut werde. Müsse das Terrain abgegraben werden, um die maximal zulässige Ausnützungsziffer zu beanspruchen, würden die Häuser in Gruben oder – falls das gesamte Terrain abgegraben werde – auf allgemein tieferem Niveau liegen. Werde der grosse Grenzabstand Richtung Süden unterschritten, hätten die «zukünftigen Bauten ihre Umgebung zum grössten Teil im Schattenbereich des Hauses» (Beschwerde, Ziff. III/39). Da sich das Mass der Nutzung in der ZPP Nr. 17 gemäss GBR nach der Wohnzone W2 richte, hätten die Beschwerdeführer – entgegen den Ausführungen der JGK – auch das Recht, überall zweigeschossig zu bauen. Zudem widerspreche die Höhenbegrenzungslinie dem raumplanerischen Ziel einer haushälterischen Bodennutzung.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 14.03.2014, Nr. 100.2012.476U, Seite 13 5.2 Vorab ist festzuhalten, dass das GBR – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer – für die ZPP Nr. 17 nicht zwingend Satteldächer vorsieht. Art. 43 Abs. 7 GBR legt lediglich fest, dass bei Satteldächern die Firstlinie für Hauptbauten Richtung Ost-West verlaufen muss. Die Bestimmung lässt die Dachform jedoch offen. Das Siedlungsentwicklungskonzept erwähnt für den Fall einer Zone mit zwei erlaubten Geschossen ausdrücklich Flachdachhäuser (vgl. S. 9). Am Augenschein hat sich gezeigt, dass nach der übereinstimmenden Auffassung der Parteien eine sinnvolle Überbauung der ZPP Nr. 17 nur mit Flachdachbauten möglich ist (vgl. Protokoll, S. 9 f.). Aus Sicht der OLK ist die Dachform kein entscheidender Punkt (vgl. Protokoll, S. 10), kommen also Flachdachbauten ebenfalls in Betracht. Insofern ist Art. 43 Abs. 7 GBR entbehrlich (vgl. dazu auch die Ausführungen der Gemeinde in ihrer Beschwerdeantwort, Ziff. III/4.4). Da die Beschwerdeführer keinen Anspruch haben, mit Satteldächern zu bauen und dies auch gar nicht verlangen (vgl. Protokoll, S. 9 f.), ist bei den nachfolgenden Erwägungen von einer Überbauung mit Flachdachbauten auszugehen. 5.3 Die Beschwerdeführer haben mehrere Breiten- und Längsprofile von Flachdachhäusern eingereicht, um zu belegen, dass mit einer Höhenbeschränkung auf 816 m.ü.M. auf der ZPP Nr. 17 keine sinnvolle Überbauung möglich ist bzw. für eine Überbauung viel Terrain abgegraben werden muss. Abzustellen ist vorab auf die aktuellsten, d.h. zuletzt eingereichten Längsprofile, welche die Positionierung von acht identischen, zweigeschossigen Flachdachhäusern auf der ZPP Nr. 17 zeigen (jeweils mit Südfassade, Hausmitte und Nordfassade; vgl. Beilagen Nrn. 58-61 zur Duplik), sowie auf die aktuellsten Breitenprofile (Beilagen Nrn. 41 sowie 43-45 zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde). Dazu ist festzuhalten, dass nicht abschliessend geklärt ist, ob das eingezeichnete gewachsene Terrain der Wirklichkeit entspricht. Diese Frage müsste von einem Geometer beantwortet werden. Die Profile scheinen jedoch professionell hergestellt zu sein und die Gemeinde hat sie auch nicht als offensichtlich falsch beurteilt, so dass zu Gunsten der Beschwerdeführer von deren Richtigkeit auszugehen ist. 5.4 In den Profilen sind acht identische, in gleichmässigen Abständen angeordnete, zweigeschossige und relativ grosse Baukörper eingezeichnet (Grundfläche ca. 19,4 x 9,6 m). Das Terrain der rund 35 m breiten und 200 m langen ZPP Nr. 17 (vgl. vorne E. 3.1) weist im mittleren Bereich eine Senke sowie im Osten eine Kuppe auf und ist gegen Süden hin abfallend (Fotodossier, Fotos Nrn. 22 ff.). Eine den Profilen der
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 14.03.2014, Nr. 100.2012.476U, Seite 14 Beschwerdeführer entsprechende Überbauung könnte wohl tatsächlich nicht ohne grössere Abgrabungen erstellt werden, entspricht jedoch auch nicht den Vorstellungen der Gemeinde und überschreitet – was auch die Beschwerdeführer letztlich anerkennen (Schlussbemerkungen, Ziff. 4) – das in Art. 43 Abs. 5 GBR vorgesehene Nutzungsmass (Protokoll, S. 18). Die Gemeinde stellt sich die Überbauung vielmehr so vor, dass diese im Westen kompakt ist (z.B. Doppel- oder Reiheneinfamilienhäuser) und sich gegen Osten und die Kuppe hin auflockert (vgl. Beschwerdeantwort, Ziff. III/4.3, sowie Protokoll, S. 15). Zudem geht sie davon aus, dass teilweise nur eingeschossig gebaut werden kann (Protokoll, S. 18), und erachtet eine gestaffelte Bauweise als sinnvoll, bei der nur ein Geschoss voll belichtet ist (Protokoll, S. 15, sowie am Augenschein angefertigte Skizze [act. 21B]). 5.5 Da sich das eingezonte Gebiet in einer ZPP befindet (vgl. vorne Bst. A und E. 3.1), hat die Gemeinde die Möglichkeit, in der noch zu erlassenden ÜO dessen Überbauung unter Einhaltung der Vorgaben von Art. 43 GBR näher zu regeln. So kann sie z.B. Art, Zahl, Lage und Gestaltung der Bauten festlegen (Art. 88 Abs. 1 Bst. d BauG). Dabei gilt es zu beachten, dass das in Art. 43 Abs. 5 festgelegte Nutzungsmass für die ZPP als Ganze gilt. Bei der näheren Planung kann die Nutzung auf die einzelnen Parzellenteile unterschiedlich aufgeteilt werden (Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 92-93 N. 1 Bst. b; VGE 2011/468 vom 29.6.2012, E. 3.2). 5.6 Die Beschwerdeführer haben demnach keinen Anspruch darauf, nach der Regelbauweise zu bauen und die Baukörper nach Wunsch bzw. Gutdünken zu platzieren. Geht man davon aus, dass nicht nach der Regelbauweise, sondern gestaffelt, zum Teil mit Reihen- und Doppeleinfamilienhäusern und unterschiedlich kompakt gebaut wird, sollte eine Überbauung mit einer Ausnützungsziffer von 0,4 realisierbar sein. Möglicherweise sind kleinere Abgrabungen notwendig. Jedoch werden die Häuser sicher nicht – wie die Beschwerdeführer geltend machen – in einer Grube zu liegen kommen, ist doch auch die Gemeinde an einer attraktiven Überbauung interessiert (vgl. Protokoll, S. 15). Die von den Beschwerdeführern eingereichten Breiten- und Längsprofile, welche grosse Abgrabungen vorsehen, basieren auf unzutreffenden bzw. unrealistischen Annahmen. Dies ergibt sich auch aus den weiteren Ausführungen der Beschwerdeführer im verwaltungsgerichtlichen Verfahren: An der Augenscheins- und Instruktionsverhandlung haben sie zuerst ausgeführt, mit 1,5-2 m zusätzlicher Höhe, also einer maximalen Höhe von 817,5 bzw. 818 m.ü.M., wäre eine Überbauung mit Flachdächern möglich (Protokoll, S. 16). Später haben sie
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 14.03.2014, Nr. 100.2012.476U, Seite 15 erklärt, mit einer Mehrhöhe von 1 m, also einer Höhenbegrenzung auf 817 m.ü.M., wären sie einverstanden, wenn sie mit Flachdächern bauen könnten (Protokoll, S. 16 f.). Diese Auffassung haben sie in ihren Schlussbemerkungen bestätigt (Ziff. 3). Die Beschwerdeführer gehen somit selber davon aus, dass sie ihre Parzelle mit einer Mehrhöhe von 1 m sinnvoll überbauen können. Dieser zusätzliche Meter ist aber kaum erforderlich, um die Ausnützungsziffer von 0,4 im Rahmen der übrigen Vorgaben von Art. 43 GBR zu erreichen. Eine Reduktion des grossen Grenzabstands Richtung Süden dürfte dafür ebenfalls nicht zwingend notwendig sein. Kann die Ausnützungsziffer von 0,4 erreicht werden, widerspricht die Höhenbegrenzung auch von vornherein nicht dem Ziel einer haushälterischen Bodennutzung. Jedoch müssen die Beschwerdeführer hinnehmen, dass sie aufgrund der Höhenbegrenzung möglicherweise nicht überall zweigeschossig bauen können. Zudem ist nicht ausgeschlossen, dass – wie die Beschwerdeführer geltend machen (Schlussbemerkungen, Ziff. 6.10) – bei Terrainveränderungen die Hauszufahrten ein (zusätzliches) Gefälle aufweisen. 5.7 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass mit der Höhenbegrenzungslinie auf 816 m.ü.M. die in Art. 43 Abs. 5 GBR vorgesehene Ausnützungsziffer von 0,4 voraussichtlich erreicht werden kann. Die Einschränkungen für die Beschwerdeführer liegen lediglich darin, dass sie nicht mit Satteldächern und nicht überall zweigeschossig und gleich kompakt bauen können (z.T. wohl auch mit Doppel- oder Reiheneinfamilienhäusern); mit grosser Wahrscheinlichkeit kommen sie nicht ohne Abgrabungen aus, wobei sich diese möglicherweise auf das Gefälle der Hauszufahrten auswirken. Eine wesentliche Beeinträchtigung ihrer privaten Interessen liegt darin nicht. 5.8 Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, beim Abschluss des Vertrags über die Abgeltung von Planungsvorteilen mit der EG Schwarzenburg seien sie von einer uneingeschränkten Nutzung ihrer Parzelle gemäss den Bestimmungen der Wohnzone W2 ausgegangen, und dieser Vertrag müsste – falls die Überbauungsmöglichkeiten mit der nachträglich eingeführten Höhenbeschränkung eingeschränkt würden – überdacht werden (Beschwerde, Ziff. III/42), ist ihnen entgegenzuhalten, dass dieser Vertrag nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet. Darauf ist nicht weiter einzugehen.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 14.03.2014, Nr. 100.2012.476U, Seite 16 6. Bei der raumplanungsrechtlichen Interessenabwägung steht dem öffentlichen Interesse am Schutz einer intakten und schönen Landschaft und damit an einer Beschränkung der Bauhöhe somit im Wesentlichen das private Interesse der Beschwerdeführer an einer möglichst uneingeschränkten Nutzung ihrer Parzelle gegenüber. Dabei überwiegt das öffentliche Interesse das private bei Weitem, sind doch die Einschränkungen für die Beschwerdeführer wie ausgeführt gering. Dass mit diesen Einschränkungen keine attraktive Überbauung möglich ist, trifft – entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführer – nicht zu. Sowohl die Beschwerdeführer als auch die Gemeinde haben ein Interesse an einer qualitativ hochstehenden Überbauung, und es wird Aufgabe der Gemeinde sein, bei der Ausarbeitung der ÜO die verschiedenen Interessen zu berücksichtigen und eine für alle Beteiligten ausgewogene Lösung zu finden. Unter diesen Voraussetzungen ist auch der Eingriff in die Eigentumsgarantie der Beschwerdeführer gerechtfertigt (vgl. Art. 36 BV). 7. Schliesslich machen die Beschwerdeführer geltend, die Gemeinde verletze mit Art. 43 Abs. 4 GBR das Gebot der Rechtsgleichheit. 7.1 Vorab ist festzuhalten, dass sich, entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführer in ihren Schlussbemerkungen (S. 1 f.), Fotos vom Langenwilweg in Richtung Voremberg West im Fotodossier befinden (vgl. Fotos Nrn. 12 f.). Im Übrigen ergibt sich der für die nachfolgenden Erwägungen massgebende Sachverhalt ohne weiteres aus den vorhandenen Akten, weshalb keine weiteren Beweismassnahmen erforderlich sind. 7.2 Wie bereits die JGK ausgeführt hat (angefochtener Entscheid, E. 6.1) und von den Beschwerdeführern anerkannt wird (Beschwerde, Ziff. III/15), kommt dem Gleichheitsgebot nach ständiger Rechtsprechung bei Planungsmassnahmen nur eine abgeschwächte Bedeutung zu und genügt in verfassungsrechtlicher Hinsicht, dass die Planung sachlich vertretbar, d.h. nicht willkürlich ist. Das Gebot der Rechtsgleichheit fällt insoweit mit dem Willkürverbot zusammen (BGE 122 I 279 E. 5a; BVR 2003 S. 57 E. 9b; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 61 N. 19).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 14.03.2014, Nr. 100.2012.476U, Seite 17 7.3 Die Beschwerdeführer sehen das Rechtsgleichheitsgebot in erster Linie darin verletzt, dass nach der Übersichtskarte zum Regionalen Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzept RGSK Bern-Mittelland vom 10. Mai 2012 (aktualisierte Fassung vom 23.10.2012; act. 22A) der Regionalkonferenz Bern-Mittelland (nachfolgend: Regionalkonferenz) im Voremberg West nicht nur – wie im Voremberg Ost vorgesehen – bis an die Kuppe gebaut werden soll, sondern über den Hügelzug hinaus weit in die nächste, nördlich gelegene und sensible Geländekammer hinein. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb aus landschaftsschützerischen Überlegungen nur gerade die Freihaltung der in der ZPP Nr. 17 liegenden Kuppe erforderlich sei. 7.4 Beim RGSK handelt es sich um einen regionalen Teilrichtplan (vgl. Art. 98a Abs. 4 BauG), welcher behördenverbindlich ist (Art. 98 Abs. 3 BauG). Es trifft zu, dass die Übersichtskarte zum RGSK im Bereich Voremberg West ein Vorranggebiet Siedlungserweiterung Wohnen und Arbeiten vorsieht, welches über den Hügelzug nach Norden hinausreicht. Dabei handelt es sich jedoch lediglich um eine Vororientierung (vgl. Massnahmeblätter zum RGSK [nachfolgend: Massnahmeblätter; act. 32B], S. 22, sowie Bericht zum RGSK [nachfolgend: Bericht; act. 32A], S. 166 [beides auch einsehbar unter: <http://www.jgk.be.ch>, Rubriken «Raumplanung/Regionale Raumplanung/Regionale Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzepte/RGSK Bern-Mittelland»]). Vororientierungen zeigen auf, welche raumwirksamen Tätigkeiten sich erst in unbestimmten Konturen abzeichnen (Art. 5 Abs. 2 Bst. c RPV; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 57 N. 1a). Gemäss RGSK stellen sie die schwächsten Verbindlichkeitsstufen dar und weisen (z.B. bezüglich Dimensionierung) noch grossen Koordinations- bzw. Klärungsbedarf auf (vgl. Massnahmeblätter, S. 5, und Bericht, S. 163). Beim Vorranggebiet im Voremberg West besteht insbesondere noch Koordinationsbedarf bezüglich des Konflikts mit dem Landschaftsschongebiet und den Hecken (vgl. Massnahmeblätter, S. 22). Dass Inhalt und Verfahren dieser Vororientierung noch mit den Gemeinden und den Fachstellen zu bereinigen sind, bestätigt auch der Leiter Raumplanung der Regionalkonferenz Bern-Mittelland. Gemäss seinen Ausführungen sollen im Rahmen der nächsten Aktualisierung des RGSK die Vorranggebiete für regionale Siedlungserweiterungen detaillierter betrachtet, Konflikte aufgezeigt, nach Möglichkeit gelöst (z.B. durch eine Anpassung oder Verkleinerung des Perimeters) und schliesslich in eine Festsetzung geführt werden (vgl. Mail vom 17.1.2013 [Beilage 4 zur Beschwerdeantwort; act. 3A]). Die genaue Siedlungsabgrenzung steht somit noch aus. Die Gemeinde hat dargelegt, dass sie nicht beabsichtigt und auch nie beabsichtigt hat, im Gebiet Voremberg West über die
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 14.03.2014, Nr. 100.2012.476U, Seite 18 Krete hinaus Land der Bauzone zuzuweisen (vgl. Protokoll, S. 5 f.). Aus der von der Gemeinde eingereichten E-Mail vom 13. Mai 2011 (Beilage 2 zur Beschwerdeantwort) ist denn auch ersichtlich, dass sich die von der Gemeinde im Rahmen der Anhörung zum RGSK vorgeschlagene Siedlungserweiterung auf das Gebiet südlich der Krete beschränkt und damit weniger weit geht als die in der Übersichtskarte zum RGSK eingetragene Vororientierung. Dies wird vom Leiter Raumplanung der Regionalkonferenz bestätigt (vgl. Beilage 4 zur Beschwerdeantwort). Gemäss seinen Ausführungen liegt die im RGSK eingetragene Siedlungserweiterung ca. 80 m weiter nördlich und 50 m weiter westlich als von der Gemeinde vorgeschlagen. Inzwischen hat die Gemeinde bei der Regionalkonferenz interveniert und ihr mitgeteilt, sie beabsichtige nicht, das Siedlungsgebiet Voremberg West über den Stand der Ortsplanung hinaus in nördlicher Richtung zu erweitern (vgl. Schreiben des Gemeinderats der EG Schwarzenburg vom 21.3.2013 [Beilage 9 zur Duplik; act. 9A]). 7.5 Daraus erhellt, dass das RGSK die Grenzen der Siedlungserweiterung im Voremberg West nicht abschliessend und verbindlich festlegt und daraus nicht geschlossen werden kann, die Gemeinde wolle das Gebiet über die Kuppe hinaus einzonen. Diese hat vielmehr überzeugend dargelegt, dass sie eine solche Einzonung gerade nicht beabsichtigt. Wie das Richtplanungsverfahren im Detail abgelaufen ist, inwiefern das Raumentwicklungskonzept Gantrisch in die Richtplanung eingeflossen ist und inwieweit die Gemeinde am Richtplanungsverfahren mitgewirkt hat, spielt dabei keine Rolle. Aus dem RGSK lässt sich somit keine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots ableiten. 7.6 Soweit die Beschwerdeführer weiter geltend machen, das Rechtsgleichheitsgebot werde auch dadurch verletzt, dass im bestehenden Baugebiet Voremberg West ohne Höhenbeschränkung gebaut werden dürfe, kann ihnen ebenfalls nicht gefolgt werden. Das Gebiet Voremberg West unterscheidet sich in verschiedener Hinsicht vom Gebiet Voremberg Ost. Die ZPP Nr. 17 im Gebiet Voremberg Ost stellt eine beschränkte Erweiterung des Siedlungsgebiets am Siedlungsrand dar. Die Einzonung befindet sich an heikler Hang- bzw. Kuppenlage angrenzend an eine schützenswerte Landschaft und ist vom in dieser Hinsicht sensiblen Norden her gut einsehbar (vorne E. 4.3). Beim Gebiet Voremberg West handelt es sich um ein Siedlungsentwicklungsgebiet, in dem sich die Siedlungstätigkeit gegen Westen hin noch weiter ausdehnen kann. Das Gebiet ist bereits durch Bauten beeinträchtigt (vgl. Protokoll, S. 12, und Fotodossier, Fotos Nrn. 12 f.). Wie auch die
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 14.03.2014, Nr. 100.2012.476U, Seite 19 Vertreter der OLK am Augenschein ausgeführt haben, wurde dort über den Kuppenrand hinaus gebaut; die Bauten sind von Norden her gut einsehbar (Protokoll, S. 8, und Fotodossier, Fotos Nrn. 4 und 6). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer ist die Landschaft im Gebiet Voremberg West deshalb insgesamt weniger schutzwürdig als diejenige im Gebiet Voremberg Ost. Dass das Siedlungsgebiet im Voremberg West teilweise direkt an das Landschaftsschongebiet angrenzt, ändert nichts an dieser Einschätzung. Weiter trifft zwar zu, dass nicht die ZPP Nr. 17 direkt an das Landschaftsschongebiet angrenzt, sondern die (nur teilweise eingezonte) Parzelle Nr. 1________ (vgl. Replik, Ziff. III//75.2). Wie die Gemeinde in ihrer Duplik ausführt (vgl. Ziff. III/4.2), hängt dies damit zusammen, dass sie die Grenze des Landschaftsschongebiets auf die Parzellengrenzen abgestimmt hat. Aber selbst wenn man zum Schluss käme, die Landschaft im Gebiet Voremberg West sei ebenso schutzwürdig wie diejenige im Gebiet Voremberg Ost, könnten die Beschwerdeführer daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Die Gemeinde hat mehrfach ausgeführt, die Überbauungssituation im Voremberg West sei nicht vollständig befriedigend und sie wolle die dort gemachten Fehler nicht wiederholen (vgl. Beschwerdeantwort, Ziff. III/3.3; Duplik, Ziff. III/2.2; Protokoll, S. 6). Gestützt auf das Rechtsgleichheitsgebot kann sie nicht verpflichtet werden, eine nicht befriedigende Planung in einem anderen Gemeindegebiet zu wiederholen. Die Planung der Gemeinde ist sachlich vertretbar und daher nicht willkürlich bzw. rechtsungleich. 7.7 Die Beschwerdeführer weisen schliesslich auf ihre Ausführungen zur Rechtsgleichheit vor der JGK hin (Beschwerde, Ziff. III/14). Insoweit kann auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden (angefochtener Entscheid, E. 6.2 und 6.3). Dagegen bringen die Beschwerdeführer nichts mehr vor. 7.8 Eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots ist somit zu verneinen. 8. Die Beschwerde erweist sich zusammenfassend in allen Teilen als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die unterliegenden Beschwerdeführer kostenpflichtig. Sie haben die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens unter Solidarhaft zu tragen, einschliesslich der
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 14.03.2014, Nr. 100.2012.476U, Seite 20 Kosten des Augenscheins (Art. 106 und 108 Abs. 1 VRPG). Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 104 Abs. 4 VRPG). Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht: 1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird. 2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 3'500.--, und die Kosten für die Bemühungen der OLK im verwaltungsgerichtlichen Verfahren von Fr. 1'009.70, insgesamt Fr. 4'509.70, werden den Beschwerdeführern auferlegt. 3. Es werden keine Parteikosten gesprochen. 4. Zu eröffnen: - den Beschwerdeführern - der Beschwerdegegnerin - der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern - dem Bundesamt für Kultur - dem Bundesamt für Raumentwicklung und mitzuteilen: - dem Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern z.H. der kantonalen Kommission zur Pflege der Orts- und Landschaftsbilder, Gruppe Bern-Mittelland Der Abteilungspräsident: Die Gerichtsschreiberin: Rechtsmittelbelehrung Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begründung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.