384 Verwaltungsgericht 2001 die Beschwerde nicht eingetreten, ist die Gefahr, dass der aufgezeigte Widerspruch entstehen könnte, von vornherein gebannt. c) Falls das KStA in der Sache Recht haben sollte, mag dieser Verfahrensausgang unbefriedigend erscheinen. Das KStA hat es aber in der Hand, gleichartige Fälle für die Zukunft zu verhindern, sei es durch eine entsprechende Weisung an die Gemeindesteuerämter, sei es durch Einspracheerhebung, wenn doch einmal ein Verfahren schief läuft. 82 Feststellungsverfügung. - Zulässigkeit einer Feststellungsverfügung zum Zweck des Verjährungsunterbruchs (Erw. 7). - Verzicht auf Rechtsmittelbelehrung, wenn Zulässigkeit des Rechtsmittels zweifelhaft? (Erw. 7/d) Entscheid des Verwaltungsgerichts, 2. Kammer, vom 20. Juni 2001 in Sachen M. K. und A. AG gegen Entscheid des Baudepartements.
Sachverhalt Die Gemeinde A. hatte versehentlich bei verschiedenen Liegenschaftseigentümern während Jahren keine Kanalisationsbenützungsgebühren erhoben. Im März 1999 erliess der Gemeinderat Feststellungsverfügungen des Inhalts, dass die Kanalisationsbenützungsgebühren ab 1994 geschuldet seien und zu einem späteren Zeitpunkt mit separater Verfügung erhoben würden. Zweck dieses Vorgehens war, die (Mitte 1999 eintretende) Verjährung der Gebühren für 1994 zu verhindern. Die zu zahlenden Beträge wurden im August 1999 verfügungsweise festgesetzt.
2001 Verwaltungsrechtspflege 385 Aus den Erwägungen 7. a) Gemäss § 78a Abs. 3 lit. b VRPG wird die Verjährungsfrist durch die Schuld feststellende Verfügungen und Entscheide unterbrochen. Eine inhaltlich mit § 78a VRPG übereinstimmende Regelung enthielt bereits § 7 des (alten) Baugesetzes vom 2. Februar 1971. Sie wurde beim Erlass des neuen Baugesetzes ins VRPG übergeführt, um klarzustellen, dass sie nicht nur im Bereich des Baurechts, sondern im öffentlichen Recht generell gilt, soweit keine Sonderbestimmungen bestehen (vgl. Botschaft des Regierungsrats vom 21. Mai 1990 zum neuen Baugesetz, S. 55 f.). b) Die Beschwerdeführer machen geltend, beim Schreiben des Gemeinderats vom 10. März 1999 handle es sich nicht um eine Verfügung, da eine Feststellungsverfügung unzulässig gewesen sei und da, wie vom Gemeinderat ausdrücklich betont, dagegen keine Beschwerde möglich gewesen sei. c) Die Unterbrechung der Verjährung für öffentlich-rechtliche Ansprüche ist nach Rechtsprechung und Lehre gegenüber der zivilrechtlichen Regelung von Art. 135 OR stark erleichtert. Es wird als genügend erachtet, wenn die Behörde dem Abgabepflichtigen in unzweideutiger Weise mitteilt, dass ein bestimmter Tatbestand der Abgabepflicht unterworfen sei (AGVE 1993, S. 293; 1979, S. 178; Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 300; René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, B 34 IV c, alle mit weiteren Hinweisen). Dabei werden keine Einschränkungen angebracht, wonach derartige verjährungsunterbrechende Mitteilungen nur zulässig wären, solange keine Gestaltungsverfügung möglich ist. Dies verwundert umso weniger, als die Subsidiarität der feststellenden im Vergleich zur gestaltenden Verfügung in erster Linie im Zusammenhang mit der Frage betont wird, ob der Private Anspruch auf Erlass einer Feststellungsverfügung habe (BGE 125 V 24; 123 II 362; 121 I 91 f.; 114 V 203; ZBl 90/1989, S. 482 f.; Rhinow/Krähenmann, a.a.O., Nr. 36 III d; Michael Merker, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege [Kommentar zu den §§ 38-72 VRPG],
386 Verwaltungsgericht 2001 Diss. Zürich 1998, § 38 N 27 f.; Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, § 19 N 62; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 207 f.). Soweit es um die Möglichkeit einer Behörde geht, Feststellungsverfügungen zu erlassen, werden, soweit ersichtlich, kaum Einschränkungen befürwortet. Wohl wäre eine Feststellungsverfügung unzulässig, wenn sie für den betroffenen Privaten unzumutbare Nachteile mit sich brächte, doch ist eine solche Konstellation kaum denkbar. Ohnehin wird eine Behörde nicht am unnötigen Aufwand für eine Feststellungsverfügung interessiert sein, wenn sie statt dessen bereits eine Gestaltungsverfügung erlassen kann. Das aargauische Recht ist bezüglich der einzuhaltenden Form strenger, indem nicht eine blosse Mitteilung genügt, sondern eine formelle Verfügung verlangt wird (vgl. Erich Zimmerlin, [Kommentar zum alten] Baugesetz des Kantons Aargau, 2. Aufl., Aarau 1985, §§ 7/8 N 4: "qualifizierte Form der Geltendmachung"). Es besteht aber keinerlei Grund zur Annahme, der Gesetzgeber habe die Verjährungsunterbrechung - in Abweichung von der allgemeinen Anschauung - gleichzeitig noch stärker einschränken wollen, indem diese ausschliesslich dann möglich sein sollte, wenn noch keine Gestaltungsverfügung erlassen werden kann. Vielmehr reicht zur Unterbrechung nicht nur eine unmittelbar auf Erfüllung des Anspruchs gerichtete Massnahme (im Sinne von § 78a Abs. 3 lit. a und c VRPG) aus, sondern auch ein anderer der Verfolgung des Anspruchs dienender Verwaltungsakt, solange nur dem Schuldner klar eröffnet wird, ein bestimmter Tatbestand begründe eine Forderung (AGVE 1979, S. 178; Zimmerlin, a.a.O.); andernfalls wäre das Vorgehen im Vergleich zum Zivilrecht (wo gemäss Art. 135 Ziff. 2 OR die Schuldbetreibung genügt) ohne Grund erheblich erschwert. Die Meinung der Beschwerdeführer, es sei unzulässig gewesen, am 10. März 1999 eine Feststellungsverfügung mit dem Zweck der Verjährungsunterbrechung zu erlassen, ist deshalb abzulehnen. d) Die Verfügung des Gemeinderats vom 10. März 1999 war äusserlich klar als solche bezeichnet. Es unterliegt keinem Zweifel, dass der Gemeinderat sie als förmliche Verfügung ansah. Den Ver-
2001 Verwaltungsrechtspflege 387 zicht auf eine Rechtsmittelbelehrung begründete er (in der Verfügung selber) damit, dass es sich um eine Zwischenverfügung handle, die nicht gesondert anfechtbar sei, weil sie keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirke. Dies mag zutreffen oder nicht. Mit Sicherheit lässt sich daraus nicht ableiten, dass deswegen die formellen Anforderungen an eine Verfügung (§ 23 Abs. 3 VRPG: Rechtsmittelbelehrung) nicht erfüllt seien. Es gibt zahlreiche Verfügungen, die nicht angefochten werden können, beispielsweise weil es an der Beschwerdelegitimation mangelt; die Behauptung, dann handle es sich nicht um Verfügungen, wäre abwegig. Es wäre aber auch nicht vertretbar (weil nur zu Täuschungen des Empfängers führend), von der Behörde in einem solchen Fall das Anfügen einer Rechtsmittelbelehrung zu verlangen. Wenn die verfügende Behörde in einem Zweifelsfall zum Schluss kommt, es sei kein Rechtsmittel gegeben, erweist sich das Vorgehen, wie es vorliegend gewählt wurde, im Gegenteil als sinnvoll. So wird der Empfänger orientiert und es steht ihm frei, doch Beschwerde zu erheben, wenn er seinerseits der Meinung ist, deren Voraussetzungen seien gegeben. 83 Feststellungsverfügung. Untersuchungsgrundsatz (§ 20 VRPG). - Unzulässigkeit einer Feststellungsverfügung bei unzumutbaren Nachteilen für den Verfügungsadressaten (Erw. I/3). - Nach gescheiterten Vergleichsverhandlungen gilt der Untersuchungsgrundsatz vollumfänglich (Erw. II/2). Entscheid des Verwaltungsgerichts, 2. Kammer, vom 24. Oktober 2001 in Sachen M. AG und Einwohnergemeinde Z. gegen Entscheid des Baudepartements Aus den Erwägungen I. 3. a) Der Gemeinderat Z. hat im angefochtenen Beschluss vom 4. Dezember 1996 mit dispositiver Wirkung ausgeführt, wie er für das Jahr 1996 und die folgenden Jahre die von der M. AG zu bezahlenden Abwassergebühren berechnen werde, nämlich nach Ein-