Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_528/2022
Urteil vom 23. Dezember 2022
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz,
Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichter Beusch,
Bundesrichterin Ryter,
Gerichtsschreiberin Ivanov.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Stiftung Swiss Sport Integrity,
Eigerstrasse 60, 3007 Bern.
Gegenstand
Einziehung und Vernichtung von Dopingmitteln,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung III,
vom 3. Juni 2022 (C-3007/2021).
Sachverhalt
A.
A.a. Mit Meldung vom 30. April 2021 zeigte die Eidgenössische Zollverwaltung (nachfolgend: EZV) der Stiftung Antidoping Schweiz (seit 1. Januar 2022: Stiftung Swiss Sport Integrity; nachfolgend: die Stiftung) an, der Zoll Zürich, Mülligen, habe im Rahmen einer Postkontrolle eine Sendung mit 90 Tabletten 7-Keto Dehydroepiandrosteron Acetat à 100 mg, 150 Tabletten Dehydroepiandrosteron (DHEA) à 50 mg und 270 Kapseln Pregnenolon à 50 mg zurückgehalten, welche an A.________ adressiert sei. Mit der gleichen Meldung überwies die EZV die Angelegenheit zur Überprüfung und allfälligen Einleitung der erforderlichen Massnahmen an die Stiftung.
A.b. Mit Vorbescheid vom 27. Mai 2021 informierte die Stiftung A.________ über die Zurückhaltung der 150 Tabletten Dehydroepiandrosteron (DHEA) à 50 mg, deren unzulässige Einfuhr sowie die dabei anfallende Gebühr in Höhe von Fr. 400.-- für die Einziehung und Vernichtung und räumte ihm gleichzeitig die Möglichkeit ein, Stellung zu nehmen.
Nachdem er mit E-Mail vom 28. Mai 2021 um Freigabe der kompletten Sendung bzw. um raschen Entscheid ersucht hatte, teilte ihm die Stiftung am 31. Mai 2021 unter anderem mit, dass die Einfuhr von DHEA verboten sei, wobei eine medizinische Indikation die Freigabe ansonsten verbotener Produkte ermögliche. Es wurde ihm die Gelegenheit gewährt, die Indikation mittels Auszug aus dem medizinischen Dossier und / oder Einreichung eines gültigen Schweizer Arztzeugnisses (ausgestellt vor dem Importversuch, nicht älter als ein Jahr) nachzuweisen.
B.
Am 7. Juni 2021 gab die Stiftung die zurückbehaltene Sendung, mit Ausnahme der 150 Tabletten DHEA, frei. Mit Verfügung vom 9. Juni 2021 ordnete sie sodann die Einziehung und Vernichtung der zurückbehaltenen 150 Tabletten DHEA an und auferlegte A.________ eine Gebühr von Fr. 400.--. Zur Begründung führte sie aus, es fehle eine ärztliche Verschreibung für die betreffende Substanz.
C.
Mit Urteil vom 3. Juni 2022 wies das Bundesverwaltungsgericht, Abteilung III, die dagegen erhobene Beschwerde von A.________ ab (Verfahren C-3007/2021).
D.
A.________ gelangte mit einer als "Einsprache Urteil vom Bundesverwaltungsgericht C-3007/2021 vom 3.7.2022 - Bitte um Fristverlängerung, unentgeltlicher Rechtsbeistand und unentgeltliche Rechtspflege" vom 29. Juni 2022 (Postaufgabe) an das Bundesgericht und beantragte sinngemäss die Aufhebung des angefochtenen Urteils. Prozessual ersuchte er um unentgeltliche Rechtspflege sowie um Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands.
Mit Schreiben vom 30. Juni 2022 teilte ihm das Bundesgericht mit, dass es sich bei der Beschwerdefrist um eine gesetzliche Frist handle, die nicht erstreckt werden könne (Art. 100 Abs. 1 i.V.m. Art. 47 Abs. 1 BGG). Zudem wurde er darauf aufmerksam gemacht, dass seine Beschwerde den Begründungsanforderungen an eine Eingabe an das Bundesgericht nicht genügen dürfte, sodass das Bundesgericht darauf möglicherweise nicht eintreten werde. Es wurde ihm jedoch die Möglichkeit eingeräumt, bis zum Ablauf der Beschwerdefrist die Eingabe zu verbessern. In der Folge reichte er innert Beschwerdefrist eine weitere Eingabe ein.
Das Bundesgericht hat die vorinstanzlichen Akten eingeholt.
Erwägungen
1.
1.1. Die fristgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 100 Abs. 1 BGG) richtet sich gegen einen Endentscheid des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. a und
1.2. Nach Art. 42 BGG haben Rechtsschriften an das Bundesgericht die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Die Begründung hat sachbezogen zu sein; die beschwerdeführende Partei hat in gezielter Auseinandersetzung mit den für das Ergebnis des angefochtenen Entscheids massgeblichen Erwägungen plausibel aufzuzeigen, welche Rechte bzw. Rechtsnormen die Vorinstanz verletzt haben soll (BGE 140 III 86 E. 2 mit Hinweisen).
Die Eingaben des Beschwerdeführers erfüllen diese Voraussetzungen nur sehr knapp. Angesichts des Umstands, dass er nicht anwaltlich vertreten ist und der geltend gemachten Verletzung von Bundesrecht (vgl. E.1.3 hiernach) wird auf die Beschwerde eingetreten.
1.3. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann die Verletzung von Bundesrecht und Völkerrecht gerügt werden (
1.4. Der von der Vorinstanz festgestellte Sachverhalt ist für das Bundesgericht verbindlich, es sei denn, die Partei zeige auf, dass und inwiefern die tatsächlichen Feststellungen qualifiziert falsch oder in Verletzung von Verfahrensvorschriften getroffen worden seien, was spezifisch geltend zu machen und zu begründen ist, sofern entsprechende Mängel nicht offensichtlich sind (vgl. Art. 105 Abs. 1 und 2; Art. 97 Abs. 1 BGG; BGE 140 III 115 E. 2; 137 I 58 E. 4.1.2 mit Hinweisen).
2.
Der Beschwerdeführer bringt sinngemäss vor, die Einziehung der DHEA-Tabletten verletze Bundesrecht, da er als "Nichtsportler" diese nicht zu Dopingzwecken, sondern aus gesundheitlichen Gründen verwende. Er macht in diesem Zusammenhang eine Verletzung von Art. 20 Abs. 4 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2011 über die Förderung von Sport und Bewegung (Sportförderungsgesetz, SpoFöG; SR 415.0) geltend.
2.1. Gemäss Art. 19 Abs. 1 SpoFöG unterstützt und ergreift der Bund Massnahmen gegen den Missbrauch von Mitteln und Methoden zur Steigerung der körperlichen Leistungsfähigkeit im Sport (Doping), insbesondere durch Ausbildung, Beratung, Dokumentation, Forschung, Information und Kontrollen. Der Bundesrat legt die Mittel und Methoden fest, deren Verwendung oder Anwendung strafbar sind, wobei er die internationale Entwicklung berücksichtigt (Art. 19 Abs. 3 SpoFöG). Zu den verbotenen Dopingmitteln im Sinne von Art. 19 Abs. 3 SpoFöG gehören unter anderem die im Anhang der Verordnung vom 23. Mai 2012 über die Förderung von Sport und Bewegung (Sportförderungsverordnung, SpoFöV; SR 415.01) aufgeführten Stoffe (Art. 74 Abs. 1 lit. a SpoFöV).
Art. 22 Abs. 1 SpoFöG sieht sodann vor, dass namentlich der Erwerb und die Einfuhr von Mitteln nach Art. 19 Abs. 3 SpoFöG zu Dopingzwecken strafbar sind, ausser dies erfolge ausschliesslich zum Zweck des eigenen Konsums (Art. 22 Abs. 4 SpoFöG). Gemäss Art. 20 Abs. 4 i.V.m. Art. 19 Abs. 2 SpoFöG kann die für Massnahmen gegen Doping zuständige Stelle (i.c. die Nationale Agentur zur Bekämpfung von Doping [Art. 19 Abs. 2 SpoFöG i.V.m. Art. 73 SpoFöV] bzw. ab dem 1. Januar 2022 die Stiftung Swiss Sport Integrity als deren Nachfolgeorganisation [vgl. auch E. 1.1 und 3.1 des angefochtenen Urteils]) unabhängig von einem allfälligen Strafverfahren die Einziehung und Vernichtung von Dopingmitteln oder von Gegenständen, die der unmittelbaren Entwicklung und Anwendung von Dopingmethoden dienen, verfügen. Die Massnahmen gemäss Art. 20 Abs. 4 SpoFöG haben verwaltungsrechtlichen Charakter.
2.2. Bei dem vom Beschwerdeführer eingeführten DHEA handelt es sich um ein verbotenes Dopingmittel, welches in Ziff. II lit. b des Anhangs zur SpoFöV aufgeführt wird.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden einzig die in diesem Zusammenhang angeordneten verwaltungsrechtlichen Massnahmen. Dem vorinstanzlichen Urteil kann im Übrigen entnommen werden, dass gegen den Beschwerdeführer kein Strafverfahren eingeleitet wurde, weil das Mittel zum Eigenkonsum eingeführt wurde (vgl. E. 4.2.1 des angefochtenen Urteils).
3.
Die Vorinstanz legt Art. 20 Abs. 4 SpoFöG in dem Sinne aus, dass der Gesetzgeber bereits die Einfuhr von Mitteln verbieten wollte, die Dopingzwecken dienen könnten, dies unabhängig von der konkret beabsichtigten Anwendung oder der Sportlereigenschaft des von der Massnahme Betroffenen. Wie nachfolgend aufzuzeigen sein wird, ist diese Auffassung bundesrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. sogl. E. 3.1 ff.).
3.1. Nach dem Wortlaut von Art. 20 Abs. 4 SpoFöG können Dopingmittel oder Gegenstände, die der unmittelbaren Entwicklung und Anwendung von Dopingmethoden dienen, unabhängig von einem allfälligen Strafverfahren, eingezogen und vernichtet werden. Die Bestimmung ist allgemein formuliert und sieht keine Einschränkungen in Bezug auf den konkreten Verwendungszweck der Dopingmittel oder die Absichten des von der Massnahme Betroffenen vor. Mit anderen Worten setzt der Wortlaut von Art. 20 Abs. 4 SpoFöG - entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers - nicht voraus, dass die jeweiligen Dopingmittel tatsächlich zu Dopingzwecken benutzt werden.
Zudem trifft Art. 20 Abs. 4 SpoFöG - im Gegensatz zur Strafbestimmung von Art. 22 Abs. 4 SpoFöG - keine Differenzierung in Bezug auf den Eigengebrauch. Somit sieht Art. 20 Abs. 4 SpoFöG nicht ausdrücklich vor, dass von einer Einziehung und Vernichtung von Dopingmitteln abgesehen wird, wenn sie zum Eigenkonsum verwendet werden. Entsprechend hat auch das Bundesgericht festgehalten, dass Dopingmittel gestützt auf Art. 20 Abs. 4 SpoFöG selbst dann eingezogen werden können, wenn die jeweiligen Handlungen zwecks des Eigenkonsums erfolgen und somit straflos bleiben (vgl. Urteil 6B_734/2020 vom 7. September 2020 E. 4.3.5).
3.2. Sodann ist gemäss der Botschaft des Bundesrats vom 11. November 2009 zum Sportförderungsgesetz und dem Bundesgesetz über die Informationssysteme des Bundes im Bereich Sport (nachfolgend: Botschaft SpoFöG; BBl 2009 8189) die Einschränkung der Verfügbarkeit von Dopingmitteln durch die staatlichen Organe ein zentrales Anliegen sowohl des Übereinkommens des Europarats vom 16. November 1989 gegen Doping (SR 0.812.122.1, vgl. dort Art. 4), als auch des internationalen Übereinkommens vom 19. Oktober 2005 gegen Doping im Sport (nachfolgend: UNESCO-Übereinkommen; SR 0.812.122.2; vgl. dort Art. 8; vgl. Botschaft SpoFöG, BBl 2009 8239, Art. 19). Mit Bezug auf Art. 19 Abs. 3 des Entwurfs zum SpoFöG, welcher im Wesentlichen dem heutigen Art. 20 Abs. 4 SpoFöG entspricht (vgl. BBl 2009 8274), wird ausgeführt, diese Bestimmung solle gewährleisten, dass potenziell gefährliche Substanzen aus dem Verkehr gezogen werden (Botschaft SpoFöG, BBl 2009 8239, Art. 19).
Auch das Bundesgericht hat im Zusammenhang mit dem SpoFöG erwogen, dass die Gesetzgebung darauf abzielt, die Verfügbarkeit von Dopingmitteln- und -methoden (überhaupt, bedingungslos) einzuschränken (vgl. Urteil 6B_734/2020 vom 7. September 2020 E. 4.2.3).
3.3. Im Ergebnis ist festzuhalten, dass gestützt auf den Wortlaut sowie auf Sinn und Zweck von Art. 20 Abs. 4 SpoFöG die Einziehung und Vernichtung von Dopingmitteln als verwaltungsrechtliche Massnahme unabhängig von deren Verwendungszweck oder der Sportlereigenschaft des von der Massnahme Betroffenen zulässig ist. Anders verhält es sich in Bezug auf die Strafbestimmungen von Art. 22 Abs. 1 SpoFöG, welche einen Dopingzweck voraussetzt.
Soweit der Beschwerdeführer (sinngemäss) die Auffassung vertritt, dass auch im Verwaltungsverfahren ein Dopingzweck vorausgesetzt wird, kann ihm nicht gefolgt werden. Vor diesem Hintergrund ist auf seine Ausführungen, wonach die Vorinstanzen nicht hätten belegen können, dass er ein "Doping-Sünder" sei, nicht weiter einzugehen.
4.
Der Beschwerdeführer bringt weiter vor, er benutze die strittigen Substanzen aus medizinischen Gründen, sodass eine Ausnahme vom Importverbot vorliege.
4.1. Art. 20 Abs. 4 SpoFöG stellt eine Kann-Bestimmung dar. Gemäss dem angefochtenen Urteil, welches auf die Internetseite der Stiftung verweist, kann ein medizinisch berechtigter Zweck die Freigabe verbotener Produkte im Sinne eines Ausnahmefalls unter Umständen erlauben. Um eine solche Ausnahme zu bewilligen, verlangt die Stiftung die Vorlage innert vorgeschriebener Frist eines Auszugs des medizinischen Dossiers und/oder ein gültiges Schweizer Arztrezept, dessen Ausstellungsdatum vor dem Importversuch liegt, sowie einen schriftlichen Antrag um Freigabe (vgl. E. 4.3.1 des angefochtenen Urteils).
4.2. Die Vorinstanz erachtet diese Praxis als bundesrechtskonform. Sie führt diesbezüglich im Wesentlichen aus, mit Blick auf die Einfuhr von Arzneimitteln aus dem Ausland durch Privatpersonen sei die Beachtung desselben Regelungsstandards angezeigt, wie er auch für den Bezug von (verschreibungspflichtigen) Arzneimitteln im Inland gilt. Entsprechend sei es zur Sicherstellung dieses Regelungsstandards für Arzneimittel, die auf der Dopingliste geführt werden, erforderlich, dass ein in der Schweiz zugelassener Arzt, der mit der schweizerischen Behandlungs- und Arzneimittelabgabepraxis vertraut sei, das Vorliegen eines medizinisch legitimierten Zweckes mittels ärztlicher Verschreibung bestätige (vgl. E. 4.3.2 des angefochtenen Urteils).
4.3. Entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers ist nicht ersichtlich, inwiefern diese Praxis bundesrechtswidrig sein soll.
4.3.1. Wie bereits ausgeführt, stellt Art. 20 Abs. 4 SpoFöG eine Kann-Vorschrift dar (vgl. E. 4.1 hiervor). Ausnahmen sind somit möglich, soweit diese mit dem Zweck dieser Bestimmung im Einklang stehen, wonach es grundsätzlich zu verhindern gilt, dass Dopingsubstanzen in den Verkehr gesetzt werden (vgl. E. 3.2 hiervor).
4.3.2. Die Möglichkeit von Ausnahmen aus medizinischen Gründen wird namentlich im UNESCO-Übereinkommen (vgl. E. 3.2 hiervor) ausdrücklich vorgesehen. Gemäss dessen Art. 8 Abs. 1 Satz 1 ergreifen die Vertragsstaaten in geeigneten Fällen Massnahmen, um die Verfügbarkeit verbotener Wirkstoffe und Methoden und damit die Anwendung durch Athleten im Sport einzuschränken, es sei denn, die Anwendung erfolgt aufgrund einer Ausnahmebewilligung zu therapeutischen Zwecken. Entsprechend hat sich auch die Schweiz durch den Beitritt zu diesem internationalen Übereinkommen verpflichtet, die Verfügbarkeit von verbotenen Substanzen und Methoden einzuschränken, wobei der Gesetzgeber Ausnahmen aufgrund legitimer medizinischer Zwecke zulassen kann (vgl. Botschaft SpoFöG, BBl 2009 8220, Ziff. 1.2.8.1).
Vor diesem Hintergrund hat die Vorinstanz in bundesrechtskonformer Weise erkannt, dass die Praxis der Stiftung, wonach die Freigabe von Dopingsubstanzen auf medizinische Indikation ausnahmsweise zulässig sein kann, mit Art. 20 Abs. 4 SpoFöG vereinbar ist.
4.3.3. Sodann widerspricht es Art. 20 Abs. 4 SpoFöG nicht, vom Betroffenen den Nachweis der Notwendigkeit einer medizinischen Behandlung mit an sich verbotenen Mitteln zu verlangen.
Die vorinstanzliche Auffassung, wonach analog vorzugehen sei wie beim Bezug verschreibungspflichtiger Arzneimittel im Inland (vgl. Art. 23 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000 [Heilmittelgesetz, HMG; SR 812.21] i.V.m. Art. 41 f. der Verordnung vom 21. September 2018 über die Arzneimittel [Arzneimittelverordnung, VAM; SR 812.212.21]), erscheint auch mit Blick auf die potenzielle Schädlichkeit von Dopingsubstanzen, insbesondere bei einer Anwendung ohne ärztliche Diagnose oder Überwachung, und auf das öffentliche Interesse an der Einschränkung der Verfügbarkeit von Dopingmitteln (vgl. auch E. 3.2 hiervor) als bundesrechtskonform.
4.3.4. Entgegen dem, was der Beschwerdeführer anzunehmen scheint, liegt es auf der Hand, dass eigene Internetrecherchen über verschiedene Studien oder subjektive Wahrnehmungen über den Nutzen der eingeführten Dopingmittel keine gleichwertige Alternative zu einer ärztlichen Verschreibung darstellen. Ebensowenig spielt es eine Rolle, ob die strittigen Substanzen in den USA frei erhältlich seien, zumal vorliegend Schweizer Recht anwendbar ist und der vom Beschwerdeführer erwähnte Art. 19 Abs. 3 Satz 2 SpoFöG keine Pflicht zur Übernahme ausländischen Rechts statuiert. Diese Bestimmung sieht lediglich vor, dass der Bund bei der Festlegung der Mittel und Methoden, deren Verwendung oder Anwendung strafbar sind, internationale Entwicklungen berücksichtigt.
4.3.5. Soweit der Beschwerdeführer in seiner Beschwerdeergänzung vom 8. Juli 2022 sinngemäss geltend macht, die Praxis der Stiftung hinsichtlich der Handhabung von Ausnahmen verletze Art. 10 Abs. 2 BV und Art. 12 des Internationalen Paktes vom 16. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UNO-Pakt I; SR 0.103.1), legt er nicht substanziiert dar (vgl. E. 1.3 hiervor), inwiefern sich daraus ein Recht auf Einfuhr verbotener Substanzen ergeben soll. Nichts zu seinen Gunsten kann er schliesslich aus der Europäischen Sozialcharta ableiten, zumal dieses Übereinkommen von der Schweiz nicht ratifiziert wurde.
5.
5.1. Vorliegend lässt sich dem angefochtenen Urteil in sachverhaltlicher Hinsicht entnehmen, dass der Beschwerdeführer kein aktuelles, vor dem Importversuch ausgestelltes Rezept eingereicht hatte; das von ihm vorgelegte Arztzeugnis war am 19. Oktober 2021 und somit nach dem Importversuch vom 30. April 2021 ausgestellt worden. Sodann enthielt dieses Arztrezept keine Verschreibung von DHEA; der Arzt hatte darin lediglich ausgeführt, dass der Beschwerdeführer im November und Dezember 2020 dieses Mittel eingenommen habe und er als Arzt einen Einfluss auf seinen Gesundheitszustand habe feststellen können. Schliesslich hält die Vorinstanz fest, dass auch das vom Beschwerdeführer eingereichte medizinische Dossier keine Hinweise auf eine ärztlich angeordnete Behandlung mit DHEA enthalten habe.
Der Beschwerdeführer, der sich im Wesentlichen darauf beschränkt, zu behaupten, dass die Vorinstanz einseitig argumentiere, er in schlechter gesundheitlicher Verfassung sei und ein vollständiges Arztzeugnis habe, legt nicht substanziiert dar, inwiefern die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen willkürlich seien, sodass darauf abzustellen ist (Art. 105 Abs. 1 BGG; vgl. E. 1.4 hiervor).
5.2. Es ist somit festzuhalten, dass der Beschwerdeführer keinen Beleg für eine ärztliche Verschreibung von DHEA vorlegen konnte, die eine Ausnahme vom grundsätzlichen Einfuhrverbot von Dopingmitteln hätte rechtfertigen können.
5.3. Folglich hat die Vorinstanz Art. 20 Abs. 4 SpoFöG nicht verletzt, indem sie die Einziehung der vom Beschwerdeführer eingeführten Substanzen durch die Stiftung bestätigt hat (vgl. E. 5 des angefochtenen Urteils).
6.
Der Beschwerdeführer beanstandet die Höhe der ihm auferlegten Gebühr nicht. Mangels entsprechender Rügen ist diese Frage vorliegend nicht zu prüfen (vgl. E. 1.3 hiervor).
7.
Soweit sich der Beschwerdeführer darüber zu beklagen scheint, dass ihm das Bundesverwaltungsgericht einen unentgeltlichen Rechtsbeistand verweigert habe, genügt seine Eingabe den Begründungsanforderungen von Art. 42 Abs. 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG nicht, sodass auf die Beschwerde in diesem Punkt nicht einzutreten ist (vgl. E. 1.3 hiervor).
8.
8.1. Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
8.2. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung für das bundesgerichtliche Verfahren ist wegen Aussichtslosigkeit des Rechtsmittels abzuweisen (
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege und Verbeiständung wird abgewiesen.
3.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
4.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung III, und Armasuisse, Eidg. Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport, Bern, mitgeteilt.
Lausanne, 23. Dezember 2022
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Die Gerichtsschreiberin: D. Ivanov