Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C_220/2022
Urteil vom 8. August 2022
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichterin Ryter,
Gerichtsschreiber Zollinger.
Verfahrensbeteiligte
A.A.________,
B.A.________,
Beschwerdeführer,
beide vertreten durch ihren Vater C.A.________,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
vertreten durch die Bildungsdirektion des Kantons Zürich, Walcheplatz 2, 8001 Zürich.
Gegenstand
Verordnung des Regierungsrats des Kantons Zürich über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie im Bildungsbereich vom 22. September 2021, Änderung vom 24. November 2021,
Beschwerde gegen die Verfügung des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung, Einzelrichterin, vom 10. März 2022 (AN.2021.00032).
Sachverhalt
A.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich beschloss am 24. November 2021 eine Änderung der Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie im Bildungsbereich (V Covid-19 Bildungsbereich/ZH; LS 814.14), welche am 26. November 2021 im kantonalen Amtsblatt publiziert (ABl 2021-11-26) und auf den 1. Dezember 2021 in Kraft gesetzt wurde.
Ab diesem Zeitpunkt galt gemäss § 2 Abs. 1 V Covid-19 Bildungsbereich/ZH an allen öffentlichen Schulen der obligatorischen Volksschule, Sonderschulen sowie Schulen, an denen die obligatorische Schulpflicht erfüllt werden kann, für das Lehr-, Betreuungs- und Schulpersonal und für die Schülerinnen und Schüler ab der 4. Klasse der Primarstufe bei sämtlichen schulischen Aktivitäten, einschliesslich des Präsenzunterrichts, in Innenräumen eine Maskentragpflicht.
Die zuvor in § 2 Abs. 2 lit. c V Covid-19 Bildungsbereich/ZH vorgesehene Befreiungsmöglichkeit von der Maskentragpflicht für Personen, die nachwiesen, dass sie über ein gültiges Covid-19-Impfzertifikat oder ein gültiges Covid-19-Genesungszertifikat verfügten (Ziff. 1) oder am wöchentlichen repetitiven Testen in der Schule teilnahmen (Ziff. 2), wurde aufgehoben.
B.
Am 5. Dezember 2021 erhoben A.A.________ und B.A.________, gesetzlich vertreten durch ihren Vater, Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragten, es sei der Beschluss des Regierungsrats vom 24. November 2021 aufzuheben.
Mit Beschluss vom 16. Februar 2022 hob der Regierungsrat §§ 2-4 V Covid-19 Bildungsbereich/ZH vollständig auf und setzte die Verordnungsänderung per 21. Februar 2022 in Kraft (ABl 2022-02-18).
Mit Verfügung vom 10. März 2022 schrieb das Verwaltungsgericht die Beschwerde einzelrichterlich als gegenstandslos geworden ab. Es erwog, das aktuelle Interesse sei während des laufenden Beschwerdeverfahrens dahingefallen. Die Voraussetzungen, um auf das Erfordernis des aktuellen Interesses zu verzichten, seien nicht erfüllt. Die Gerichtskosten von Fr. 1'195.-- nahm das Verwaltungsgericht zur Hälfte auf die Gerichtskasse. Die andere Hälfte auferlegte es A.A.________ und B.A.________.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gelangen A.A.________ und B.A.________, gesetzlich vertreten durch ihren Vater, an das Bundesgericht. Sie beantragen die Aufhebung der Verfügung vom 10. März 2022. Ebenso seien die vorinstanzlichen Präsidialverfügungen vom 21. Januar 2022, 22. Dezember 2021 und 6. Dezember 2021 aufzuheben. Es sei festzustellen, dass eine Maskentragpflicht an den Schulen während dem gesamten Präsenzunterricht über mehrere Wochen offensichtlich keine geeignete Massnahme sei, um die Verbreitung von hochansteckenden Viren zu verhindern und dass solche Massnahmen nicht auf dem Verordnungsweg erlassen werden dürften, ohne die aufschiebende Wirkung zu gewähren und die Plausibilität der Wirksamkeit explizit zu begründen und zu beweisen. Eventualiter sei die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Kosten seien vollumfänglich auf die Gerichtskasse der Vorinstanz zu nehmen, eventualiter dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.
Die Vorinstanz, der Regierungsrat und das Bundesamt für Gesundheit verzichten auf eine Vernehmlassung.
Erwägungen
1.
Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (vgl. BGE 146 II 276 E. 1; 141 II 113 E. 1).
1.1. Die frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG) eingereichte Eingabe hat eine Beschwerde gegen einen kantonalen Erlass zum Gegenstand (Art. 82 lit. b BGG), wobei das kantonale Recht ein Rechtsmittel gegen Erlasse vorsieht (Art. 87 Abs. 2 BGG; vgl. E. 3.3.3 hiernach). Soweit die Aufhebung der Verfügung vom 10. März 2022 verlangt wird, mit der das vorinstanzliche, abstrakte Normenkontrollverfahren als gegenstandslos abgeschrieben wurde, richtet sie sich gegen einen kantonal letztinstanzlichen (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG), verfahrensabschliessenden (Art. 90 BGG) Entscheid eines oberen Gerichts (Art. 86 Abs. 2 BGG). Die minderjährigen Beschwerdeführer, gesetzlich vertreten durch ihren Vater als Inhaber der elterlichen Sorge (vgl. Art. 304 Abs. 1 ZGB; BGE 142 III 195 E. 5), sind bereits im kantonalen Verfahren als Parteien beteiligt gewesen und dort mit ihren Anträgen nicht durchgedrungen. Ausserdem sind sie durch die Verfügung vom 10. März 2022 in ihren schutzwürdigen Interessen besonders berührt. Sie sind somit zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.2. Die Beschwerdeführer verlangen überdies die Aufhebung der drei vorinstanzlichen Präsidialverfügungen vom 21. Januar 2022 (Abweisung des Gesuchs um superprovisorische Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung), 22. Dezember 2021 (Abweisung des Gesuchs um Erlass [super-]provisorischer Anordnungen) und 6. Dezember 2021 (Abweisung des Gesuchs um superprovisorische Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung). Mit Blick auf die Präsidialverfügungen legen die Beschwerdeführer nicht in einer den Anforderungen von Art. 42 Abs. 2 BGG genügenden Weise dar, dass sich diese vorinstanzlichen (Zwischen-) Verfügungen auf den Inhalt des Endentscheids auswirken (vgl. Art. 93 Abs. 3 BGG). In diesem Umfang ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
1.3. Die Beschwerdeführer beantragen im Weiteren die Feststellung, die Maskentragpflicht sei nicht rechtmässig. Wird ein Nichteintretensentscheid oder eine Verfügung, mit der ein Verfahren als gegenstandslos abgeschrieben wird, angefochten, beschränkt sich der Streitgegenstand des (bundesgerichtlichen) Rechtsmittelverfahrens grundsätzlich auf die Eintretensfrage (vgl. Urteile 2C_887/2017 vom 23. März 2021 E. 3; 2C_1036/2019 vom 19. Dezember 2019 E. 2.2; 1C_227/2018 vom 25. Januar 2019 E. 1.1). Die beantragte Feststellung liegt damit ausserhalb des Streitgegenstands des bundesgerichtlichen Verfahrens, weshalb auf dieses Begehren nicht einzutreten ist.
1.4. Auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist einzutreten, soweit damit die Aufhebung der Verfügung vom 10. März 2022 verlangt wird (Abschreibung des Verfahrens und Kostenverlegung).
2.
Mit der Beschwerde kann namentlich die Verletzung von Bundesrecht und von kantonalen verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (Art. 95 lit. a und lit. c BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), wobei es - unter Berücksichtigung der allgemeinen Rüge- und Begründungspflicht (Art. 42 Abs. 2 BGG) - grundsätzlich nur die geltend gemachten Vorbringen prüft, sofern allfällige weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (vgl. BGE 142 I 135 E. 1.5; 133 II 249 E. 1.4.1). Der Verletzung von Grundrechten, kantonalen verfassungsmässigen Rechten und kantonalem Recht geht das Bundesgericht nur nach, falls eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 143 II 283 E. 1.2.2; 139 I 229 E. 2.2). Diese qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit nach Art. 106 Abs. 2 BGG verlangt, dass in der Beschwerde klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids dargelegt wird, inwiefern verfassungsmässige Rechte verletzt worden sein sollen (vgl. BGE 143 I 1 E. 1.4; 133 II 249 E. 1.4.2). Die Anwendung des kantonalen Rechts wird sodann vom Bundesgericht nur daraufhin geprüft, ob dadurch Bundesrecht - namentlich das Willkürverbot - verletzt wurde (vgl. BGE 142 II 369 E. 2.1; 138 I 143 E. 2). Seinem Urteil legt das Bundesgericht den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG).
3.
Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung von Art. 18 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV/ZH; SR 131.211; LS 101). Sie hätten Anspruch auf einen begründeten Entscheid. Sinngemäss rügen sie damit auch eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör.
3.1. Art. 18 Abs. 2 KV/ZH bestimmt, dass die Parteien Anspruch auf einen begründeten Entscheid mit Rechtsmittelbelehrung haben. Ob diese kantonale Verfassungsbestimmung ein kantonales verfassungsmässiges Recht im Sinne von Art. 95 lit. c BGG darstellt, kann dahingestellt bleiben. Die Beschwerdeführer legen nicht dar, inwiefern Art. 18 KV/ZH einen (kantonalen verfassungsmässigen) Anspruch verankern würde, der in seinem Gehalt über den bundesrechtlichen Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 29 Abs. 2 BV hinausgeht (vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. auch E. 2 hiervor). Der Anspruch auf einen begründeten Entscheid ist daher unter dem Blickwinkel von Art. 29 Abs. 2 BV zu beurteilen.
3.2. Nach Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör.
3.2.1. Der Anspruch auf rechtliches Gehör räumt der betroffenen Person unter anderem einen Begründungsanspruch ein. Die Begründung eines Entscheids muss demnach derart abgefasst sein, dass die betroffene Person den Entscheid in voller Kenntnis der Tragweite der Angelegenheit an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. BGE 142 I 135 E. 2.1; 136 I 229 E. 5.2; 134 I 83 E. 4.1).
3.2.2. Erachtet die Vorinstanz das schutzwürdige Interesse im Laufe des Verfahrens als dahingefallen, erklärt sie die Sache als gegenstandslos (vgl. BGE 142 I 135 E. 1.3.1; 137 I 23 E. 1.3.1; vgl. auch E. 3.3.2 i.f. hiernach). Der Begründungsanspruch der Beschwerdeführer beschränkt sich diesfalls auf die Begründung der Gegenstandslosigkeit (vgl. BGE 146 IV 185 E. 6.6). Dieser Anforderung kommt die Vorinstanz ohne Weiteres nach: Sie begründet ausführlich, weshalb sie infolge nachträglichen Entfallens der Beschwerdelegitimation die Beschwerde als gegenstandslos erklärt (vgl. E. 1.3 f. der angefochtenen Verfügung; vgl. auch E. 3.3.3 hiernach). Art. 29 Abs. 2 BV ist nicht verletzt.
3.3. Nach dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens im Sinne von Art. 111 Abs. 1 BGG dürfen das kantonale Recht und die kantonalen Behörden die Beschwerdelegitimation nicht enger fassen, als dies für die Beschwerde an das Bundesgericht vorgesehen ist (vgl. auch Urteil 2C_736/2021 vom 11. November 2021 E. 3.3 ff.).
3.3.1. Nach Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde legitimiert, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat. Ob das kantonale Recht diese Mindestanforderungen einhält, ist als Frage des Bundesrechts im Sinne von Art. 95 lit. a BGG vom Bundesgericht frei zu prüfen (vgl. BGE 144 I 43 E. 2.1; 141 II 307 E. 6.1).
Vorliegend erwägt die Vorinstanz, dass das aktuelle schutzwürdige Interesse der Beschwerdeführer während des vorinstanzlichen Verfahrens dahingefallen sei, weshalb die Beschwerde als gegenstandslos geworden abzuschreiben sei (vgl. E. 1.3 i.f. der angefochtenen Verfügung).
3.3.2. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung besteht das schutzwürdige Interesse im Sinne von Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG im praktischen Nutzen, der sich ergibt, wenn die beschwerdeführende Person mit ihrem Anliegen obsiegt und dadurch ihre tatsächliche oder rechtliche Situation unmittelbar beeinflusst werden kann. Es muss daher grundsätzlich aktuell sein. Das gilt auch für die abstrakte Normenkontrolle (vgl. Urteil 2C_793/2020 vom 8. Juli 2021 E. 1.4, nicht publ. in: BGE 147 I 393). Am aktuellen Interesse fehlt es, wenn der angefochtene Erlass oder Artikel inzwischen aufgehoben worden ist. Ausnahmsweise ist unter Verzicht auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses auf eine Beschwerde einzutreten, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt (vgl. BGE 147 I 478 E. 2.2; 146 II 335 E. 1.3; 139 I 206 E. 1.1).
Fällt das schutzwürdige Interesse im Laufe des Verfahrens dahin, wird die Sache als gegenstandslos erklärt. Hat es bereits bei der Beschwerdeeinreichung gefehlt, ist auf die Eingabe nicht einzutreten (vgl. BGE 142 I 135 E. 1.3.1; 137 I 23 E. 1.3.1).
3.3.3. Die Vorinstanz führte aus, sie sei grundsätzlich für die Behandlung der abstrakten Normenkontrolle zuständig (vgl. § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 [VRG/ZH; LS 175.2] i.V.m. § 19 Abs. 1 lit. d VRG/ZH). § 21b VRG/ZH bestimme, dass zur Anfechtung eines Erlasses berechtigt sei, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts verweise § 21b VRG/ZH auf die bundesgerichtliche Praxis zur Betroffenheit durch den angefochtenen Erlass und zum Interesse an dessen Aufhebung (vgl. E. 1.3 der angefochtenen Verfügung mit Hinweis auf BGE 147 I 308 E. 2.2; 146 I 62 E. 2.1; 145 I 26 E. 1.2).
Sei ein Erlass wie vorliegend (teilweise) aufgehoben worden, trete das Verwaltungsgericht - in Übereinstimmung mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung - ausnahmsweise unter Verzicht auf das Erfordernis des aktuellen Interesses dennoch auf eine Beschwerde ein (vgl. E. 1.4 der angefochtenen Verfügung mit Hinweis auf BGE 147 I 478 E. 2.2). In der vorliegenden Angelegenheit, so die Vorinstanz folgernd, dränge es sich jedoch nicht auf, ausnahmsweise vom Erfordernis des aktuellen Interesses abzusehen. Sowohl das Bundesgericht als auch das Verwaltungsgericht habe sich mit der Zulässigkeit einer Maskentragpflicht an den Schulen bereits mehrfach auseinandergesetzt (vgl. E. 1.4 der angefochtenen Verfügung mit Hinweis auf die Urteile 2C_183/2021 vom 23. November 2021, zur Publikation vorgesehen; 2C_228/2021 vom 23. November 2021).
3.3.4. Die vorinstanzlichen Erwägungen sind nicht zu beanstanden. Sie stimmen mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG überein (vgl. auch Urteile 2C_83/2022 vom 12. Mai 2022 E. 1.4.3; 2C_932/2021 vom 12. Mai 2022 E. 1.2.3; 2C_1032/2021 vom 14. März 2022 E. 1.2.3). Das Bundesgericht hat sich, wie die Vorinstanz zu Recht anführt, bereits einlässlich mit der Thematik der Maskentragpflicht an den Schulen im Frühjahr 2021 befasst (vgl. Urteile 2C_183/2021 vom 23. November 2021, zur Publikation vorgesehen; 2C_228/2021 vom 23. November 2021).
Die Beschwerdeführer bringen zwar zutreffend vor, dass die Wirksamkeit der ergriffenen Massnahmen regelmässig zu überprüfen sei. Entgegen ihrer Auffassung hatte die Vorinstanz im Dezember 2021 indes nicht bereits Veranlassung, die Verhältnismässigkeit der Maskentragpflicht an den Schulen erneut (gerichtlich) zu überprüfen (vgl. auch Urteil 2C_83/2022 vom 12. Mai 2022 E. 1.4.3). Namentlich mit dem Vorbringen, wonach die Verhältnismässigkeit "einer permanenten Maskentragpflicht an Volksschulen über mehrere Schulwochen hinaus" nicht geklärt sei, gelingt es den Beschwerdeführern nicht, Gegenteiliges aufzuzeigen (vgl. Urteil 2C_183/2021 vom 23. November 2021 E. 1.3 [Maskentragpflicht vom 3. Februar 2021 bis 26. Juni 2021], zur Publikation vorgesehen).
3.4. Nach dem Dargelegten hat die Vorinstanz den Begründungsanspruch im Sinne von Art. 29 Abs. 2 BV nicht verletzt sowie die Beschwerdelegitimation den bundesrechtlichen Vorgaben von Art. 111 Abs. 1 BGG in Verbindung mit Art. 89 Abs. 1 BGG entsprechend angewendet und das vorinstanzliche Verfahren wegen Gegenstandslosigkeit zu Recht abgeschrieben. Es liegt keine Verletzung von Bundesrecht vor.
4.
Im Weiteren ist auch die von den Beschwerdeführern kritisierte hälftige Auferlegung der Gerichtsgebühr im Ergebnis haltbar (vgl. E. 2 der angefochtenen Verfügung). Es ist darauf hinzuweisen, dass die Auferlegung der Gerichtsgebühr auf kantonalem Recht fusst (vgl. § 13 VRG/ZH). Die Anwendung des kantonalen Rechts prüft das Bundesgericht nur auf deren Vereinbarkeit mit übergeordnetem Recht (vgl. E. 2 hiervor). Die Beschwerdeführer zeigen nicht hinreichend auf, dass die Verlegung der Gerichtsgebühr Bundesrecht, namentlich das Willkürverbot, verletzt (vgl. Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. auch Urteile 2C_83/2022 vom 12. Mai 2022 E. 2.2; 2C_932/2021 vom 12. Mai 2022 E. 3.2; 2C_1032/2021 vom 14. März 2022 E. 2.2). Weitere Ausführungen dazu - auch mit Blick auf die solidarische Kostenauferlegung an die beiden Beschwerdeführer im Volksschulalter - drängen sich daher nicht auf.
5.
Im Ergebnis erweist sich die Beschwerde als unbegründet, weshalb sie abzuweisen ist, soweit darauf eingetreten wird. Diesem Verfahrensausgang entsprechend trägt der gesetzliche Vertreter im Sinne von Art. 304 Abs. 1 ZGB der beiden Beschwerdeführer die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 1 und Abs. 3 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden dem gesetzlichen Vertreter der Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, Einzelrichterin, und dem Bundesamt für Gesundheit mitgeteilt.
Lausanne, 8. August 2022
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Die Präsidentin: F. Aubry Girardin
Der Gerichtsschreiber: M. Zollinger