Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_97/2023
Urteil vom 22. Juni 2023
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Müller, Haag
Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte
A.________, Beschwerdeführer,
vertreten durch Rechtsanwalt Daniel Frischknecht,
gegen
Politische Gemeinde Neckertal, Gemeinderat, Lettenstrasse 3, 9122 Mogelsberg,
Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen, Lämmlisbrunnenstrasse 54, 9001 St. Gallen.
Gegenstand
Anordnung Ersatzvornahme,
Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen, Abteilung I, vom 23. Januar 2023 (B 2022/166).
Sachverhalt
A.
A.________ ist Eigentümer der Parzellen Nrn. 90, 576, 588 bis 593 im Gebiet Dorfhalden, Grundbuchkreis Hemberg, in der Politischen Gemeinde Neckartal (früher: Hemberg). Diese sind der Landwirtschaftszone zugewiesen, soweit sie nicht als Wald gelten.
Am 20. Juni 2002 bewilligte der Gemeinderat Hemberg mit Zustimmung des kantonalen Planungsamtes (heute: Amt für Raumentwicklung und Geoinformation [AREG]) ein Gesuch von A.________ für den Bau einer Erschliessungsstrasse auf Parzelle Nr. 591. Die Baubewilligung sah vor, dass sauberes Aushubmaterial in drei Geländemulden auf den Parzelle Nrn. 90, 588 und 590-592 deponiert werden dürfe.
B.
Am 14. August 2014 wies der Gemeinderat Hemberg ein nachträgliches Gesuch von A.________ für eine Mehrdeponie gegenüber der Baubewilligung vom 20. Juni 2002 sowie für eine Deponie von ca. 20'000 m3 sauberen Aushubmaterials auf einer Fläche von 6'000 m2 ab, gestützt auf die raumplanungsrechtliche Teilverfügung des AREG vom 7. Mai 2014. Gleichzeitig verpflichtete er A.________ und die B.________ GmbH (in Liquidation) unter Androhung von Strafe und Ersatzvornahme, die bereits ausgeführte, nicht bewilligungsfähige Mehrdeponie auf dem Deponiestandort 2 (Situation gemäss Aufnahmeplan der C.________ AG vom 22. Mai 2012) im Umfang von 600 m3 (fest) innert sechs Monaten ab Rechtskraft der Verfügung abzuführen und der Bauverwaltung Hemberg die Rapporte derjenigen Deponien vorzuweisen, bei denen das Rückbaumaterial abgelagert worden sei.
Die dagegen erhobenen kantonalen Rechtsmittel blieben erfolglos. Am 19. Februar 2019 wies das Bundesgericht eine Beschwerde der B.________ GmbH und von A.________ ab, soweit es darauf eintrat (Urteil 1C_198/2018).
C.
Am 16. September 2020 ordnete der Gemeinderat Hemberg die Ersatzvornahme an und beauftragte die D.________ AG zur Ausführung der rechtskräftig verfügten Wiederherstellungsmassnahmen im Umfang von noch rund 410 m3 (mit Unsicherheit von ca. ± 40 m3). Mit der baubegleitenden Aufsicht wurde die E.________ GmbH beauftragt. Die Kosten für die Wiederherstellungsarbeiten von schätzungsweise Fr. 49'767.10 und der baubegleitenden Aufsicht von schätzungsweise Fr. 16'693.50 (je inkl. MWSt) wurden A.________ auferlegt. Dieser wurde verpflichtet, innert 10 Tagen ab Rechtskraft der Verfügung einen Kostenvorschuss von Fr. 66'460.60 zu leisten.
D.
Den hiergegen erhobenen Rekurs von A.________ wies das Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen am 6. September 2022 ab, soweit es darauf eintrat.
Dagegen gelangte A.________ am 12. September 2022 mit Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht. Dieses wies die Beschwerde am 23. Januar 2023 ab, soweit es darauf eintrat.
E.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid hat A.________ am 23. Februar 2023 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Er beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben; eventuell sei die Streitsache zur Neubeurteilung und zur Beweisabnahme an die Vorinstanz zurückzuweisen.
F.
Das kantonale Bau- und Umweltdepartement sowie das Verwaltungsgericht schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde Neckartal hat sich nicht vernehmen lassen.
Es wurde keine Replik eingereicht.
G.
Mit Verfügung vom 23. Februar 2023 wurde der Beschwerde aufschiebende Wirkung zugesprochen.
H.
Das Verwaltungsgericht St. Gallen reicht einen Entscheid vom 13. Juni 2023 zu den Akten. Daraus ergibt sich, dass A.________ ein Gesuch um Widerruf der Verfügung vom 16. September 2020 eingereicht hat, auf das der Gemeinderat Hemberg am 28. November nicht eingetreten ist. Die dagegen erhobenen kantonalen Rechtsmittel blieben erfolglos.
Erwägungen
1.
Gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid des Verwaltungsgerichts steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 lit. a, 86 Abs. 1 lit. d und 90 BGG). Der Beschwerdeführer ist als Adressat der Ersatzvornahmeanordnung zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.1. Die Beschwerde ist nur im Rahmen des Streitgegenstands zulässig. Dieser beschränkt sich auf die (mit Verfügung vom 16. September 2020 angeordnete) Ersatzvornahme. Der Wiederherstellungsbefehl selbst ist in Rechtskraft erwachsen; seine Rechtmässigkeit kann im vorliegenden Verfahren nicht mehr in Frage gestellt werden. Soweit der Beschwerdeführer daher geltend macht, das abzutragende Mehrdeponievolumen gemäss Wiederherstellungsbefehl sei falsch berechnet worden, der Wiederherstellungsbefehl sei unverhältnismässig oder verletze Treu und Glauben, ist darauf nicht einzutreten.
Dies gilt auch, soweit sich der Beschwerdeführer auf amtliche Dokumente beruft, die erst nach dem bundesgerichtlichen Entscheid vom 19. Februar 2019 aufgefunden worden seien (Baubewilligung vom 19. Juli 2001 betr. Einkiesung der Vorplätze auf Parzelle Nr. 588 und 591 mit Planbeilage). Werden erhebliche Tatsachen oder Beweismittel nachträglich entdeckt, müssen diese fristgerecht mit einem Revisionsgesuch gegen den bundesgerichtlichen Entscheid geltend gemacht werden (Art. 123 Abs. 2 lit. a und Art. 124 Abs. 1 lit. d) BGG.
1.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat, sofern dieser nicht offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 und
1.3. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Das Bundesgericht wendet dieses grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Die Verletzung von Grundrechten (einschliesslich die willkürliche Anwendung von kantonalem Recht) prüft es dagegen nur insoweit, als eine solche Rüge in der Beschwerde klar vorgebracht worden ist (Art. 106 Abs. 2 BGG); hierfür gelten qualifizierte Begründungsanforderungen (BGE 139 I 229 E. 2.2 mit Hinweisen).
1.4. Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde grundsätzlich, vorbehältlich zulässiger und genügend begründeter Rügen, einzutreten.
2.
Gemäss rechtskräftiger Wiederherstellungsverfügung ist der Beschwerdeführer verpflichtet, die Mehrdeponie auf dem Deponiestandort 2 im Umfang von 600 m3 abzuführen. Streitig ist, inwieweit er diese Verpflichtung bereits erfüllt hat. Der Beschwerdeführer steht auf dem Standpunkt, die Mehrdeponie sei vollständig abgetragen und das Terrain rekultiviert worden. Die Gemeinde geht dagegen, gestützt auf die Berichte der C.________ AG, davon aus, dass erst 191 m3 Material (d.h. rund ein Drittel) entfernt worden sei; entsprechend verbleibe ein nicht abgetragenes Volumen von ca. 410 m3. Für die Volumendifferenz auf einer Fläche von ca. 500 m2 sei eine Unsicherheit von maximal ± 40 m3 vorhanden. Die Terrainhöhen seien mittels GPS gemessen worden, was in der Differenzbildung zwischen den Modellen zu einer Höhengenauigkeit von bis zu 0.07 - 0.08 m geführt habe.
2.1. Der Beschwerdeführer macht zunächst eine Verletzung des rechtlichen Gehörs im Zusammenhang mit den von der Gemeinde eingeholten Geometerberichten geltend. Diese seien alle ohne Gewährung des rechtlichen Gehörs des Beschwerdeführer erstellt worden und die amtlichen Akten act. 13 und 14 seien ihm bis zur Akteneinsicht vor Verwaltungsgericht vorenthalten worden.
Wie bereits das Verwaltungsgericht festgehalten hat (E. 2), ergibt sich jedoch aus den Vorakten des Rekursverfahrens, dass die Gemeinde dem Beschwerdeführer am 17. Juni 2020, zusammen mit dem Entwurf der Ersatzvornahmeanordnung, sämtliche Schreiben der C.________ AG zur Stellungnahme zugestellt hat, insbesondere auch diejenigen vom 20. Februar 2020 (act. 14) und vom 17. März 2020 (act. 13), zusammen mit weiteren Dokumenten (Entwurf der Ersatzvornahmeverfügung, Offerten der D.________ AG vom 7. April 2020 und der E.________ GmbH vom 4. Juni 2020. Weshalb dies den Anforderungen des rechtlichen Gehörs im Vollstreckungsverfahren nicht genügt haben soll, wird weder substanziiert dargelegt, noch ist dies ersichtlich.
2.2. Der Beschwerdeführer rügt ferner, die von der Gemeinde ermittelten Geometerberichte entsprächen nicht wissenschaftlichen Standards, weil sie unzulässigerweise zwei Modelle, nämlich die GPS-Messung und das DTM-AV Volumenmodell, vermischten. Ohnehin sei die genaue Höhe des ursprünglichen Terrains nicht bekannt, weshalb es sich bei den Vermessungen lediglich um Spekulationen handle. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Unsicherheit des DTM-AV Modells von ± 0.5 m ergebe auf einer Fläche von 535 m2 eine Fehlerquelle von 265 m3; dies entspreche 66 % des zu entnehmenden Materials.
2.2.1. Das Verwaltungsgericht erachtete die Einwände des Beschwerdeführers als unberechtigt:
Die Berechnungen beruhten auf dem Vergleich der digitalen Höhenaufnahmen vom Februar 2020 und April 2012 (beide von der C.________ AG); sie beschränkten sich auf den Perimeter, der bereits im Jahr 2012 erfasst worden sei (Situation gemäss Aufnahmeplan der C.________ AG vom 22. Mai 2012). Die Höhengenauigkeit vom 0,5 m des (alten) digitalen Terrainmodells der amtlichen Vermessung (DTM-AV) bleibe ohne Einfluss auf die in der Berechnung ermittelten Differenz zwischen diesen - in gleicher Weise von der C.________ AG gemessenen - Höhenaufnahmen des Deponiestandorts und damit auch auf das Volumen des (noch) nicht abgetragenen Materials im betroffenen Perimeter.
Im Übrigen teilte das Verwaltungsgericht die Auffassung des Bau- und Umweltdepartements, wonach das errechnete Volumen von 410 m3 lediglich als Grundlage für die Offertstellung und damit der Kostenschätzung sowie der Festlegung des Kostenvorschusses diene, und sich letztlich erst im Rahmen der konkreten Ersatzvornahme vor Ort zeigen werde, wie viele Kubikmeter Material effektiv noch abzutragen seien, da das mit Bauschutt durchsetzte Material einen deutlichen Unterschied zur Muttererde aufweise.
2.2.2. Die Einwände des Beschwerdeführers sind nicht geeignet, die tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz als offensichtlich unrichtig erscheinen zu lassen. Zudem ist die Bedeutung der streitigen Berechnungen nach den überzeugenden Ausführungen der Vorinstanzen, begrenzt: Selbst bei Zugrundelegung der vom Beschwerdeführer berechneten Unsicherheit bliebe eine nicht unerhebliche Differenz zu dem gemäss Wiederherstellungsbefehl abzutragenden Volumen von 600 m3 bestehen, welche sich die Anordnung der Ersatzvornahme grundsätzlich rechtfertigen würde. Sollte sich bei Vornahme der Arbeiten erweisen, dass das effektiv abzutragende Volumen geringer ist als das berechnete, kann dies bei der definitiven Kostenverlegung berücksichtigt werden.
3.
Schliesslich rügt der Beschwerdeführer, die Vorinstanz habe seine Ausführungen zum Sackmass, d.h. zur Setzung des Deponiematerials, völlig verkannt und daher den Sachverhalt offensichtlich unrichtig festgestellt: Er habe nie behauptet, dass es am Deponiestandort seit dessen Neuaufbau und Rekultivierung im Herbst 2019 zu erheblichen Setzungen gekommen sei, sondern darauf hingewiesen, dass in Zukunft (in den nächsten zehn Jahren) mit Setzungen von schätzungsweise 169 m3 zu rechnen sei (535 m2 x 0.3 m = 169 m3). Dies entspreche 42 % des angeblich noch wegzuführenden Volumens. Es sei unhaltbar, Material wegzuführen, das im Zeitraum 2020 - 2030 natürlich in sich zusammensacken werde.
Dem ist entgegenzuhalten, dass künftige Setzungen nur relevant wären, wenn es darum ginge, eine bestimmte Höhenkote (wieder) herzustellen, z.B. aus Gründen des Landschaftsschutzes. Nach dem rechtskräftigen Wiederherstellungsbefehl soll jedoch das gesamte unzulässigerweise deponierte Material entfernt werden, unabhängig davon, ob sich dies in aufgelockerter Form im Gelände befindet oder durch Setzungen verdichtet worden ist. Es ist daher nicht ersichtlich, inwiefern künftige (noch nicht eingetretene) Setzungen zur Wiederherstellung beitragen und die Ersatzvornahme überflüssig machen können.
4.
Auch die übrigen Rügen erweisen sich als unbegründet, soweit darauf überhaupt einzutreten ist:
4.1. Der Beschwerdeführer beruft sich auf die Rekultivierungsrichtlinie des Schweizerischen Fachverbands für Sand und Kies (FSK), wonach rekultivierte Deponien während vier Jahren nicht mit schwerem Gerät befahren werden dürfen. Diese Richtlinie kann jedoch nur auf rechtmässig abgeschlossene und rekultivierte Deponien Anwendung finden, nicht aber wenn, wie vorliegend, noch unbewilligtes Material abgetragen werden muss.
4.2. Der Beschwerdeführer bestreitet weitere die Eignung und Erforderlichkeit der von der E.________ GmbH vorgesehenen chemischen Analysen.
Gemäss Entscheid des Baudepartements vom 22. Januar 2016 muss der Rück- und Wiederaufbau unter baubegleitender Aufsicht einer Fachperson erfolgen. Die Gemeinde holte dafür eine Offerte der E.________ GmbH, Fachbüro für Umweltfragen, ein. Diese sieht abfallrechtliche Untersuchungen gemäss der Verordnung vom 4. Dezember 2015 über die Vermeidung und die Entsorgung von Abfällen (Abfallverordnung, VVEA; SR 814.600) vor, u.a. die Beprobung der künstlichen Auffüllungen und des gewachsenen Untergrunds auf die abfallrelevanten Leitparameter (Schwermetalle, Kohlenwasserstoffverbindungen, polizyklische aromatische Kohlenwasserstoffe, abbaubarer organischer Kohlenstoffgehalt). Soweit der Beschwerdeführer die Notwendigkeit solcher Analysen bestreitet, richtet sich seine Kritik im Grunde gegen die Anordnung des Baudepartements, die in Rechtskraft erwachsen ist. Im Übrigen genügt das blosse Bestreiten, Bauschutt und Betonrohre abgelagert zu haben, nicht, um den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt als offensichtlich unrichtig erscheinen zu lassen und die fehlende Notwendigkeit abfallrechtlicher Untersuchungen zu belegen.
5.
Die Beschwerde ist somit abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 66 BGG) und es sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen (Art. 68 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Politischen Gemeinde Neckertal, dem Bau- und Umweltdepartement des Kantons St. Gallen und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung I, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 22. Juni 2023
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Die Gerichtsschreiberin: Gerber