Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_650/2019
Sentenza del 10 marzo 2020
I Corte di diritto pubblico
Composizione
Giudici federali Chaix, Presidente,
Kneubühler, Jametti,
Cancelliere Crameri.
Partecipanti al procedimento
Swisscom (Svizzera) SA,
patrocinata dall'avv. Lorenzo Medici,
ricorrente,
contro
1. A.________,
2. B.________,
patrocinate dall'avv. Vincenzo Luisoni,
opponenti,
Municipio di Bellinzona,
Dipartimento del territorio del Cantone Ticino,
Ufficio delle domande di costruzione,
Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino.
Oggetto
Licenza edilizia per la posa di antenne per la telefonia mobile sul campanile di una chiesa,
ricorso contro la sentenza emanata l'11 novembre 2019 dal Tribunale cantonale amministrativo
(52.2018.221-224).
Fatti
A.
Sulla particella n. 432 del Comune di Bellinzona, sezione di Sant'Antonio, sorge la Chiesa parrocchiale dei SS. Antonio e Abbondio, bene culturale d'interesse locale. Il fondo è attribuito all'area edifici e attrezzature d'interesse pubblico AP-EP 4. Il 23 agosto 2016, Swisscom Svizzera SA ha chiesto all'allora Comune di Sant'Antonio (ora Bellinzona in seguito all'aggregazione) la licenza edilizia per installare un impianto per la telefonia mobile, costituito di due antenne a pannello collocate in corrispondenza delle aperture ad arco della torre campanaria, nonché di due apparecchiature tecniche fissate più in basso, collocate all'interno del campanile. La scelta del sito è dettata dalle difficoltà riscontrate nel trovare altri luoghi disponibili e idonei a colmare la scarsa copertura di rete della Valle Morobbia. L'istante ha poi presentato un fotomontaggio della Chiesa e alcuni disegni in 3D della torre campanaria a impianto costruito.
B.
Alla richiesta si sono opposte A.________ e B.________, proprietarie di un'abitazione sita nelle vicinanze. I Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno preavvisato favorevolmente la domanda, come la Sezione per la protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo riguardo al rispetto delle norme concernenti le radiazioni non ionizzanti. L'Ufficio della natura e del paesaggio ritiene che l'installazione di quattro elementi di colore grigio all'interno della torre campanaria rispetta il contesto paesaggistico. L'Ufficio dei beni culturali ha invitato il Municipio a tener conto di alcune considerazioni sulla tutela della Chiesa. Il 7 dicembre 2016, respinte le opposizioni, il Municipio di Sant'Antonio ha rilasciato la licenza edilizia, ritenendo che le antenne non sarebbero percepibili dal suolo pubblico o da spazi accessibili al pubblico, decisione confermata il 28 marzo 2018 dal Consiglio di Stato, visto l'impatto visivo irrilevante delle antenne sul territorio. Adito dalle vicine, con giudizio dell'11 novembre 2019 il Tribunale cantonale amministrativo ne ha accolto i ricorsi e annullato la decisione governativa e quella municipale.
C.
Avverso questa sentenza Swisscom (Svizzera) SA presenta un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiede di annullarla e di riformarla nel senso di confermare la decisione governativa e quella municipale.
La Corte cantonale chiede di confermare la sentenza impugnata, l'Ufficio delle domande di costruzione e il Governo non formulano osservazioni e si rimettono al giudizio del Tribunale federale, B.________ e A.________ concludono per la reiezione del ricorso, mentre il Comune di Bellinzona propone di accoglierlo.
Diritto
1.
1.1. Presentato tempestivamente contro una decisione finale emanata dall'autorità cantonale di ultima istanza in ambito edilizio, il ricorso in materia di diritto pubblico è ammissibile sotto il profilo degli art. 82 lett. a, 86 cpv. 1 lett. d e 90 LTF. La legittimazione della ricorrente è pacifica, anche nella misura in cui invoca la violazione dell'autonomia comunale (art. 50 cpv. 1 Cost. e art. 16 Cost./TI), garanzia soggetta alle esigenze di motivazione più severe dell'art. 106 cpv. 2 LTF (DTF 143 II 120 consid. 7.1 pag. 133; 141 I 36 consid. 1.2.4 pag. 41).
1.2. Secondo l'art. 95 LTF, il ricorso in materia di diritto pubblico può essere presentato, tra l'altro, per violazione del diritto federale e dei diritti costituzionali cantonali (lett. a e c), ma non per la violazione del diritto cantonale o comunale. È nondimeno ammissibile fare valere che l'applicazione di questo diritto implichi una lesione del diritto federale, segnatamente del divieto dell'arbitrio (art. 9 Cost.) o la garanzia di altri diritti costituzionali (DTF 145 I 108 consid. 4.4.1 e rinvii). Secondo l'
1.3. La vertenza concerne l'interpretazione e l'applicazione di norme del diritto comunale e cantonale, esaminate sotto il ristretto profilo dell'arbitrio (DTF 145 II 70 consid. 3.5 pag. 77, 32 consid. 5.1 pag. 41). Non basta quindi che la decisione impugnata sia insostenibile nella motivazione, ma occorre che lo sia anche nel suo risultato (DTF 143 I 321 consid. 6.1 pag. 324; 140 I 201 consid. 6.1), ciò che spetta alla ricorrente dimostrare (DTF 144 III 145 consid. 2 pag. 146). Non risulta per contro arbitrio dal semplice fatto che anche un'altra soluzione potrebbe entrare in linea di conto o sarebbe addirittura preferibile (DTF 144 I 113 consid. 7.1 pag. 124).
2.
2.1. Il Comune ticinese beneficia in vasti settori nel campo edilizio e della pianificazione del territorio di un ampio margine di decisione e di apprezzamento, che la giurisprudenza fa rientrare nell'autonomia tutelabile (DTF 142 I 26 consid. 3.5 e rinvii). Così esso dispone di autonomia nell'allestimento del proprio piano regolatore, nell'adozione delle relative norme di attuazione e nella loro applicazione (DTF 143 I 272 consid. 2.3.2 pag. 278). Il Tribunale federale esamina liberamente se l'autorità cantonale di ricorso ha rispettato il margine di apprezzamento che rientra nel campo di applicazione dell'autonomia comunale (DTF 145 I 52 consid. 3.1 in fine pag. 56; 143 II 553 consid. 6.3.1 pag. 558). Secondo la giurisprudenza, un abuso del potere di cognizione da parte dell'istanza di ricorso realizza di massima gli estremi dell'arbitrio (DTF 136 I 395 consid. 2 pag. 397; sentenza 1C_155/2018 del 3 ottobre 2018 consid. 3.2, in: RtiD I-2019 n. 7 pag. 39).
Secondo la giurisprudenza e la dottrina, nell'applicazione di nozioni giuridiche indeterminate le autorità comunali dispongono di un margine di giudizio rispettivamente di apprezzamento, in particolare quando si tratta di rispondere a domande relative a circostanze locali a esse familiari; ciò è segnatamente il caso quando esse procedono a una valutazione complessiva degli effetti estetici di situazioni locali o, come in concreto, nell'applicazione dell'art. 22 lett. b delle norme di attuazione del piano regolatore di Sant'Antonio (NAPR). Il riserbo, a tutela dell'autonomia comunale, nell'esaminare le decisioni di apprezzamento non comporta nondimeno che l'autorità di ricorso debba limitarsi a un esame dell'arbitrio, poiché una siffatta limitazione non sarebbe compatibile con la garanzia della via giudiziaria (art. 29a Cost.) e l'applicazione dell'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT. Ciò nondimeno, quando esaminano l'opportunità di una decisione impugnata i tribunali cantonali devono imporsi un certo riserbo, allo scopo di rispettare l'autonomia comunale (DTF 145 I 52 consid. 3.6 pag. 57 seg. con numerosi riferimenti, anche alla dottrina).
2.2. La Corte cantonale ha precisato che, contrariamente al Consiglio di Stato, essa non dispone in linea di principio del sindacato dell'adeguatezza, dato solo nei casi previsti dalla legge (art. 69 cpv. 2 della legge ticinese sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm). Può quindi censurare l'esercizio del potere di apprezzamento unicamente nella misura in cui integri gli estremi dell'eccesso o dell'abuso, giacché fondato su valutazioni prive di giustificazioni oggettive, basate su considerazioni estranee alla materia o altrimenti contrarie ai principi fondamentali del diritto (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm). Ha rilevato ch'essa si scosta pertanto dalle decisioni prese dall'autorità amministrativa soltanto nella misura in cui escono dal quadro definito dalla legge, limitandosi quindi a verificare che l'autorità decidente non sia incorsa in una violazione del diritto, esercitando in modo scorretto, segnatamente abusivo, il potere discrezionale riservatole dalla legge (DTF 143 II 120 consid. 7.2 pag. 134; 141 II 353 consid. 3 pag. 362 seg.). In effetti, quando viene riconosciuto come autonomo in un determinato ambito, un comune può denunciare sia l'eccesso di competenza dell'autorità cantonale di ricorso, sia la violazione da parte di quest'ultima delle norme del diritto federale, cantonale o comunale che disciplinano la materia. Se sostituisce il suo potere discrezionale a quello dell'autorità comunale competente, l'autorità giudiziaria giudica sull'opportunità della scelta litigiosa, ciò che è vietato dall'articolo 69 cpv. 2 LPAmm e viola anche la libertà di decisione rientrante nell'autonomia comunale.
Quando, nell'ambito di una domanda di licenza edilizia, l'autorità comunale interpreta le proprie NAPR e valuta le circostanze locali, essa fruisce di una particolare libertà di apprezzamento, che l'autorità di ricorso cantonale esamina con ritegno (cfr. art. 69 cpv. 2 LPAmm). Nella misura in cui la decisione comunale si fonda su un apprezzamento adeguato delle circostanze rilevanti, l'autorità di ricorso deve rispettarlo. Ciò vale a maggior ragione quand'essa dispone di un potere di esame limitato, motivo per cui essa può intervenire e, se necessario, sostituire la propria valutazione a quella dell'autorità comunale, solo se quest'ultima eccede il suo potere discrezionale, in particolare fondandosi su considerazioni estranee alla legislazione pertinente o qualora non consideri o consideri in modo incompleto gli interessi in gioco e gli altri elementi rilevanti, come gli obiettivi perseguiti dal diritto superiore, in particolare in materia di pianificazione o come in concreto della tutela dei monumenti e della legislazione sulle telecomunicazioni (DTF 145 I 52 consid. 3.6 pag. 57; sentenza 1C_639/2018 del 23 settembre 2019 consid. 3.1.3).
3.
3.1. La Corte cantonale ha ammesso la conformità di zona dell'impianto (sul tema vedi DTF 142 I 26 consid. 4.2 pag. 35 seg.) e il rispetto dei valori limite fissati dall'ordinanza sulla protezione dalle radiazioni non ionizzanti del 23 dicembre 1999 (ORNI; RS 814.70). Unica questione litigiosa è quindi la tutela del bene culturale in discussione.
3.2. Il rilascio di una licenza edilizia per la costruzione di un impianto di telefonia mobile costituisce, anche all'interno della zona edificabile, un compito della Confederazione ai sensi dell'art. 2 della legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451). Le autorità competenti hanno quindi l'obbligo di rispettare gli oggetti degni di protezione indicati all'art. 3 cpv. 1 LPN, tra i quali figurano i monumenti culturali (DTF 131 II 545 consid. 2.2 pag. 547; sentenza 1C_681/2017 del 1° febbraio 2019 consid. 5.2).
Nel Cantone Ticino la protezione e la valorizzazione dei beni culturali è disciplinata dalla legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC). La decisione di proteggere i beni culturali è presa, sentito il preavviso della Commissione dei beni culturali, nell'ambito dell'adozione dei piani regolatori comunali o dei piani di utilizzazione cantonali (art. 20 cpv. 1 LBC). Il Legislativo comunale decide quali immobili di interesse locale proteggere e delimita, se del caso, il perimetro di rispetto (art. 22 cpv. 2 LBC), mentre il Consiglio di Stato decide in sede d'approvazione del piano regolatore quali siano da proteggere in quanto beni culturali d'interesse cantonale (cpv. 3).
La tutela dei beni culturali d'interesse comunale di Sant'Antonio, tra i quali rientra la Chiesa parrocchiale in esame, e i criteri di intervento, sono disciplinati dall'art. 22 lett. b delle norme di attuazione del piano regolatore comunale (NAPR), che per tali oggetti ammette solo "interventi di tipo conservativo ".
3.3. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, nell'ambito della realizzazione di antenne per la telefonia mobile all'interno della zona edificabile, anche qualora includano aree site al di fuori della stessa (sentenza 1C_403/2010 del 31 gennaio 2011 consid. 4.3), il diritto federale non esige una prova del bisogno né impone di per sé di esaminare ubicazioni alternative (sentenza 1C_685/2013 del 6 marzo 2015 consid. 2.1). Nell'ambito delle proprie competenze in materia di pianificazione del territorio ed edilizia, i Comuni e i Cantoni possono nondimeno emanare misure pianificatorie e disposizioni edilizie anche con riferimento alle antenne per la telefonia mobile e possono quindi influire sulla loro ubicazione, purché siano rispettati i limiti derivanti dal diritto federale sulle telecomunicazioni e sulla protezione dell'ambiente. Al riguardo entra in considerazione anche una pianificazione negativa, che vieta di principio le antenne per la telefonia mobile in determinati settori degni di protezione o su specifici oggetti protetti (DTF 142 I 26 consid. 4.2 pag. 36 e rinvii). È pure ammissibile che simili impianti siano soggetti all'obbligo di rispettare determinate norme comunali sull'estetica o sull'inserimento nel paesaggio (DTF 141 II 245 consid. 7.1 pag. 250 seg. e 7.4 pag. 252 seg.).
In questi casi, le regolamentazioni edilizie e pianificatorie applicabili agli impianti per la telefonia mobile non possono però vanificare o eccessivamente aggravare l'adempimento del compito di approvvigionamento del gestore di telefonia mobile secondo la legislazione federale sulle telecomunicazioni. Quest'ultima mira infatti a garantire a tutte le cerchie della popolazione, in tutte le parti del Paese, un servizio universale di telecomunicazione affidabile e a prezzi accessibili (art. 1 cpv. 2 lett. a della legge federale sulle telecomunicazioni del 30 aprile 1997, LTC, RS 784.10; DTF 141 II 245 consid. 7.1 pag. 250 seg.; 133 II 64 consid. 5.3 pag. 67, 321 consid. 4.3.4 pag. 328). L'obbligo di garantire il servizio pubblico di telefonia all'insieme della popolazione e in tutto il Paese è pure confermato nelle concessioni rilasciate ai gestori (art. 92 cpv. 2 Cost.; art. 14 cpv. 1 e 16 cpv. 1 lett. a LTC). Questi interessi pubblici, concretati nella LTC, non devono quindi essere violati dai suddetti provvedimenti pianificatori, i quali devono inoltre essere adeguati sotto il profilo del diritto della pianificazione del territorio e rispettare i presupposti per una limitazione dei diritti fondamentali (DTF 142 I 26 consid. 4.2 pag. 37).
Come accertato nella decisione impugnata, per la frazione di Sant'Antonio, come per il territorio del nuovo Comune di Bellinzona, non è ancora previsto un quadro normativo volto a disciplinare le condizioni per l'ubicazione delle antenne di telefonia mobile.
4.
4.1. La criticata sentenza si fonda in sostanza sul Documento fondamentale del 22 giugno 2018 "Impianti per la telefonia mobile e monumenti storici", edito dalla Commissione federale dei monumenti storici del Dipartimento federale dell'interno. Nello stesso si ricorda che le concessioni per la telefonia mobile obbligano i concessionari a sviluppare proprie reti possibilmente capillari su tutto il territorio nazionale e che la realizzazione di tali impianti è un compito della Confederazione. Si precisa che il documento non affronta i problemi etici legati alla loro collocazione sugli edifici sacri o nel loro contesto. Si osserva che la sistemazione di antenne per la telefonia mobile su monumenti o nel loro contesto è da evitare e che per non pregiudicarli occorre valutare possibili ubicazioni alternative situate al di fuori degli oggetti protetti. Qualora non esistano alternative, è necessario ponderare accuratamente le esigenze tecniche e le esigenze della conservazione dei monumenti storici, valutando soprattutto l'aspetto e l'impatto del monumento dopo l'installazione. L'impianto e l'immagine di un monumento vanno preservati e non devono essere pregiudicati dagli impianti per la telefonia mobile. Dal suolo pubblico o dagli spazi accessibili al pubblico, tali impianti non devono essere percepibili o al massimo possono esserlo in misura molto limitata. In particolare non devono essere disturbate le prospettive significative da e verso il monumento o l'insieme. Anche l'aggiunta di nuovi elementi allo scopo di camuffarli (p. es. reti di mascheramento) pregiudica il monumento ed è pertanto da evitare. Si rileva che per principio non sono ammissibili interventi sulla sostanza storica, ad esempio per le modifiche delle strutture murarie, come sfondamenti, perforazioni o la creazione di feritoie, le modifiche delle carpenterie dei tetti o degli impalcati, nonché la sostituzione di elementi storici, come tegole o imposte acustiche dei campanili, con materiali estranei alla sostanza. La collocazione di un'antenna all'interno di un monumento protetto è ammissibile soltanto se è possibile garantirne lo smontaggio in un secondo tempo senza causare danni o modifiche a una parte meritevole di protezione dell'oggetto. Si precisa infine che la valutazione di questi requisiti è un compito che spetta ai servizi cantonali e comunali addetti alla conservazione dei monumenti.
4.2. L'Ufficio dei beni culturali ha invitato il Comune a tener conto delle considerazioni espresse nel Documento. L'Ufficio della natura e del paesaggio ritiene che l'intervento litigioso si inserisce correttamente nel contesto paesaggistico, precisando che la colorazione grigia chiara degli elementi in discussione è vincolante. Il Municipio ha ritenuto che le antenne non pregiudicano l'aspetto della torre campanaria, visto che la loro presenza non sarebbe percepibile dal suolo pubblico o da spazi accessibili al pubblico. Anche il Consiglio di Stato ha stabilito che la progettata struttura, di dimensioni estremamente ridotte, è pressoché impercettibile dalla sottostante strada.
La corte cantonale ha accertato che l'impianto litigioso è costituito da due antenne a pannello e da due apparecchiature tecniche: queste ultime saranno poste all'interno della torre campanaria e saranno del tutto invisibili dall'esterno, motivo per cui nessuno ne adduce un contrasto con la tutela del bene culturale. Il progetto prevede di installare le due antenne (ca. 58 x 26 cm) in corrispondenza di due delle quattro aperture che circondano la cella delle campane in cima alla torre, in corrispondenza delle monofore contrapposte che si aprono sui lati est e ovest del campanile, posizionandole al centro delle due aperture mediante due sottili supporti orizzontali fissati all'altezza dell'arco. Ne ha concluso che, diversamente da quanto ritenuto da tutte le autorità inferiori, esse sarebbero agevolmente visibili dai dintorni, poiché collocate a filo delle contrapposte facciate del campanile e al centro delle aperture. Il colore grigio non porterebbe ad altro risultato, essendo tutt'al più suscettibile di mitigare l'impatto da lontano. Secondo i giudici cantonali, a distanze più ravvicinate, esse resterebbero perfettamente percepibili. Ne hanno concluso che le due antenne, estranee per rapporto alla funzione e alle caratteristiche del campanile, altererebbero in maniera evidente l'aspetto della torre campanaria, ponendosi in contrasto con il carattere monumentale del bene culturale protetto. Hanno aggiunto che questa conclusione apparirebbe come l'unica ragionevolmente sostenibile e conforme al citato Documento, che seppure non assurga al rango di una norma di diritto pubblico, è utile per orientare l'apprezzamento delle autorità, codificando una prassi uniforme. Ne hanno desunto che le valutazioni delle autorità precedenti non potrebbero essere condivise poiché fondate su un utilizzo abusivo del potere di apprezzamento e in contrasto con gli atti, accennando al riguardo ai fotomontaggi e ai disegni in 3D prodotti dalla ricorrente.
4.3. La ricorrente fa valere che la Corte cantonale avrebbe sostituito in maniera arbitraria il proprio limitato potere di apprezzamento circa l'impatto estetico dell'impianto a quello che compete al Municipio nell'ambito dell'interpretazione e dell'applicazione dell'art. 22 lett. b NAPR e del Documento, peraltro non vincolante, nonché della clausola estetica dell'art. 104 cpv. 2 della legge ticinese sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST), secondo cui le costruzioni devono inserirsi nel paesaggio in maniera ordinata e armoniosa (cfr. al riguardo sentenza 1C_155/2018, citata, consid. 3 e 4). Insiste sul fatto che anche gli uffici specialistici cantonali hanno ritenuto che l'impianto non pregiudicherebbe l'aspetto della torre campanaria e che pure l'Ufficio dei beni culturali non vi si è opposto. Aggiunge che l'installazione di un altro impianto simile sarebbe stata approvata sulla torre campanaria della Chiesa di Sant'Antonio Abate a Losone. Sottolinea che non è stato possibile trovare ubicazioni alternative, che la soluzione proposta è condivisa anche dalla Parrocchia e che l'impianto può essere smontato in ogni tempo senza causare danni o modifiche alla torre campanaria ed è pressoché impercettibile dal suolo pubblico. La rigida applicazione di norme estetiche e di tutela dei monumenti impedisce in concreto al gestore di adempiere il suo compito di telefonia mobile, visto che l'ubicazione litigiosa è dettata da esigenze tecniche e che l'impianto è indispensabile per garantire finalmente alla parte alta della Valle Morobbia la necessaria copertura del territorio, attualmente inesistente, con i segnali della comunicazione mobile. Nelle osservazioni il Comune di Bellinzona, sottolineate le dimensioni assai contenute delle antenne, indispensabili per garantire la citata copertura, sostiene ch'esse non sono in contrasto con il carattere monumentale della Chiesa e con il vincolo di protezione dell'art. 22 lett. b NAPR, pensato per modifiche costruttive edili e non per installazioni come quelle in esame. Le vicine adducono un asserito impatto visivo dei quattro elementi dell'impianto, misconoscendo che soltanto due di essi saranno percettibili.
4.4. Certo, dal fotomontaggio e dai disegni in 3D risulta che le due antenne saranno percepibili dal suolo pubblico o da spazi accessibili al pubblico: considerate tuttavia le dimensioni esigue e contenute delle stesse (58 x 26 cm), e il colore grigio che ne attenua l'effetto visivo, nonché la distanza dal suolo pubblico, il loro impatto sul monumento, anche se non trascurabile, sarà assai limitato. Come rettamente addotto dal Comune, le antenne non modificano infatti né la forma né la natura del campanile. Dagli atti risulta che per le loro dimensioni estremamente ridotte, posizionamento, forma e colore esse, seppure percettibili dal suolo pubblico, comporteranno un impatto visivo minimo dal basso. Non si è quindi in presenza di un pregiudizio rilevante del bene tutelato (cfr. sentenze 1C_348/2017 del 21 febbraio 2018 consid. 5 e 1C_685/2013, citata, consid. 9.7). Le antenne, come ritenuto dal Consiglio di Stato, non creano inoltre momenti di disarmonia nel contesto architettonico in esame. La circostanza ch'esse saranno osservabili non può costituire, come erroneamente ritenuto dalla Corte cantonale, l'unico e assoluto criterio decisivo per il rilascio o no di una licenza edilizia, senza procedere alla necessaria ponderazione globale degli interessi in gioco (sulla collocazione di tali impianti all'interno di campanili cfr. DTF 133 II 64, Fatti; sentenza 1C_871/2013 del 19 febbraio 2015; KATHARINA SEILER, Mobilfunkanlage in und an Schutzobjekt, in: PGB aktuell, 2013, fascicolo 1 pag. 30 seg.).
4.4.1. La decisione impugnata è incentrata infatti unicamente sulla valutazione, peraltro opinabile, del solo criterio estetico e di tutela del monumento, conferendogli a torto una portata assoluta. Nella stessa non è stato debitamente considerato che in concreto l'ubicazione delle antenne, peraltro non dettata da un mero miglioramento o da un'ottimizzazione della copertura di telefonia mobile, è imposta dall'obbligo di concretare e garantire, come imposto dalla LTC, a tutte le cerchie della popolazione in tutte le regioni del Paese il servizio pubblico di telefonia (DTF 142 I 26 consid. 4.2 pag. 37 e consid. 4.5 pag. 40). Ora, secondo la giurisprudenza, l'adempimento del compito di approvvigionamento del gestore di telefonia mobile non può essere vanificato o eccessivamente aggravato dall'applicazione di norme comunali sull'estetica (DTF 141 II 245 consid. 7.1 pag. 250 seg.); non lo può essere neppure da un'applicazione rigida del citato Documento.
4.4.2. In concreto non si è quindi in presenza di nessun abuso del potere di apprezzamento da parte del Comune, che ha adottato una decisione comprensibile e giustificabile. Ciò vale a maggior ragione visto ch'esso, contrariamente alla Corte cantonale, ha rettamente proceduto a una valutazione globale dei contrapposti interessi pubblici in gioco, considerando anche l'accertata e pacifica insufficiente copertura di rete della parte alta della Valle Morobbia e, come visto, del relativo obbligo imposto alla ricorrente dal diritto federale di colmarla. Del resto, la questione di sapere se il grado di copertura sia già stato raggiunto è, all'interno della zona edificabile, di massima ininfluente (sentenza 1C_403/2010, citata, consid. 4.3). Anche qualora si trattasse di un'opinione giuridica differente (sentenze 1C_510/2015 del 13 giugno 2016 consid. 4 e 1C_134/2007 del 24 gennaio 2008 consid. 4), la conclusione dei giudici cantonali non reggerebbe. In effetti, neppure nella risposta essi si confrontano con questi temi, limitandosi ad accennare all'importante interesse pubblico alla copertura di rete, aggiungendo tuttavia in maniera del tutto generica ch'esso dovrebbe essere relativizzato di fronte alla tutela dei beni culturali.
4.4.3. Per di più, neppure la tesi del Tribunale cantonale amministrativo, secondo cui la sua soluzione sarebbe l'unica ragionevolmente sostenibile, poiché asseritamente conforme ai principi descritti nel Documento, regge. Quest'ultimo non si presta infatti a un'interpretazione univoca, né dev'essere inteso e applicato in maniera perentoria e indifferenziata, senza considerare la possibilità di eventuali, giustificate eccezioni o deroghe. La contestata applicazione categorica dello stesso misconosce ch'esso precisa, rettamente, che il diritto federale obbliga la ricorrente a sviluppare le proprie reti in maniera possibilmente capillare su tutto il territorio nazionale, procedendo a una ponderazione degli interessi in gioco. Anche nello stesso si sottolinea in effetti che, qualora non sia possibile trovare e privilegiare ubicazioni alternative, è necessario ponderare accuratamente non solo le esigenze della conservazione dei monumenti, ma anche quelle tecniche. Inoltre, se è vero che secondo il Documento gli impianti non devono essere percepibili, si evidenzia che semmai possono esserlo in misura molto limitata, ciò che è il caso in concreto; né nella fattispecie sono disturbate le prospettive significative da e verso il monumento. Non si è neppure in presenza di un intervento sulla sostanza storica simile a quelli elencati nel Documento; le antenne potranno inoltre essere smontate senza causare danni o modifiche al monumento. Si sottolinea infine che spetta ai servizi cantonali e comunali addetti alla conservazione dei monumenti valutare la corrispondenza di un impianto a detti requisiti. Certo, è vero che il Documento è valido a livello nazionale e persegue lo scopo di garantire una certa unità di dottrina; esso non costituisce comunque una norma legale, essendo teso a fornire spiegazioni, raccomandazioni e aiuto agli attori della tutela di monumenti, affinché possano adottare decisioni appropriate. Esso non configura quindi una regola assoluta, tassativa e inderogabile, come ritenuto a torto dalla Corte cantonale, dovendo essere interpretato alla luce delle specificità dei singoli casi. Esso non vieta perentoriamente, come parrebbe ritenere la Corte cantonale, di collocare antenne su monumenti, qualora le stesse siano percepibili dal suolo pubblico o dagli spazi accessibili al pubblico. Del resto quelle litigiose, come rettamente stabilito da tutte le altre autorità comunali e cantonali, lo sono in misura assai contenuta. Si può rilevare inoltre che il Tribunale federale ha ritenuto, tuttavia in relazione al termine del contesto "rilevante" contenuto nella previgente versione del 12 marzo 2008 del citato Documento, ma non più in quella attuale, che il fatto che un oggetto protetto sia percepito insieme a un'antenna da determinati punti di vista non significa ancora che l'antenna danneggi significativamente l'oggetto protetto (sentenze 1C_685/2013, citata, consid. 9.7 e 1C_906/2013 del 20 novembre 2014 consid. 4.4).
Nella misura in cui l'imposto diniego della licenza edilizia si fonda poi su una diversa "sensibilità estetica e culturale" della Corte cantonale, come da essa sottolineato nelle osservazioni al ricorso, senza confrontarsi tuttavia con l'altro importante interesse pubblico della copertura di rete, tale scelta, incentrata unilateralmente su un unico criterio, non solo non è giustificata, ma è arbitraria, sia nella motivazione sia nel risultato (DTF 145 I 52 consid. 4.4 pag. 63). Sostituendo il suo potere discrezionale a quello dell'autorità comunale, che lo ha esercitato in maniera corretta, la Corte cantonale ne ha violato l'autonomia; l'interpretazione fornita dal Comune dev'essere quindi confermata. Inoltre, poiché nel caso in esame le altre questioni, in particolare quelle relative al rispetto dell'ORNI non sono litigiose né sono state sollevate dalle opponenti nella loro risposta al ricorso, la licenza edilizia litigiosa dev'essere confermata (sentenza 1C_639/2018, citata, consid. 3.5).
5.
Il ricorso dev'essere pertanto accolto, la sentenza impugnata annullata e la licenza edilizia del 7 dicembre 2016 confermata. Le spese sono poste a carico, in solido, delle opponenti, soccombenti (
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia
1.
Il ricorso è accolto, la decisione emanata dal Tribunale cantonale amministrativo l'11 novembre 2019 è annullata e la decisione municipale del 7 dicembre 2016 confermata. La causa viene rinviata alla Corte cantonale per nuovo giudizio sulle spese e ripetibili della sede cantonale.
2.
Le spese giudiziarie di fr. 4'000.-- sono poste a carico delle opponenti, che rifonderanno alla ricorrente fr. 1'400.-- ciascuna a titolo di ripetibili della sede federale.
3.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Municipio di Bellinzona, al Dipartimento del territorio, Ufficio delle domande di costruzione, al Consiglio di Stato, al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino e all'Ufficio federale dell'ambiente.
Losanna, 10 marzo 2020
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il Presidente: Chaix
Il Cancelliere: Crameri