Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_473/2021
Urteil vom 17. Juni 2022
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Kneubühler, Präsident,
Bundesrichter Chaix,
nebenamtlicher Bundesrichter Fellmann,
Gerichtsschreiber Uebersax.
Verfahrensbeteiligte
Peter Wolfgang von Matt,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadt Zürich, Stadtrat,
Stadthaus, Stadthausquai 17, 8001 Zürich, vertreten durch das Hochbaudepartement der Stadt Zürich, Lindenhofstrasse 19, 8001 Zürich.
Gegenstand
Volksabstimmung vom 27. September 2020 betreffend den Gestaltungsplan Areal Hardturm - Stadion,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, vom 22. Juli 2021 (VB.2021.00473).
Sachverhalt
A.
A.a. Am 25. November 2018 fand in der Stadt Zürich die kommunale Abstimmung über die Vorlage "Gewährung von Baurechten für die Realisierung eines Fussballstadions [usw.]..." statt. Diese wurde vom Stimmvolk der Stadt Zürich mit einem Anteil von 53.8 % Ja-Stimmen angenommen. Am 23. Oktober 2019 genehmigte der Gemeinderat der Stadt Zürich einen privaten Gestaltungsplan mit Umweltverträglichkeitsprüfung zur Realisierung des Fussballstadions. Dagegen wurde das Referendum ergriffen. Am 1. Juli 2020 setzte der Stadtrat von Zürich die kommunale Abstimmung über die Vorlage "Privater Gestaltungsplan 'Areal Hardturm - Stadion', Zürich-Escher Wyss, Kreis 5" auf den 27. September 2020 an. Mit Beschluss vom 8. Juli 2020 genehmigte der Stadtrat die Abstimmungspublikation für die kommunalen Abstimmungen vom 27. September 2020. Die Abstimmungszeitung war vom 19. August 2020 an auf dem Internet öffentlich zugänglich.
A.b. Am 23. August 2020 erhob Peter Wolfgang von Matt Stimmrechtsrekurs beim Bezirksrat Zürich mit dem Hauptantrag, die Abstimmung vom 27. September 2020 über die Vorlage "Privater Gestaltungsplan 'Areal Hardturm - Stadion'" auszusetzen und den Stadtrat anzuweisen, "die Abstimmungspublikation im Sinne der Begründung zu überarbeiten bzw. zu ergänzen". Am 24. September 2020 wies der Bezirksrat den Rekurs ab.
A.c. Am 27. September 2020 wurde die Abstimmungsvorlage vom Stimmvolk der Stadt Zürich mit einem Anteil von 59.1 % Ja-Stimmen angenommen (80'083 Ja-Stimmen gegenüber 56'744 Nein-Stimmen).
A.d. Mit Urteil vom 3. Dezember 2020 hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich eine gegen den Beschluss des Bezirksrats vom 24. September 2020 gerichtete Beschwerde teilweise gut. Am 26. März 2021 hiess das Bundesgericht eine Beschwerde von Peter Wolfgang von Matt gut, soweit es darauf eintrat, und wies die Sache zur Beurteilung in verfassungskonformer Besetzung an den Bezirksrat zurück (Urteil des Bundesgerichts 1C_7/2021). Mit Beschluss vom 24. Juni 2021 wies der Bezirksrat den Stimmrechtsrekurs erneut ab.
B.
Am 22. Juli 2021 wies das Verwaltungsgericht eine dagegen von Peter Wolfgang von Matt erhobene Beschwerde ohne Schriftenwechsel ab. Zur Begründung hielt es im Wesentlichen fest, der rechtserhebliche Sachverhalt sei hinreichend erstellt und die von Peter Wolfgang von Matt beanstandete Abstimmungszeitung vermittle ein umfassendes Bild der Vorlage, weshalb sein Stimmrecht nicht verletzt sei; überdies sei das Ergebnis so klar, dass selbst kleinere Unregelmässigkeiten nicht zur Aufhebung der Abstimmung geführt hätten.
C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als Stimmrechtsbeschwerde an das Bundesgericht beantragt Peter Wolfgang von Matt im Wesentlichen, den Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Sache an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen zur Ergänzung des Verfahrens (insbesondere Ansetzung eines Schriftenwechsels unter Einbezug der Stadt Zürich ins Verfahren sowie Einforderung sämtlicher Amtsberichte im Zusammenhang mit dem Stadionprojekt) und zu neuer Beurteilung; überdies sei die Abstimmung vom 27. September 2020 für ungültig zu erklären. Die Beschwerde wird hauptsächlich damit begründet, das Stimmvolk sei unvollständig über das Stationprojekt informiert worden, wodurch die Abstimmungsfreiheit als Bestandteil der Garantie der politischen Rechte der Stimmbürgerinnen und -bürger verletzt worden sei.
Die Stadt Zürich, handelnd durch den Stadtrat von Zürich und dieser wiederum vertreten durch den Vorsteher des Hochbaudepartements, schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht verzichtete auf eine Stellungnahme.
Erwägungen
1.
1.1. Mit der Beschwerde nach Art. 82 lit. c BGG kann die Verletzung von politischen Rechten beim Bundesgericht geltend gemacht werden. Davon werden sowohl eidgenössische als auch kantonale und kommunale Stimmrechtssachen erfasst. Nach Art. 88 Abs. 1 lit. a BGG sind in kantonalen Angelegenheiten gegen Akte letzter kantonaler Instanzen unter anderem Beschwerden betreffend Volksabstimmungen zulässig. Gemäss Abs. 2 derselben Bestimmung sehen die Kantone gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten verletzen können, ein Rechtsmittel vor, wobei sich diese Pflicht nicht auf Akte des Parlaments und der Regierung erstreckt. Im vorliegenden Fall ist ein kantonal letztinstanzlicher, gerichtlicher Endentscheid angefochten, mit dem über die behaupteten Unregelmässigkeiten einer Volksabstimmung in der Stadt Zürich wegen angeblich unzulässiger Beeinflussung der Stimmberechtigten durch den Gemeinderat befunden wurde. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als Stimmrechtsbeschwerde offen. Der Beschwerdeführer ist als stimmberechtigte Person in der Stadt Zürich zur Beschwerde legitimiert (vgl. Art. 89 Abs. 3 BGG).
1.2. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten können Rechtsverletzungen nach
1.3. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt zugrunde (Art. 105 Abs. 1 BGG), es sei denn, dieser sei offensichtlich unrichtig oder beruhe auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG (vgl. Art. 97 Abs. 1 und
2.
2.1. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 140 III 115 E. 2; 133 II 249 E. 1.4.1). Eine reine Wiederholung des Parteistandpunkts aus dem vorinstanzlichen Verfahren ohne Bezug zum angefochtenen Entscheid genügt den Anforderungen an die Begründung einer Beschwerde nicht (vgl. BGE 134 II 244 E. 2.1; Urteil 1C_632/2018 vom 16. April 2020 E. 13 [nicht publ. in: BGE 146 II 289]). In Bezug auf die Verletzung von Grundrechten gilt eine qualifizierte Rüge- und Substanziierungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG). Das Bundesgericht prüft solche Rügen nur, wenn sie in der Beschwerde vorgebracht und substanziiert begründet worden sind (BGE 136 II 304 E. 2.5). Die Beschwerdeschrift genügt diesen Anforderungen in weiten Teilen nicht.
2.2. Soweit der Beschwerdeführer die Sachverhaltsfeststellungen des Verwaltungsgerichts rügt, tut er nicht dar, weshalb diese nicht nur möglicherweise falsch, sondern offensichtlich unrichtig sein sollen. Was namentlich den verlangten Beizug sämtlicher Amtsberichte sowie weiterer Unterlagen im Zusammenhang mit dem Stadionbau betrifft, ist nicht ersichtlich, inwiefern das Verwaltungsgericht die tatsächlichen Umstände unvollständig oder sonst wie offensichtlich unzutreffend abgeklärt haben sollte. Auf die Rüge, die Tatsachen würden im angefochtenen Entscheid unzutreffend wiedergegeben, ist demnach nicht weiter einzugehen. Die Sachverhaltsfeststellungen des Verwaltungsgerichts sind vielmehr für das Bundesgericht verbindlich und nicht zu ergänzen. Folglich erweisen sich auch die damit eng verbundenen Verfahrensanträge sowie die im gleichen Kontext erhobene Rüge einer Gehörsverletzung als unbegründet (vgl. BGE 136 I 229 E. 5.3; Urteil 1C_140/2016 vom 9. November 2016 E. 2.1 [nicht publ. in: 142 I 162]).
2.3. In rechtlicher Hinsicht legt der Beschwerdeführer nicht nachvollziehbar dar, weshalb die weiteren behaupteten Verfahrensmängel auf einen Verstoss gegen die Garantie der politischen Rechte bzw. die einschlägigen Bestimmungen hinauslaufen sollten. Was insbesondere den verlangten Schriftenwechsel vor dem Verwaltungsgericht betrifft, so wurde ein solcher im ersten Rechtsgang von 2020 durchgeführt; der Beschwerdeführer tut nicht zureichend dar, die Umstände hätten sich so geändert, dass ein nochmaliger Schriftenwechsel erforderlich gewesen wäre. Auch in der Sache setzt sich der Beschwerdeführer teilweise nicht ausreichend mit dem angefochtenen Entscheid auseinander. Seine Rügen laufen insofern auf eine reine Wiederholung seines Parteistandpunkts im vorinstanzlichen Verfahren ohne Bezug zum angefochtenen Entscheid hinaus. Auf die Beschwerde kann daher nur im nachfolgenden, beschränkten Umfang eingetreten werden.
3.
3.1. Nach Art. 34 Abs. 1 BV sind die politischen Rechte gewährleistet. Die in Art. 34 Abs. 2 BV vorgesehene Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe. Die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Wahl- und Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann. Die Wahl- und Abstimmungsfreiheit gewährleistet die für den demokratischen Prozess und die Legitimität direktdemokratischer Entscheidungen erforderliche Offenheit der Auseinandersetzung (BGE 146 I 129 E. 5.1; 145 I 1 E. 4.1, 259 E. 4.3; 143 I 92 E. 3.3, mit Hinweis).
3.2. Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird namentlich eine Verpflichtung der Behörden auf korrekte und zurückhaltende Information im Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet. Dabei ist zu unterscheiden zwischen Informationen bzw. Interventionen der Behörden bei Abstimmungen im eigenen Gemeinwesen (Gemeinde, Kanton, Bund) sowie bei Abstimmungen in einem anderen (untergeordneten, gleichgeordneten oder übergeordneten) Gemeinwesen (BGE 146 I 129 E. 5.1; 145 I 1 E. 4.1; 143 I 78 E. 4.4, mit Hinweisen). In Bezug auf Sachabstimmungen im eigenen Gemeinwesen kommt den Behörden eine gewisse Beratungsfunktion zu (BGE 143 I 78 E. 4.3;129 I 232 E. 4.2.1 mit Hinweisen). Diese nehmen sie mit der Redaktion der Abstimmungserläuterungen, aber auch in anderer Form wahr. Nach der Rechtsprechung sind behördliche Abstimmungserläuterungen, in denen eine Vorlage erklärt wird, unter dem Gesichtswinkel der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die Behörde ist dabei zwar nicht zur Neutralität verpflichtet - und darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben -, wohl aber zur Sachlichkeit (BGE 143 I 78 E. 4.4; 139 I 2 E. 6.2). Sie verletzt ihre Pflicht zu objektiver Information, wenn sie über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert. Dem Erfordernis der Objektivität genügen Abstimmungserläuterungen, wenn die Aussagen wohlabgewogen sind und beachtliche Gründe dafür sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit ihren Vor- und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich bzw. lediglich ungenau und unvollständig sind. Die Behörde muss sich nicht mit jeder Einzelheit einer Vorlage befassen und nicht alle denkbaren Einwendungen, welche gegen eine Vorlage erhoben werden können, erwähnen. Im Sinne einer gewissen Vollständigkeit verbietet das Gebot der Sachlichkeit indessen, in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid des Stimmbürgers wichtige Elemente zu unterdrücken, für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben (vgl. BGE 138 I 61 E. 6.2; 135 I 292 E. 4.2).
3.3. Selbst wenn Mängel vor einer Abstimmung oder bei deren Durchführung festzustellen sind, ist die Abstimmung nach der Rechtsprechung nur dann aufzuheben, wenn die gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis beeinflusst haben können. Die Beschwerdeführer müssen in einem solchen Fall zwar nicht nachweisen, dass sich der Mangel auf das Ergebnis der Abstimmung entscheidend ausgewirkt hat. Es genügt, dass nach dem festgestellten Sachverhalt eine derartige Auswirkung im Bereich des Möglichen liegt. Erscheint allerdings die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht fällt, so kann von der Aufhebung der Abstimmung abgesehen werden (BGE 145 I 1 E. 4.2; 141 I 221 E. 3.3; BGE 138 I 61 E. 4.7.2).
3.4. Der Beschwerdeführer beanstandet, die Stadt Zürich hätte in der Abstimmungszeitung die Sicherheitsfragen im Zusammenhang mit Fussballspielen thematisieren müssen. Der Sicherheitsaspekt bei der Veranstaltung von Fussballspielen bezieht sich auf die Nutzung und den Betrieb des Stadions. In der Abstimmungszeitung vom 27. September 2020 wurde darauf hingewiesen, dass die Stimmberechtigten am 25. November 2018 den Baurechtsverträgen für das Stadionprojekt mit 53.8 % der Ja-Stimmen zugestimmt hatten. Damit hatte das zuständige Stimmvolk die Realisierung, die Nutzung und den Betrieb des Fussballstadions und die dabei geplanten Annexnutzungen grundsätzlich gebilligt. Die damalige Abstimmungspublikation enthielt Angaben zum Sicherheitskonzept. Die Stimmberechtigten hatten sich demnach schon zwei Jahre früher kritisch mit den Sicherheitsaspekten des geplanten Fussballstadions auseinandersetzen und sich dazu eine Meinung bilden können. Im Übrigen steht der Gesichtspunkt der Sicherheit beim Erlass eines Gestaltungsplans, wie er hier den Streitgegenstand bildet, nicht im Vordergrund. Der Beschwerdeführer legt nicht ausreichend dar, weshalb dies im vorliegenden Zusammenhang anders sein sollte.
3.5. Soweit der Beschwerdeführer rügt, in der Abstimmungszeitung fehlten mit Blick auf die Unversehrtheit der Menschen jegliche Hinweise auf die Verträglichkeit von Stadion und Wohnraum, geht auch dies fehl. Seine diesbezüglichen Ausführungen zur physischen und psychischen Unversehrtheit sowie zur Bewegungsfreiheit von Matchbesuchenden, Ordnungskräften und unbeteiligten Dritten genügen den Anforderungen von Art. 106 Abs. 2 BGG nicht. Die Abstimmungszeitung äussert sich sodann ausdrücklich zu den Umweltaspekten und verweist auf die durchgeführte Umweltverträglichkeitsprüfung.
3.6. Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, der den Streitgegenstand bildende private Gestaltungsplan sei rechtswidrig. Die Stadt Zürich wendet dagegen ein, dabei handle es sich um eine nach Art. 99 BGG unzulässige neue Behauptung. Das in der fraglichen Bestimmung vorgesehene Novenverbot bezieht sich an sich nur auf neue Tatsachen und Beweismittel, nicht aber auf neue rechtliche Argumente (vgl. BGE 142 I 155 E. 4.4.1 ff.). Wie die Stadt Zürich indes in ihrer Stellungnahme an das Bundesgericht ausführt, ist die Rechtmässigkeit eines Gestaltungsplans im Kanton Zürich grundsätzlich nicht mit einer Stimmrechtsbeschwerde, sondern mit einem Rekurs an das Baurekursgericht geltend zu machen. Weshalb das hier anders sein sollte, legt der Beschwerdeführer erneut nicht zureichend dar. Wenn er dieses Argument schon erst vor Bundesgericht vorbringt, wäre der Beschwerdeführer umso mehr verpflichtet gewesen, die Massgeblichkeit dieses Arguments für das vorliegende Verfahren darzutun.
3.7. Demnach wurde das Recht der stadtzürcherischen Stimmberechtigten auf freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe nach Art. 34 Abs. 2 BV nicht verletzt. Schliesslich sind auch die übrigen Anträge und Argumente des Beschwerdeführers nicht geeignet, eine Verletzung seines Stimmrechts zu belegen, soweit darauf überhaupt einzutreten wäre. Im Übrigen ist das Abstimmungsergebnis mit einer Differenz von über 18% der Ja- und Nein-Stimmen deutlich ausgefallen. Es ist nicht davon auszugehen, dass mehr als 9% der Stimmberechtigten wegen den vom Beschwerdeführer verlangten zusätzlichen Informationen in der Abstimmungszeitung ihre Meinung geändert hätten. Nur schon aus diesem Grund fiele die Aufhebung der Abstimmung selbst dann nicht in Betracht, wenn die vom Beschwerdeführer behaupteten Unregelmässigkeiten grundsätzlich zu bejahen wären. Hinzu kommt, dass es sich dabei bloss um leichte und nicht um erhebliche Mängel handeln würde, was für die Aufhebung der Abstimmung nicht ausreichend wäre (vgl. oben, E. 3.3).
4.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Bei diesem Verfahrensausgang wird der unterliegende Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren kostenpflichtig (Art. 66 Abs. 1,
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Stadt Zürich, Stadtrat, und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 17. Juni 2022
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Kneubühler
Der Gerichtsschreiber: Uebersax