Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C_352/2020
Urteil vom 7. August 2020
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichterin Jametti, Bundesrichter Merz,
Gerichtsschreiber Störi.
Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierung des Kantons St. Gallen.
Gegenstand
Botschaft und Entwürfe der Regierung
des Kantons St. Gallen vom 24. Februar 2020
betreffend Weiterentwicklung der Strategie
der St. Galler Spitalverbunde,
Beschwerde gegen den Entscheid
des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen,
Abteilung III, Abteilungspräsident,
vom 13. Mai 2020 (B 2020/45).
Sachverhalt
A.
Am 2. Juni 2014 genehmigte der St. Galler Kantonsrat fünf Bauprojekte zur Erneuerung und Erweiterung von Spitälern, u.a. in Altstätten und Wattwil. Die Stimmberechtigten des Kantons St. Gallen stimmten den entsprechenden Kreditbeschlüssen am 30. November 2014 zu. In der Folge wurden die Bauprojekte ausgearbeitet und an verschiedenen Standorten - u.a. in Wattwil - die Bauarbeiten in Angriff genommen.
Im Mai 2018 legte der Verwaltungsrat der Spitalverbunde der Regierung des Kantons St. Gallen ein Grobkonzept für ein neues Versorgungsmodell vor. Diese gab im Juni 2018 das Projekt "Weiterentwicklung der Strategie der St. Galler Spitalverbunde: Leistungs- und Strukturentwicklung" in Auftrag. Mit Blick auf diese mögliche Neuausrichtung der Spitalstrategie wurden die Bauprojekte in Altstätten und Wattwil im Sinne einer "Denkpause" ganz oder teilweise sistiert.
Am 24. Februar 2020 verabschiedete die Regierung die Botschaft mit dem Lösungsansatz "4 plus 5" samt Entwürfen für die erforderlichen Beschlüsse zuhanden des Kantonsrats.
Am 13. Mai 2020 trat das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen auf die Beschwerde von A.________ gegen diesen Regierungsbeschluss nicht ein.
B.
Mit Beschwerde wegen Verletzung des Stimmrechts beantragt A.________, diesen Entscheid aufzuheben und die Sache ans Verwaltungsgericht zurückzuweisen. Ausserdem ersucht er, seiner Beschwerde aufschiebende Wirkung zuzuerkennen.
C.
Am 14. Juli 2020 erkannte das präsidierende Mitglied der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu, nachdem die weiteren Verfahrensbeteiligten keine Einwände dagegen erhoben hatten.
D.
Mit Eingabe vom 18. Juli 2020 beantragt die Regierung, ihr den Entscheid über die aufschiebende Wirkung zu erläutern oder eventuell der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen.
E.
Das Verwaltungsgericht verzichtet auf Vernehmlassung.
Erwägungen
1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG) Entscheid, der nach den Rügen des Beschwerdeführers sein Stimmrecht verletzen soll. Ein Ausschlussgrund nach Art. 83 BGG besteht nicht, womit die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegeben ist. Als Stimmberechtigter des Kantons St. Gallen ist der Beschwerdeführer nach Art. 89 Abs. 3 BGG zur Beschwerde befugt. Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass, weshalb auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten ist.
2.
2.1.
2.1.1. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid erwogen, nach Art. 59bis Abs. 1 des St. Galler Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRP; sGS 951.1) beurteile es Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide u.a. des Regierungsrats. Um die Anfechtung eines Entscheides gehe es vorliegend nicht, da damit Rechtsmittelentscheide gemeint seien. Eine Verfügung liege nicht vor, da mit dem Regierungsbeschluss vom 24. Februar 2020 kein individuelles Rechtsverhältnis zwischen dem Beschwerdeführer und dem Kanton St. Gallen begründet werde. Es sei somit nach kantonalem Verfahrensrecht für die Behandlung der Beschwerde nicht zuständig.
2.1.2. Der Beschwerdeführer macht geltend, beim angefochtenen Regierungsbeschluss handle es sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts um eine Verfügung im Sinne von Art. 59bis Abs. 1 VRP. Die Regierung wolle damit verschiedene Vorlagen als Beratungsgegenstände in den Kantonsrat einbringen. Es handle sich daher um einen individuellen, an einen Einzelnen - den Kantonsrat - gerichteten Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Beziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt werde, mithin um eine (anfechtbare) Verfügung.
2.1.3. Einmal abgesehen davon, dass das Bundesgericht die Auslegung des kantonalen Verfahrensrechts nur auf Willkür überprüft, gehen diese Ausführungen offenkundig fehl. Die Regierung ist von vornherein nur befugt, dem Kantonsrat Anträge zu stellen und Vorschläge zu unterbreiten, was sie mit dem angefochtenen Beschluss auch getan hat. Dem Kantonsrat verbindliche Weisungen für die Behandlung seiner Geschäfte zu erteilen, liegt dagegen nicht in ihrer Kompetenz, der angefochtene Beschluss hat schon aus diesem Grund keine verpflichtende Wirkung und damit keinen Verfügungscharakter. Das Verwaltungsgericht ist keineswegs in Willkür verfallen, indem es den angefochtenen Beschluss nicht als anfechtbare Verfügung im Sinn von Art. 59bis Abs. 1 VRP qualifizierte.
2.2.
2.2.1. Das Verwaltungsgericht hat weiter geprüft, ob sich seine Zuständigkeit allenfalls aus der Rechtsweggarantie von Art. 29a BV ergebe. Es hat dies verneint.
2.2.2. Der Beschwerdeführer macht geltend, die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergebe sich auch aus der Rechtsweggarantie von Art. 29a BV, da der anfechtbare Beschluss eine anfechtbare Verfügung im Sinn von Art. 59bis Abs. 1 VRP darstelle. Da diese Behauptung nicht zutrifft (oben E. 2.1.3) erübrigen sich dazu weitere Ausführungen.
2.3.
2.3.1. Das Verwaltungsgericht hat schliesslich noch geprüft, ob sich seine Zuständigkeit aus Art. 111 Abs. 1 BGG ergibt. Danach muss sich derjenige, welcher zur Beschwerde ans Bundesgericht berechtigt ist, am Verfahren vor allen kantonalen Instanzen als Partei beteiligen können. Nach Art. 88 Abs. 1 BGG ist die Beschwerde ans Bundesgericht in Stimmrechtssachen in kantonalen Angelegenheiten zulässig gegen Akte letzter kantonaler Instanzen. Die Kantone sind dabei verpflichtet, gegen behördliche Akte, die die politischen Rechte in kantonalen Angelegenheiten verletzen könnten, ein Rechtsmittel vorzusehen, wobei sich diese Pflicht nicht auf Akte von Parlament und Regierung erstreckt (Art. 88 Abs. 2 BGG).
Das Verwaltungsgericht hat dazu erwogen, das kantonale Verfahrensrecht sehe die Anfechtbarkeit von Regierungsbeschlüssen in Stimmrechtssachen nicht vor, was mit der bundesrechtlichen Vorgabe vereinbar sei. Es ergebe sich daher auch unter diesem Gesichtspunkt keine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Behandlung der Beschwerde.
2.3.2. Der Beschwerdeführer macht geltend, das Verwaltungsgericht hätte auch aufgrund von Art. 88 BGG auf seine Beschwerde eintreten müssen. Sie werde im Ausnahmenkatalog von Art. 59bis Abs. 2 VRP nicht aufgeführt und sei damit entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts zulässig.
2.3.3. Der angefochtene Beschluss der Regierung ist indessen gar kein behördlicher Akt im Sinn von Art. 88 Abs. 2 BGG, der die politischen Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen könnte, sondern ein Antrag zuhanden des Kantonsrats. Dem Parlament kommt im demokratischen Willensbildungsprozess eine andere Funktion zu als dem Stimmbürger; insbesondere kann es einen Antrag nicht nur annehmen oder ablehnen, sondern auch abändern. Die Abstimmungsfreiheit wird durch einen Antrag der Regierung zuhanden des Parlaments deshalb von vornherein nicht berührt (Urteil 1C_283/2010 vom 9. Dezember 2010 E. 2.2). Das Verwaltungsgericht hat auch unter diesem Gesichtspunkt im Ergebnis kein Bundesrecht verletzt, indem es auf die Beschwerde nicht eintrat.
3.
Die Beschwerde ist damit abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt der Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens (Art. 66 Abs. 1 BGG).
Mit dem Entscheid in der Sache fällt auch die Verfügung des präsidierenden Mitglieds vom 14. Juli 2020 über die aufschiebende Wirkung dahin. Damit wird die Behandlung des diesbezüglich von der Regierung gestellten Erläuterungs- und Abänderungsgesuchs obsolet.
Demnach erkennt das Bundesgericht
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Regierung des Kantons St. Gallen und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung III, Abteilungspräsident, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 7. August 2020
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Chaix
Der Gerichtsschreiber: Störi