1C_10/2026 — Procédure administrative

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1C_10/2026

Arrêt du 17 avril 2026

Ire Cour de droit public

Composition

MM. les Juges fédéraux

Haag, Président, Chaix et Merz.

Greffier : M. Hausammann.

Participants à la procédure

A.________,

recourant

contre

Municipalité d'Yverdon-les-Bains,

Hôtel de Ville, place Pestalozzi 2,

1401 Yverdon-les-Bains,

représentée par Me Sylvain Métille, avocat, avenue de Sévelin 15, case postale 851, 1001 Lausanne.

Objet

Loi vaudoise sur l'information (recours irrecevable, gratuité de la procédure),

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 26 novembre 2025 (GE.2025.0172).

Faits :

Par courrier électronique du 6 mars 2025, A.________ a formulé une demande de renseignements à la Municipalité d'Yverdon-les-Bains fondée sur la loi cantonale sur l'information du 24 septembre 2002 (LInfo; RS/VD 170.21). Pour chaque association intercommunale concernant la municipalité, il souhaitait obtenir des renseignements sur les recommandations du Rapport 38 (organisation, financement et contrôle démocratiques des associations de communes) actuellement respectées, ainsi que pour les éléments d'analyse ou d'évaluation justifiant que certaines recommandations n'étaient pas respectées.

La municipalité a répondu par courrier du 20 mars 2025, sous la forme d'une décision avec indication des voies de recours, qu'elle ne détenait pas ces informations, ajoutant que la demande devait être directement adressée aux associations de communes. Le 21 mars 2025, l'intéressé a reproché à la municipalité de ne pas avoir respecté l'art. 14 al. 3 LInfo, prévoyant que les requêtes envoyées à une autorité qui n'est pas concernée sont transmises d'office et sans délai à l'autorité compétente.

Par lettre du 4 avril 2025, la municipalité a indiqué qu'il lui était impossible de procéder à une transmission d'office car les autorités compétentes n'étaient pas clairement identifiées. Le 30 avril 2025, A.________ a relancé la municipalité. Par lettre du 15 mai 2025, la municipalité a réitéré son refus de transmettre sa demande d'informations. Elle a invité l'intéressé à s'adresser au Préposé cantonal au droit à l'information et ajouté que "dans tous les cas, veuillez considérer cette décision comme finale de la part de notre autorité". Les voies de droits étaient précisées au pied du courrier.

Le 23 juin 2025, la municipalité a fait savoir à A.________ qu'elle maintenait son refus de donner suite à sa demande de transmission d'office, après avoir eu un contact téléphonique avec le Préposé cantonal qui souhaitait organiser une séance pour discuter de l'affaire. Les mêmes voies de droit étaient mentionnées sur ce courrier.

Par acte du 26 juin 2025, A.________ a recouru contre le prononcé du 23 juin précédent de la municipalité auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (ci-après: CDAP ou cour cantonale). Statuant par arrêt du 26 novembre 2025, la CDAP a déclaré le recours irrecevable et condamné l'intéressé à une indemnité de dépens de 1'500 fr. en faveur de la commune d'Yverdon-les-Bains.

Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 26 novembre 2025 et de renvoyer la cause à l'instance précédente pour nouvel arrêt, respectivement pour qu'elle transmette sa demande de renseignements aux autorités exécutives des associations intercommunales dont fait partie la commune d'Yverdon-les-Bains. Il conclut aussi à l'annulation de l'arrêt en tant qu'il met à sa charge des dépens, subsidiairement à la réduction à 500 fr. du montant mis à sa charge.

La CDAP renonce à se déterminer et se réfère aux considérants de son arrêt. La municipalité conclut à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours. Le 13 mars 2026, le recourant réplique et persiste dans ses conclusions. Le 28 mars 2026, il se détermine encore spontanément et dépose de nouvelles pièces.

Considérant en droit :

1.1. L'arrêt rendu par la CDAP a trait à un refus de donner suite à une demande d'accès à des documents en mains d'un organe public fondée sur la LInfo. Il s'agit par conséquent d'une cause de droit public au sens de l'art. 82 let. a LTF. Le recourant, qui a participé à la procédure devant l'instance précédente, a un intérêt digne de protection à contester l'arrêt déclarant irrecevable son recours contre un refus de faire suite à sa demande de renseignements, de sorte que la qualité pour recourir doit lui être reconnue (art. 89 al. 1 LTF). Le recours a au surplus été déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) contre une décision prise en dernière instance cantonale (art. 86 al. 1 let. d LTF), de sorte qu'il convient d'entrer en matière, sous réserve d'une motivation suffisante des griefs.

1.2. Lorsque l'autorité cantonale refuse d'entrer en matière sur un recours, seule la question de la recevabilité du recours cantonal peut être portée devant le Tribunal fédéral qui n'a, à ce stade, pas à examiner le fond de la contestation (ATF 133 IV 119 consid. 6.3; arrêt 1C_571/2024 du 15 janvier 2025 consid. 1.4). La conclusion du recourant tendant à renvoyer la cause afin que sa demande LInfo du 6 mars 2025 soit transmise aux "autorités exécutives des associations intercommunales" est donc irrecevable.

1.3. Les pièces nouvelles produites par le recourant et l'autorité intimée sont postérieures à l'arrêt attaqué et ne résultent pas de celui-ci et sont par conséquent irrecevables (cf. art. 99 al. 1 LTF).

Dans la première partie de son mémoire, le recourant présente librement les faits de la cause. Il n'indique cependant pas en quoi ils seraient pertinents pour l'issue du litige ni pourquoi ils justifieraient de s'écarter des constatations de l'autorité précédente. En tant que sa version diverge des faits établis par la CDAP, il n'en sera pas tenu compte, le Tribunal fédéral n'étant pas une autorité d'appel auprès de laquelle les faits pourraient être rediscutés librement (cf. art. 105 al. 1 et 106 al. 2 LTF; ATF 150 IV 360 consid. 3.2.1; 147 IV 73 consid. 4.1.2; 145 I 26 consid. 1.3).

Dans un premier grief, le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu, reprochant à la cour cantonale de ne pas lui avoir donné l'occasion de répliquer, ce qui lui aurait permis de démontrer que son recours était dirigé contre la décision du 23 juin 2025 et par conséquent recevable.

Ce grief est infondé. L'arrêt querellé a été rendu le 26 novembre 2025, soit plus de trois mois après la dernière détermination de la municipalité. Le recourant méconnaît ainsi que le droit de réplique inconditionnel garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. n'impose pas à l'autorité judiciaire l'obligation de fixer un délai à la partie pour déposer d'éventuelles observations. Elle doit seulement lui laisser un laps de temps suffisant, entre la remise des documents et le prononcé de sa décision, pour qu'elle ait la possibilité de déposer des observations si elle l'estime nécessaire (ATF 146 III 97 consid. 3.4.1; 142 III 48 consid. 4.1.1; 138 I 484 consid. 2.4). Un délai supérieur à 20 jours permet d'inférer, en l'absence de réaction, qu'il a été renoncé au droit de répliquer (cf. arrêts 5A_573/2023 du 21 mai 2025 consid. 7.1; 1C_358/2022 du 3 août 2022 consid. 2.1). En l'occurrence, le recourant ne prétend pas que les déterminations des autres parties ne lui auraient pas été transmises, de sorte qu'il lui incombait de prendre immédiatement position sur celles-ci ou alors de demander à l'autorité de lui fixer un délai pour le faire. Ne l'ayant pas fait, il a renoncé à se prononcer (ATF 138 I 484 consid. 2.2; 133 I 100 consid. 4.8). Au demeurant, les motifs retenus par la cour cantonale n'avaient rien d'insolite ou d'inattendu et pouvaient raisonnablement être anticipés par le recourant. Ce dernier n'avait dès lors pas à être interpelé au préalable par la cour cantonale sur la question de la recevabilité de son recours (cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; 130 III 35 consid. 5).

Le recourant estime que son recours du 26 juin 2025 aurait dû être déclaré recevable, dès lors qu'il avait été élevé contre la décision qui avait été rendue le 23 juin 2025. Celle-ci était désignée comme telle et indiquait les voies de recours. Il reproche à la CDAP d'avoir défini de manière arbitraire l'objet du litige.

4.1. À teneur de l'art. 3 al. 1 de la loi cantonale sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA; RS/VD 173.36), est une décision "toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let. c) ". Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS 172.021).

La notion de décision vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (ATF 149 V 250 consid. 2.1; 135 II 38 consid. 4.3). Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a le caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne contient pas l'indication des voies de droit (cf. arrêt 1C_159/2025 du 18 juillet 2025 consid. 4.1 avec les références).

4.2. Appelé à revoir l'application faite d'une norme cantonale ou communale sous l'angle de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci apparaît insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation effective, ou encore si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 144 III 368 consid. 3.1), ce que les recourants doivent démontrer en vertu de l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 136 II 489 consid. 2.8).

4.3. La CDAP a déclaré le recours formulé le 26 juin 2025 irrecevable, au motif qu'il était tardif à l'encontre de la décision du 20 mars 2025. La décision du 23 juin 2025 n'avait fait que rappeler le contenu de cette précédente décision (refus de transmission) et n'avait par conséquent pas ouvert un nouveau délai de recours. Le recourant ne disposait en outre pas d'intérêt à obtenir une décision constatatoire.

Selon les faits de l'arrêt attaqué, dans sa décision du 20 mars 2025, la municipalité a refusé de transmettre les renseignements sollicités au recourant, au motif qu'elle ne les détenait pas et qu'il ne lui revenait pas, sur la bas de la LInfo, de procéder à une collecte d'informations qui n'étaient pas en sa possession. La question d'une transmission d'office aux autorités compétentes, fondée sur l'art. 14 al. 3 LInfo, ne s'est alors pas posée dans cette première décision. Il n'en a été question que lors des lettres de la municipalité des 4 avril, 15 mai et 23 juin 2025, après que le recourant lui avait reproché de n'avoir pas respecté l'art. 14 al. 3 LInfo. Parmi ces trois lettres, celle du 15 mai 2025 confirmait déjà qu'une transmission d'office ne trouvait en l'occurrence pas application, indiquait qu'il s'agissait d'une "décision finale" et comprenait les voies de droit auprès de la CDAP. Par son courrier du 23 juin 2025, la municipalité a confirmé sa précédente prise de position, étant convaincue que l'art. 14 al. 3 LInfo ne trouvait pas application.

Ainsi, même à considérer que la décision attaquée n'était pas celle du 20 mars 2025, en raison d'un objet du litige distinct, il revenait néanmoins au recourant de s'en prendre à celle du 15 mai 2025, qui lui a été notifiée par lettre recommandée, dans le respect du délai légal de recours de 30 jours (cf. art. 95 LPA, applicable par renvoi de l'art. 27 al. 3 LInfo). Le recourant ne fait pas la démonstration que son recours déposé le 26 juin 2025 aurait respecté ce délai, ce qui n'apparaît du reste pas être le cas, même en tenant compte d'une fiction de notification au septième jour du délai de garde postale (cf. sur cette notion ATF 141 II 429 consid. 3.1). Le recourant ne remet pas non plus en cause la pratique de la CDAP, selon laquelle une prise de position confirmant une décision précédente ne constitue pas elle-même une décision sujette à recours et ne fait dès lors pas partir un nouveau délai de recours. Dans la mesure où cette interprétation n'apparaît pas insoutenable, elle peut être confirmée.

Par ailleurs, la mention d'une prise de contact avec le Préposé cantonal à la protection des données à l'information n'enlevait pas pour autant le caractère définitif au prononcé du 15 mai 2025 et n'a pas suspendu la procédure. La décision de la municipalité devait être adressée en copie au préposé (cf. art. 20 al. 2 LInfo) et le recourant avait alors la possibilité de recourir auprès de ce dernier pour qu'une procédure de conciliation soit engagée ou directement à la CDAP (cf. art. 21 al. 1 LInfo). Il ne ressort toutefois pas des faits établis par l'instance précédente qu'une procédure aurait été engagée auprès du préposé, de sorte que seule la décision du 15 mai 2025 était attaquable auprès de la juridiction cantonale de recours.

4.4. Il s'ensuit que la décision d'irrecevabilité du recours du 26 juin 2025, en raison de son caractère tardif, n'est pas arbitraire dans son résultat. Dans cette mesure, la CDAP n'a pas commis de déni de justice, comme prétendu par le recourant, en ne traitant pas le grief lié à l'art. 14 al. 3 LInfo.

En dernier lieu, le recourant invoque une violation arbitraire du principe de la gratuité de la procédure. Il reproche à la CDAP d'avoir octroyé une indemnité de dépens à l'autorité intimée. Subsidiairement, il demande la réduction du montant alloué à 500 francs.

5.1. La gratuité de la procédure de recours devant le Tribunal cantonal est prévue par l'art. 27 al. 1 LInfo. L'art. 17 al. 1 de la loi fédérale sur la transparence dans l'administration du 17 décembre 2004 (LTrans; RS 152.3) contient une réglementation comparable. La gratuité de la procédure s'inscrit dans l'idée que les citoyens doivent généralement avoir accès aux documents officiels et qu'il convient ainsi d'éliminer toute entrave à ce principe (cf. Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national du 15 octobre 2020, in FF 2020 8337, ch. 3, p. 8344; Dedeyan/Gotschev, in Commentaire bâlois de la LPD/LTrans, 4e éd. 2024, n° 1 ad art. 17 LTrans).

5.2. La CDAP a considéré que le principe de la gratuité ne s'étendait pas aux dépens et a ainsi astreint, à ce titre, le recourant à verser un montant de 1'500 fr. à l'autorité intimée.

Le recourant ne démontre pas le caractère arbitraire de cette appréciation. Il ne cite pas de base légale cantonale qui exclurait le versement de dépens en raison de la gratuité de la procédure ni ne prétend que le droit vaudois exclurait le versement de dépens à une autorité chargée de tâches de droit public. De telles règles ne ressortent en particulier pas de la LInfo ni de l'art. 56 LPA, lequel cite les situations permettant d'exclure ou de réduire les dépens en procédure de recours. La législation cantonale ne comporte pour le surplus pas de règle similaire à l'art. 68 al. 3 LTF, dont le but est effectivement de ne pas dissuader le justiciable de recourir contre des décisions étatiques par crainte du risque de devoir supporter des dépens (cf. arrêt 8C_151/2010 du 31 août 2010 consid. 6.2). L'allocation de dépens à la partie qui obtient gain de cause ne découle ni des principes généraux du droit ni des garanties de procédure de la Constitution fédérale; cette question relève de la seule législation de procédure applicable à la cause (ATF 134 II 117 consid. 7; arrêts 2C_501/2015 du 17 mars 2017 consid. 6.2.2 [non publié in ATF 143 I 227]; 8C_210/2016 du 24 août 2016 consid. 5 et 6). Ainsi, même si la législation vaudoise semble s'écarter du principe général de non-allocation de dépens à des organismes chargés de tâches de droit public (cf. arrêt 9C_821/2009 du 19 février 2010 consid. 5.2), elle demeure néanmoins applicable. À cela s'ajoute encore que, de manière similaire en matière civile, le fait que certaines procédures civiles soient gratuites en raison de la nature des prétentions en cause (cf. art. 114 CPC) n'empêche pas pour autant de condamner la partie succombante à des dépens selon les règles usuelles (cf. Message relatif au code de procédure civile suisse du 28 juin 2006, in FF 2006 6841, p. 6911). Le recourant ne démontre ainsi pas que la pratique de la cour cantonale serait insoutenable, conduisant au rejet de son grief.

5.3. La critique subsidiaire relative au montant de l'indemnité de dépens ne permet pas non plus de retenir que la cour cantonale aurait versé dans l'arbitraire. La montant de 1'500 fr. alloué correspond à la fourchette basse de ce qui pouvait être accordé par la CDAP, comprise entre 500 fr. et 10'000 fr. selon l'art. 11 du Tarif des frais judiciaires et dépens en matière administrative du 28 avril 2015 (TFJDA; RS/VD 173.36.5.1), compte tenu du large pouvoir d'appréciation qui lui appartenait pour ce faire.

5.4. Dans le cadre de ce grief, le recourant invoque encore une application arbitraire de l'art. 82 LPA. Il soutient que son recours n'aurait pas dû être déclaré irrecevable dès lors qu'un échange d'écritures avait été ordonné, ce qui avait entraîné une allocation de dépens en faveur de l'autorité intimée.

Cette ultime critique manque aussi sa cible. L'art. 82 al. 1 LPA est conçu comme une norme potestative (" Kannvorschrift ") qui laisse à l'autorité un large pouvoir d'appréciation quant à savoir si elle renonce ou non à un échange d'écritures ou à toute autre mesure d'instruction, lorsque le recours paraît manifestement irrecevable, bien ou mal fondé. Rien n'empêchait par conséquent la cour cantonale de procéder à un échange d'écritures avant de rendre sa décision.

Au vu de ce qui précède, le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité. Succombant, le recourant supporte les frais judiciaires, aucune circonstance particulière ne justifiant qu'il y soit renoncé devant le Tribunal fédéral (cf. art. 66 al. 1 LTF). Il n'est pas alloué de dépens (cf. art. 68 al. 3 LTF), l'existence d'un comportement téméraire du recourant, invoqué par l'autorité intimée, ne pouvant en l'occurrence pas être retenue.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge du recourant.

Il n'est pas alloué de dépens.

Le présent arrêt est communiqué au recourant, au mandataire de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, et à l'Autorité de protection des données et de droit à l'information du canton de Vaud.

Lausanne, le 17 avril 2026

Au nom de la Ire Cour de droit public

du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Haag

Le Greffier : Hausammann