Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1A.194/2006
1P.572/2006
1P.576/2006
1P.578/2006 /fun
Urteil vom 14. März 2007
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Gerber.
Parteien
1A.194/2006 und 1P.578/2006
Wyss Kieswerk AG, Beschwerdeführerin, vertreten durch Rechtsanwalt Manfred Wyss,
1P.576/2006
Einwohnergemeinde Attiswil, Beschwerdeführerin, handelnd durch den Gemeinderat Attiswil, Dorfstrasse 3, 4536 Attiswil, und dieser vertreten durch Fürsprecher Thomas Biedermann,
gegen
1. Ehepaar A.________,
2. Ehepaar B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
7. Ehepaar G.________,
Beschwerdegegner, alle vertreten durch Fürsprecher Urs Eymann,
Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern, Münstergasse 2, 3011 Bern,
Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, Speichergasse 12, 3011 Bern,
1P.572/2006
1. Ehepaar A.________,
2. Ehepaar B.________,
3. C.________,
4. D.________,
5. E.________,
6. F.________,
7. Ehepaar G.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Fürsprecher Urs Eymann,
gegen
Wyss Kieswerk AG, Beschwerdegegnerin, vertreten durch Rechtsanwalt Manfred Wyss,
Einwohnergemeinde Attiswil, handelnd durch den Gemeinderat Attiswil, Dorfstrasse 3, 4536 Attiswil, und dieser vertreten durch Fürsprecher Thomas Biedermann,
Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern, Münstergasse 2, 3011 Bern,
Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, Speichergasse 12, 3011 Bern.
Gegenstand
Überbauungsordnung "Hobühl" mit Zonenplanänderung und Baugesuch,
Verwaltungsgerichtsbeschwerde (1A.194/2006)
und staatsrechtliche Beschwerden (1P.572/2006, 1P.576/2006 und 1P.578/2006) gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, vom 10. Juli 2006.
Sachverhalt:
A.
In der Berner Gemeinde Attiswil wird seit 1942 Sand und Kies in der Kiesgrube "Büel" bzw. "Hobühl" abgebaut. Die Kiesgrube gehört zu den grössten des Kantons Bern. Beliefert wird vor allem die Agglomeration Solothurn.
Da die 1981 bewilligte Abbaukote voraussichtlich im Jahr 2007/2008 erreicht sein wird und der Kiesabbau fortgeführt werden soll, erarbeitete die Einwohnergemeinde Attiswil in einem mehrjährigen Planungsprozess die Überbauungsordnung "Hobühl" mit Zonenplanänderung. Mit der Planvorlage soll der Kiesabbau in insgesamt sieben Etappen bis in das Jahr 2035 ermöglicht werden.
Am 15. Dezember 2003 stellte die Wyss Kieswerk AG ein Baugesuch betreffend Kiesabbau (Abbauetappen Ia, I, II und III), Auffüllung (Etappen 1, 2 und 3) sowie Bodendepot, Geländegestaltung und Güterwege. Im Rahmen des Vorprüfungsverfahrens holte das Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR) zahlreiche Fach- und Amtsberichte ein und liess bei der Koordinationsstelle für Umweltschutz eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchführen.
B.
Im Verlauf der Planungsarbeiten war vor allem die Erschliessung des Kiesabbaugebiets streitig.
Das Gelände und das Kieswerk werden ausschliesslich über die Solothurner Gemeinde Flumenthal erschlossen: Von der Kiesgrube herkommend führt die Strasse zuerst über die gemeindeeigene Werkstrasse; diese mündet in einer Kurve in die Höflisgasse (Kantonsstrasse), die das Dorf südwestlich verlässt und im Bereich Waldau an das übergeordnete Strassennetz anschliesst.
Diese Strassen lagen ursprünglich in der Landwirtschaftszone. Anfangs der 80er Jahre wurden jedoch entlang der Strassen Wohnzonen ausgewiesen, die in der Folge auch tatsächlich bebaut wurden. Seither verlangen die Anwohner der Zufahrtsstrassen wie auch die Gemeinde Flumenthal eine neue Erschliessung des Kieswerks über das Gebiet der Gemeinde Attiswil.
Im Teilrichtplan Abbau und Deponie der Region Oberaargau vom 4. Dezember 1998 (im Folgenden: Teilrichtplan AD) wurde deshalb als Voraussetzung für die Genehmigung einer neuen Überbauungsordnung eine bessere Erschliessung des Kieswerks verlangt.
Hierfür wurde Anfang 1998 eine Arbeitsgruppe unter Führung des Amts für Raumplanung des Kantons Solothurn eingesetzt, in der die beiden Kantone, die betroffenen Gemeinden und das Kiesunternehmen vertreten waren (vgl. dazu Raumplanungsbericht nach Art. 47 RPV, S. 12 ff.). Diese untersuchte insgesamt 17 Varianten und kam im Jahr 2000 zum Ergebnis, nur die Zufahrt zur Kiesgrube über die heutige Erschliessung (Ortsdurchfahrt Flumenthal) mache Sinn.
Nachdem das Kiesunternehmen eine neue Erschliessungsvariante ("Naturnahes Aareufer") ins Spiel gebracht hatte, und die Gemeinde Flumenthal auf einer Erschliessung über das Gemeindegebiet von Attiswil ("Varianten Nord") beharrte, beauftragte der Regierungsrat Solothurn das Planungsbüro WAM unter Mitwirkung von Vertretern der Kantone Solothurn und Bern, die Bestvariante zu evaluieren. Im Schlussbericht vom 15. Oktober 2002 wurde festgehalten, dass die beiden Nordvarianten deutlich schlechter abschnitten als die beiden anderen Varianten, die im Ergebnis relativ nahe beieinander lägen. Die Variante "Naturnahes Aareufer" stelle in ihrem Endprodukt die beste Lösung des heutigen Problems dar, während die Variante "Ist-Zustand" unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Kriterien und im Sinne der Verhältnismässigkeit wohl als die sinnvollste Variante anzusehen sei (WAM Partner, Erschliessung Kieswerk Wyss, Variantenvergleich, S. 5).
Mit Beschluss vom 25. November 2003 nahm der Regierungsrat Solothurn vom Ergebnis des Schlussberichts Kenntnis. Er stellte fest, dass er bereit sei, die Variante "Naturnahes Aareufer" zu unterstützen oder zumindest mit flankierenden Massnahmen auf der Kantons- und Gemeindestrasse für Flumenthal Verbesserungen gegenüber der heutigen Situation zu ermöglichen. Da die Gemeinde Flumenthal jedoch nicht bereit sei, in diesem Sinne aktiv zu werden, bestehe für den Kanton Solothurn im Hinblick darauf, dass der "Ist-Zustand" sowohl planungs- als auch umweltrechtlich genehmigungsfähig sei, keine Veranlassung, in dieser Richtung die Initiative zu ergreifen.
Im Entwurf der Überbauungsordnung "Hobühl" (§ 4 Abs. 1 der Überbauungsvorschriften; im Folgenden: ÜV) wurde vorgesehen, dass Kiesgrube und -werk ausschliesslich über das bestehende Strassennetz der Gemeinde Flumenthal erschlossen werden.
C.
Gegen die Überbauungsordnung "Hobühl" und das Bauvorhaben erhoben die Gemeinde Flumenthal sowie zahlreiche Einwohner Flumenthals Einsprache, unter ihnen Ehepaar A.________, Ehepaar B.________, C.________, D.________, E.________, F.________ sowie Ehepaar G.________.
Am 19. April 2004 beschlossen die Stimmberechtigten der Einwohnergemeinde Attiswil die Überbauungsordnung "Hobühl" mit Zonenplanänderung.
Mit Gesamtentscheid vom 2. September 2004 (und Berichtigung vom 22. September 2004) genehmigte das AGR die Überbauungsordnung "Hobühl" mit Zonenplanänderung und erteilte eine Gewässerschutzbewilligung und eine ordentliche Baubewilligung für den Kiesabbau der Etappen I, Ia, II und III, für die Auffüllung der Auffülletappen 1, 2 und 3 sowie für das Bodendepot, die Geländegestaltung und die Güterwege. Die Einsprachen wies das Amt als unbegründet ab.
D.
Am 8./14. September 2004 schloss die Einwohnergemeinde Flumenthal mit der Wyss Kieswerk AG und dem Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn eine Grundsatz- und Rahmenvereinbarung (im Folgenden: Grundsatzvereinbarung; GV) und zog ihre Einsprache gegen die Überbauungsordnung "Hobühl" zurück. Vereinbart wurde ein etappenweises Vorgehen: In einer ersten Phase seien verschiedene Verbesserungsmassnahmen an der bestehenden Ortsdurchfahrt vorzunehmen; in einer zweiten Phase sei eine Umfahrungsstrasse entlang der Aare zu errichten, integriert in ein Projekt für die Renaturierung des Aareufers (Projekt "Naturnahes Aareufer").
E.
Am 24. September 2004 erhoben Ehepaar A.________ sowie weitere Einsprecher Beschwerde bei der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern. Nach Einholung einer Stellungnahme des Solothurner Amts für Raumplanung sowie weiterer Unterlagen wies die Direktion die Beschwerde am 9. Juni 2005 ab.
F.
Gegen den Beschwerdeentscheid der Direktion erhoben Ehepaar A.________ sowie weitere Einsprecher am 11. Juli 2005 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Bern.
Dieses hiess die Beschwerde am 10. Juli 2006 teilweise gut. Es entschied, der angefochtene Entscheid sei insoweit aufzuheben und der Überbauungsordnung "Hobühl" die Genehmigung zu verweigern, als darin die Erschliessung der Kiesgrube und des Kieswerks ausschliesslich über das bestehende Strassennetz der Gemeinde Flumenthal für den Kiesabbau länger als bis Ende 2011 und für die Auffüllung der Kiesgrube länger als bis Ende 2012 vorgesehen werde. Es wies die Sache zur Anpassung der Überbauungsvorschriften im Sinne der Erwägungen an die Direktion zurück. Im Übrigen wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab, soweit darauf einzutreten sei.
G.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid erhebt die Wyss Kieswerk AG Verwaltungsgerichtsbeschwerde (1A.194/2006) und staatsrechtliche Beschwerde (1P.578/2006) ans Bundesgericht; die Einwohnergemeinde Attiswil erhebt staatsrechtliche Beschwerde (1P.576/2006).
Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben. In ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt die Wyss Kieswerk AG zusätzlich, der Entscheid der Direktion vom 9. Juni 2005 sei zu bestätigen; eventualiter sei die Baubewilligung für den Kiesabbau zu befristen bis zu einer vom Bundesgericht festzusetzenden Frist, mindestens jedoch bis 10 Jahre nach Eintritt der Rechtskraft der Baubewilligung; subeventualiter sei auch die Baubewilligung für die Wiederauffüllung zu befristen, mindestens bis 25 Jahre nach Eintritt der Rechtskraft der Baubewilligung.
In verfahrensmässiger Hinsicht beantragt die Wyss Kieswerk AG, der Kanton Solothurn sei als weiterer Beteiligter in die Verfahren einzubeziehen.
H.
Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerden seien abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn und die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern schliessen auf Gutheissung der Beschwerden, soweit darauf eingetreten werden könne. Ehepaar A.________ und Mitbeteiligte beantragen, auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen; die staatsrechtlichen Beschwerden der Wyss Kieswerk AG und der Einwohnergemeinde Attiswil seien abzuweisen.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) vertritt die Auffassung, die vom Verwaltungsgericht beschlossene Befristung der Erschliessung sei eine raumplanerische Massnahme, die sich nicht auf das Umweltschutzgesetz stütze. Das BAFU verzichtete deshalb auf eine Stellungnahme.
I.
Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid haben auch Ehepaar A.________ zusammen mit weiteren Einsprechern staatsrechtliche Beschwerde (1P.572/2006) ans Bundesgericht erhoben. Sie beantragen ebenfalls die Aufhebung des angefochtenen Entscheids, allerdings mit anderer Stossrichtung: Ihres Erachtens hätte das Verwaltungsgericht der Überbauungsordnung "Hobühl" die Genehmigung vollständig versagen und den Bauabschlag erteilen müssen.
J.
Das Verwaltungsgericht beantragt die Abweisung der Beschwerde 1P.572/2006, soweit darauf einzutreten sei. Das Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn und die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit damit eine Besserstellung gegenüber dem Direktionsentscheid vom 9. Juni 2005 verlangt werde. Die Wyss Kieswerk AG wendet sich in ihrer Vernehmlassung gegen die Begründung der staatsrechtlichen Beschwerde von Ehepaar A.________ und Mitbeteiligten, nicht aber gegen deren formellen Antrag. Die Einwohnergemeinde Attiswil beantragt, auf die staatsrechtliche Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Die Beschwerden richten sich gegen denselben verwaltungsgerichtlichen Entscheid und werfen teilweise dieselben Rechtsfragen auf, weshalb es sich rechtfertigt, sie in einem Verfahren gemeinsam zu behandeln.
2.
Zu prüfen ist zunächst, ob und inwieweit auf die Beschwerden eingetreten werden kann. Weil das angefochtene Urteil vor dem 1. Januar 2007 erging, bleiben auf das bundesgerichtliche Beschwerdeverfahren das OG und die bis zum 31. Dezember 2006 geltende Rechtsmittelbestimmung des RPG (Art. 34 aRPG) anwendbar (Art. 132 Abs. 1 BGG).
2.1 Angefochten ist die Überbauungsordnung "Hobühl", die einen (Sonder)Nutzungsplan im Sinne von Art. 14 RPG darstellt. Ein solcher Nutzungsplan unterliegt gemäss Art. 34 Abs. 3 aRPG grundsätzlich der staatsrechtlichen Beschwerde.
Indessen ist gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Nutzungspläne dann zulässig, wenn der Nutzungsplan auf Bundesverwaltungsrecht abgestützte Anordnungen enthält oder das Fehlen derartiger Anordnungen bemängelt wird. Insoweit stellt das Bundesgericht die Anordnungen im Nutzungsplanverfahren einer Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG i.V.m. Art. 97 OG gleich (vgl. BGE 132 II 209 E. 2 S. 211 mit Hinweisen). Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde können auch Planungsrügen vorgebracht werden, wenn sie einen engen Sachzusammenhang mit Bundesverwaltungsrecht, insbesondere dem Umweltschutzgesetz, aufweisen (BGE 132 II 209 E. 2.2.2 S. 213 ff. mit Hinweisen).
2.1.1 Das Verwaltungsgericht hat die angefochtene Befristung der Erschliessung der Kiesgrube und des Kieswerks über das bestehende Strassennetz der Gemeinde Flumenthal nicht umweltrechtlich, sondern rein raumplanungsrechtlich begründet. Es stützte sich insbesondere auf die Planungsgrundsätze von
2.1.2 Allerdings macht die Wyss Kieswerk AG geltend, die vom Verwaltungsgericht angeordnete Befristung widerspreche Art. 1 Abs. 2 und
Dabei verkennt die Beschwerdeführerin, dass diese Bestimmungen sich nur auf vorsorgliche Emissionsbeschränkungen bei planungsrechtlich zulässigen Bauvorhaben bezieht; dagegen gibt Art. 11 Abs. 2 USG keinen Anspruch auf die (unbefristete) Ausscheidung von Sondernutzungszonen, um wirtschaftliche Aktivitäten zu ermöglichen, die - wie der Abbau von Kies - mit erheblichen Emissionen verbunden sind. Die Frage, ob die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Befristung der bestehenden Erschliessung und die damit verbundene zeitliche Beschränkung des Kiesabbaus und der Wiederauffüllung im öffentlichen Interesse liegt und für die Wyss Kieswerk AG zumutbar ist, ist eine Frage der planungsrechtlichen Interessenabwägung, die im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde zu prüfen ist.
Nach dem Gesagten ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzulässig. Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob und inwiefern auf die staatsrechtlichen Beschwerden einzutreten ist.
2.2 Das Verwaltungsgericht hat die Sache zur Anpassung der Überbauungsvorschriften im Sinne der Erwägungen an die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern zurückgewiesen. Der angefochtene Entscheid schliesst damit das Verfahren zum Erlass der umstrittenen Überbauungsordnung nicht ab, weshalb es sich formell um einen Zwischenentscheid handelt.
Allerdings verbleibt der Direktion keinerlei Beurteilungsspielraum mehr: Sie (oder das AGR als Genehmigungsbehörde, falls die Direktion die Sache an dieses zurückweist) muss lediglich die vom Verwaltungsgericht beschlossene Befristung der bestehenden Erschliessung für den Kiesabbau bis Ende 2011 und für die Auffüllung der Kiesgrube bis Ende 2012 redaktionell umsetzen. Hierzu muss sie alle Abbau- und Auffüllungsbewilligungen, die über diesen Zeitpunkt hinausreichen, zeitlich beschränken und für den Zeitraum danach die Einholung neuer Baubewilligungen vorschreiben (vgl. E. 12 S. 32 f. des angefochtenen Entscheids). Alle materiellrechtlichen Fragen sind vom Verwaltungsgericht bereits abschliessend entschieden worden.
Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich, den angefochtenen Entscheid als Endentscheid zu betrachten und die staatsrechtliche Beschwerde unmittelbar gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid zuzulassen: Art. 87 OG dient der Prozessökonomie und soll sicherstellen, dass sich das Bundesgericht als Staatsgerichtshof nur einmal mit einem Prozess befassen muss, und zwar erst dann, wenn feststeht, dass die beschwerdeführende Partei einen endgültigen Nachteil erlitten hat (BGE 116 Ia 197 E. 1b S. 199 mit Hinweisen). Lässt der angefochtene Rückweisungsentscheid der unteren kantonalen Instanz keinerlei Entscheidungsspielraum mehr, so wirkt er sich für die Parteien verfahrensabschliessend aus (vgl. nicht veröffentlichte Entscheide 1P.755/1993 vom 10. Februar 1994 E. 1b; 1P.203/1993 vom 2. August 1993 E. 1a; 1P.138/1993 vom 24. Juni 1993 E. 1c; 1P.42/1990 vom 19. Juli 1990 E. 2).
2.3 Die Wyss Kieswerk AG ist als Betreiberin des Kieswerks und als Inhaberin der privaten Abbaurechte im Perimeter der Überbauungsordnung "Hobühl" durch den angefochtenen Entscheid in eigenen rechtlich geschützten Interessen betroffen und somit ohne weiteres zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (Art. 88 OG).
Zu bejahen ist auch die Legitimation der Gemeinde Attiswil, die durch den angefochtenen Entscheid als Trägerin hoheitlicher Gewalt betroffen ist und deshalb mit staatsrechtlicher Beschwerde eine Verletzung ihrer Autonomie geltend machen kann.
Fraglich ist allerdings, ob die Wyss Kieswerk AG und die Gemeinde Attiswil berechtigt sind, die Verletzung der Souveränität des Kantons Solothurn zu rügen.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts können Private hilfsweise die Verletzung der Gemeindeautonomie rügen, wenn sie auch zur Erhebung anderer Verfassungsrügen legitimiert sind (BGE 119 Ia 214 E. 2c S. 218; 105 Ia 47 E. 2 S. 48). Davon wird eine Ausnahme gemacht, wenn dasjenige Organ, das für die Vertretung der Gemeinde zuständig ist, darauf verzichtet hat, sich auf die behauptete Verletzung der Gemeindeautonomie zu berufen (BGE 107 Ia 96 E. 1c). Wendet man diese Rechtsprechung analog auf die Rüge der Verletzung der Kantonsautonomie an, könnte die Legitimation der Wyss Kieswerk AG bejaht werden, nachdem der Kanton Solothurn die Rüge der Verletzung seiner Planungshoheit ausdrücklich unterstützt hat (vgl. Stellungnahme des Bau- und Justizdepartements Solothurn vom 16. Oktober 2006 S. 2 unten). Die Frage kann jedoch offen bleiben, weil die Rüge, wie im Folgenden (E. 4) darzulegen sein wird, unbegründet ist.
2.4 Fraglich ist die Legitimation von Ehepaar A.________ und Mitbeteiligten zur staatsrechtlichen Beschwerde. Diese rügen eine Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und des Willkürverbots (Art. 9 BV), weil für die als rechtsfehlerhaft erkannte Kiestransportroute durch Flumenthal eine nicht gesetzlich vorgesehene Übergangsfrist erteilt worden sei. Sie rügen weiter, die Wahl der konformen Erschliessungslösung hätte der Gemeinde Flumenthal statt der planenden Gemeinde Attiswil zuerkannt werden müssen. Ferner sei die Betonaufbereitung nicht an den Kiesabbau gebunden und damit eine "ewige" industrielle Nutzung in einer Bauzoneninsel zugelassen worden.
2.4.1 Nachdem die Grundstücke der Beschwerdeführer ausserhalb des Perimeters der Überbauungsordnung liegen, setzt ihre Legitimation nach der bundesgerichtlichen Praxis voraus, dass sie die verfassungswidrige Anwendung, Aufhebung oder Änderung von Normen rügen, die auch dem Schutz der Nachbarn dienen (BGE 127 I 44 E. 2c S. 46 mit Hinweisen).
Als nachbarschützende Norm kommt Art. 31 Abs. 3 der Berner Bauverordnung vom 6. März 1985 (BauV) in Betracht, wonach in der Baubewilligung für Ablagerungen und Materialentnahmen die Benützung einer Umfahrungsroute anzuordnen ist, wenn die Strecke konzentrierter Zu- und Wegtransporte (u.a.) durch Wohngebiete führt und deren Beeinträchtigung nicht in anderer Weise vermieden werden kann. Wenn keine Umfahrungsroute zur Verfügung steht, ist die Baubewilligung zu verweigern, solange die Anlage einer Umfahrungsstrasse nicht gewährleistet ist.
Diese Bestimmung dient neben dem Schutz öffentlicher Interessen auch dem Schutz von Anwohnern vor Immissionen. Allerdings hat das Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid dargelegt, dass Art. 31 BauV seit Inkrafttreten des USG seine immissionsschutzrechtliche Bedeutung verloren habe und ihm eigenständige Bedeutung nur noch zukomme, soweit er rein planungsrechtlich begründet sei. Erweise sich eine Beeinträchtigung der betroffenen Wohngebiete aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung als rechtmässig, bestehe für eine Verweigerung der Baubewilligung gestützt auf Art. 31 Abs. 3 BauV kein Raum.
Damit kommt Art. 31 BauV in der - von den Beschwerdeführern nicht als verfassungswidrig gerügten - Auslegung des Verwaltungsgerichts lediglich die Bedeutung eines allgemeinen Planungsgrundsatzes zu, entsprechend Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG. Derartige Planungsgrundsätze haben aber nach bundesgerichtlicher Praxis grundsätzlich keine nachbarschützende Funktion (Entscheid 1P.561/1991 vom 18. Februar 1992 E. 2b und 3a mit Hinweisen).
Letztlich kann die Frage der Legitimation der Anwohner offen bleiben, soweit sie die Erschliessungsregelung der Überbauungsordnung bzw. deren Aufrechterhaltung bis Ende 2011 als verfassungswidrig rügen, weil die diesbezügliche Interessenabwägung des Verwaltungsgerichts ohnehin auf Beschwerde der Wyss Kieswerk AG und der Gemeinde Attiswil überprüft werden muss. Dagegen kann auf die übrigen Rügen von Ehepaar A.________ und Mitbeteiligten mangels Legitimation nicht eingetreten werden.
3.
In formeller Hinsicht machen die Wyss Kieswerk AG und die Gemeinde Attiswil einen Verstoss gegen das Recht auf Beurteilung durch den zuständigen Richter nach Art. 30 Abs. 1 BV geltend. Sie rügen, das Verwaltungsgericht sei auf die Beschwerde gegen die Überbauungsordnung "Hobühl" zu Unrecht eingetreten. Willkürlich und kompetenzwidrig sei auch, dass das Verwaltungsgericht Befristungen nicht nur hinsichtlich der Baubewilligungen, sondern auch in den Überbauungsvorschriften des Sondernutzungsplans angeordnet habe.
3.1 Nach Art. 77 Abs. 1 lit. d des Berner Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 23. Mai 1989 (VRPG) ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzulässig gegen Verfügungen und Entscheide betreffend den Erlass und die Genehmigung von Plänen. Diese Ausnahme wird u.a. durch Art. 61a Abs. 3 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG) i.d.F. vom 25. November 2004 eingeschränkt, wonach die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Entscheide der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion offen steht, soweit die Europäische Menschenrechtskonvention die Beurteilung durch ein unabhängiges Gericht verlangt (lit. a), soweit gegen den kantonal letztinstanzlichen Entscheid Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht möglich ist (lit. b) und soweit die Überbauungsordnung als Baubewilligung gilt (lit. c).
3.2 Das Verwaltungsgericht stützte seine Zuständigkeit auf Art. 61a Abs. 3 lit. c BauG. Gemäss Art. 17 der Überbauungsvorschriften (ÜV) werde mit der rechtskräftigen Genehmigung der Überbauungsordnung "Hobühl" gleichzeitig die Baubewilligung für die Abbauetappen Ia, I, II und III, die Auffülletappen 1 bis 3, den Bau der Geländegestaltung, die Erstellung der Bodendepots und den Bau der Güterwege erteilt. In diesen Bereichen gelte die Überbauungsordnung somit als Baubewilligung. Hinsichtlich der übrigen Bereiche, namentlich der Abbauetappen IV, V und VI, gelte die umstrittene Planung zwar nicht als Baubewilligung; sie regle jedoch die Erschliessung der Kiesgrube bis und mit Abbauetappe VI und präjudiziere in diesem Punkt die künftigen Baubewilligungsverfahren für die Abbauetappen IV bis VI. Kraft Sachzusammenhangs unterliege der angefochtene Entscheid deshalb auch insoweit der kantonalen Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
3.3 Diese Erwägungen lassen keine Willkür erkennen:
Gemäss Art. 17 Abs. 2 ÜV ist das Auflageprojekt für die Erteilung der Baubewilligungen Bestandteil der Überbauungsordnung. Die Erteilung der Baubewilligungen für die Abbauetappen Ia, I, II und III und die Auffülletappen 1-3 durch das AGR erfolgte zusammen mit der Genehmigung der Überbauungsordnung in einem Gesamtentscheid, der sich nicht in einen planungs- und einen baurechtlichen Teil aufspalten lässt.
Die Erschliessung des Landes ist Voraussetzung für die Erteilung einer Baubewilligung (Art. 22 Abs. 2 lit. b i.V.m. Art. 19 RPG). Dabei muss die Erschliessung nicht nur den fachtechnischen Anforderungen genügen, sondern sie muss auch die übrigen raumplanerischen Vorgaben erfüllen (BGE 127 I 103 E. 7e S. 111). Die Überbauungsordnung regelt die Erschliessung verbindlich (Art. 4 Abs. 1 ÜV), und zwar nicht nur für die Abbau- und Auffülletappen, für die bereits eine Baubewilligung erteilt wird, sondern auch für spätere Abbau- und Auffülletappen. Das Verwaltungsgericht durfte deshalb ohne Willkür annehmen, dass die Überbauungsordnung zumindest in diesem Punkt die künftigen Baubewilligungen präjudiziere und insoweit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliege.
Diese Lösung führt - wie das Verwaltungsgericht in seiner Vernehmlassung zu Recht betont - nicht dazu, dass die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom zeitlichen Zusammenfallen von Baugesuch und Nutzungsplan abhängt, sondern verhindert im Gegenteil ein solches Ergebnis.
3.4 Das Verwaltungsgericht hat der Überbauungsordnung nur insoweit die Genehmigung verweigert, als sie die Erschliessung der Kiesgrube und des Kieswerks ausschliesslich über das bestehende Strassennetz der Gemeinde Flumenthal für den Kiesabbau länger als bis Ende 2011 und für die Auffüllung der Kiesgrube länger als bis Ende 2012 vorsieht (vgl. E. 12 S. 32 f. des angefochtenen Entscheids). Alle anderen Regelungen der Überbauungsordnung, namentlich die Festlegung des Abbaugebietes, der Abbau- und der Auffülletappen, bleiben unberührt. Die angeordnete zeitliche Befristung beschränkt sich somit auf Bestimmungen, die in unmittelbarem Zusammenhang mit der Erschliessung stehen und insoweit die Baubewilligung betreffen.
3.5 Kann dem Verwaltungsgericht nach dem Gesagten keine Willkür bei der Auslegung und Anwendung seiner Zuständigkeitsvorschriften vorgeworfen werden, so erweist sich auch die Rüge der Verletzung von Art. 30 Abs. 1 BV als unbegründet.
4.
Die Wyss Kieswerk AG und die Gemeinde Attiswil machen geltend, der angefochtene Entscheid verletze die in der Raumplanung festgelegte sachliche und örtliche Zuständigkeitsordnung nach Art. 2 Abs. 1 RPG und die Souveränität des Kantons Solothurn gemäss
Diese Auffassung vertritt auch der Kanton Solothurn in seiner Vernehmlassung.
4.1 Nach dem im öffentlichen Recht geltenden Territorialitätsprinzip bezieht sich die Raumplanung, wie alle übrigen staatlichen Vorkehren, grundsätzlich auf das Gebiet des jeweiligen Gemeinwesens. Soweit sich raumwirksame Aufgaben und Tätigkeiten über die Kantonsgrenze hinaus auswirken, sind die Behörden der betroffenen Gebietskörperschaften zur Zusammenarbeit verpflichtet (vgl. Art. 7 RPG; Art. 2 Abs. 2 und 3 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1]; Tschannen, RPG-Kommentar, N 7 ff. zu Art. 7).
4.2 Die Überbauungsordnung "Hobühl" legt fest, in welchem Gebiet und in welchen Etappen Kies abgebaut und bestehende Kiesgruben aufgefüllt und rekultiviert werden sollen (
Allerdings wirkt sich die Kiesabbauplanung der Gemeinde Attiswil über die Kantonsgrenze hinaus aus, da die Erschliessung der Kiesgrube und des Kieswerks über Solothurner Gebiet erfolgt. Insofern musste die Überbauungsordnung "Hobühl", insbesondere für die Erschliessungsfragen, in enger Abstimmung mit den Solothurner Behörden erarbeitet werden. Diese sind für Planung und Bau von Strassen auf Solothurner Gebiet zuständig. Das von ihnen aus dem Abstimmungsprozess gewonnene Ergebnis haben die Berner Behörden insofern hinzunehmen, als sie Verbesserungen der bestehenden Erschliessung oder den Bau einer neuen Erschliessungsstrasse auf Solothurner Gebiet nicht erzwingen können.
Dies entbindet jedoch die für die Überbauungsordnung zuständigen Berner Behörden nicht von der nach Bundesrecht gebotenen umfassenden Interessenabwägung (Art. 3 RPV; Tschannen, a.a.O., N. 10 und 12 zu Art. 7 RPG). Dazu gehört insbesondere die Frage, ob das Kiesabbaugebiet in einer den Planungsgrundsätzen von Art. 3 RPG entsprechenden Weise, unter möglichster Schonung von Wohngebieten vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen, erschlossen werden kann.
Nachdem das Verwaltungsgericht zur Auffassung gelangt war, das Interesse, Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen möglichst zu verschonen, sei falsch beurteilt worden, war es grundsätzlich berechtigt, die Überbauungsordnung bzw. deren Genehmigung ganz oder teilweise aufzuheben bzw. sie zeitlich zu befristen, ohne damit die Planungshoheit des Kantons Solothurn zu verletzen.
4.3 Im Übrigen ist festzuhalten, dass die Lösung des Verwaltungsgerichts, die Erschliessung von Kiesabbaugebiet und Kieswerk nur noch für eine gewisse Frist über das bestehende Strassennetz zu bewilligen, prinzipiell der Grundsatzvereinbarung zwischen der Gemeinde Flumenthal, dem Kanton Solothurn und der Wyss Kieswerk AG entspricht.
Ziel dieser Vereinbarung ist die Realisierung der Projektidee "Naturnahes Aareufer" zur Verbesserung der Erschliessung des Kiesabbaugebiets (§ 1 Abs. 2 GV). Die bestehende Ortsdurchfahrt von Flumenthal soll nur noch während einer Übergangszeit bis zur Realisierung der Umfahrungsstrasse entlang der Aare für Kiestransporte verwendet werden (§ 3 GV). Gemäss § 5 GV setzen sich Kanton und Einwohnergemeinde für die rasche Umsetzung der Projektidee "Naturnahes Aareufer" in die Nutzungs- und Detailplanung sowie für deren Realisierung ein.
Differenzen zum verwaltungsgerichtlichen Entscheid bestehen hinsichtlich des Realisierungszeitraums (5-10 Jahre gemäss § 3 Abs. 2 GV; 5 Jahre gemäss Verwaltungsgericht) und der Notwendigkeit der Anpassung der Überbauungsordnung (vgl. dazu unten, E. 6 und 7). Dagegen kann nicht gesagt werden, die Solothurner Behörden würden aufgrund des verwaltungsgerichtlichen Entscheids faktisch gezwungen, eine von ihnen abgelehnte Erschliessungsvariante zu realisieren, um die weitere Versorgung des Kantons mit Kies aus Attiswil sicherzustellen.
5.
Die Wyss Kieswerk AG und die Gemeinde Attiswil rügen weiter, das Verwaltungsgericht habe der Handlungsanweisung im Teilrichtplan AD, die Erschliessung der Kiesgrube zu verbessern, eine Verbindlichkeit zuerkannt, die offensichtlich über Art. 9 Abs. 1 RPG und Art. 103 BauG hinausgehe. Es habe verkannt, dass es sich um eine Abstimmungsanweisung handle, die lediglich den Auftrag erteile, mögliche Verbesserungen der Erschliessungssituation zu prüfen, ohne ein bestimmtes Ergebnis vorwegzunehmen.
Aus dem angefochtenen Urteil ergibt sich jedoch, dass das Verwaltungsgericht den Auftrag des Teilrichtplans AD nur als ein Element der raumplanungsrechtlich gebotenen Interessenabwägung berücksichtigt hat, neben den Planungsgrundsätzen des RPG, den möglichen Auswirkungen der Überbauungsordnung für die an der Erschliessungsstrasse lebende Wohnbevölkerung und der bundesgerichtlichen Praxis in vergleichbaren Fällen (vgl. E. 5.4 S. 16 des angefochtenen Entscheids). Auch das Ergebnis dieser Interessenabwägung belegt, dass das Verwaltungsgericht der Richtplanfestsetzung keine absolute Bedeutung zumass, hielt es doch die Beibehaltung der bisherigen Erschliessung bis Ende 2011 für zulässig.
6.
Die Wyss Kieswerk AG und die Gemeinde Attiswil werfen dem Verwaltungsgericht sodann vor, es habe willkürlich die Verknüpfung zwischen der Überbauungsordnung "Hobühl" und der Grundsatzvereinbarung nicht anerkannt. Beide bildeten zusammen eine Einheit, die der besonderen Situation (Zuständigkeit von zwei Kantonen und zwei Gemeinden) Rechnung trage.
Unhaltbar sei auch die Annahme, die Grundsatzvereinbarung werde vorerst an der Belastung der Wohngebiete durch die Kiestransporte nichts ändern: Die vereinbarten und teilweise bereits versuchsweise umgesetzten flankierenden Massnahmen, namentlich die Einführung von Tempo 30, hätten sowohl die Sicherheit der Fussgänger als auch die Lärmsituation bereits verbessert; der Lärmpegel sei um 1 Dezibel gesunken.
6.1 Die Grundsatzvereinbarung nimmt auf die Überbauungsordnung "Hobühl" Bezug und erklärt diese zur Vertragsgrundlage (§ 2 Abs. 1 lit. a GV), mit der Folge, dass die Grundsatzvereinbarung wieder ausser Kraft tritt, sofern die aufgelegte Überbauungsordnung nicht in Rechtskraft erwächst (§ 16 Abs. 1 GV).
6.2 Dagegen erwähnt die Überbauungsordnung die Grundsatzvereinbarung und die darin vereinbarte alternative Erschliessung des Kiesabbaugebiets entlang der Aare mit keinem Wort. § 4 ÜV bestimmt, dass Kiesgrube und -werk ausschliesslich über das bestehende Strassennetz der Gemeinde Flumenthal erschlossen werden; diese Regelung gilt für alle in der Überbauungsordnung vorgesehenen Abbauetappen, d.h. bis zum Abschluss der Abbauetappe VI im Jahr 2035.
Diese Regelung ist insofern verständlich, als die Überbauungsordnung am 19. April 2004 beschlossen und mit Gesamtentscheid vom 2. September 2004 genehmigt wurde, d.h. vor Unterzeichnung der Grundsatzvereinbarung am 8. und 14. September 2004. Eine formelle Verknüpfung der Überbauungsordnung mit der Grundsatzvereinbarung unterblieb aber auch im Beschwerdeentscheid der Justizdirektion vom 9. Juni 2005:
Die Direktion ging davon aus, dass die Realisierung der Variante "Naturnahes Aareufer" viel Zeit beanspruchen werde und ihr möglicherweise noch rechtliche Hindernisse im Weg stehen könnten. Es bestehe ein grosses öffentliches Interesse daran, dass weiterhin Kies abgebaut werden könne, und der Betrieb nicht während Jahren eingestellt werden müsse, bis die Erschliessungslösung "Naturnahes Aareufer" allenfalls realisiert werde. Unter Berücksichtigung des Zeitfaktors sei daher die von der Gemeinde Attiswil getroffene Erschliessungslösung ("Ist-Lösung") als zulässig zu betrachten. Sollte die Variante "Naturnahes Aareufer", wie in der Grundsatzvereinbarung vorgesehen, tatsächlich in den nächsten 5 bis 10 Jahren realisiert werden, so werde das Wohngebiet vom Grubenverkehr entlastet; sollte dies jedoch nicht möglich sein, so sei die Variante "Ist-Zustand" die einzige verhältnismässige Erschliessungsvariante (Beschwerdeentscheid E. 6.3 S. 19 f.).
Diese Ausführungen bestätigen, dass die Überbauungsordnung mit dem ursprünglichen Inhalt genehmigt wurde. Eine Verknüpfung der Überbauungsordnung mit der im Kanton Solothurn getroffenen Grundsatzvereinbarung, in dem Sinne, dass die bisherige Erschliessung nur für eine Übergangszeit, bis zur Realisierung der Variante "Naturnahes Aareufer" bewilligt werde, fand nicht statt.
Insofern durfte das Berner Verwaltungsgericht willkürfrei davon ausgehen, die Überbauungsordnung sei nicht mit der Grundsatzvereinbarung verknüpft worden (E. 6.4 S. 19 des angefochtenen Entscheids).
6.3 Nicht willkürlich ist auch die Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass sich während der 1. Phase gemäss Grundsatzvereinbarung an der Belastung der Wohngebiete durch die Kiestransporte nichts Wesentliches ändern werde (E. 6.4 S. 19 f. des angefochtenen Entscheids). Die in § 4 Abs. 1 GV vorgesehenen flankierenden Massnahmen (Signalisation und Möblierung) sollen vor allem die Verkehrssicherheit erhöhen. Zwar können diese Massnahmen auch zur Herabsetzung der Fahrgeschwindigkeit und damit zu einer Verminderung des Lärms führen. Die Zahl der Transportfahrten von und zu der Kiesgrube "Hobühl" durch die Wohngebiete bleibt jedoch gleich.
7.
Das Verwaltungsgericht nahm an, die verschiedenen auf dem Spiel stehenden Planungsinteressen seien von den Behörden zwar vollständig ermittelt, jedoch falsch beurteilt worden. Die Erschliessungsregelung der Überbauungsordnung hätte zur Folge, dass die an der Werkstrasse und der Höflisgasse in Flumenthal liegenden Wohngebiete bis ins Jahr 2035 mit erheblichem Werkverkehr belastet würden. Dies widerspreche dem Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG, wonach Wohngebiete vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen möglichst zu verschonen seien.
Das Verwaltungsgericht berief sich auf die bundesgerichtlichen Entscheide betreffend Kerzers (BGE 112 Ib 26 E. 5d S. 37 ff.) und Lausen (BGE 127 I 103 E. 7f S. 112 f.), wo die Erschliessung eines Kiesabbau- bzw. eines Industriegebiets durch ein Wohngebiet aus raumplanerischer Sicht als nicht haltbar bezeichnet worden war, da jedes Baugebiet seine Immissionen grundsätzlich selbst tragen müsse und Nutzungskonflikte dieser Art im Rahmen der Überarbeitung der raumplanerischen Grundlagen zu lösen seien. Die von der Kiesgrube "Hobühl" verursachte Verkehrsbelastung liege mit 138 DTV höher als in den vom Bundesgericht entschiedenen Fällen. Auch wenn die Anforderungen des Umweltschutzrechts erfüllt seien, gehe es nicht an, die in den Wohngebieten entlang der Werkstrasse und der Höflisgasse lebende Bevölkerung während der nächsten rund 30 Jahre sämtlichem Verkehr aus der Kiesgrube auszusetzen, zumal mit Blick auf den bisherigen Planungsprozess davon auszugehen sei, dass Alternativen für eine bessere Erschliessung vorhanden seien.
Eine korrekte Interessenabwägung habe allerdings auch zu berücksichtigen, dass an der Erweiterung der Kiesgrube "Hobühl" ein erhebliches öffentliches Interesse bestehe, handle es sich doch um einen Abbaustandort von kantonaler Bedeutung. Das Vorhaben entspreche auch einem wichtigen Planungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 3 lit. d RPG), indem es günstige Voraussetzungen für die Versorgung der Region mit Kies sicherstelle. Diesem Interesse wäre nicht hinreichend Rechnung getragen, wenn der Überbauungsordnung "Hobühl" für den gesamten Abbauhorizont die Genehmigung verweigert würde, mit der Folge, dass der Abbau in naher Zukunft eingestellt werde müsste. Es erscheine für die an der Erschliessungsstrasse lebende Wohnbevölkerung zumutbar, den Verkehr aus der Kiesgrube wenigstens für eine beschränkte Zeit noch hinzunehmen.
Das Gericht orientierte sich an dem in der Grundsatzvereinbarung für die Realisierung des Projekts "Naturnahes Aareufer" vorgesehenen Zeitraum von 5 bis 10 Jahren. Es ging davon aus, dass die Grundlagen für die Planung im Rahmen des mehrjährigen Prozesses mit Studien zu zahlreichen Erschliessungsvarianten bereits erarbeitet worden seien, weshalb es sich rechtfertige, die Erschliessung für den Kiesabbau nur noch bis zum Ende des Jahres 2011 über das bestehende Strassennetz der Gemeinde Flumenthal zuzulassen. Für die Auffüllung sei die bestehende Erschliessung längstens bis Ende des Jahres 2012 zuzulassen.
7.1 Diese Interessenabwägung des Verwaltungsgerichts rügen alle Parteien als willkürlich:
7.1.1 Die Wyss Kieswerk AG rügt einen unverhältnismässigen Eingriff in ihre Eigentumsrechte: Die vom Verwaltungsgericht gesetzte Frist von 5 Jahren für die Realisierung der Alternativerschliessung sei völlig unrealistisch und laufe deshalb auf eine Einstellung des Kiesabbaus auf Ende 2011 hinaus. Die Wyss Kieswerk AG würde dadurch massiv geschädigt (Verlust von Arbeitskräften, Betriebsverluste, Verlust von Marktanteilen). Zudem müsste das Betonwerk in Flumenthal, ein Tochterunternehmen der Beschwerdeführerin, mit Kies von auswärts versorgt werden.
7.1.2 Die Gemeinde Attiswil macht eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie geltend. Das Verwaltungsgericht habe den Gesichtspunkten des Lärmschutzes ein völlig einseitiges Gewicht beigemessen und alle übrigen Interessen, die im Variantenvergleich der WAM-Studie genannt worden seien, unberücksichtigt gelassen. Auch die Gemeinde hält die gesetzte Frist für zu kurz und weist insbesondere auf die unhaltbaren Konsequenzen hin, die sich aus der vom Verwaltungsgericht angeordneten Befristung der Wiederauffüllung Ende 2012 ergeben würden.
7.1.3 Dagegen vertreten die Beschwerdeführer Ehepaar A.________ und Mitbeteiligte den Standpunkt, die Erschliessung der Kiesabbauzone müsse über das Gebiet der Gemeinde Attiswil erfolgen. Das Verwaltungsgericht sei richtigerweise zum Schluss gekommen, die bestehende Erschliessung sei nicht hinreichend im Sinne von Art. 22 Abs. 2 lit. b i.V.m. Art. 19 Abs. 1 RPG. Dies müsse zur vollständigen Nichtgenehmigung der Überbauungsordnung "Hobühl" führen und zur Verweigerung der Baubewilligungen. Es gehe nicht an, nicht rechtskonforme Nutzungspläne für eine Übergangszeit als gültig und damit als rechtswirksam einzustufen. Die Beschwerdeführer bestreiten ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Weiterführung des Kiesabbaus in Attiswil: Ein Kiesversorgungsnotstand bestehe weder im Kanton Bern noch in Solothurn; überdies könne Kies aus dem süddeutschen Raum bezogen werden.
7.1.4 Im Folgenden sind die verschiedenen Rügen zu prüfen. Soweit die Handhabung von eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht zu beurteilen ist, prüft das Bundesgericht den verwaltungsgerichtlichen Entscheid mit freier Kognition, im Übrigen nur auf Willkür hin.
7.2 Grundsätzlich widerspricht die Erschliessung von Abbauzonen über Wohngebiete den Planungsgrundsätzen gemäss Art. 3 Abs. 3 lit. a und b und dem Grundsatz, wonach jedes Baugebiet seine Immissionen selbst tragen sollte. Das Verwaltungsgericht hat dies zutreffend und unter Berücksichtigung der einschlägigen Literatur und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dargelegt.
Allerdings sind die Planungsgrundsätze lediglich Entscheidungskriterien und Zielvorgaben, die keine absolute Geltung beanspruchen, sondern im Rahmen der Interessenabwägung mit und gegen andere, möglicherweise widersprechende Planungsgrundsätze und anderswo gesetzlich fixierte Zielvorschriften abgewogen werden müssen (BGE 117 Ia 302 E. 4b S. 307; Aemisegger, Planungsgrundsätze, in: Saladin/ Stüdeli (Hrsg.), Das Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1980, S. 85; Tschannen, RPG-Kommentar N 9 zu Art. 3). Beruht die Planung auf einer umfassenden, den Anforderungen von Art. 3 RPV entsprechenden Abwägung der massgeblichen öffentlichen und privaten Interessen, so ist sie auch dann rechtmässig, wenn gewissen - in der Abwägung unterliegenden - Planungsgrundsätzen nicht Rechnung getragen wird.
7.3 Im vorliegenden Fall besteht ein erhebliches öffentliches Interesse an der weiteren Versorgung der Region mit Kies aus Attiswil. Die Kiesgrube "Hobühl" ist im Sachplan ADT als Abbaustandort von kantonaler Bedeutung aufgeführt. Wie aus dem Teilrichtplan AD hervorgeht, handelt es sich um eines der wertvollsten Kiesvorkommen des Kantons: Die Kiesvorkommen sind von hervorragender Qualität und sehr mächtig ausgebildet (45 m), so dass die Bodennutzungseffizienz ideal ist. Mit der Überbauungsordnung können deshalb, auf einer relativ kleinen Fläche, neue Abbaureserven für einen Zeitraum von ca. 30 Jahren gesichert werden, bei einem durchschnittlichen jährlichen Abbau in der Grössenordnung von 120'000 m³.
Der Kies wird vor allem in der Region Oberaargau und in der benachbarten Agglomeration Solothurn verwendet. Die Erweiterung der Kiesgrube "Hobühl" entspricht somit einem regionalen Bedürfnis und vermeidet lange Transportwege. Nachdem schon seit 1942 Kies in "Hobühl" ausgebeutet wird, erscheint es sinnvoll, diese Reserven weiter zu nutzen, anstatt unberührte Landschaften durch die Eröffnung neuer Kiesgruben zu beeinträchtigen.
Die Überbauungsordnung enthält gegenüber der bisherigen Bewilligung wichtige Verbesserungen aus Sicht des Landschafts- und Naturschutzes: Landschaftlich heikle, bereits bewilligte Flächen werden aus dem Bewilligungsperimeter entlassen; durch eine künstliche Anhebung des Terrains auf der Nordseite der Kiesgrube soll die bisherige Horizontlinie erhalten bleiben, die Kiesgrube besser abgeschirmt und mittelfristig ein neues Naherholungsgebiet geschaffen werden. Durch den Kiesabbau entstandene ökologisch wertvolle Lebensräume werden erhalten und ihre Fläche bedeutend vergrössert.
Insofern durfte das Verwaltungsgericht - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer Ehepaar A.________ und Mitbeteiligte - von einem erheblichen öffentlichen Interesse an der Erweiterung der Kiesgrube "Hobühl" ausgehen.
7.4 Aufgrund des aufwändigen Variantenvergleichs steht fest, dass es zur "Ist-Variante" nur eine sinnvolle Alternative gibt: die Variante "Naturnahes Aareufer". Die dagegen erhobenen Einwände der Beschwerdeführer Ehepaar A.________ und Mitbeteiligten wurden bereits im Beschwerdeentscheid der Justizdirektion ausführlich behandelt und in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise abgewiesen (vgl. Beschwerdeentscheid vom 9. Juni 2005, E. 6.2 S. 13-18).
Der Kanton Solothurn und die Gemeinde Flumenthal haben mit der Wyss Kieswerk AG in der Grundsatzvereinbarung vom September 2004 vereinbart, sich für die rasche Umsetzung der Projektidee "Naturnahes Aareufer" in die Nutzungs- und Detailplanung sowie für deren Realisierung einzusetzen. Sobald diese Strasse errichtet ist, wird sie die bestehende Erschliessung über die Wohngebiete von Flumenthal ersetzen. Davon gehen alle Beteiligten aus. Es wäre auch aus raumplanungsrechtlicher Sicht unhaltbar, das Kieswerk weiter über das Wohngebiet Flumenthals zu erschliessen, wenn eine neue, die Wohnbevölkerung schonendere Erschliessungsstrasse zur Verfügung steht. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, es sei rechtswidrig, in der Überbauungsordnung die bestehende Erschliessung für den gesamten Abbauhorizont bis 2035 verbindlich festzuschreiben, ist daher verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.
7.5 Die Wyss Kieswerk AG, die Gemeinde Attiswil sowie die Berner und Solothurner Behörden halten indessen die vom Verwaltungsgericht gesetzte Frist von 5 Jahren für völlig unrealistisch: Sie weisen auf die verschiedenen, für die Umsetzung der Projektidee erforderlichen Verfahren hin (kommunales Nutzungsplanverfahrens, kantonales wasserrechtliches Verfahren, Teilgüterzusammenlegung, Altlastenuntersuchungen), deren Dauer - einschliesslich Rechtsmittelverfahren - 5 Jahre mit Sicherheit überschreiten werde.
7.5.1 Die vom Verwaltungsgericht festgelegte Frist von 5 Jahren erscheint zwar als knapp, kann aber nicht von vornherein als unhaltbar und damit als willkürlich bezeichnet werden:
Im Rahmen des Variantenvergleichs sind bereits umfangreiche Abklärungen vorgenommen worden (vgl. Raumplanungsbericht S. 18 f.). Die Wyss Kieswerk AG hat sich in der Grundsatzvereinbarung verpflichtet, sämtliche Kosten des Projekts zu übernehmen. Die betroffenen Grundstücke gehören überwiegend der Bürgergemeinde Flumenthal und dem Kanton, weshalb die Landbeschaffung keine grossen Schwierigkeiten bereiten sollte. Von Umweltbehörden und -verbänden ist keine Opposition zu erwarten: Das Projekt wird das Aareufer ökologisch erheblich aufwerten und bedeutet aus Sicht von Landschaft und Natur eine wesentliche Verbesserung der heutigen Situation (künstliche, durch den Kraftwerkbau geschaffene Landschaft ohne besonderen ökologischen Wert). Die in die Aareböschung zu integrierende Strasse soll nur für Kiestransporte verwendet werden und kann nach Einstellung des Kiesabbaus zurückgebaut bzw. renaturiert werden (vgl. Variantenvergleich Aare, Blatt 213).
7.5.2 Allerdings können, wie bei jedem Infrastrukturvorhaben, Verzögerungen nicht ausgeschlossen werden, beispielsweise wenn erhebliche Altlasten entdeckt werden sollten oder durch lange Rechtsmittelverfahren.
Die ursprünglich eingeräumte Frist von 5 Jahren ist bereits durch das Beschwerdeverfahren vor Bundesgericht faktisch verkürzt worden: Die Solothurner Behörden können die Planungsarbeiten nicht vorantreiben, solange die Finanzierung des Projekts "Naturnahes Aareufer" nicht gesichert ist; gemäss Grundsatzvereinbarung hängt aber die Verpflichtung der Wyss Kieswerk AG, sämtliche Kosten des Projekts zu tragen, vom Inkrafttreten der Überbauungsordnung "Hobühl" ab.
7.5.3 Für den Fall, dass die neue Erschliessungsstrasse Ende 2011 trotz beförderlicher Durchführung der Planungs- und Bauverfahren nicht eröffnet werden kann, hat das Verwaltungsgericht keine "Verlängerungsmöglichkeit" vorgesehen. In diesem Fall müsste also der Kiesabbau vorübergehend eingestellt werden. Dies hätte schwerwiegende wirtschaftliche Konsequenzen für die Wyss Kieswerk AG und deren Angestellten. Das Betonwerk in Flumenthal wie auch die Agglomeration Solothurn müssten vorübergehend mit Kies aus weiter entfernt liegenden Abbaugebieten versorgt werden. Hinzu kommt, dass aufgrund der sehr steilen Kieswände Hangrutschungen und Erosion drohen (vgl. zu den aufwändigen Sicherungsmassnahmen das Kurzgutachten der Fa. Geotest vom 17. Oktober 2006).
Nach dem Gesagten ist kein überwiegendes öffentliches Interesse an einer kurzfristigen Einstellung des Kiesabbaus ersichtlich, sofern die neue Erschliessungsstrasse - trotz der Anstrengung aller Beteiligten - nicht rechtzeitig realisiert werden kann. Das Fehlen einer "Verlängerungsmöglichkeit" für diesen Fall bedeutet daher einen unverhältnismässigen Eingriff in die Eigentumsrechte der Wyss Kieswerk AG.
7.6 Für die Zwecke der Wiederauffüllung der Kiesgrube befristete das Verwaltungsgericht die bestehende Erschliessung bis Ende 2012. Hierfür stützte es sich auf Art. 33 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 BauV, wonach ausgebeutete Gruben möglichst fortlaufend, spätestens aber innert einem Jahr seit Beendigung der Ausbeutung, der natürlichen Umgebung anzugleichen sind. Gemäss Art. 89 Abs. 3 BauG kann jedoch in einer Überbauungsordnung von der baulichen Grundordnung abgewichen werden.
7.6.1 Die angefochtene Überbauungsordnung "Hobühl" sieht sehr viel längere Auffülletappen vor: Innert 20 bis 25 Jahren soll das Aarebord im Südosten der Kiesgrube wieder hergestellt werden (Auffülletappen 1 und 2); das Aarebord im Südwesten der Kiesgrube soll innerhalb von 35 Jahren wieder hergestellt werden (Auffülletappe 3). Die weitergehende Auffüllung der Kiesgrube (Auffülletappe 4) hängt von der Verfügbarkeit von unverschmutztem Auffüllmaterial ab. Diese Regelung wurde aufgrund der besonderen Verhältnisse der Kiesgrube "Hobühl" (sehr tiefe Grube, enge Platzverhältnisse) getroffen und trägt dem in der Region bestehenden Defizit an unverschmutztem Auffüllmaterial Rechnung.
7.6.2 Wie die Wyss Kieswerk AG und die Gemeinde Attiswil überzeugend darlegen, würde ein Abbruch der Wiederauffüllungsarbeiten bereits im Jahr 2012 ein enormes Leervolumen zur Folge haben, mit unhaltbaren Konsequenzen für die Landschaft um Attiswil und die geologische Stabilität des Gebiets. Diese Situation würde den Festsetzungen des Teilrichtplans AD zum erstrebten Auffüllungsgrad widersprechen und wäre für die Gemeinde Attiswil und deren Einwohner unzumutbar.
Die Wiederauffüllung ist das notwendige Pendant zum bisherigen Kiesabbau, um den damit verbundenen Landschaftseingriff soweit wie möglich wieder rückgängig zu machen. Sie muss möglich bleiben, auch wenn eine neue, die Wohngebiete Flumenthals schonendere Erschliessung nicht rechtzeitig oder überhaupt nicht erstellt werden sollte. Dies erscheint auch aus Sicht der betroffenen Anwohner zumutbar: Die Verkehrsbelastung durch die Wiederauffüllung der Grube beträgt weniger als die Hälfte des gesamten Verkehrs; diesem Verkehr wären die Anwohner auch ohne Erlass der Überbauungsordnung "Hobühl" ausgesetzt gewesen, da die bisherige Bewilligung die Wiederauffüllung auf unbefristete Dauer zuliess.
7.7 Nach dem Gesagten ist der Entscheid des Berner Verwaltungsgerichts, die bestehende Erschliessung nur noch bis zur Realisierung des Projekts "Naturnahes Aareufer" zuzulassen und hierfür eine Frist von 5 Jahren zu setzen, von Verfassungs wegen grundsätzlich nicht zu beanstanden.
Unbegründet ist insbesondere der Einwand von Ehepaar A.________ und Mitbeteiligten, damit werde eine rechtsfehlerhafte Nutzungsordnung für eine Übergangszeit in Kraft gesetzt: Wie sich aus den Erwägungen des angefochtenen Entscheids klar ergibt, hielt das Verwaltungsgericht die Beibehaltung der bestehenden Erschliessung für einen beschränkten Zeitraum für rechtmässig (vgl. E. 8.4 und 8.5 S. 25 f. des angefochtenen Entscheids).
Allerdings würde es eine unverhältnismässige Einschränkung der Eigentumsrechte der Wyss Kieswerk AG bedeuten, wenn diese den Kiesabbau Ende 2011 vorübergehend einstellen müsste, weil die neue Erschliessungsstrasse nicht fristgerecht fertiggestellt worden ist. Für diesen Fall muss deshalb in der Überbauungsordnung eine "Verlängerungsmöglichkeit" vorgesehen werden, beispielsweise durch die kurzfristige Verlängerung bestehender Abbaubewilligungen oder die Erteilung einer neuen Bewilligung für die Übergangszeit bis zur Fertigstellung der Strasse auf der Grundlage der bisherigen Erschliessung. In erster Linie müssen sich allerdings alle Beteiligten darum bemühen, das Projekt "Naturnahes Aareufer" bis Ende 2011 zu realisieren. Die Berner Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion (bzw. das AGR) wird dies bei der Anpassung der Überbauungsvorschriften zu berücksichtigen haben.
Die vom Verwaltungsgericht angeordnete Befristung der Erschliessung auch für die Wiederauffüllung der Kiesgrube verletzt nach dem oben Gesagten die Autonomie der Gemeinde Attiswil und ist aufzuheben.
8.
Die staatsrechtliche Beschwerde von Ehepaar A.________ ist somit abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Die staatsrechtlichen Beschwerden der Wyss Kieswerk AG und der Gemeinde Attiswil sind teilweise gutzuheissen, soweit die Befristung der Wiederauffüllung und das Fehlen einer Verlängerungsmöglichkeit für den Kiesabbau nach 2011 gerügt werden; im Übrigen sind sie abzuweisen. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Wyss Kieswerk AG ist nicht einzutreten.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt keine der Parteien vollständig; von den oben genannten Korrekturen abgesehen, bleibt es bei der vom Verwaltungsgericht vorgesehenen Lösung. Es rechtfertigt sich deshalb, die Parteikosten wettzuschlagen und die Gerichtskosten den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen. Der Gemeinde Attiswil ist gemäss Art. 156 Abs. 2 OG keine Gebühr aufzuerlegen.
Da der Kostenentscheid des Verwaltungsgerichts auf einem vergleichbaren Verteilschlüssel beruht, braucht dieser nicht aufgehoben zu werden.
Es wird Sache der Berner Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion (bzw. des AGR) sein, die vom Verwaltungsgericht angeordnete Befristung der Erschliessung mit den verfassungsrechtlich gebotenen Modifikationen durch Anpassung der Überbauungsvorschriften umzusetzen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
In teilweiser Gutheissung der staatsrechtlichen Beschwerden der Wyss Kieswerk AG (1P.578/2006) und der Einwohnergemeinde Attiswil (1P.576/2006) wird der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, vom 10. Juli 2006 insoweit aufgehoben, als darin die Erschliessung der Kiesgrube und des Kieswerks über das bestehende Strassennetz der Gemeinde Flumenthal für die Auffüllung der Kiesgrube befristet wird. Gleiches gilt, soweit die bestehende Erschliessung für den Kiesabbau bis Ende 2011 befristet wird, ohne die Möglichkeit einer Fristverlängerung vorzusehen, falls die neue Erschliessungsstrasse nicht termingerecht erstellt werden kann.
Im Übrigen werden die staatsrechtlichen Beschwerden 1P.576+578/2006 abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die staatsrechtliche Beschwerde von Ehepaar A.________ und Mitbeteiligten (1P.572/2006) wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
3.
Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Wyss Kieswerk AG (1A.194/2006) wird nicht eingetreten.
4.
Die Gerichtsgebühr von insgesamt Fr. 5'000.-- wird zur Hälfte den Beschwerdeführern Ehepaar A.________ und Mitbeteiligten und zur Hälfte der Wyss Kieswerk AG auferlegt.
5.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
6.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, sowie dem Bau- und Justizdepartement des Kantons Solothurn und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 14. März 2007
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: