Zürich Verwaltungsgericht 22.01.2001 VK.1996.00015

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  Geschäftsnummer: VK.1996.00015   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 22.01.2001 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Personalrecht Betreff: Besoldung

Gleichstellungsklage der Physiotherapierenden Formelles: Zuständigkeit des VGr nach §§79, 80a-c VRG und GlG (E. 1a). Beschwerdelegitimation von Berufsverbänden (E. 1b+c). Feststellungsinteresse der Individualklägerinnen (E. 1d). Streitgegestand (E. 1e). Materielles: Tragweite des Diskriminierungsverbots (E. 2). Kognition des VGr (E. 3). Darstellung der Arbeitsbewertungsmethode (E. 4). Glaubhaftmachen der Diskriminierung (E. 5). Das vom Beklagten gewählte Verfahren zur Arbeitsbewertung an sich (VFA) erweist sich nicht als diskriminierend (E. 6+7). Das zum Vergleich des Tätigkeitsbereichs der Klägerinnen mit den Polizeisoldaten erstellte Gutachten erweist sich als wissenschaftlich und geeignet um gestützt auf die übrigen Akten die umstrittene Arbeitsbewertung der beiden Berufskategorien zu vergleichen (E. 8). Die diskriminierende Anwendung des Arbeitsbewertungsverfahrens wurde glaubhaft gemacht und der Beklagte vermag keine sachlichen Gründe darzutun, die eine geschlechtsspezifische Motivierung widerlegen würden. Die Einreihung der Physiotherapierenden ins Besoldungssystem erfolgte in diskriminierender Weise (E. 9+10). Die Leistungsklagen sind mangels genügender Belege einstweilen sistiert (E. 11). Die weiteren Privilegien sowie die 'Laufbahnbeförderung' der Polizeibeamten stellen eine Ausnahme im kt. Lohngefüge dar und erweisen sich nicht als geschlechtsdiskriminierend (E. 12). Eine indirekte Diskriminierung durch das damalige Überführungsmodell ist nicht glaubhaft gemacht (E. 13). Da die Besoldungserhöhung ausschliesslich die noch bestehende Diskriminierung auszugleichen hat, kann diese heute nicht der damaligen Überführungsregelung unterworfen werden (E. 15). Teilweise Gutheissung der Klage.

  Stichworte: ARBEITSBEWERTUNG BEURTEILUNGSSPIELRAUM DISKRIMINIERUNG FESTSTELLUNGSINTERESSE GLEICHBERECHTIGUNG GLEICHBERECHTIGUNG VON MANN UND FRAU LEGITIMATION LOHNGLEICHHEIT PHYSIOTHERAPEUT/-IN ÜBERFÜHRUNGSREGELUNG

Rechtsnormen: § 4 lit. II ABV Art. 8 lit. III BV Art. 5 lit. I c GlG Art. 7 lit. I GlG § 50 lit. II VRG § 79 VRG § 80a VRG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 1

I. Am 1. Juli 1996 reichte der Schweizerische Verband des Personals öffentlicher Dienste (VPOD) beim Verwaltungsgericht eine Gleichstellungsklage gegen den Kanton Zürich ein mit den folgenden Anträgen:

"1.   Es sei festzustellen, dass die Einreihung der Physiotherapeutinnen im Einrei­hungsplan (Anhang zur Angestelltenverordnung) gegen Art. 4 Abs. 2 BV          und Art. 3 GlG verstösst.

2.    Es sei festzustellen, dass die Überführung der Physiotherapeutinnen von der         alten in die neue Besoldung gegen Art. 4 Abs. 2 BV und Art. 3 GlG verstösst.

Unter Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beklagten."

Gleichentags reichten sechs Physiotherapeutinnen Klage mit folgenden Anträgen ein:

"1.   Es sei festzustellen, dass die Einreihung der Klägerinnen im Einreihungsplan (Anhang zur Angestelltenverordnung) gegen Art. 4 Abs. 2 BV und Art. 3 GlG verstösst.

2.    Es seien den Klägerinnen für die Zeit vom 1. Juli 1991 bis 30. Juni 1996 fol­gende Lohnguthaben (zuzüglich 5% Zins ab mittlerem Verfalldatum) zu be­zahlen:

-

Klägerin 1:

Fr.

30'358.75

-

Klägerin 2:

Fr.

50'625.20

-

Klägerin 3:

Fr.

32'411.60

-

Klägerin 4:

Fr.

64'086.60

-

Klägerin 5:

Fr.

60'338.65

-

Klägerin 6:

Fr.

41'004.85

3.    Es sei festzustellen, dass die Überführung von der alten in die neue Besol­dungs­verordnung gegen Art. 4 Abs. 2 BV und Art. 3 GlG verstösst.

4.    Eventualiter: Es sei der Klägerin 5 für die Zeit vom 1.7.1991 bis zum 30.6.1996 Fr. 17'199.25 (zuzüglich 5% Zins ab mittlerem Verfalldatum) nach­zuzahlen.

       Unter Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beklagten."

In verfahrensmässiger Hinsicht beantragten die Klagenden die Edition der Unterla­gen und Ergebnisse der Arbeitsbewertung im Zusammenhang mit der Strukturellen Besol­dungsrevision.

II. Für den beklagten Kanton Zürich beantragte die Direktion der Finanzen nach zwei­maliger Fristerstreckung mit Klageantwort vom 31. Januar 1997 die vollumfängliche Abweisung der Klagen, soweit darauf einzutreten sei, unter Entschädigungsfolge zu Lasten der Klagenden. In prozessualer Hinsicht ersuchten sie eventualiter, die Leistungsklagen bis zum Entscheid über die Feststellungsklagen einstweilen zu sistieren.

III. Mit Verfügung vom 22. März 1997 wurden die Klageverfahren vereinigt, und es wurde Frist für die Erstattung der Replik angesetzt. Diese ging nach dreimaliger Frister­stre­ckung am 8. September 1997 beim Gericht ein.

IV. Die Duplik ging nach zweimaliger Fristerstreckung am 31. März 1998 beim Ge­richt ein. Die Parteien hielten in Replik und Duplik an ihren ursprünglich gestellten Anträ­gen fest.

V. Bereits am 4. November 1997 hatte zusätzlich der Schweizerische Physiothera­peuten-Verband mit denselben Anträgen wie der VPOD Klage eingeleitet. Diese beantwor­tete der Beklagte mit Eingabe vom 25. November 1997 und beantragte vollumfängliche Kla­geabweisung unter Entschädigungsfolge zu Lasten der Klagenden. Das Verfahren wurde am 10. Juni 1998 entsprechend dem Antrag der Parteien mit den bereits hängigen vereinigt.

VI. Am 10. Juni 1998 beschloss das Gericht das Einholen eines Gutachtens über das Verhältnis der Arbeitswerte der Funktionen "Physiotherapeut/in" und "Polizeibeam­te/r" und nahm als Expertin Professorin Gudela Grote vom Institut für Arbeitspsychologie der ETH Zürich in Aussicht. Während der Beklagte auf eine Stellungnahme verzichtete, ging eine solche seitens der Klagenden innert erstreckter Frist am 21. Juli 1998 ein.

VII. Mit Beschluss vom 23. September 1998 wurde Gudela Grote als Gutachterin bestellt. Aus einem anderen damals beim Verwaltungsgericht hängigen Gleichstellungspro­zess (PK.1998.00012 betr. Besoldung der Handarbeits- und Haushaltungslehrkräfte) wur­den in Kopie das Handbuch der Vereinfachten Funktionsanalyse (VFA) und Wertungshil­fen sowie die Beilagen zum Schlussbericht zu Teilprojekt 21 vom 18. Mai 1989 beigezo­gen. Der Beklagte wurde ausserdem zur Edition diverser Unterlagen aufgefordert.

Mit Schreiben vom 19. Oktober 1998 hielt der Beklagte daran fest, dass sich bereits sämtliche relevanten Unterlagen bei den Akten befänden, weshalb auf die Einreichung wei­terer Belege verzichtet werde.

VIII. Mit Schreiben vom 22. Oktober 1998 erfolgte die Instruktion beziehungsweise Fragestellung an die Gutachterin.

Am 29./30. Oktober 1998 stellten die klagenden Parteien den Antrag, die Fragen an die Expertin anders zu formulieren, nämlich in dem Sinn, dass die Expertin bei ihrer Beur­teilung der Arbeitswerte nicht an die vom Kanton angewandte Methode der Vereinfachten Funktionsanalyse zu binden sei. Mit Beschluss vom 18. November 1998 wurde dieser An­trag abgewiesen.

Am 18. Januar 1999 unterbreitete die Gutachterin dem Gericht telefonisch verschie­dene Varianten bezüglich der Erstellung der Expertise. Es wurde vereinbart, dass eine schrift­liche Offerte mit Kostenvoranschlag erfolgen würde. Das Gutachten wurde per Herbst 1999 in Aussicht gestellt. Die Offerte wurde am 4. Februar 1999 unterbreitet. Am 11. Februar 1999 wurde der Gutachterin telefonisch mitgeteilt, welche Variante vom Ge­richt bevorzugt werde.

Mit Schreiben vom 23. September 1999 teilte die Gutachterin dem Gericht mit, dass die Fertigstellung des Gutachtens per Ende Oktober 1999 nicht möglich sei, da sie bis­her keinen Zugang zur Kantonspolizei gehabt habe. Das Gutachten wurde auf Ende Jahr in Aussicht gestellt. Am 1. November 1999 wurde der Direktion für Soziales und Sicherheit des Kantons Zürich seitens des Gerichts mitgeteilt, welche Abklärungen die Gutachterin zwecks Erstellung der Expertise bei der Kantonspolizei noch zu treffen habe. Mit Schrei­ben vom 15. November 1999 wurde der Gutachterin von der Direktion für Soziales und Si­cherheit unter anderem mitgeteilt, an wen sie sich für ihre weiteren Abklärungen wenden könne. Am 27. Januar 2000 erfolgte eine Nachfrage bei der Expertin, wann das Gutachten erstellt sei. Diese stellte die Expertise per März 2000 in Aussicht. Das Gutachten ging so­dann am 31. März 2000 ein.

IX. Am 5. April 2000 forderte das Gericht die Gutachterin zur Rücksendung der Ak­ten auf, worauf den Parteien am 12. April 2000 Frist zur Stellungnahme zum Gutachten angesetzt werden konnte. Nach Fristerstreckungsgesuchen der Parteien wurde mit Präsidi­al­verfügung vom 18. Mai 2000 die Frist zur Stellungnahme zum Gutachten letztmals bis zum 15. Juni 2000 erstreckt. Gleichzeitig wurden die Anträge der klagenden Parteien auf Aktenergänzung und späterer neuer Fristansetzung einstweilen abgewiesen.

Am 31. Mai 2000 fand eine Besprechung zwischen der Gutachterin und ihrem Mit­arbeiter sowie den Mitgliedern des Gerichts betreffend Erläuterung des Gutachtens statt. Am 15. bzw. 16. Juni 2000 gingen die Stellungnahmen der Parteien zum Gutachten ein.

X. Mit Schreiben vom 22. Juni 2000 ersuchte das Gericht die Expertin, das Gut­achten in einigen Punkten zu erläutern. Die Erläuterungen wurden am 28. Juli 2000 ver­fasst, worauf die Parteien erneut Frist zur Stellungnahme erhielten. Die Stellungnahme des Beklagten ging am 8. September 2000 beim Gericht ein, jene der Klagenden am 19. Sep­tember 2000. Mit Bezug auf die Leistungsklagen wird beantragt, den klagenden Physiothe­rapeutinnen rückwirkend mindestens die der Besoldungsklasse 16 entsprechenden Lohndif­ferenzen nachzuzahlen. Ausserdem stellen sie mit Bezug auf die Leistungsklagen den An­trag, dass das Gericht den Klägerinnen Frist ansetze zu deren Bezifferung, sobald über die ihnen zustehende Lohnklasse entschieden sei.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. a) Bezüglich der Gleichberechtigung von Mann und Frau enthält Art. 8 Abs. 3 der mittlerweile in Kraft getretenen neuen Bundesverfassung der Schweizerischen Eidge­nossenschaft vom 18. April 1999 (BV) inhaltlich dieselbe Bestimmung wie Art. 4 Abs. 2 der alten Bundesverfassung (aBV) in der Fassung vom 14. Juni 1991 (BGE 126 II 217 E. 4a). Ebenfalls nach der Klageerhebung ist am 1. Januar 1998 die am 8. Juni 1997 revi­dierte Fassung des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) in Kraft getreten. Schon nach der alten Fassung dieses Gesetzes war das Verwaltungsgericht zur Be­urteilung der sich auf Art. 4 Abs. 2 aBV stützenden Besoldungsklagen gemäss § 82 lit. a VRG grundsätzlich zuständig (vgl. ZBl 85/1984 S. 162; BGE 117 Ia 262 E. 3a und 270 E. 2b je mit Hinweisen). An dieser Zuständigkeit hat sich mit der Verfassungs- und Geset­zesrevision nichts geändert. Das Verfahren vor Verwaltungsgericht richtet sich nach den neuen Vorschriften des VRG, das heisst hier im wesentlichen nach den §§ 79 und 80a bis c VRG über die personalrechtliche Klage (Art. XV Abs. 3 des Änderungsgesetzes vom 8. Ju­ni 1997), sofern nicht ohnehin die Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 24. März 1995 über die Gleichstellung von Frau und Mann (Gleichstellungsgesetz, GlG) vorgehen (BGE 124 II 409 E. 1d/ii).

b) Organisationen, die nach ihren Statuten die Gleichstellung von Frau und Mann fördern oder die Interessen der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer wahren und seit min­destens zwei Jahren bestehen, können in eigenem Namen feststellen lassen, dass eine Dis­kriminierung vorliegt, wenn der Ausgang des Verfahrens sich voraussichtlich auf eine grös­­sere Zahl von Arbeitsverhältnissen auswirken wird (Art. 7 Abs. 1 GlG). Diese Voraus­setzungen sind vorliegend in Bezug auf die klagenden Berufsverbände erfüllt, weshalb sie klagelegitimiert sind (vgl. act. --).

c) Gemäss Art. 7 Abs. 1 Satz 2 GlG müssen Organisationen den betroffenen Arbeit­gebern Gelegenheit zur Stellungnahme geben, bevor sie eine Schlichtungsstelle anrufen oder eine Klage einreichen. Der VPOD hat vorliegend mit Schreiben vom 2. Juni 1995 an die Finanzdirektion unter anderem geltend gemacht, die Einreihung der Physiotherapieren­den sei in diskriminierender Weise erfolgt, welche Auffassung vom Beklagten mit Schrei­ben vom 28. Juli 1995 abschlägig beurteilt wurde. Somit sind die Voraussetzungen offen­sichtlich erfüllt, um auf die Klage des VPOD einzutreten.

Der Schweizerische Physiotherapeuten-Verband ist vor der Klageeinleitung nicht an den Kanton Zürich gelangt. Seine Klage stimmt indes überein mit der bereits hängigen Klage des VPOD, zu welcher die abschlägige Antwort des Kantons vorlag. Vor diesem Hin­tergrund wäre es überspitzter Formalismus, die Klage des Physiotherapeuten-Verbands unter Hinweis auf Art. 7 Abs. 1 Satz 2 GlG nicht Anhand zu nehmen. Auch der Beklagte ist überdies der Auffassung, dass der Entgegennahme der Klage unter diesem Aspekt nichts entgegen stehe; er habe seinen Standpunkt genügend aufgezeigt (act. --). Auf die Klage des Physiotherapeuten-Verbands ist somit ebenfalls einzutreten.

d) Einzutreten ist schliesslich auf die Feststellungsklagen der einzelnen Physiothe­rapierenden (Art. 5 Abs. 1 lit. c GlG). Nur soweit diese nicht mehr in den Diensten des Be­klagten stehen, fehlt es mit Bezug auf die heutigen Verhältnisse an der in der genannten Be­stimmung vorausgesetzten störenden Auswirkung. Mit Bezug auf den Zeitraum der An­stellung ist ein Feststellungsinteresse aber grundsätzlich zu bejahen.

e) Die Verbandskläger wollen festgestellt haben, dass die "Einreihung der Physio­therapeutinnen" im Einreihungsplan diskriminierend sei, was ungenau ist, da der Einrei­hungsplan den Begriff der Physiotherapeutin für sich allein gar nicht verwendet; vielmehr gibt es Funktionsketten für die "Therapieassistentin" (Klassen 10 - 11), für die "Therapeu­tin" (Klasse 12), die "Therapeutin mbA" (Therapeutin mit besonderen Aufgaben; Klas­sen 13 - 15) und die "Leitende Therapeutin" (Klassen 16 - 18). Die gebotene Klärung er­gibt sich indessen aus den Anträgen der Individualklägerinnen bzw. aus dem Parallelver­fahren betreffend die Einreihung der Ergotherapeutinnen. Die Individualklägerinnen wol­len neben den Leistungsklagen ebenfalls festgestellt haben, ihre jeweiligen Einreihungen verstiessen gegen das Diskriminierungsverbot. Diese Klägerinnen sind teils als Therapeu­tinnen, teils als Therapeutinnen mbA und (bei den Ergotherapeutinnen) teils als leitende Therapeutinnen eingereiht, sodass von den Feststellungsbegehren die Funktionsketten "Therapeutin" (Klasse 12), "Therapeutin mbA" (Klassen 13 - 15) und "Leitende Therapeu­tin" (Klassen 16 - 18) betroffen sind. 

2. a) Gemäss Art. 8 Abs. 3 Satz 1 BV sind Mann und Frau gleichberechtigt. Nach Satz 3 der Bestimmung haben Mann und Frau Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwer­tige Arbeit. Wer demnach gleichwertige Arbeit wie ein Arbeitnehmer des anderen Ge­schlechts verrichtet, kann verlangen, gleich entlöhnt zu werden wie dieser. Dabei handelt es sich um einen im öffentlich- wie im privatrechtlichen Anstellungsverhältnis direkt durch­setzbaren individualrechtlichen Anspruch, der eigentlich keiner Konkretisierung durch den Gesetzgeber bedarf (BGE 124 II 409 E. 1d/hh-ii; 118 Ia 35 E. 2b; 117 Ia 262 E. 2c mit Hinweisen). Auf bundesrechtlicher Ebene erfolgte die Konkretisierung mit dem Gleichstellungsgesetz, welches vorliegend uneingeschränkt zur Anwendung gelangt, wur­den doch die Klagen nach dessen Inkrafttreten anhängig gemacht (vgl. BGE 125 I 71 E. 1a; 124 II 409 E. 1d/ii). Wie die von den Klagenden eingereichten Unterlagen und Statistiken aufzeigen, handelt es sich zudem beim Beruf der "Physiotherapeutin" bzw. des "Physiothe­rapeuten" um einen sogenannten "typischen Frauenberuf". Dies wird vom Beklagten nicht in Abrede gestellt und entspricht ferner der Erfahrung in anderen Kantonen (vgl. BGE 125 II 385 E. 3b; 124 II 529 E. 5f-h, vgl. ferner act. --). Da die typischen Frauenberufe meist weniger Prestige einbringen und schlechter entlöhnt sind als typische Männerberufe, hat die Rechtsprechung den Vertretern und Vertreterinnen dieser typischen Frauenberufe einen umfassenden Vergleich ihres Lohnes mit demjenigen gleichwertiger Männerberufe ohne weiteres zuerkannt.

b) Als Diskriminierung aufgrund des Geschlechts hat sowohl die direkte (explizite Ungleichbehandlung) als auch die indirekte (formale Gleichbehandlung, aber ungleiche Be­troffenheit aufgrund des Geschlechts) Diskriminierung zu gelten (Art. 3 Abs. 1 GlG; BGE 126 II 217 E. 4b; 125 I 71 E. 2a.; 125 II 385 E. 3a; 125 II 530 E. 2a; 125 II 541 E. 2a; 124 II 409 E. 7; 124 II 436 E. 6a; 124 II 529 E. 3a; BGE 113 Ia 107 E. 4a = Pra 76/1987 Nr. 254 je mit Hinweisen; Alexandre Berenstein, Der Lohn für gleichwertige Arbeit, in ZBJV 120/1984, S. 508; Schlussbericht der vom Eidgenössischen Justiz- und Polizeide­partement eingesetzten Arbeitsgruppe Lohngleichheit für Mann und Frau, Bern 1988, [Schlussbericht], S. 9). Unterschiede in der Entlöhnung von Mann und Frau verletzen das Verfassungsrecht auf gleichen Lohn dann nicht, wenn sie auf objektiven Gründen wie Al­ter, Dienstalter, familiäre Belastungen, Erfahrung, Qualifikationsgrad, Risiken, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit oder Aufgabenbereich beruhen. Untersagt sind demge­genüber Lohnunterschiede, die auf geschlechtsspezifische Umstände wie geringere Kör­perkraft, generell höhere Absenzen, früheres Pensionierungsalter und zugunsten der weib­lichen Arbeitnehmer geltende Schutzvorschriften abstellen, da diese sich nicht auf die Ar­beit selbst beziehen (BGE 125 I 71 E. 2c/bb; 124 II 409 E. 8a und E. 9c; 124 II 436 E. 7a; 121 I 49 E. 4c; 118 Ia 35 E. 2c; 117 Ia 270 E. 2b; 113 Ia 107 E. 4a = Pra 76/1987 Nr. 254 je mit Hinweisen).

Der in Art. 8 Abs. 3 BV enthaltene Begriff "gleichwertige Arbeit" lässt sodann nicht nur einen Lohnvergleich für gleiche oder ähnliche Arbeiten, sondern auch einen sol­chen für Arbeiten verschiedenartiger Natur zu. Anders liesse sich etwa eine der Entlöhnung typischer Frauenberufe innewohnende versteckte Diskriminierung nicht aufdecken (BGE 125 I 71 E. 2b, c/aa-bb; 125 II 530 E. 2b; 124 II 409 E. 9a-b; 124 II 436 E. 6b und 7a; 117 Ia 270 E. 2b mit Hinweisen). Die Frage, ob Arbeiten gleichwertig sind, ist schwer zu be­antworten und zwingt den Richter praktisch, die betreffenden Tätigkeiten einer Arbeits­platzbewertung zu unterziehen. Beruht der zu überprüfende Lohn auf einer vorausgegange­nen analytischen Arbeitsbewertung, so sind anhand dieses Hilfsmittels allfällige Diskrimi­nierungsquellen aufzudecken und die Gleichwertigkeit von Arbeiten festzustellen (vgl. VGr, 24. August 1990, VK.87.0021, in RB 1990 Nr. 26; Schlussbericht, a.a.O., S. 39). An­hand der Unterlagen der Arbeitsplatzbewertung ist zu untersuchen, ob und welche Fehler während der verschiedenen Stufen des Bewertungsverfahrens gemacht wurden und wie sich diese auf die Klassierung der Frauen auswirken konnten (BGE 117 Ia 262 E. 4c).

3. a) Dem Verwaltungsgericht steht neben der Überprüfung der Sachverhaltsfest­stellungen (§ 51 VRG) gemäss § 50 Abs. 2 VRG die Rechtskontrolle, nicht jedoch die Er­messensüberprüfung zu; eine ausnahmsweise Befugnis zur Ermessensüberprüfung (§ 50 Abs. 3 VRG) lässt sich aus dem Gleichstellungsgesetz nicht herleiten (BGE 125 II 385 E. 5d).

b) Die Bewertung und Einstufung einer bestimmten Tätigkeit oder Funktion ist we­der eine reine Sach- noch Rechtsnoch Ermessensfrage, sondern enthält Elemente von al­len dreien (BGE 125 II 385 E. 5b). Allerdings handelt es sich dabei nicht um Ermessens­fragen im engeren Sinn. Das würde nur dann zutreffen, wenn die Verwaltungsbehörde be­fugt wäre, als gleichwertig beurteilte Tätigkeiten in einem bestimmten (Ermessens-) Rah­men einer höheren oder tieferen Klasse zuzuweisen. Steht die Gleichberechtigung von Mann und Frau in Frage, wird jedoch durch Art. 8 Abs. 3 Satz 2 BV gerade dies untersagt; für gleichwertige Arbeit besteht Anspruch auf gleichen Lohn. Hingegen trifft es zu, dass der unbestimmte Rechtsbegriff der Gleichwertigkeit (von Arbeitstätigkeiten) Beurteilungs­spielräume schafft, die in erster Linie die politischen Behörden auszufüllen haben. Auch wenn Bewertungsfragen, wie das Bundesgericht wiederholt festgehalten hat (BGE 125 II 385 E. 5c, 118 Ia 35 E. 3b), vom Gericht zu überprüfende Rechtsfragen darstellen, hat es sich deshalb bei der Nachprüfung der von der Verwaltungsbehörde vorgenommenen Be­wer­tungen Zurückhaltung aufzuerlegen. Das gilt in besonderem Masse, wenn die Verwal­tungsbehörde im Bemühen um ein nach den herrschenden gesellschaftlichen Auffassungen "gerechtes" Lohnsystem eine Arbeitsbewertung nach einem anerkannten Verfahren durch­geführt hat, welches durch den möglichst weitgehenden Einbezug der Betroffenen und ih­rer Verbände einen hohen Grad von Akzeptanz erreicht hat. Das Gericht besitzt nicht das von den Projektgremien im Lauf des Verfahrens erworbene und durch Expertentätigkeit unterstützte Würdigungsvermögen und kann es sich auch mit Hilfe eines oder einer Sach­verständigen im Nachhinein und ausserhalb des konkreten Bewertungsprozesses nicht an­eignen. Das Gericht, das ohnehin nicht die absolute Richtigkeit der Einstufungen, sondern unter dem Gesichtswinkel des Diskriminierungsverbots unzulässige Unterscheidungen fest­zustellen hat, hält sich deshalb zurück bei der Überprüfung von Stelleneinreihungen, die aufgrund eines arbeitswissenschaftlich einwandfrei und korrekt durchgeführten Bewer­tungsverfahrens zustande gekommen sind. Das Gericht beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verwaltung sich an die für das Bewertungsverfahren aufgestellten Regeln gehalten hat, ob alle massgeblichen Umstände ermittelt und berücksichtigt worden sind, ob die Wertun­gen nach nachvollziehbaren Kriterien und mit gleichen Massstäben vorgenommen worden sind und ob Abweichungen gegenüber den Einreihungen, wie sie sich aufgrund der im ana­lytischen Bewertungsverfahren erzielten Arbeitswertpunkte ergeben, sachlich gerechtfertigt und durch die Verwaltungsbehörde oder die Projektgremien hinreichend begründet worden sind.

4. a) Die Klagenden leiten die behauptete Lohndiskriminierung im Wesentlichen aus dem Vergleich mit der Entlöhnung der Polizisten ab. Während die sich zum Polizeibe­ruf Ausbildenden in die Lohnklasse 13 der Beamtenverordnung, die Polizeisoldaten und -soldatinnen und die Gefreiten in die Klasse 14, die Korporäle bzw. Korporalinnen in die Klasse 15 und die Wachtmeister und Wachtmeisterinnen in die Klasse 16 eingereiht wor­den seien, seien die Physiotherapeutinnen im Rahmen der 1987-91 durchgeführten Struktu­rellen Besoldungsrevision (SBR) lediglich ab Klasse 12 eingereiht worden. Richtig wäre aber, die Physiotherapeutinnen ab Besoldungsklasse 15 einzureihen.

b) Diese Einreihungen in die verschiedenen Kategorien erfolgten aufgrund einer mit Hilfe der "Vereinfachten Funktionsanalyse" (VFA) vorgenommenen Bewertung aller Ar­beitsfunktionen, ausgehend von sogenannten "Schlüsselstellen" (SST), "teilanalytischen Stellen" (TAS) und "Zuweisungsstellen". Dabei wurden die folgenden sechs Kriterien (K) einer Arbeitsfunktion aufgrund einer 10-er Skala von 0,5 bis 5 Stufen innerhalb der folgen­den maximalen Arbeitswertpunktezahl (AWP; Gewichte) bewertet:

K1

Ausbildung und Erfahrung

320 Punkte

K2

Geistige Anforderungen

300 Punkte

K3

Verantwortung

210 Punkte

K4

Psychische Anforderungen / Belastungen

50 Punkte

K5

Physische Anforderungen / Belastungen

60 Punkte

K6

Beanspruchung der Sinnesorgane / spezielle Arbeitsbe­dingungen

60 Punkte

Gewichtung und Stufenwertverlauf sehen im Einzelnen folgendermassen aus:

Stufe

K1

K2

K3

K4

K5

K6

0,5

14,0

13,0

9,0

5,0

2,5

2,5

1,0

32,0

30,0

21,0

10,0

6,0

6,0

1,5

54,0

52,0

35,5

15,0

10,0

10,0

2,0

80,0

75,0

52,5

20,0

15,0

15,0

2,5

110,0

103,0

72,0

25,0

20,5

20,5

3,0

144,0

135,0

94,5

30,0

27,0

27,0

3,5

182,0

170,5

119,5

35,0

34,0

34,0

4,0

224,0

210,0

147,0

40,0

42,0

42,0

4,5

270,0

253,0

177,0

45,0

50,5

50,5

5,0

320,0

300,0

210,0

50,0

60,0

60,0

Ab einem Total von 270 Punkten erfolgte die Einreihung in die Besoldungsklasse 12, ab einem Total von 296 Punkten in die Besoldungsklasse 13, ab 323 Punkten in die Lohn­klasse 14 und ab 351 Punkten in die Klasse 15. Dabei konnte jedoch eine Schlüssel­stelle innerhalb eines Arbeitswertbereichs um die Klassengrenze herum aus Querver­gleichsüberlegungen der unteren oder oberen Klasse zugewiesen (Streubereichsentscheid) oder auch eine solche ausserhalb des Streubereichs aus den gleichen Gründen um eine Klas­se nach oben oder unten verschoben werden (+/-1 Klasse-Entscheid) (vgl. zum Ganzen die Weisung des Regierungsrates zur Strukturellen Besoldungsrevision vom 28. März 1990, act. --).

c) Für die Einreihung der Grundfunktion des Physiotherapieberufs in Lohnklasse 12 geht der Beklagte von folgenden Arbeitswertpunkten aus (vgl. Klageantwort S. 32-39, act. --):

Stufe

AWP

K1

2,0

80,0

K2

2,0

75,0

K3

2,0

52,5

K4

2,5

25,0

K5

3,0

27,0

K6

2,0

15,0

Total

274,5

d) Für die Kantonspolizei wurde das "Teilprojekt 32" erstellt mit dem Ziel, die auf­grund einer schon früher ergangenen analytischen Arbeitsplatzbewertung nach dem System des Betriebswissenschaftlichen Instituts der ETH Zürich erfolgte Zuordnung aller Funktio­nen zu den Dienstgraden vom Polizeisoldaten bis zum Adjudanten in den neuen Einrei­hungs­plan des Kantons überzuführen. Dabei geht der Beklagte zur Einreihung der Grund­funktion in Lohnklasse 14 von folgenden AWP aus (Klageantwort S. 41-47):

Stufe

AWP

K1

2,5

110,0

K2

2,0

75,0

K3

2,0

52,5

K4

3,5

35,0

K5

3,0

27,0

K6

3,0

27,0

Total

326,5

5. Aufgrund der klägerischen Vorbringen ist zu beurteilen, ob die vom Beklagten für die Arbeitsbewertung verwendete Vereinfachte Funktionsanalyse (VFA) als solche dis­kriminierend ist, ob bei ihrer konkreten Anwendung diskriminierende Unterscheidungen vorgenommen wurden und schliesslich ob die Umsetzung der Besoldungsrevision (Über­führung des alten in das neue Besoldungssystem) oder (in Bezug auf die Leistungsklagen) die spätere Anwendung (Beförderungspraxis) in diskriminierender Weise erfolgt sei.

Dabei ist zu beachten, dass gemäss Art. 6 GlG bezüglich der Aufgabenteilung, Ge­staltung der Arbeitsbedingungen, Entlöhnung, Aus- und Weiterbildung, Beförderung und Entlassung eine Diskriminierung vermutet wird, wenn diese von der betroffenen Partei glaubhaft gemacht wird. Diese Beweislasterleichterung auferlegt als Folge einer glaubhaf­ten Lohndiskriminierung den Gegenbeweis der beklagten Partei (Kathrin Klett, Das Gleichstellungsgesetz, ZBl 98/1997, 61 f.; Botschaft des Bundesrates, BBl 1993 I 1300 f.).

Glaubhaftmachen heisst, dass das Gericht nicht von der Richtigkeit der aufgestell­ten tatsächlichen Behauptungen überzeugt zu werden braucht, sondern dass es genügt, ihm aufgrund objektiver Anhaltspunkte den Eindruck einer gewissen Wahrscheinlichkeit des Vor­handenseins der in Frage stehenden Tatsachen zu vermitteln, ohne dass es dabei die Möglichkeit ausschliessen muss, dass die Verhältnisse sich anders gestalten könnten (Bot­schaft, S. 1301 mit Hinweis auf BGE 104 Ia 408 E. 4). Ist also eine Tatsache glaubhaft zu machen, so darf das Gericht weder blosse Behauptungen genügen lassen noch einen strin­genten Beweis verlangen (vgl. BGE 120 II 393 E. 4c). Mithin ist Glaubhaftmachen auf der einen Seite weniger, als wenn Beweis geführt werden müsste. Auf der anderen Seite ist es aber auch mehr als eine blosse Darlegung der Tatsachen. Das Gericht hat dabei in werten­der Abwägung der sich gegenüber stehenden Interessen die behaupteten Tatsachen auf ihre Wahrscheinlichkeit hin zu prüfen (vgl. BGE 120 II 393 E. 4c; ferner Oscar Vogel, Grund­riss des Zivilprozessrechts, 6. A., Bern 1999, 10. Kap. N. 25 f.; Max Guldener, Schweizeri­sches Zivilprozessrecht, 3. A., Zürich 1979, S. 323 Anm. 27). Bei genauer Betrachtung be­zieht sich der Begriff des Glaubhaftmachens auf zwei Gesichtspunkte: Einerseits auf die Wahrscheinlichkeit des Vorliegens der anspruchsbegründenden Tatsachen (Tatfrage), an­dererseits darauf, ob aus diesen Tatsachen sich der gestellte Anspruch ergibt (Rechtsfrage) (Sabine Steiger-Sackmann, Der Beweis in Gleichstellungsprozessen, in: Ivo Schwander/ Re­né Schaffhauser [Hrsg.], Das Bundesgesetz über die Gleichstellung von Frau und Mann, St. Gallen 1996, S. 118 f.). Entsprechend hat das Bundesgericht die Tatsache, dass eine be­stimmte Massnahme, die sich für die Betroffenen negativ auswirke, einseitig zum Nachteil eines geschlechtsspezifischen Berufs getroffen worden sei oder sich so auswirke, als ge­wichtiges Indiz für das Vorliegen einer Diskriminierung gewertet (BGE 125 I 71 E. 4a; 125 II 541 E. 6a).

6. a) Die Klagenden machen geltend, die Vereinfachte Funktionsanalyse als solche leide an Mängeln, welche als geschlechtsdiskriminierend zu werten seien. Sie stützen ihre Auffassung auf ein Gutachten des Arbeitspsychologen Katz vom 24. Februar 1993 (act. --). Die Merkmalsauswahl sei ungenügend. So könne die VFA nicht alle Tätigkeitsmerkmale differenziert genug erfassen. Beispielsweise werde im Pflegeberuf der psychologische Umgang mit kranken und sterbenden Menschen zu wenig gewichtet. Auch feh­le es am Merkmal "zwischenmenschliche Beziehungen". Im Rahmen der Merkmalsgewichtung, welche bei der VFA angewendet werde, seien die ohnehin stark zusammenhängenden Kri­terien "Ausbildung" und "geistige Anforderungen" je sehr hoch gewichtet worden, wäh­rend die übrigen Kriterien je 50 bzw. 60 Punkte erhalten hätten. Bei den ersteren Kriterien handle es sich um männerbegünstigende Merkmale, während die frauenbegünstigenden Merkmale entweder viel weniger stark gewichtet würden (wie z.B. Kriterium 4, "Psychi­sche Anforderungen") oder völlig fehlten (z.B. "Zwischenmenschliche Beziehungen"). Das Verfahren der VFA sei zudem wenig transparent, fehle es doch an Angaben über die Relia­bilität und Validität (Zuverlässigkeit und Gültigkeit) und könne auch nicht nachvollzogen werden, ob ein sogenannter Halo-Effekt vorliege, welcher dadurch zustande komme, dass die einzelnen Merkmale als ähnlicher beurteilt würden als sie effektiv seien. Zudem seien Beurteilungsfehler dadurch möglich, dass Frauen ihre eigenen Tätigkeiten und die Anfor­derungen sowie die als weiblich geltenden Fähigkeiten tendenziell zu gering bewerten würden, während Männer dazu tendieren würden, sich entsprechend höher einzustufen. Auch hätten politische und finanzielle Kriterien bei der Gewichtung der Merkmale eine entscheidende Rolle gespielt, während die Frage nach dem eigentlichen Wert der zu beur­teilenden Arbeiten in den Hintergrund geraten sei. Weiter rügen die Klagenden die per­so­nelle Zusammensetzung der Bewertungskommission sowie andere Rahmenbedingungen der Durchführung. Der VFA-Fachausschuss habe aus fünf Männern und einer Frau bestan­den. Zudem habe auch in der Bewertungsgruppe für den Funktionsbereich 4, unter welchen die Pflegeberufe fallen, der Männeranteil überwogen.

b) Das Verwaltungsgericht hat im Zusammenhang mit anderen Lohngleichheitskla­gen ausgeführt, dass weder die Auswahl noch die Kriterien der VFA diskriminierend seien (VGr, 10. Juli 1996, VK.95.00002, in RB 1996 Nr. 21 betreffend die Besoldung der Haus­haltslehrerinnen; VGr, 10. Juli 1996, VK.94.00024 betreffend die Besoldung der Handar­beitslehrerinnen). Zwar würden Vorwürfe hinsichtlich der personellen Zusammensetzung sowie der fehlenden Transparenz allgemeine organisatorische Quellen einer möglichen Dis­kriminierung beschlagen. So könnten etwa sowohl die fehlende Beteiligung qualifizier­ter Arbeitnehmervertretungen einschliesslich Frauen am Verfahren als auch mangelnde Trans­parenz Diskriminierungsquellen bilden. Jedoch bedeute das Vorliegen solcher Dis­kriminierungsquellen nicht, dass tatsächlich eine materielle Diskriminierung vorliege, so­wenig etwa auch eine gleichberechtigte Partizipation beider Parteien am Beurteilungspro­zess sicherzustellen vermöge, dass nicht unbemerkte, die eine oder andere Seite bevortei­lende Vorannahmen einflössen. Sie bildeten lediglich Hinweis darauf, dass nähere Abklä­run­gen notwendig seien, und grenzten für die Gerichte im Prozess das Feld ab, das es näher zu untersuchen gelte. Der Nachweis bzw. das Glaubhaftmachen der Diskriminierung müsse daher im Einzelfall erst noch erbracht werden. Das Verwaltungsgericht verzichtete auf die nähere Prüfung der inkriminierten organisatorischen Mängel des Verfahrens mit der Be­grün­dung, es müsse ohnehin eine detaillierte Auseinandersetzung mit dem durchgeführten Arbeitsbewertungsverfahren vorgenommen werden (siehe VGr, 10. Juli 1996, VK.95.00002, in RB 1996 Nr. 21 E. 2a mit Hinweisen).

Ebenso hat sich das Bundesgericht wiederholt zu den verschiedenen Bewertungs­­sy­s­temen und damit einhergehend zu dem im Kanton Zürich auf der VFA basierenden Lohn­­ein­stufungsverfahren für das Staatspersonal geäussert. Das Bundesgericht erachtete die Er­wägungen des Verwaltungsgerichts, wonach weder die Auswahl der Kriterien noch deren relative Gewichtung diskriminierend sei, als nicht bundesrechtswidrig (BGE 124 II 409 E. 10d; 125 II 385 E. 4b; 125 I 71 E. 3a-b).

c) Daraus ergibt sich, dass gemäss der neuesten Rechtsprechung das System der VFA grundsätzlich als nicht diskriminierend zu qualifizieren ist. Da aber seitens der Kla­genden die VFA kritisiert wird und dieser Frage im vorliegenden Verfahren ein besonderes Gewicht zukommt, ist im Folgenden dennoch auf die konkret gewählten Methoden des Ar­beitsbewertungsverfahrens wie Kriterienauswahl und -gewichtung, Konfundierung sowie pro­gressiven Stufenverlauf einzugehen, um alsdann – sollte die VFA auch vorliegend als nicht diskriminierend beurteilt werden – die konkret vorgenommenen Arbeitsbewertungen der hier interessierenden Berufsfunktionen näher zu untersuchen.

d) aa) An dieser Stelle ist auf die zutreffenden Ausführungen in der von der Kläger­schaft genannten Privatexpertise von Katz vom 24. Februar 1993 hinzuweisen, wonach für sämtliche Arbeitsbewertungsverfahren gelte, dass sie nicht ausschliesslich Produkt streng wissenschaftlicher Überlegungen im engeren Sinne sein können, sondern stets die im nähe­ren und weiteren gesellschaftlichen Umfeld der zu bewertenden Arbeitssysteme herrschen­den Normen und Vorstellungen darüber widerspiegeln, nach welchen Kriterien sich der "Wert" einer Arbeitstätigkeit bemessen soll. Arbeitsbewertungsverfahren seien deshalb auch als das Resultat eines "Aushandlungsprozesses" der an ihrer Erarbeitung beteiligten Instanzen zu betrachten. Die Akzeptanz eines Verfahrens hänge letztlich von der Überein­stimmung bzw. der Diskrepanz der Wertvorstellungen der letztlich betroffenen Personen bzw. Berufsgruppen und der Instanz ab, die das Verfahren entwickelt habe und einsetze (act. --).

bb) Inhaltlich gleich hat sich die vom Gericht bestellte Gutachterin geäussert. Auch sie hat festgehalten, dass die Bewertung von Arbeit und die Festlegung von Löhnen grund­sätzlich nicht vollständig objektivierbar seien. Gesellschaftliche Einflussfaktoren wie die mehr oder minder unhinterfragte Wertschätzung bestimmter Anforderungen (z.B. intellek­tuelle und führungsbezogene Anforderungen eher hoch, physische und emotionale eher ge­ring) und die Stereotypisierung von Berufsfeldern als "typisch weiblich" oder "typisch männ­lich", individuelle Einflussfaktoren bei allen an der Arbeitsbewertung beteiligten Per­sonen (z.B. individuelle Stereotype, Selbstdarstellungsbemühen), methodische Einflussfak­toren (z.B. Auswahl und Gewichtung der Bewertungskriterien, Vorgehen bei der Datener­hebung) sowie politische und finanzielle Einflussfaktoren auf Arbeitgeber- wie Arbeitneh­merseite spielten eine wesentliche Rolle. Würden die Lohnfestlegung und die zugrunde lie­gende Arbeitsbewertung zum Streitfall, so könne deshalb nur sehr begrenzt eine Objekti­vie­rung der Sachverhalte erreicht werden. Statt dessen werde es meist vor allem darum ge­hen, den Einfluss der verschiedenen genannten Faktoren soweit möglich offenzulegen, um zu einer möglichst von allen und möglichst umfänglich geteilten "gemeinsamen Subjektivi­tät" zu gelangen (act. --).

cc) Es kann somit kein Arbeitsbewertungsverfahren existieren, welches die schema­tische und "richtige" Einstufung der verschiedenen Berufsfunktionen zuliesse, ohne dass letztlich auch Wertungen vorgenommen werden müssten. Daraus folgt, dass es nicht Auf­gabe des Gerichts sein kann, sich abstrakt und abschliessend mit den verschiedenen Ar­beits­bewertungssystemen und den Kritiken der Wissenschaftler zu befassen – genannt seien die Vereinfachte Funktionsanalyse (VFA) und die Analytische Bewertung von Ar­beits­tätigkeiten nach Katz und Baitsch (ABAKABA) -, sondern vielmehr ist das Augen­merk auf die konkrete Evaluation der in Frage stehenden Berufsfunktionen zu richten, wo­bei auch die gewählten Methoden der Arbeitsbewertungsverfahren zu berücksichtigen sind (zu den wissenschaftlichen Kritiken an den verschiedenen Arbeitsbewertungsverfahren vgl. z.B. Fred Henneberger/Karin Oberholzer/Susanne Zajitschek, Lohndiskriminierung und Arbeitsbewertung, Basel und Frankfurt a.M. 1997, insbes. S. 117 ff., sowie Arbeitsbewer­tung und Lohndiskriminerung von Frauen, Ein Bericht, Eidg. Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann [Hrsg.], Bern 1991, S. 39 ff.).

dd) Insbesondere hat auch das Bundesgericht festgehalten, die Frage, ob verschie­dene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten seien, könne nicht wissenschaftlich objek­tiv und wertfrei entschieden werden, sondern hänge von Beurteilungen ab, die unterschied­lich ausfallen können. Es gebe verschiedene arbeitswissenschaftliche Bewertungsverfah­ren, die sich je in der Aufgliederung, Gewichtung und Bewertung der verschiedenen An­forderungsarten voneinander unterscheiden würden. Den zuständigen Behörden komme bei der Ausgestaltung eines Besoldungssystems im öffentlichen Dienst ein erheblicher Gestal­tungsspielraum zu; sie könnten aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Tatbe­standselemente auswählen, die für die Besoldung von Beamten massgebend sein sollen. Das Lohngleichheitsgebot schränke diesen grossen Ermessensspielraum nicht grundsätz­lich ein; es bedeute nicht, dass nur noch eine ganz bestimmte Methode für die Bewertung von Arbeitsplätzen zulässig wäre, und lege nicht positiv fest, welcher Massstab dabei anzu­wenden sei; es verbiete jedoch die Wahl geschlechtsdiskriminierender Bewertungskriterien (BGE 125 II 541 E. 5c; 125 I 71 E. 2c/aa; 124 II 409 E. 9b; 123 I 1 E. 6b/c; 121 I 49 E. 4c).

7. a) Die Klagenden argumentieren, die Kriterien "Ausbildung" und "Geistige An­for­derungen" der VFA seien männerbegünstigend, während Kriterien wie "Zwischen­mensch­liche Beziehungen" und "Psychische Anforderungen" frauenbegünstigende Merk­male seien, welche in der VFA fehlten oder nur teilweise abgedeckt seien, was zur Ge­schlechterdiskriminierung führe.

Es ist unbestritten, dass die VFA sowohl die intellektuellen als auch die Führungs­anforderungen stark bewertet, was auch im Gutachten Grote festgehalten wird (act. --). Das Verwaltungsgericht hat aber eine dahingehende Auffassung, wonach die Kriterien "Ausbil­dung", "Geistige Anforderungen" sowie "Physische Anforderungen" män­nerbegünstigend seien, verworfen und ausgeführt, eine solche Argumentation könnte tatsächlich ihrerseits als frauenfeindlich verstanden werden, indem damit den Frauen a priori eine geringere Ausbildungsfähigkeit zugeschrieben würde. Übereinstimmend hätten auch Lehre und Rechtsprechung das Kriterium "Ausbildung und Erfahrung" oder allgemein den Qualifika­tionsgrad wiederholt als ein für die Entlöhnung zulässiges, objektives Kriterium bezeich­net. So fordere auch der Bericht des Eidgenössischen Büros für die Gleichstellung von Frau und Mann, dass derartige Merkmale, die einen höheren Schwierigkeitsgrad einer be­stimmten Tätigkeit ausdrücken, bei der Arbeitsbewertung wohl zu berücksichtigen seien, dass den Frauen aber der Zugang zu den entsprechenden Positionen durch verbesserte Rah­menbedingungen zu erleichtern sei. Die 'Diskriminierung durch Auslese' müsse direkt an der Quelle und nicht indirekt über die Lohngestaltung bekämpft werden (VGr, 10. Juli 1996, in RB 1996 Nr. 21 E. 2 b/aa mit Hinweisen, insbes. Hinweis auf den Bericht des Eidg. Büros für die Gleichstellung von Frau und Mann, a.a.O., S. 52 f.; vom BGr bestätigt in BGE 124 II 409 E. 10d).

An dieser Auffassung ist nach wie vor festzuhalten. Der von der klägerischen Seite genannte Sachverständige Katz beanstandet im Privatgutachten denn auch nicht die Merk­male "Ausbildung und Erfahrung" sowie "Geistige Anforderungen" der VFA, sondern pri­mär das Fehlen von eindeutig tätigkeitsrelevanten, geschlechtsbegünstigenden Merkmalen, vorliegend des Merkmals "Zwischenmenschliche Beziehungen". Wenn aber die intellektu­ellen Anforderungen als geschlechtsunabhängig zu bezeichnen sind, welche Auffassung auch Katz und Baitsch teilen (vgl. Christian Katz/Christof Baitsch, Lohngleichheit für die Praxis, Zürich 1996, Hrsg. vom Eidg. Büro für die Gleichstellung von Frau und Mann, S. 21), so kann es nicht angehen, das entsprechende Merkmal unter Hinweis auf die Ge­schlechterdiskriminierung zu entkräften, indem ein anderes Merkmal höher gewichtet wird, um in der Folge die intellektuellen Anforderungen zu relativieren, hiesse dies doch wie­derum, dass den Frauen eine geringere Ausbildungsfähigkeit zugestanden wird. Anderer­seits heisst dies aber auch nicht, dass unabhängig davon das Fehlen anderer Merkmale als solches nicht näher zu prüfen wäre, worauf noch näher einzugehen sein wird.

b) Wie schon ausgeführt, machen die Klagenden geltend, mittels der Vereinfachten Funktionsanalyse könne der psychologische Umgang mit kranken und sterbenden Men­schen zu wenig erfasst werden und das frauenbegünstigende Merkmal "Zwischenmenschli­che Beziehungen" sei gar nicht enthalten.

Das Verwaltungsgericht hat verneint, dass bei der VFA frauenbegünstigende Merk­male fehlen würden oder nur teilweise abgedeckt seien. Das Kriterium "Zwischenmensch­li­che Beziehungen" mit seinen Aspekten "Kontakt mit anderen", "Äussere Erscheinung/ Auf­treten", "Umgang mit speziellen Personengruppen" sei teilweise bei den "Geistigen An­forderungen", bei der "Verantwortung" sowie bei den "Psychischen Anforderungen", wo ebenfalls die Art der Kontakte und etwa der Einblick in menschliches Elend in die Bewer­tung einfliessen, sowie bei der "Beanspruchung der Sinnesorgane" berücksichtigt (VGr, 10. Ju­li 1996, in RB 1996 Nr. 21 E. 2b/aa S. 50). Das Bundesgericht hat in den Erwägun­gen zu einer staatsrechtlichen Beschwerde bezüglich der gestützt auf die VFA erfolgten Lohneinreihung der Berner Krankenschwestern festgehalten, dass die nach Ansicht der Be­schwerdeführerinnen untergewichteten psycho-sozialen Kriterien frauenspezifisch wären sei ebensowenig erstellt wie der Einwand, das Kriterium "Zwischenmenschliche Beziehun­gen" sei frauenbegünstigend und deshalb zu wenig berücksichtigt (BGE 125 I 71 E. 3b mit Hinweis auf BGE 124 II 409 E. 10d am Ende).

In den "Orientierungshilfen für die Vereinfachte Funktionsanalyse" (act. --) ist fest­gehalten, dass unter dem Kriterium 2, den "Geistigen Anforderungen", unter anderem die geistige Regsamkeit zu verstehen sei, das heisst, sich auf veränderte Sachlagen, neue Pro­bleme, neue Aufgaben ein- und umstellen zu können. Eine weitere Komponente der geisti­gen Anforderungen sei die Ausdrucksfähigkeit, womit die Fähigkeit gemeint sei, Gedanken oder Erlebnisse in mündlicher, schriftlicher oder anderer Form wiederzugeben. Unter dem Kriterium 3, der "Verantwortung", wird nebst der Führungsverantwortung auch die Sach­verantwortung erfasst, worunter unter anderem die Auswirkungen einer falschen Hand­lungsweise fallen, so zum Beispiel die Gefährdung von Menschen in physischer und psy­chischer Hinsicht. Das Kriterium 4, die "psychische Belastung", hat den "Einblick in menschliches Elend" zum Inhalt, während mit dem Kriterium 6, der "Beanspru­chung der Sinnesorgane/spezielle Arbeitsbedingungen", die notwendige Fähigkeit verstanden wird, Informationen mit den Sinnesorganen aufzunehmen und zu verarbeiten. Spezielle Arbeits­bedingungen würden dort auftreten, wo Arbeiten unter vom Normalen abweichenden äus­seren Bedingungen ausgeführt werden müssten, wobei nur jene Tätigkeiten bzw. Einflüsse berücksichtigt würden, welche durch den Stelleninhaber nicht beeinflusst werden können, wie z.B. Lärm, Umgebungsklima und Unfallgefahr. Selbst wenn man der klägerischen Auffassung folgen wollte, dass die betreffenden Merkmale "frauenspezifisch" seien (was aber nicht erstellt ist), so sind diese in den sechs Kriterien, welche bei der VFA zur An­wendung kommen, grundsätzlich genügend erfasst. Insbesondere ist aber im Gutach­ten Grote festgehalten, dass die zu vergleichenden Arbeitstätigkeiten allesamt als perso­nenbe­zogene Dienstleistungstätigkeiten einzustufen und als solche durch ein hohes Mass an so­genannter "Gefühlsarbeit" in nicht-reziproken Interaktionen gekennzeichnet seien. Die Gutachterin ist zwar der Meinung, dass alle zum Vergleich anstehenden Tätigkeiten be­züglich gewisser zentraler Elemente durch die VFA ungenügend abgebildet werden kön­nen, dass aber, da die für das Gutachten vorrangige Frage keine nach der absoluten Rich­tig­keit der Bewertungen, sondern nach der relativen Richtigkeit im Vergleich zwischen den Berufsgruppen sei, die Mängel der VFA, wie sie die zu vergleichenden Arbeitstätigkeiten gleichermassen betreffen, ausser Acht gelassen werden können (act. --).

Sowohl gestützt auf die neueste Rechtsprechung als auch das Gutachten Grote er­gibt sich somit, dass nach wie vor daran festzuhalten ist, dass die bei der VFA getroffene Auswahl der Kriterien als solche nicht geschlechterdiskriminierend ist. Auf die Gewich­tung der einzelnen Kriterien ist im Folgenden einzugehen.

c) Bezüglich der Merkmalsgewichtung halten die Klagenden fest, diese entziehe sich einer wissenschaftlichen Beurteilung. Die je sehr hohe Bewertung der Kriterien "Aus­bildung" und "geistige Anforderungen" bei der Vereinfachten Funktionsanalyse in Gegen­überstellung zur tieferen Punktezahl, welche bei den übrigen Kriterien erreicht werden kön­ne, führe zu einer Geschlechtsdiskriminierung, handle es sich doch bei den Kriterien "Aus­bildung/Erfahrung" und "Geistige Anforderungen" um männerbegünstigende Merkmale. Letztere Auffassung wurde in den soeben gemachten Ausführungen bereits widerlegt. Es ist somit nur zu prüfen, inwieweit die tiefere Punktezahl, welche die übrigen Kriterien ma­ximal erreichen können, in irgendeiner Form geschlechterdiskriminierend ist. Diese Frage haben das Bundes- und das Verwaltungsgericht verneint mit der Begründung, die zweifel­los starke Gewichtung der Kriterien "Ausbildung und Erfahrung" sowie "Geistige Anforde­rungen" bilde Ausdruck einer allgemeinen gesellschaftlichen Übereinstimmung, den unter­schiedlichen Anforderungen an die Qualifikation für die verschiedenen Arbeitsplätze mit grossen Lohndifferenzen zu begegnen und dabei Kopfarbeit allgemein höher als Handar­beit, Verantwortung höher als Umgebungseinflüsse zu gewichten. Das Verwaltungsgericht hielt fest, diese gesellschaftliche Wertung beschlage jedoch eine grundsätzliche Problema­tik der allgemeinen Lohngerechtigkeit, welche über diejenige der Geschlechterdiskriminie­rung weit hinausgehe. Gerade beim Kriterium "Physische Anforderungen/Belastungen", wo eine ganze Reihe an stark männerbegünstigenden Aspekten bestehe, sei etwa der frau­enbegünstigende Aspekt "Handfertigkeit/Geschicklichkeit" der "körperlichen Anstren­gung" auf den entsprechenden Stufen gleichgestellt worden. Das Verwaltungsgericht kam sodann zum Schluss, es sei nicht ersichtlich, dass bei der VFA Merkmale, welche für "män­nliche" Arbeitsplätze typisch seien, stärker gewichtet worden wären als die "weibli­chen", und verneinte eine Geschlechterdiskriminierung auch in Bezug auf die Gewichtung der Kriterien (VGr, 10. Juli 1996, VK.95.00002, in RB 1996 Nr. 21 E. 2b/bb S. 51).

Auch im vorliegenden Verfahren sind keine neuen Anhaltspunkte ersichtlich, wel­che hinsichtlich der Merkmalsgewichtung auf eine Geschlechterdiskriminierung hindeute­ten. Im Privatgutachten von Katz wird denn auch in diesem Zusammenhang primär bean­standet, dass die "männerbegünstigenden Merkmale" "Ausbildung und Erfahrung" und "Geistige Anforderungen" um ein Vielfaches höher gewichtet werden als das "frauenbe­günstigende Merkmal" "Psychische Anforderungen/Belastungen". Die ersteren beiden Merkmale würden zusammen maximal 620 von 1000 möglichen Punkten erreichen kön­nen, das letztere lediglich 50 Punkte. Wenn aber – wie ausgeführt – die ersten beiden Krite­rien gar nicht als männerbegünstigend zu qualifizieren sind, kann vorliegend auch nicht unter Hinweis auf eine Geschlechterdiskriminerung die hohe Gewichtung dieser beiden Merkmale korrigiert werden. Zudem ergibt sich gestützt auf die gemachten Ausführungen, dass auch die anderen Merkmale nicht als "frauenspezifisch" zu werten sind. Somit bleibt es dabei, dass – selbst wenn der Gutachterin Grote beigepflichtet wird, wonach bei der Bewertung von personenbezogenen Dienstleistungstätigkeiten die sich bei der "Gefühlsar­beit" stellenden geistigen Anforderungen (soziale und emotionale Kompetenzen) sowie die daraus erwachsenden Belastungen durch die VFA nur unzureichend abgebildet werden – es sich bei der getroffenen Gewichtung nicht um eine vom Gericht zu korrigierende Ge­schlechterdiskriminierung handelt, sondern um eine im Rahmen des den Behörden bei der Ausgestaltung eines Besoldungssystems zustehenden Gestaltungsspielraums getroffene Auswahl der als Anknüpfungspunkte in Frage kommenden Tatbestandselemente (vgl. BGE 124 II E. 9b).

d) Die klägerische Seite weist darauf hin, dass die beiden Merkmale "Ausbildung" und "Geistige Anforderungen" sehr stark miteinander zusammenhängen. Katz macht in seinem Privatgutachten darauf aufmerksam, dass in der offiziellen Beschreibung der VFA auf eine mögliche Korrelation zwischen den Merkmalen "Psychische Anforderungen/Be­lastungen" und "Verantwortung" Bezug genommen worden sei, die sich zu Gunsten der Einstufungen des Pflegepersonals auswirken könnte. Offenbar seien die Beurteilenden auf diesen Sachverhalt speziell hingewiesen worden, so dass die schwache Gewichtung der Psychischen Anforderungen eine Reaktion auf diese Korrelation sein könnte. Da das Merk­mal "Verantwortung" weder frauen- noch männerbegünstigend, sondern neutral sei, könne es deshalb keinesfalls so hoch mit den "Psychischen Belastungen" korrelieren wie die bei­den männerbegünstigenden Merkmale "Ausbildung" und "geistige Anforderungen".

Es wurde schon mehrfach erwähnt, dass die Kriterien "Ausbildung" und "geistige Anforderungen" nicht so genannte "männerbegünstigende Merkmale" darstellen würden. Das Verwaltungsgericht hat denn schon in früheren Entscheiden eine Diskriminierung durch die allfällige Konfundierung dieser beiden Hauptmerkmale verneint. Auch wurde festgehalten, dass der ausser beim Kriterium "Psychische Belastung/Anforderungen" ge­wählte progressive Stufenwertverlauf bei den anderen Kriterien keinen begründeten Anlass zur Kritik gebe. Letztlich liege dem ein gesamtgesellschaftlicher Entscheid über die Höhe der gesamten Lohnamplitude zugrunde, welcher nicht von vornherein auf das Geschlecht des einzelnen abstelle (VGr, 10. Juli 1996, VK.95.00002 in RB 1996 Nr. 21 E. 2 b/cc S. 51). Es ist daher im Folgenden nur auf das klägerische Argument einzugehen, es seien die Beurteilenden speziell auf die Korrelation der Kriterien "Verantwortung" und "Psychi­sche Belastung" hingewiesen worden, was sich zugunsten des Pflegepersonals auswirken könnte, welches Argument schliesslich eine Reaktion auf die tiefe Gewichtung des Merk­mals "Psychische Belastung" gewesen sein könnte.

Im "Schlussbericht zu Teilprojekt 21" der Projektleitung vom 18. Mai 1989 an die Finanzdirektion ist unter anderem Folgendes festgehalten (act. --):

"Zwar besteht namentlich bei der Bewertung der pflegerischen, sozialen und erzie­herischen Funktionen erfahrungsgemäss die Gefahr eines gewissen kumulativen Effektes, der darin besteht, dass aufgrund des direkten Bezuges zum Menschen, zu Krankheit und anderen Problemen die Tendenz zu höheren Einstufungen in den Kriterien Verantwortung und psychische Belastung erkennbar ist. Die Projektgre­mien waren sich dieser Gefahr bewusst und prüften wie bereits erwähnt, ob allen­falls zwischen den einzelnen Funktionsbereichen unterschiedlich bewertet worden sei. Es ist gerade die Aufgabe des "vertikalen" Vergleichs innerhalb der einzelnen Funktionsbereiche wie des Quervergleichs zwischen den verschiedenen Bereichen, eventuelle solche Unebenheiten, die in jeder Arbeitsbewertung vorkommen, auszu­gleichen. Soweit es sich als angezeigt erwies, wurden daher mehrmals Korrekturen in den Einstufungen vorgenommen und vom Mittel des Streubereichs und Klassen­entscheides Gebrauch gemacht. Das vorliegende Bewertungsergebnis ist daher auf mehrfache und wiederholte Überprüfung in den verschiedenen Gremien abgestützt und durchaus vertretbar.

Aus diesem Grunde verzichtete die Projektgruppe bei der Behandlung des konkre­ten ERP auch darauf, einen vom FA für die pflegerischen Funktionen im Bereich 4 zur Diskussion gestellten sogenannten sektoriellen Entscheid nach unten zu fällen, der bedeutet hätte, diese SST generell eine Klasse tiefer einzureihen. (...)"

Gegen horizontale und vertikale Vergleiche ist im Rahmen einer ganzheitlichen Be­trachtungsweise nichts einzuwenden, auch nicht bezogen auf die Kriterien "Verantwor­tung" und "Psychische Belastung", zumal in den "Orientierungshilfen für die Vereinfachte Funktionsanalyse" unter dem Kriterium 4, "Psychische Belastung", festgehalten ist, diese entstehe – neben subjektiven Momenten, die nicht berücksichtigt werden können – vor allem mit der "Übernahme von Verantwortung" (act. --). Eine gewisse "Über­schneidung" der beiden Kriterien ist somit systemimmanent und bedurfte konsequenterweise der Erläu­terung im Rahmen der Umsetzung der Besoldungsrevision. Daraus kann aber keine Ge­schlechterdiskriminierung abgeleitet werden, zumal die beiden Kriterien nicht nur hin­sichtlich der Berufe im Pflegebereich als so genannte typische Frauenberufe von Relevanz sind, sondern ebenso hinsichtlich anderer Berufe mit Aufgabenschwergewicht im zwi­schenmenschlichen Bereich (z.B. Lehrkräfte, Polizeibeamte), ohne dass diese Berufe als typisch weiblich bezeichnet werden könnten (vgl. BGE 124 II 529 E. 5 h/cc).

e) Nach Auffassung der Gutachterin ist die VFA für die Arbeitsbewertung leicht zu modifizieren. Es ist zu prüfen, ob diese im Gutachten vorgeschlagenen Korrekturen das Sys­tem der VFA als solches diskriminierend erscheinen lassen.

aa) Zum einen hält es die Gutachterin für angezeigt, bei der Einstufung der Krite­rien eine feinere Skalierung anzuwenden, nämlich eine solche mit Schritten von 0,25 statt 0,5 Punkten. Auch wenn die Einführung einer solchen feineren Skalierung grundsätzlich als wünschbar erscheint im Hinblick auf die Möglichkeit besserer Differenzierung und auf die Erzielung exakterer Ergebnisse in Einzelfällen (vgl. etwa BGE 125 II 541 E. 6 f/g), so lässt dies die gröbere Skalierung von minimal 0,5-Punkte-Abständen, wie sie der VFA zu­grunde liegt, nicht als diskriminierend erscheinen. Sodann ist zu beachten, dass die nach­trägliche Benützung einer feineren Skalierung jedenfalls nur insofern zulässig ist, als es dabei um den gesamten Vergleich der verschiedenen Tätigkeiten aufgrund von allseits ge­wonnenen neuen Erkenntnissen geht, nicht jedoch bloss zur nachträglichen Legitimation des einen oder anderen Ergebnisses (vgl. VGr, 10. Juli 1996, VK.94.00024, E. 7a betr. Be­soldung Handarbeitslehrkräfte).

bb) Sodann wählte die Expertin wiederholt zwei verschiedene Bewertungen. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen an, dass bei einem Vorgehen gemäss den Fragen der Arbeitsumschreibung bzw. gemäss den Wertungshilfen gewisse Mängel aufgetreten seien. So weist sie zum Beispiel darauf hin, dass der "Einblick in menschliches Elend" in Kriterium 4 zwar berücksichtigt werde, jedoch erst auf höheren Bewertungsstufen. Das be­deute, dass eine Auseinandersetzung mit menschlichem Leid nur bei Vorhandensein von ho­hen Belastungen/Anforderungen im Sach- und/oder Führungsbereich eine höhere Be­wer­tung ergebe. Für die zweiten bzw. modifizierten Bewertungen weicht die Expertin so­mit nicht grundsätzlich vom System der VFA ab und schon gar nicht von Auswahl und Ge­wichtung der Kriterien. Die modifizierten Bewertungen der einzelnen Kriterien sind viel­mehr das Ergebnis der konkreten Untersuchungen der einzelnen Berufstätigkeiten durch die Expertin. Das daraus resultierenden Ergebnis ist somit nicht das Produkt eines anderen Systems, sondern lediglich einer modifizierten Bewertung des betroffenen Kriteriums.

Vor diesem Hintergrund bleibt es dabei, dass das System der VFA grundsätzlich als nicht diskriminierend zu qualifizieren ist. Dies schliesst allerdings nicht aus, dass eine kon­kre­te Bewertung einer frauentypischen Arbeitstätigkeit zu tief ausfiel und dadurch eine lohn­mässige Diskriminierung der entsprechenden Berufsausübenden zur Folge hat. Darauf ist zurückzukommen.

8. a) Nachdem sich gezeigt hat, dass die Vereinfachte Funktionsanalyse als solche nicht geschlechtsdiskriminierend ist, ist zu prüfen, inwieweit die konkret vorgenommenen Arbeitsbewertungen der von den Klagenden vertretenen Berufsfunktion allenfalls diskrimi­nierende Beurteilungsfehler aufweisen. Solches machen die Klagenden bezüglich des von ihnen vertretenen Pflegeberufs hauptsächlich im Vergleich zur Bewertung des Polizis­ten­be­rufs geltend und verweisen auch hier auf die von ihnen bei Christian Katz eingeholte "Ar­beitsbewertung bei Physiotherapeutinnen, Ergotherapeutinnen und Krankenschwestern" vom 29. Mai 1996 (act. --). Dabei betrachten sie die Einreihung der Physiothera­pierenden ab Lohnklasse 12 auch bei einer Bewertung der Berufe gemäss VFA als diskrimi­nierend. Nach Meinung der Klagenden sind die Physiotherapierenden ab Lohnklasse 15 einzureihen (Klageschrift S. 3). In der letzten Stellungnahme zum Gut­achten wird bezüglich der Leis­tungsklagen sodann ausgeführt, es sei eine mindestens der Besoldungsklasse 16 entspre­chende Lohndifferenz nachzuzahlen (act. --). Der Beklagte stellt eine Diskriminierung in allen Teilen in Abrede und betrachtet die Einreihung der Physiotherapierenden ab Lohn­klasse 12 sowohl gegenüber den ab Lohnklasse 14 eingereihten Polizeisoldaten wie auch in Relation zum Lohngefüge insgesamt als angemessen.

b) Es besteht selbstredend keine Pflicht, bei jeder Lohnstreitigkeit kantonaler Ange­stellter eine umfassende analytische Arbeitsplatzbewertung vorzunehmen (vgl. BGE 121 I 49 E. 4b). Dies allein schon deshalb nicht, weil die Frage, ob ein System diskriminierend sei – soweit deren Beurteilung von Rechtsfragen abhängt –, nicht von arbeitswissenschaft­lichen Experten zu beurteilen ist (BGE 125 II 385 E. 5b; 124 II 409 E. 4c). Demgegenüber gehören zu den beweisbedürftigen Sachfragen, zu deren Beantwortung allenfalls Experten heranzuziehen sind, beispielsweise Fragen nach der Einstufung verschiedener Funktionen im Vergleich oder nach Wertungswidersprüchen und dergleichen (vgl. BGE 125 II 541 E. 5d). Eine analytische Arbeitsplatzbewertung kann auch angeordnet werden, wenn sich dem Gericht tatsächliche Fragen stellen, die wegen der Komplexität des Besoldungssys­tems spezifisches Fachwissen voraussetzen (vgl. BGE 121 I 49 E. 4b; 117 Ia 262 E. 4c).

Allein aus dem Umstand, dass eine beigezogene Fachperson Berufsgruppen anders bewertet als die der angefochtenen Entlöhnung zugrundeliegende Bewertung, kann aller­dings noch nicht auf eine Diskriminierung geschlossen werden. Denn nicht nur beim ge­wählten System (vgl. oben E. 6d/dd), sondern auch bei der konkreten Bewertung der Ar­beitsplätze nach dem angewendeten System muss der Behörde ein erheblicher Spielraum zukommen. Eine Bewertung hat deshalb erst dann die Vermutung der Diskriminierung für sich, wenn sie auch unter Berücksichtigung des weiten Ermessens, wie es einer Verwal­tungsbehörde im Rahmen ihrer Besoldungsstruktur zusteht, sachlich nicht mehr vertretbar ist. Insoweit sind dem Ermessen der Behörden aber immerhin Grenzen gesetzt: Eine im Vergleich zu anderen Berufskategorien sachlich nicht vertretbare Einreihung typischer Frauenberufe ist diskriminierend. Anders zu entscheiden hätte die Konsequenz, dass die behördliche Tieferbewertung eines frauentypischen Berufes im Rahmen des Lohngefüges und im Vergleich zu einem nicht geschlechtstypischen Beruf immer zulässig wäre, soweit nur die Auswahl und Gewichtung der Kriterien nicht geschlechtsspezifisch gewählt sind. Mit Bezug auf die Bewertung einer beruflichen Tätigkeit hat das Bundesgericht denn auch ausdrücklich festgehalten, dass sie nicht willkürlich oder rechtsungleich erfolgen und keine geschlechtsdiskriminierende Elemente enthalten darf (BGE 125 II 385 E. 5b).

Dabei kann nicht die Höhe einer Besoldung an sich unzulässig sein, sondern nur eine ungerechtfertigte Lohndifferenz zu einer andern, als gleichwertig beurteilten Tätigkeit beim selben Arbeitgeber oder in einem von diesem abhängigen System (vgl. BGE 125 I 71 E. 4d/bb; BGE 124 II 436 E. 11a; 121 I 49 E. 3c; Elisabeth Freivogel, in: Kommentar zum Gleichstellungsgesetz, Basel 1997, Rz. 105 zu Art. 3).

c) Von Seiten der Klagenden wird zur Begründung der Klagen im Wesentlichen der Vergleich mit den Polizeisoldaten herangezogen und aus diesem Vergleich auf eine diskri­minierende Besoldungseinreihung geschlossen. Die beiden zur Hauptsache angerufenen Be­rufe unterscheiden sich im Tätigkeitsbereich teilweise erheblich, so dass die Verglei­chung der Tätigkeiten spezifisches Fachwissen voraussetzt. Dies machte es unentbehrlich, die Tätigkeit der verschiedenen Berufsgruppen durch eine Fachperson beobachten, be­schrei­ben und im Vergleich zueinander fachlich beurteilen zu lassen (vgl. BGE 125 II 541 E. 5d; 121 I 49 E.4b; 117 Ia 262 E. 4c; ferner ZBl 85/1984 S. 166). Wenn auch die Arbeit des Polizeisoldaten naturgemäss nicht annähernd deckungsgleich mit jener der Therapeu­ten/innen ist, so lassen sich die beiden Arbeiten – wie das Gutachten Grote aufzeigt – durchaus substanziell und aussagekräftig vergleichen. Dass dabei Wertungen vorzunehmen sind und ein objektives Ergebnis nur annäherungsweise erreicht werden kann, ist selbstver­ständlich, ändert aber nichts an der grundsätzlichen Vergleichbarkeit der Arbeitswerte bei­der Berufe.

d) Vor der Überprüfung der kantonalen Arbeitsplatzbewertung ist auf grundsätzli­che Einwände der Parteien gegen das Gutachten einzugehen.

aa) Die Klagenden stellen sich auf den Standpunkt, es dränge sich der Verdacht auf, dass die Gutachterin nicht die Arbeit des Polizeisoldaten untersucht und bewertet habe, son­dern diejenige von Polizeibeamten mit anspruchsvolleren und dementsprechend höher bewerteten Aufgaben. Auch frage sich, ob die Bewertungen der beiden Tätigkeiten unter den gleichen bzw. gleichwertigen Voraussetzungen zustande gekommen seien. So habe die Gutachterin mehr Polizisten und diese offenbar während eines längeren Zeitraumes beob­achtet als die Physiotherapierenden. Entsprechend hätten es die Klagenden vorgezogen, wenn die Gutachterin nicht nur zwei Physiotherapierende während ca. drei Stunden beob­achtet hätte, sondern mehrere über einen längeren Zeitraum. Die Gutachterin habe auch Beamte aus der Fahndung, demnach eine nicht zu bewertende Berufsgruppe, auf Betreiben des Personalverantwortlichen beobachten müssen, was offensichtlich den Zweck gehabt habe, die Bewertung der Tätigkeit des Polizeisoldaten positiv zu beeinflussen. In diesem Zusammenhang beantragen die Klagenden das Einholen entsprechender Auskünfte und Belege (act. --).

Der Beklagte bringt demgegenüber vor, dem Gutachten könne nicht der Stellenwert einer fundierten Expertise zukommen. So habe die Gutachterin Quervergleiche, welche zur definitiven Einreihung geführt hätten, ausser Acht gelassen und nur den ersten Schritt, näm­lich die Einstufung auf Grund der Wertungshilfen, vollzogen. Zudem habe es sich die Gutachterin zu einfach gemacht, wenn sie nur zwei konkrete Arbeitsplätze bei den Phy­siotherapierenden desselben Spitals untersucht habe (act. --).

bb) Die Gutachterin hat in ihren Erläuterungen zum Gutachten ausgeführt, im All­gemeinen seien nach diversen Vorgesprächen in den verschiedenen Berufsbereichen je­weils mindestens zwei Personen für eine Beobachtung ihrer Tätigkeit und eine Befragung entlang der VFA-Arbeitsumschreibung ausgewählt worden. Es sei dabei nicht darum ge­gan­gen, die konkrete Tätigkeit der befragten Person zu beschreiben, sondern anhand der Beobachtung und der VFA-Fragen eine Beschreibung der für die Grundeinstufung relevan­ten Tätigkeiten zu erarbeiten. Es seien demnach auch keine Arbeitsumschreibungen für je­de der beobachteten Personen ausgefüllt worden. Zum Teil seien bei den im Anschluss an die Beobachtungen durchgeführten Interviews neben der beobachteten Person auch noch die jeweiligen Vorgesetzten anwesend gewesen. Bei der Kantonspolizei habe zunächst keine Bereitschaft bestanden, das Gutachten direkt durch Vermittlung der gewünschten Infor­mation und Beobachtungspersonen zu unterstützen. Statt dessen sei die Einhaltung des Dienstwegs in Form eines Auftrags des Verwaltungsgerichts an die der Kantonspolizei vorgesetzte kantonale Direktion gefordert worden. Nach entsprechendem Schreiben des Gerichts sei kantonspolizeiintern eine vorbereitende Sitzung zwischen den mit dem Gut­achten Beauftragten und dem Personalverantwortlichen sowie dem Chef Kommandobe­reich der Kantonspolizei organisiert worden. Auf Anregung des Personalverantwortlichen sei entschieden worden, nicht nur in der Grundeinstufung entlöhnte Polizisten im Bereit­schaftsdienst, sondern auch Polizisten bei der Verkehrspolizei und in der Fahndung einzu­beziehen, um ein grösseres Spektrum polizeilicher Tätigkeit kennenzulernen. Die konkre­ten Personen seien polizeiintern ausgewählt und kontaktiert worden. Dabei sei jeweils nur eine Beobachtung und allgemeine Diskussion über die Tätigkeit möglich gewesen. Inter­views entlang der VFA-Arbeitsumschreibung hätten nicht durchgeführt werden können, da vom Personalchef die Weisung vorgelegen habe, in gar keinem Fall zu gestatten, dass vor Ort eine Analyse mit der VFA durchgeführt werde. Die erhaltenen Informationen seien im Gutachten in die VFA-Kategorien umgesetzt worden. Es seien vier Polizeisoldaten des Si­cherheitspolizei-Bereitschaftsdienstes und ein Gefreiter sowie ein Korporal der Verkehrs­polizei beobachtet worden. Die ergänzende Beobachtung in der Fahndung sei durch eine ganztägige Begleitung des Chefs Fahndung erfolgt, wobei der Grossteil des Tages Über­wachungen und Verhaftungen von Verdächtigen beinhaltet habe. Es sei keine Person bei ihrer Tätigkeit beobachtet worden, sondern Mitglieder der Fahndungsgruppe der Kantons­polizei in verschiedenen Zusammensetzungen. Deshalb werde auf eine Auflistung von Dienstgraden, Lohnklassen und Berufserfahrung einzelner Personen verzichtet.

cc) Wie erwähnt hat auch das Bundesgericht festgehalten, die Frage, ob verschie­dene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten seien, könne nicht wissenschaftlich objek­tiv und wertfrei entschieden werden, sondern hänge von Beurteilungen ab, die unterschied­lich ausfallen können. Das Lohngleichheitsgebot bedeute nicht, dass nur noch eine ganz bestimm­te Methode für die Bewertung von Arbeitsplätzen zulässig wäre; es verbiete je­doch die Wahl geschlechtsdiskriminierender Bewertungskriterien (BGE 124 II 409 E. 9b mit Hinweisen). Es versteht sich von selbst, dass auch für die Vornahme einer Begutach­tung unter Anwendung eines bestimmten Bewertungsverfahrens – hier wurde die VFA herangezogen – unterschiedliche Vorgehensweisen denkbar sind und es diesbezüglich keine "bestimmten" Muster gibt, die es einzuhalten gilt. Nachdem die Gutachterin im Rahmen ihres Auftrags nicht nur Physiotherapierende und Polizeisoldaten zu beobachten hatte, sondern auch Diplomierte Schwestern/Pfleger, Krankenpflegelehrkräfte sowie Er­gotherapeutinnen, erscheint es als nachvollziehbar, dass für die Vornahme ihrer Bewertung die Beobachtung von zwei Physiotherapierenden ein genügend umfassendes Bild vermit­teln konnte, konnte doch die Gutachterin auch aus der Beobachtung der anderen Funktio­nen im medizinischen Bereich Erkenntnisse, z.B. bezüglich der Spitalstruktur, miteinflies­sen lassen. Im Gegensatz dazu musste sie sich bei der Untersuchung der Tätigkeit der Poli­zeisoldaten mit der dortigen Hierarchie neu befassen, weshalb die vorgenommene Beob­achtung mehrerer Polizeisoldaten im Gegensatz zur Meinung der Klagenden nicht zu bean­standen ist. Im Übrigen war sich die Gutachterin bewusst, dass die in der Fahndung tätigen Polizisten nicht zu bewerten waren, weshalb sie auf entsprechende Weiterungen in ihrem Gutachten verzichtet hat. Entsprechend erübrigt es sich, in diesem Zusammenhang weitere Belege etc. beizuziehen, wie dies von den Klagenden beantragt wird. Nachdem die Gut­achterin vier Polizeisoldaten beobachtet hat, kann auch davon ausgegangen werden, dass sie ohne weiteres zwischen der Tätigkeit der Polizeisoldaten und der Fahnder unterschei­den konnte. Bezüglich des Einwands, die Gutachterin habe keine VFA-Interviews mit den Polizeisoldaten durchführen können, weshalb eine Ungleichbehandlung bei der Analyse der beiden zu untersuchenden Tätigkeiten bestanden habe, ist festzuhalten, dass die Gut­achterin die Ergebnisse in die VFA-Kategorien umgesetzt hat, so dass die Möglichkeit des Vergleichs der beiden Berufskategorien gewährleistet wurde. Auch lässt sich das Gutach­ten nicht dadurch entkräften, dass die Sachverständige auf Betreiben der Kantonspolizei den sogenannten Dienstweg einzuhalten hatte, das heisst von der vorgesetzten kantonalen Direktion einen entsprechenden Auftrag benötigte. Es ist gerichtsnotorisch, dass gewisse Amtsstellen bei der Erteilung von Auskünften bzw. Gewährung von Einblicken an Aussen­stehende in ihre Tätigkeit strengen Wert auf die Einhaltung des Dienstweges legen und aus Verantwortlichkeitsüberlegungen heraus auch legen müssen. Daraus kann aber nicht auf ein mangelhaftes Gutachten geschlossen werden. Ebenso ist zu beachten, dass die Gutach­terin nicht die einzelnen beobachteten Physiotherapierenden oder Polizeisoldaten, sondern lediglich gestützt auf ihre aus der Beobachtung gezogenen Erkenntnisse die von den streit­betroffenen Funktionen typischerweise ausgeübten Tätigkeiten bewertet hat (vgl. act. --). Dass sich dabei auch Vorgesetzte der Beobachteten zu Wort meldeten, wirkt sich nicht zu Ungunsten der Qualität des Gutachtens aus, war sich doch die Gutachterin einerseits be­wusst, welche Funktion die Betreffenden innehatten und konnten andererseits auf diese Weise allfällige Unklarheiten durch entsprechende Auskünfte geklärt werden. Zum Ein­wand des Beklagten, die Gutachterin habe keine Quervergleiche mit anderen Berufsgrup­pen und konkret mit der Spitalhierarchie gemacht, ist festzuhalten, dass die Gutachterin gar nicht dazu beauftragt wur­de. Ob aufgrund solcher Überlegungen andere Einreihungen vor­genommen werden durf­ten, als sie sich aufgrund der Summe der Arbeitswertpunkte erga­ben, insbesondere ob sie auf nachvollziehbaren und widerspruchsfreien Überlegungen be­ruhten und den Beurtei­lungsspielraum der Verwaltungsbehörde nicht überdehnten, ist eine vom Gericht zu beurteilende Rechtsfrage. An dieser Stelle ist auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu ver­weisen, wonach zu den beweisbedürftigen Sachfragen, zu deren Beantwortung allenfalls Experten herangezogen werden können, etwa Fragen gehören, auf welchen Kriterien die Lohneinstufung erfolgt, wie die Einstufung verschiedener Funktio­nen im Vergleich ist, ob sich dabei Wertungswidersprüche zeigen oder ob durch die vorge­nommene Bewertung eine geschlechtsspezifische Funktion benachteiligt wurde (BGE 125 II 541 E. 5d mit Hinweis). Entsprechend sind die an die Sachverständigen zu formulieren­den Fragen möglichst klar umgrenzt zu stellen; insbesondere obliegt es nicht den Sachver­ständigen, Rechtsfragen zu beantworten.

Die Begutachtung erweist sich somit zusammengefasst als wissenschaftlich ausge­wiesen und mithin als geeignet, um gestützt darauf und auf die übrigen Akten die umstrit­tene Arbeitsbewertung der in Frage stehenden Berufskategorien zu beurteilen.

e) Im Lauf des Verfahrens sind seitens der Klagenden diverse Akteneditionsbegeh­ren ergangen. So beantragten sie, es sei der Beklagte zu verpflichten, die Unterlagen und Ergebnisse der Arbeitsbewertung der Physiotherapierenden im Zusammenhang mit der SBR sowie die Resultate und Unterlagen der analytischen Arbeitsbewertung der Kantons­polizei zu edieren (Klageschrift S. 2; Replik S. 20). Der Beklagte wurde mit Beschluss vom 23. September 1998 zur Edition von gewissen relevanten Unterlagen aufgefordert. Wie bereits erwähnt stellte sich der Beklagte in der Folge auf den Standpunkt, sämtliche notwendigen Akten lägen bereits im Recht, und kam insofern der Editionsauflage nicht wei­ter nach. Dies ist, soweit ihn die Behauptungs- und Beweislast trifft, androhungsgemäss zu seinem Nachteil zu würdigen. Ausserdem beantragten die Klagenden den Beizug der dem gerichtlich eingeholten Gutachten zugrunde liegenden Unterlagen. Letzteres Begehren wurde mit Präsidialverfügung vom 18. Mai 2000 einstweilen abgewiesen. An dieser Ab­wei­sung ist auch heute festzuhalten, wird doch der massgebliche Sachverhalt durch das Gut­achten, die Erläuterungen und durch die übrigen Akten in ausreichendem Mass erstellt.

9. a) Zur Beurteilung der strittigen Arbeitsbewertung enthält das Gutachten Grote wichtige und überzeugende Hinweise und Grundlagen. Das Gutachten hat abgesehen von der Darstellung und dem Vergleich der beiden in Frage stehenden Berufsgruppen eine Be­wertung der beiden Funktionen vorgenommen, wobei die sich nach der VFA ergebenden Stufenwerte mit entsprechender Begründung teilweise modifiziert wurden. Dabei ergaben sich folgende Resultate:

Polizei­soldat/in

Physiothera­peut/in

Stufe VFA  

Stufe mo­difiziert

AWP mo­difiziert

Stufe VFA

Stufe mo­difiziert

AWP mo­difiziert

K1

2,75

2,25

94,5

2,75

2,75

127,0

K2

2,0

2,25

89,0

2,5

2,5

103,0

K3

2,0

2,5

72,0

2,5

2,5

72,0

K4

2,0

3,0

30,0

2,5

3,0

30,0

K5

3,0

3,0

27,0

 4,0

 4,0

42,0

K6

3,0

3,0

27,0

2,5

2,5

20,5

Total

339,5

394,5

Die Gutachterin kommt somit für die Physiotherapierenden auf einen Arbeitswert, der deutlich über demjenigen des Polizeisoldaten liegt. Die für die Polizeisoldaten errech­nete Punktzahl entspricht der Lohnklasse 14, was der tatsächlichen Einreihung der Polizei­soldaten im Lohngefüge entspricht. Demgegenüber ergibt sich für die Physiotherapieren­den gemäss Gutachten als angemessene Einreihung Lohnklasse 16, wogegen die tatsächli­che Einreihung in Lohnklasse 12 erfolgt.

Wie dargelegt bedeutet dieses Ergebnis allerdings noch keineswegs das Vorliegen einer diskriminierenden Ungleichbehandlung in diesem Umfang. Vielmehr bleibt zu be­achten, dass die Bewertung des Beklagten nur dort diskriminiert und somit zu korrigieren ist, wo diese im Vergleich zur Bewertung der Vergleichsgruppe und im Rahmen des beste­henden Besoldungssystems unhaltbar ist.

b) Kriterium 1 (Ausbildung und Erfahrung):

aa) Das Gutachten bewertet K1 bei den Physiotherapierenden mit Stufe 2,75 und bei den Polizeisoldaten modifiziert mit 2,25. Zur Begründung der Höhereinstufung der Physiotherapierenden wird zunächst darauf verwiesen, dass gemäss der Definition des Schweizerischen Physiotherapeuten-Verbandes für den Antritt der Ausbildung eine Mittel­schule oder Berufslehre vorausgesetzt sei. Zudem hätten die Physiotherapierenden eine vierjährige Physiotherapie-Lehre zu absolvieren. Für die Polizeisoldaten sei eine Berufs­lehre vorausgesetzt, worauf die einjährige Ausbildung in der Polizeischule erfolge. Die Einstiegsvoraussetzungen für die Ausbildung seien bei beiden Ausbildungsgängen als Zweitausbildungen charakterisiert. Somit resultiert die Tieferbewertung für die Polizeisol­daten im wesentlichen aus dem Umstand, dass die Grundausbildung bei der Polizei nur ein Jahr daure, bei der Physiotherapie-Lehre dagegen vier Jahre.

bb) Der Beklagte hält dem im wesentlichen entgegen, dass zur massgeblichen Zeit der SBR ein Mittelschulabschluss oder eine Berufslehre für die Ausbildung zur Physiothe­rapie nicht erforderlich gewesen sei. Mit Bezug auf den Kanton Zürich weist er darauf hin, dass das Eintrittsalter bei den Physiotherapie-Schulen Triemli und USZ seinerzeit auf 18 Ja­hre festgelegt worden sei. Zudem seien 9 bzw. 11 Schulstufen sowie Grundkenntnisse in Biologie, Physik und Chemie verlangt worden. Erst die Aufnahmeordnung des USZ vom 21. Oktober 1996 setze entweder das Absolvieren der Sekundarschule und eine min­destens dreijährige Berufslehre, einer Diplommittelschule, des Gymnasiums oder einer ent­sprechenden Vorbildung mit Abschluss voraus (Duplik S. 43 ff., act. --). Der Be­klagte weist auch darauf hin, dass die Polizeischule eine ausgesprochene Leistungsschu­le sei.

Die Klagenden machen unter anderem geltend, faktisch sei für die Aufnahme zur Physiotherapie-Ausbildung bereits im Jahr 1991, dem Zeitpunkt der SBR, der Abschluss einer Mittelschule bzw. einer Berufsschule verlangt worden. Dazu wird eine Statistik der Physiotherapieschule Triemli eingereicht (act. --).

cc) Soweit die Feststellungsklagen eine Diskriminierung aufgrund der Besoldungs­regelung bei Einreichung der Klage geltend machen, ist grundsätzlich auf die in jenem Zeitpunkt geltenden Ausbildungsanforderungen abzustellen, während für die rückwirkend geltend gemachten Lohnzahlungen vom 1. Juli 1991 bis 30. Juni 1996 der Beurteilung die im Zeitpunkt der Strukturellen Besoldungsrevision massgeblichen Ausbildungsanforderun­gen zugrunde zu legen sind. Sodann ist zu beachten, dass ein Besoldungssystem auf die wäh­rend seiner Geltungsdauer massgeblichen Verhältnisse ausgerichtet sein muss, das heisst grundsätzlich den massgeblichen Umständen bei und nach seiner Festsetzung Rech­nung tragen muss. Dies bedeutet einerseits, dass im Zeitpunkt der Bewertung bereits fest­stehende Änderungen der Ausbildungsanforderungen zu berücksichtigen sind; andererseits kann aus praktischen Gründen nicht jede spätere Änderung unmittelbar zu einer Anpassung des Einreihungsgefüges führen. Den zwischen vom 1. Juli 1991 bis 1996 eingetretenen Än­de­rungen hinsichtlich der Ausbildungsanforderungen kommt deshalb für die Frage einer allfälligen Diskriminierung keine ausschlaggebende Bedeutung zu. Zudem ist zu beachten, dass im Laufe des hier interessierenden Zeitraums die Ausbildungsanforderungen für beide der zu vergleichenden Berufe gestiegen sind: So wurde für die Physiotherapie-Ausbildung erst mit der Aufnahmeordnung des USZ vom 21. Oktober 1996 eine mindestens dreijährige Berufslehre oder ein Mittelschulabschluss explizit vorausgesetzt, und wurde für die Ausbil­dung zum Polizisten gemäss der Schrift "Beruf und Berufung", welche sich an Interessen­ten für den Dienst bei der Kantonspolizei wendet, erst ab der Fassung 1996 ausdrücklich eine dreijährige Berufslehre vorausgesetzt (act. --).

dd) Laut den "Bestimmungen und Richtlinien für die vom Schweizerischen Roten Kreuz anerkannten Ausbildungsstätten mit einem Ausbildungsprogramm für Physiothera­peutinnen und Physiotherapeuten" (Richtlinien SRK, Stand 1990) wurden für die Aufnah­me in eine Schule für Physiotherapie das zurückgelegte 17. Altersjahr, eine abgeschlossene Ausbildung der Sekundarschulstufe I und Kenntnisse einer zweiten Landessprache voraus­gesetzt; die Schulen hatten zudem die körperliche, intellektuelle und charakterliche Eig­nung der Kandidatinnen zu überprüfen (act. --). Laut der ab 1. September 1990 in Kraft stehenden Aufnahmeordnung der Physiotherapie-Schule des Stadtspital Triemli vom 30. August 1990 (act. --) wurden für die Aufnahme das vollendete 18. Altersjahr, mindestens elf Schulstufen, Grundkenntnisse in Biologie, Physik und Chemie, Kenntnisse einer zwei­ten Landessprache, erfolgreich abgeschlossener Nothelferkurs, Schnuppertage im Berufs­gebiet sowie ein mindestens 4-wöchiges Spitalpraktikum auf einer Bettenstation vorausge­setzt; an einer Aufnahmeprüfung wurden zudem geprüft: Beherrschung der deutschen Sprache mündlich und schriftlich; Umgang in einer Gruppe; Fähigkeit Andere anzuleiten, Umgang mit Partnern, Kreativität, manuelle Geschicklichkeit sowie Bewegungsfähigkeit und rhythmische Anpassung. Für das Universitätsspital Zürich galten vergleichbare Anfor­derungen (vgl. Aufnahmeordnung vom 15. April 1988; act. --). Laut einer Broschüre des Universitätsspitals Zürich vom Dezember 1994 (act.--) gelten heute folgende Aufnahme­bedingungen: Mindestalter 18 Jahre, mindestens Sekundarschule sowie Mittel­schule oder Lehrabschluss, gute Grundlagen in Physik, Chemie oder Biologie (Niveau Mittelschulen), Schnupperlehre von mindestens zwei Tagen Dauer; wer diese Bedingungen erfüllt, kann eine schriftliche Vorprüfung absolvieren und wird bei Bestehen zur eigentli­chen Aufnah­me­prüfung zugelassen. Nach dem Aufnahmeentscheid ist noch vor Ausbildungsbeginn ein mindestens dreimonatiges Pflegepraktikum an einem Akutspital zu bestehen. Die Ausbil­dung dauert gemäss Richtlinien SRK vier Jahre. Laut Promotionsordnung der Physio­thera­pie-Schule des Stadtspital Trie­m­li vom 1. Dezember 1990 (act. --) erfolgt nach jedem Se­mester eine Prüfung, wo­bei in allen Hauptfächern genügende Noten erzielt werden müssen.

Laut der sich an Interessenten für den Dienst bei der Kantonspolizei wendenden Schrift "Beruf und Berufung" (2. Auflage vom November 1994) sind für die Aufnahme als Aspirant/in in das Polizeikorps ein Mindestalter von 20 Jahren, 9 Jahre Volksschule ein­schliesslich Sekundar- oder Realschule, sowie wahlweise eine abgeschlossene Berufslehre (ab 1996 eine dreijährige Berufslehre) oder ein gleichwertiger Abschluss sowie für männli­che Bewerber das Bestehen der Rekrutenschule vorausgesetzt. Die Eingangsprüfung um­fasst Sporttests sowie insbesondere Prüfungen in Deutsch, Rechnen und Geographie; an­schliessend erfolgt eine Eignungsabklärung durch das Institut für angewandte Psychologie (IAP), bei welcher mittels eines dreistündigen Tests das Reaktionsvermögen der Bewerber, ihre Auffassungs- und Beobachtungsgabe, ihre Lernfähigkeit und Belastbarkeit sowie ihr Verhalten in der Arbeit und im Umgang mit Menschen ermittelt werden. Abgeschlossen wird das Aufnahmeverfahren durch die vertrauensärztliche Untersuchung und ein Anstel­lungsgespräch. Die eigentliche Polizeischule dauert 5 Monate, umfasst Unterricht in All­gemeinbildung, Fachausbildung und Sport; sie schliesst mit einer Prüfung ab (vgl. act. --). Daran anschliessend folgt ein sechswöchiges Informationspraktikum mit Einsätzen im Aussendienst bei der Verkehrspolizei und im Team einer Land- oder Stadtstation. Danach leistet der Aspirant praktischen Dienst bei der Bereitschaftsabteilung, wird zwölf Monate ab Start der Polizeischule vereidigt, ins Korps aufgenommen und trägt nun den Grad eines Polizeisoldaten.

ee) Diese Ausbildungs- und Erfahrungsanforderungen sind als gleichwertig zu wür­digen. Die vom Beklagten vorgenommene um 0,5 Punkte tiefere Bewertung der Physiothe­rapierenden in diesem Kriterium ist nicht nachvollziehbar und sprengt damit deutlich den Rahmen des vom Gericht zu beachtenden Beurteilungsspielraums der Verwaltungsbehörde und der Projektgremien. Die Einstufung des Physiotherapie-Berufs mit 2,0 Punkten wider­spricht zudem den von den Projektgremien verwendeten Wertungshilfen (act. --): Danach sind der Stufe 2,5 unter anderem zuzuweisen Tätigkeiten, welche eine Lehre mit qualifi­zierten Voraussetzungen (wie vorangehende Ausbildung, Handelsdiplom, allenfalls Ma­tura) erfordern. Solche qualifizierten Voraussetzungen setzt die Ausbildung zur Physiothe­rapeutin bzw. zum Physiotherapeuten voraus, wenn für die Aufnahme in die Physiothera­pieschulen schon im Zeitpunkt der SBR das vollendete 18. Altersjahr, mindestens elf Schulstufen, Grundkenntnisse in Biologie, Physik und Chemie, Kenntnisse einer zweiten Landessprache, erfolgreich abgeschlossener Nothelferkurs, Schnuppertage im Berufsgebiet sowie ein mindestens 4-wöchiges Spitalpraktikum verlangt wurden. Auch wenn die­se Vor­aussetzungen nicht ganz genau den in den Wertungshilfen beispielhaft genannten ent­spre­chen, so kommen sie diesen materiell jedenfalls sehr nahe. Zudem lässt sich auch die Aus­bildung zum Polizisten nicht ohne weiteres den für die Stufe 2,5 vorausgesetzten Ausbil­dungsgängen zuordnen, da die einjährige Polizeiausbildung zwar mindestens eine vorange­hende Berufslehre verlangt, für sich selber aber nicht einer dreijährigen Berufslehre gleich­gesetzt werden kann; das ergibt sich schon daraus, dass die Grundausbildung des Polizisten erst nach zwei bis drei Jahren Bereitschaftsdienst und anschliessendem fünfmonatigem Polizeifachkurs abgeschlossen ist (act. --). Insgesamt haben beide zu vergleichenden Be­rufe bis zum Diplomabschluss bzw. zur Gradierung als Polizeisoldat nach Abschluss der Oberstufe mindestens vier Jahre Berufsausbildung, wobei bei den Physiotherapierenden das seit jeher erforderliche Pflegepraktikum bzw. die nach der SBR gestiegenen Anforde­rungen noch nicht berücksichtigt sind. Die Polizisten können das Ausbildungsziel frühe­stens mit 21, die Physiotherapierenden mit 22 Jahren erreichen. Bezüglich Erfahrung mag der Polizeisoldat leicht besser bewertet werden, da die Ausbildung erst mit Erfüllung des 20. Altersjahrs begonnen werden kann. Dagegen fällt bei der Physiotherapierenden-Aus­bildung deren deutlich längere berufsspezifische Ausbildung ins Gewicht: Während die Ausbildung zum Polizeisoldaten lediglich ein Jahr dauert, umfasst die Physiotherapieren­den-Ausbildung vier Jahre. Vor diesem Hintergrund sind die An­forde­rungen an Ausbil­dung und Erfahrung bei den Physiotherapierenden leicht höher zu werten und fällt es nicht erheblich ins Gewicht, dass bei den männlichen Bewerbern für den Poli­zeiberuf das Absol­vieren der Rekrutenschule vorausgesetzt wird.

Unter diesen Umständen ist die unterschiedliche Einstufung in K1ungerechtfertigt und diskriminierend insbesondere dadurch, dass die qualifizierten Eintrittsvoraussetzungen für den Zugang zur Physiotherapieausbildung unberücksichtigt bleiben, während anderseits unbeachtet bleibt, dass die Ausbildung zum Polizeisoldaten noch keine vollständige Zwei­tausbildung ausmacht. Die Tiefereinstufung ist damit zu korrigieren. Daran vermögen auch die weiteren Einwendungen des Beklagten in der Stellungnahme zum Gutachten nichts zu ändern. Insbesondere kann es dem Standpunkt des Beklagten nichts nützen, wenn Krite­rium 1 im Rahmen des solothurnischen Lohngefüges ohne Rechtsverletzung mit 2,25 be­wer­tet werden durfte (vgl. act. --). Die Bewertung der einzelnen Funktionen ist vielmehr im Vergleich zu anderen Funktionen im zürcherischen Lohnsystem vorzunehmen und zu be­urteilen. Es bleibt somit dabei, dass die Tieferbewertung der Physiotherapierenden gegen­über den Polizeisoldaten in K1 diskriminierend ist. Zu prüfen bleibt, welche Stufe den Physiotherapierenden im Vergleich zu den Polizeisoldaten und im Gesamtgefüge des Be­soldungssystems – um die Diskriminierung zu beseitigen – minimal zugewiesen werden muss.

Nicht zu folgen ist der von den Klagenden geforderten und auch von der Gutachte­rin vorgeschlagenen im Vergleich mit den Polizisten um 0,5 Punkte höheren Einstufung. Die Gutachterin stellt dabei mit den Klagenden zu ausschliesslich auf die heute geltenden Ausbildungsanforderungen ab. Diese würden zwar für eine höhere Einstufung der Physio­therapierenden im Kriterium K1 sprechen; dass die Einreihung nicht immer den gerade ak­tuellen Ausbildungsanforderungen entspricht, gilt jedoch auch für andere Berufe; eine Dis­kriminierung lässt sich daraus nicht herleiten. Sodann wäre es wie bereits erwähnt unzuläs­sig, wenn den insgesamt etwas höheren Anforderungen für den Physiotherapieberuf durch die punktuelle Einführung einer feineren Skalierung Rechnung getragen würde (VGr, 10 Juli 1996, VK.94.00024, E. 7a betr. Besoldung Handarbeitslehrkräfte). Im Rahmen des ge­samten Lohngefüges und auch im Vergleich mit den Polizeisoldaten erscheint Stufe 2,5 für Physiotherapierenden als vertretbar bzw. liegt noch im Rahmen dessen, was der Beklagte in Ausübung seines Ermessens ohne Verletzung des Diskriminierungsverbots hätte wählen können. Dasselbe gilt für die vom Kanton gewählte Stufe 2,5 für die Polizeisoldaten. Zwin­gende Gründe für eine Tiefereinstufung der Polizeisoldaten auf die aussergewöhnliche Vier­telstufe 2,25, wie sie das Gutachten bei der modifizierten Variante vorschlägt, beste­hen nicht.

Zusammengefasst sind die Physiotherapierenden in K1 somit zur Beseitigung der bestehenden Diskriminierung auf minimal 2,5 einzustufen.

c) Kriterium 2 (Geistige Anforderungen):

Betreffend das Kriterium 2 wurden im Rahmen der SBR beide Berufskategorien gleich eingestuft, nämlich mit 2,0. Die Klagenden stellen sich auf den Standpunkt, die Phy­siotherapierenden hätten mindestens mit 3,0 bewertet werden müssen. Das Gutachten geht bei den Physiotherapierenden von der Stufe 2,5 aus, bei den Polizeisoldaten modifiziert von 2,25. Zur Begründung verweist die Gutachterin bei den Physiotherapierenden auf die selbständige Planung und Durchführung von Therapien aufgrund individuell erarbeiteter Therapiekonzepte. Die ärztlichen Anweisungen würden nur grobe Ziele für die Therapie beschreiben. Die Kontrolle erfolge vor allem in Rapporten auf der Grundlage dieser Ziele. Weiter müssten die Physiotherapierenden die Situation der Patienten ganzheitlich erfassen und beurteilen. Sodann oblägen den Physiotherapierenden verschiedene Organisationstä­tigkeiten und hätten sie häufige, auch anspruchsvolle Kontakte zu Patienten und anderen Institutionen. Die Tätigkeit der Polizeisoldaten schildert die Gutachterin dagegen als aus­führend mit selbständigen Elementen, wobei letztere zum Beispiel beim Patrouillengang vorkäme; dabei sei in unvorhergesehenen Situationen zu entscheiden. Die Kontrolle der Arbeit erfolge fast 100%ig durch die Vorgesetzten anhand der schriftlichen Berichte. Not­wendig sei eine hohe geistige Regsamkeit für rasche Einschätzung von Situationen und Entscheidung über richtiges Vorgehen in Berücksichtigung der Polizeitaktik. Zur Höher­bewertung gelangt die Gutachterin zusammengefasst hauptsächlich, weil die Tätigkeit der Physiotherapierenden mehr eigenständige Arbeit mit groben Zielvorgaben und wenig eher indirekter Kontrolle beinhalte.

Der Beklagte macht demgegenüber geltend, die Ärzte würden den Behandlungs­schwerpunkt sowie Art und Dauer der Therapie, welche teilweise in allen Einzelheiten feststehe, bestimmen. Den Physiotherapierenden komme deshalb vorab ausführende Funk­tion zu. Dagegen habe sich der Polizist in der Praxis den verschiedensten Anforderungen unvorbereitet zu stellen und selbständig zu entscheiden. Mit diesen Einwendungen lassen sich die tatsächlichen Feststellungen im Gutachten, wonach die Physiotherapierenden die Therapien selbständig planen und durchführen, und den Polizeisoldaten eine ausführende Tätigkeit mit selbständigen Elementen obliegt, in keiner Weise widerlegen. Es ist von den Feststellungen im Gutachten auszugehen.

Die vom Beklagten für die Physiotherapierenden gewählte Stufe 2,0 – und damit die Gleichstellung mit den Polizeisoldaten – ist auch in Berücksichtigung des Ermessens auf Seiten der Beklagten nicht vertretbar. Sie widerspricht denn auch klarerweise den Wer­tungshilfen, wonach Stufe 2,0 für grösstenteils ausführende Tätigkeit und nur zum Teil selbständiger Sachbearbeitung vorgesehen ist, Stufe 2,5 dagegen für weitgehend selbstän­dige Sachbearbeitung in einem Sachgebiet und weniger ausführenden Tätigkeit. Die Hö­herbewertung der Physiotherapierenden in die Stufe 2,5 ist daher zwingend. Die vom Be­klagten für die Polizeisoldaten vorgesehene Stufe 2,0 erscheint als angemessen.

d) Kriterium 3 (Verantwortung):

In Kriterium 3 bewertet die Gutachterin beide Berufsgruppen nach modifizierter Lösung gleichwertig, nämlich auf Stufe 2,5. Gemäss Einreihung des Beklagten erreichen beide Berufsgruppen 2,0 Punkte. Zur Begründung verweist das Gutachten auf die Selb­ständigkeit der Physiotherapierenden, auf deren hohe Fachverantwortung in der Behand­lung der Patienten, wo eine falsche Behandlung negative Auswirkungen auf die Sicherheit der Patienten haben könne. Ferner wird vermerkt, dass die Physiotherapierenden teilweise Anleitungsfunktion (fachliche Führungsverantwortung für Praktikantinnen und Leitungs­funktion bei Gruppentherapien) hätten. Bei den Polizeisoldaten erwähnt das Gutachten na­mentlich die Möglichkeit von Fehlern mit grosser Tragweite (Schusswaffengebrauch). Aus diesen potenziell drastischen Auswirkungen von Fehlern beim Polizeiberuf schliesst das Gutachten für die Polizeisoldaten gemäss der modifizierten Bewertung trotz der im Übri­gen begrenzten Verantwortung auf die gleiche Bewertung wie bei den Physiotherapieren­den.

Die Klagenden wenden dagegen im wesentlichen ein, dass die Physiotherapeutin selbständig und nur ganz selten auf Einzelanweisung hin arbeite. Der Polizeisoldat komme im Übrigen kaum je in die Lage, alleine unvorhersehbare Situationen zu bewältigen. Für die Physiotherapierenden erachten die Klagenden die Stufe 3,0 als richtig.

Soweit damit Einwendungen gegen die Sachverhaltsdarstellung der Gutachterin gemacht werden, vermögen sie nicht durchzudringen. Bei der Bewertung ist zu beachten, dass die deutlich höhere Selbständigkeit der Physiotherapierenden vorab in K2 zu berück­sichtigen ist (vgl. Wertungshilfen). Sodann besteht wie das Gutachten feststellt nur teilwei­se eine fachliche Führungsverantwortung gegenüber Praktikantinnen. Auch aus der Funkti­onsbeschreibung des Universitätsspitals Zürich ergibt sich, dass die diplomierten Physio­the­rapierenden in der Grundfunktion formell keine Unterstellungen haben (vgl. [96/16] 3/28/1). Dies im Unterschied zur TAS 4232, welche drei Praktikanten als Direktunterstellte auswies (vgl. [96/15] 10/7).

Eine Gleichbewertung zwischen Physiotherapierenden und Polizeisoldaten lässt sich daher im Ergebnis vertreten. Nachdem der Beklagte für die Polizeisoldaten Stufe 2,0 gewählt hat, erscheint die Wahl derselben Stufe für die weitgehend gleich hoch zu bewer­tende Funktion der Physiotherapierenden nicht als diskriminierend. Wurde der nicht ty­pisch weibliche Beruf des Polizeisoldaten mit 2,0 bewertet, so stellt dies im Quervergleich einen sachlichen Grund dar, um die Physiotherapierenden gleich einzustufen. Auch in Be­achtung der Wertungshilfen liegt die Funktion der Physiotherapierenden noch nicht in der Stufe 2,5, weshalb die Wahl der Stufe 2,0 vertretbar ist.

Zusammengefasst lässt sich die vom Kanton gewählte Stufe 2,0 nicht als diskrimi­nierend bezeichnen.

e) Kriterium 4 (Psychische Anforderungen/Belastungen):

Die Expertin setzt in Kriterium 4 beide Berufsgruppen modifiziert auf die Stufe 3,0. Sie verweist bei beiden Tätigkeiten auf den häufigen Einblick in menschliches Elend sowie auf die emotional anspruchsvollen Kontakte, bei den Physiotherapierenden zu den Patien­ten und bei den Polizeisoldaten zu Arrestanten. Bei den Physiotherapierenden komme noch die vergleichsweise höhere Sachverantwortung hinzu.

Nach Meinung der Klagenden sind die Physiotherapierenden in K4 mit 3,0 bis 3,5 zu bewerten, da ihre Arbeit in dieser Hinsicht mindestens gleichwertig sei wie diejenige der Polizeisoldaten. Nach Meinung des Beklagten rechtfertigt sich im Quervergleich eine Gleichstellung der Physiotherapierenden mit den Krankenschwestern nicht. Der Kontakt der Physiotherapierenden mit den Patienten konzentriere sich auf kürzere, zeitlich abge­grenzte Intervalle. Eine Auseinandersetzung mit dem Tod erlebten die Physiotherapieren­den in einem gegenüber der Funktion der Krankenschwester deutlich weniger ausgepräg­tem Mass. Der Beklagte geht von einer Einstufung der Physiotherapierenden im Bereich zwischen 2,5 und 3,0 aus. Für die Polizeisoldaten hält er an der Stufe 3,5 fest und macht geltend, dass die Arbeit des Polizeisoldaten überwiegend negativ geprägt und in vielen Fällen ausgesprochen zermürbend sei. Ferner verweist er auf eine ausgesprochene Expo­niertheit gegenüber der öffentlichen Kritik.

Der höheren Fachverantwortung auf Seiten der Physiotherapierenden stehen die häufigen Aussenkontakte der Polizeisoldaten unter den Augen der Öffentlichkeit gegen­über. Wenn auch insgesamt eine identische Einstufung, wie sie die Gutachterin vorschlägt, angemessen scheint, so ist es doch nicht unhaltbar, die psychischen Anforderungen der Polizeisoldaten um maximal eine halbe Stufe höher zu werten. Sachlich nicht mehr vertret­bar ist dagegen die kantonale Differenzierung um eine ganze Stufe. Ausgehend von der ver­tretbaren Stufe 3,5 für die Polizeisoldaten sind die Physiotherapierenden demnach je­denfalls mit 3,0 einzustufen. Die tiefere Stufe erweist sich als diskriminierend. Mit der Stufe 3,0 bleiben die Physiotherapierenden zudem um 0,5 Punkte tiefer als die kantonale Bewertung der Krankenschwestern, so dass auf den erwähnten Einwand des Beklagten, eine Gleichstellung der Physiotherapierenden mit den Krankenschwestern in K4 sei unbe­rechtigt, nicht weiter einzugehen ist.

f) Kriterium 5 (Physische Anforderungen/Belastungen):

Die Gutachterin kommt hier auf eine Bewertung der Physiotherapierenden von 4,0 gegenüber 3,0 bei den Polizeisoldaten. Zur Begründung wird zunächst auf die Tätigkeit der Physiotherapierenden verwiesen, welche oft und während längerer Zeit körperlich anstren