arbeitsmarktlicher Vorentscheid | Die Zulassung von erwerbstätigen Ausländerinnen aus Drittstaaten erfolgt im Interesse der Gesamtwirtschaft. Die kulturellen und wissenschaftlichen Bedürfnisse der Schweiz werden dabei angemessen berücksichtigt (E. 2.1). Der wissenschaftliche und kulturelle Austausch hat oft positive Auswirkungen auf die Leistungsfähigkeit und die Attraktivität des Wirtschaftsstandortes Schweiz. Deshalb können ausländische Wissenschaftlerinnen und Kulturschaffende auch dann zugelassen werden, wenn damit kein unmittelbarer wirtschaftlicher Nutzen verbunden ist (E. 3.1.2). Soweit die Vorinstanz das gesamtwirtschaftliche Interesse verneint, weil durch die Tätigkeit der Beschwerdeführerin keine Investitionen und neuen Aufträge für die Schweizer Wirtschaft generiert würden und sie keine Arbeitsplätze schaffe, kann ihr deshalb nicht gefolgt werden. Soweit die Vorinstanz ihre Abweisung jedoch damit begründet, dass sie die Nachfrage nach der von der Beschwerdeführerin praktizierten Kunstform in Frage stellt, ist diese Handhabung vertretbar (E. 3.2). Abweisung. Gutheissung UP/URB.
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Geschäftsnummer: VB.2025.00589 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 09.07.2026 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist noch nicht rechtskräftig. Rechtsgebiet: Ausländerrecht Betreff: arbeitsmarktlicher Vorentscheid
Die Zulassung von erwerbstätigen Ausländerinnen aus Drittstaaten erfolgt im Interesse der Gesamtwirtschaft. Die kulturellen und wissenschaftlichen Bedürfnisse der Schweiz werden dabei angemessen berücksichtigt (E. 2.1). Der wissenschaftliche und kulturelle Austausch hat oft positive Auswirkungen auf die Leistungsfähigkeit und die Attraktivität des Wirtschaftsstandortes Schweiz. Deshalb können ausländische Wissenschaftlerinnen und Kulturschaffende auch dann zugelassen werden, wenn damit kein unmittelbarer wirtschaftlicher Nutzen verbunden ist (E. 3.1.2). Soweit die Vorinstanz das gesamtwirtschaftliche Interesse verneint, weil durch die Tätigkeit der Beschwerdeführerin keine Investitionen und neuen Aufträge für die Schweizer Wirtschaft generiert würden und sie keine Arbeitsplätze schaffe, kann ihr deshalb nicht gefolgt werden. Soweit die Vorinstanz ihre Abweisung jedoch damit begründet, dass sie die Nachfrage nach der von der Beschwerdeführerin praktizierten Kunstform in Frage stellt, ist diese Handhabung vertretbar (E. 3.2). Abweisung. Gutheissung UP/URB.
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung
VB.2025.00589
Urteil
der 4. Kammer
vom 9. Juli 2026
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber Elias Studer.
In Sachen
A,
vertreten durch RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Amt für Wirtschaft, Abteilung Arbeitsbewilligungen,
Beschwerdegegner,
betreffend arbeitsmarktlicher Vorentscheid,
hat sich ergeben:
I.
A, eine 1995 geborene türkische Staatsangehörige, ersuchte das Amt für Wirtschaft des Kantons Zürich (AWI) am 1. Februar 2025 um die Bewilligung einer selbständigen Erwerbstätigkeit als Künstlerin. Das AWI wies das Gesuch mit Verfügung vom 3. März 2025 ab.
II.
Den gegen diesen arbeitsmarktlichen Vorentscheid erhobenen Rekurs wies die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich am 4. August 2025 ab.
III.
Am 15. September 2025 erhob A Beschwerde ans Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Entscheid der Volkswirtschaftsdirektion vom 4. August 2025 aufzuheben und das AWI anzuweisen, sie als selbständige Künstlerin mit Aufenthaltsbewilligung zuzulassen bzw. einen entsprechenden Vorentscheid zu erlassen; eventualiter sei die Zulassung mit der Auflage zu verbinden, nach zwei Jahren den Nachweis der Nachhaltigkeit ihres Projekts zu erbringen. Zudem beantragte sie, ihr sei im Sinn einer vorsorglichen Massnahme während der Dauer des Verfahrens die Erfüllung bereits erhaltener Aufträge und die selbständige Erwerbstätigkeit als Künstlerin zu bewilligen. Sodann ersuchte sie um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege.
Das AWI beantragte am 2. Oktober 2025 die Abweisung der Beschwerde. Die Volkswirtschaftsdirektion verzichtete am 14. Oktober 2025 auf eine Vernehmlassung.
Am 3. November 2025 beantragte A die Sistierung des Verfahrens, bis über das parallel eingereichte Gesuch um Arbeitsbewilligung (unselbständige Erwerbstätigkeit) durch die B GmbH entschieden sei. Am 10. Mai 2026 teilte A mit, dass diese Arbeitsbewilligung definitiv nicht erteilt worden sei, beantragte erneut die Bewilligung der Erwerbstätigkeit für die Dauer des Verfahrens und reichte weitere Unterlagen ein. Am 21. Mai 2026 liess sich A, am 26. Mai 2026 das AWI und am 28. Juni 2026 A erneut vernehmen.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Volkswirtschaftsdirektion über Anordnungen betreffend eine ausländerrechtliche Bewilligung zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
1.2 Soweit die Beschwerdeführerin die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung beantragt und in ihrer Begründung auf das Recht auf Achtung des Privatlebens gemäss Art. 8 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (SR 0.101) sowie auf einen schwerwiegenden persönlichen Härtefall gemäss Art. 30 Abs. 1 lit. b des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (AIG, SR 142.20) abstellt, ist Folgendes festzuhalten: Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens ist nur der Vorentscheid über die Arbeitsbewilligung, nicht jedoch eine Anwesenheitsbewilligung. Für letztere ist im Kanton Zürich das Migrationsamt und nicht der Beschwerdegegner zuständig (vgl. VGr, 20. Februar 2019, VB.2018.00582, E. 2.1 und 7. Dezember 2016, VB.2016.00340, E. 2.1). Ebenso wenig sind vorliegend asylrechtliche Vorbringen zu prüfen. Diesbezüglich ist auf die Beschwerde deshalb nicht einzutreten.
1.3 Mit dem heutigen Entscheid ist das Gesuch der Beschwerdeführerin um Anordnung vorsorglicher Massnahmen für das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren gegenstandslos.
1.4 Weil die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist im Übrigen auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Ausländerinnen, die in der Schweiz eine Erwerbstätigkeit ausüben wollen, benötigen unabhängig von der Aufenthaltsdauer eine Bewilligung (Art. 11 Abs. 1 Satz 1 AIG). Die Zulassung von erwerbstätigen Ausländerinnen aus sogenannten Drittstaaten erfolgt im Interesse der Gesamtwirtschaft; ausschlaggebend sind die Chancen für eine nachhaltige Integration in den schweizerischen Arbeitsmarkt sowie in das soziale und gesellschaftliche Umfeld. Die kulturellen und wissenschaftlichen Bedürfnisse der Schweiz werden angemessen berücksichtigt (Art. 3 Abs. 1 AIG). Dabei ist auch der demografischen, der sozialen und der gesellschaftlichen Entwicklung der Schweiz Rechnung zu tragen (Art. 3 Abs. 3 AIG).
Nach Art. 19 AIG können Ausländerinnen zur Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit zugelassen werden, wenn dies dem gesamtwirtschaftlichen Interesse entspricht (lit. a), die dafür notwendigen finanziellen und betrieblichen Voraussetzungen erfüllt werden (lit. b), eine ausreichende, eigenständige Existenzgrundlage vorhanden ist (lit. c) und die Voraussetzungen nach den Art. 20 und 23–25 AIG erfüllt sind (lit. d).
2.2 Über die Zulassung zu einer Erwerbstätigkeit ist im Rahmen eines arbeitsmarktlichen Vorentscheids zu befinden, der im Kanton Zürich – wo unterschiedliche Behörden für den arbeitsmarktlichen Vorentscheid und die anschliessende Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zuständig sind – einer selbständigen Anfechtung unterliegt. Da die zuständige Behörde nach pflichtgemässem Ermessen über die Zulassung zur Erwerbstätigkeit entscheidet, kann das Verwaltungsgericht in einen solchen Vorentscheid nur eingreifen, wenn ein qualifizierter Ermessensfehler vorliegt, insbesondere wenn der Entscheid sich von sachfremden Motiven leiten lässt (§ 50 VRG; zum Ganzen VGr, 26. September 2024, VB.2024.00276, E. 2.2 mit Hinweisen).
3.
3.1
3.1.1 Die Zulassungskriterien zielen darauf ab, eine nachhaltige Wirtschaftsentwicklung zu fördern und auch den gesellschafts- und staatspolitischen Aspekten Rechnung zu tragen. In diesem Sinn muss für die Zulassung von Ausländerinnen ein gesamtwirtschaftliches Interesse vorliegen (Art. 18 Abs. 1 und Art. 19 je lit. a AIG) und die zuzulassenden Ausländerinnen müssen gewisse Qualifikationsanforderungen erfüllen (Art. 23 AIG). Weder soll eine Strukturerhaltung durch wenig qualifizierte Arbeitskräfte mit tiefen Löhnen erfolgen noch sollen Partikularinteressen innerhalb der Wirtschaft unterstützt werden. Die arbeitsmarktlich motivierte Zuwanderung aus dem Ausland soll vielmehr auf die langfristige Integration der Ausländerinnen im Arbeitsmarkt und in der Gesellschaft ausgerichtet sein und zu einer ausgeglichenen Beschäftigung und einer Verbesserung der Struktur des Arbeitsmarkts führen. Dafür hat die Zulassungspolitik eine Einwanderung zu begünstigen, die sozialpolitisch zu keinen Problemen führt, die die Struktur des Arbeitsmarkts verbessert und die auch längerfristig zu einem ausgeglichenen Arbeitsmarkt führt (VGr, 10. November 2022, VB.2022.00499, E. 3.1 mit Hinweisen).
3.1.2 Der wissenschaftliche und kulturelle Austausch hat oft positive Auswirkungen auf die Leistungsfähigkeit und die Attraktivität des Wirtschaftsstandortes Schweiz. Deshalb können ausländische Wissenschaftlerinnen und Kulturschaffende auch dann zugelassen werden, wenn damit kein unmittelbarer wirtschaftlicher Nutzen verbunden ist (BBl 2002, 3730, vgl. 3783, 3786 und 3842; vgl. auch Stefan Schlegel in: Martina Caroni/Daniela Thurnherr [Hrsg.], Ausländer- und Integrationsgesetz, 2. A., Bern 2024, Art. 23 N. 35 ff. mit Hinweisen). Dies ist bei der Beurteilung der Voraussetzung des gesamtwirtschaftlichen Interesses zu berücksichtigen. Gemäss Art. 23 Abs. 3 lit. b AIG kann sodann bei anerkannten Personen aus Wissenschaft, Kultur und Sport von den Qualifikationsanforderungen nach Art. 23 Abs. 1 und 2 AIG abgewichen werden.
3.1.3 Das gesamtwirtschaftliche Interesse gemäss Art. 18 lit. a AIG ist ein unbestimmter Rechtsbegriff. Bei dessen Beurteilung steht Beschwerdegegner und Vorinstanz ein Spielraum zu. Das Verwaltungsgericht greift nicht in diesen ein, solange die Handhabung als vertretbar erscheint (VGr, 10. November 2022, VB.2022.00499, E. 3.3.1; vgl. BVGr, 2. Mai 2019, F-4053/2017, E. 8.1).
3.2 Soweit die Vorinstanz das gesamtwirtschaftliche Interesse unter Hinweis auf Ziff. 4.7.2 der Weisungen des SEM ("Selbständige Erwerbstätigkeit und Neugründungen von Unternehmen") und die diesbezügliche Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVGr, 3. Februar 2025, F-2320/2023, E. 5.2 f.) verneint, weil durch die Tätigkeit der Beschwerdeführerin keine Investitionen und neuen Aufträge für die Schweizer Wirtschaft generiert würden und sie keine Arbeitsplätze schaffe, kann ihr mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 AIG – wonach auch die kulturellen Bedürfnisse der Schweiz angemessen zu berücksichtigen sind – nicht gefolgt werden. Bei der Zulassung einer Künstlerin ist gerade nicht der unmittelbare wirtschaftliche Nutzen entscheidend (siehe vorne E. 3.1.2). Auch kann der Beschwerdeführerin nicht vorgeworfen werden, dass sie als bedeutende Einnahmequelle Fördermittel eingeplant hat, entspricht dies im Kunstbereich doch dem Normalfall und stellen auch Einnahmen aus (öffentlichen) Fördermitteln eine legitime Einnahmequelle dar.
Soweit die Vorinstanz ihre Abweisung jedoch damit begründet, dass sie die Nachfrage nach der von der Beschwerdeführerin praktizierten Kunstform in Frage stellt, ist dies vertretbar. Zwar verfügt die Beschwerdeführerin über einen Master of Arts der Zürcher Hochschule der Künste und es liegen unterschiedliche Belege in den Akten, die eine gewisse Nachfrage nach der von der Beschwerdeführerin praktizierten Kunst aufzeigen. So wurden ihre Werke bereits im Rahmen des Projekts D sowie im Rahmen des Projekts E ausgestellt und sie vermag ihre Teilnahme an weiteren Kunstprojekten bzw. Buchungen für weitere Auftritte aufzuzeigen. Die Fachverantwortliche Kulturräume der Stadt Zürich bestätigt, dass die Beschwerdeführerin aus Sicht der städtischen Kulturlandschaft eine "künstlerische Position von erheblichem Wert" darstelle und ihre Anwesenheit "den Kulturstandort Zürich in qualitativer und inhaltlicher Hinsicht" stärken würde. Schliesslich erhielt die Beschwerdeführerin im Mai 2026 von der Stadt Zürich einen Arbeitsbeitrag in der Höhe von Fr. 14'000.zugesprochen.
Es handelt sich deshalb bei der Beschwerdeführerin allerdings nicht um eine anerkannte Künstlerin im Sinn von Art. 23 Abs. 3 lit. b AIG (vgl. dazu auch VGr, 29. Mai 2019, VB.2019.00080, E. 3.2) und dass die Kunst der Beschwerdeführerin für die Schweiz und ihre Kulturlandschaft derart bedeutend wäre, dass sich das gesamtwirtschaftliche Interesse geradezu aufdrängt, ist nicht ersichtlich. Die Vorinstanz hat im Rahmen der ihr zur Verfügung stehenden Kontingente zu entscheiden, welche Bewilligungen sie im Sinn des gesamtwirtschaftlichen Interesses erteilt und welche nicht (vgl. VGr, 13. Juli 2016, VB.2016.00141, E. 4.3). Zu beachten ist auch, dass grundsätzlich im Kulturbereich in der Schweiz kein Mangel herrscht (vgl. Staatssekretariat für Wirtschaft [SECO], Indikatorensystem Arbeitskräftesituation – Methodische Grundlagen und Ergebnisse. Grundlagen für die Wirtschaftspolitik Nr. 40, Bern 2023, insb. S. 21; Stellenmarktmonitor der Universität Zürich und Adecco Group, Fachkräftemangel Index Schweiz 2025, S. 19, 55 und 74 [abrufbar unter https://www.adeccogroup.com/-/media/project/adecco-group/switzerland/swiss-skills-shortage/2025/files/fachkr%C3%A4ftemangel-index-2025_de.pdf]). Indem die Vorinstanz davon ausging, dass die Nachfrage nach der von der Beschwerdeführerin angebotenen Kunst nicht so hoch ist, dass das gesamtwirtschaftliche Interesse zu bejahen wäre, liess sie sich von einem sachlichen Kriterium leiten. Dem Verwaltungsgericht ist es verwehrt, in das diesbezügliche Ermessen der Vorinstanz einzugreifen.
3.3 Unter den gegebenen Umständen erweist sich der Schluss von Vorinstanz und Beschwerdegegner, das gesamtwirtschaftliche Interesse sei nicht gegeben, nicht als rechtsverletzend. Damit kann offenbleiben, ob die für die selbständige Erwerbstätigkeit notwendigen finanziellen und betrieblichen Voraussetzungen erfüllt wären (Art. 19 lit. b AIG) und ob eine ausreichende, eigenständige Existenzgrundlage vorhanden ist (Art. 19 lit. c AIG).
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
5.
5.1 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1) und ist dieser keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
5.2 Die Beschwerdeführerin beantragt die Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege.
5.2.1 Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsvertretung besteht, wenn sie zusätzlich nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG).
5.2.2 Die Mittellosigkeit der Beschwerdeführerin ergibt sich aus den Akten. Ihre Beschwerde ist zudem nicht offenkundig aussichtslos, sodass dem Gesuch um unentgeltliche Prozessführung zu entsprechen ist. Auch erweist sich eine anwaltliche Vertretung als notwendig, weshalb ihr in der Person von Rechtsanwalt C ein unentgeltlicher Rechtsvertreter zu bestellen ist.
5.2.3 Gemäss § 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (GebV VGr, LS 175.252) wird der unentgeltlichen Rechtsvertretung der notwendige Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des Obergerichts entschädigt, wobei die Bedeutung der Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Barauslagen separat entschädigt werden. Die Entschädigung beträgt nach § 3 der Verordnung (des Obergerichts) über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010 (LS 215.3) für Rechtsanwälte in der Regel Fr. 220.- pro Stunde.
Rechtsanwalt C macht für das Beschwerdeverfahren insgesamt einen Aufwand von 14,42 Stunden à Fr. 220.und einen Auslagenersatz in der Höhe von Fr. 78.60 geltend, zuzüglich 8,1 % Mehrwertsteuer. Dieser Aufwand ist zu hoch. Praxisgemäss wird vom Verwaltungsgericht in einem migrationsrechtlichen Verfahren ein Aufwand von 8 bis 12 Stunden entschädigt. Im vorliegenden Fall erweisen sich 10 Stunden als angemessen. Der entschädigungsberechtigte Stundenansatz für die unentgeltliche Rechtsvertretung beträgt Fr. 220.- (§ 9 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 [LS 175.252] in Verbindung mit § 3 der Verordnung über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010 [LS 215.3]). Weiter sind Barauslagen von Fr. 45.10 zu übernehmen. Die Rechtsanwalt C auszurichtende Entschädigung beträgt damit Fr. 2'434.30 (inklusive Mehrwertsteuer).
5.3 Die Beschwerdeführerin ist auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam zu machen, wonach eine Partei, der unentgeltliche Rechtsvertretung gewährt wurde, Nachzahlung leisten muss, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
6.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Urteilsdispositivs ist Folgendes zu erläutern: Soweit ein Bewilligungsanspruch geltend gemacht werden soll, lässt sich Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erheben (vgl. Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG; BGr, 21. Mai 2013, 2C_468/2013, E. 2, auch zum Weiteren). Ansonsten kommt bloss die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG in Betracht.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird gutgeheissen.
3. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 145.-- Zustellkosten, Fr. 2'145.-- Total der Kosten.
4. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt, jedoch unter Vorbehalt der Nachzahlungspflicht einstweilen auf die Gerichtskasse genommen.
5. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
6. Der Beschwerdeführerin wird in der Person ihres Rechtsvertreters ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt. Rechtsanwalt C wird für seinen Aufwand im Beschwerdeverfahren mit Fr. 2'434.30 (inklusive Mehrwertsteuer) aus der Gerichtskasse entschädigt. Die Nachzahlungspflicht der Beschwerdeführerin bleibt vorbehalten.
7. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde im Sinn der Erwägungen erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
8. Mitteilung an: a) die Parteien; b) die Volkswirtschaftsdirektion; c) das Staatssekretariat für Migration; d) die Gerichtskasse.