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Geschäftsnummer: VB.2025.00239 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 23.12.2025 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Personalrecht Betreff: Lohnfortzahlung
Der Beschwerdegegner hat es versäumt, den Lohnanspruch der langfristig krankgeschriebenen Beschwerdeführerin rechtzeitig mittels Verfügung auf die ausserordentliche Lohnfortzahlung zu reduzieren. Die angeordnete Rückzahlungspflicht für die betragliche Differenz zwischen der ordentlichen und der ausserordentlichen Lohnfortzahlung betrifft damit vorbehaltslos aufgrund des Arbeitsverhältnisses ausgerichtete Lohnzahlungen (E. 4.1). Nach den hier wegleitenden Grundsätzen betreffend Vertrauensschutz und Widerruf kann eine Verfügung nicht widerrufen werden, wenn das Interesse am Vertrauensschutz demjenigen an der richtigen Durchführung des objektiven Rechts vorgeht (E. 4.2). Durch die den Lohnanspruch begründenden Anstellungsverfügungen wurde ein subjektives Recht geschaffen, auf dessen Bestand die Beschwerdeführerin grundsätzlich vertrauen durfte. Damit ist ein Zurückkommen auf die getätigten Lohnzahlungen nicht zulässig und die Lohnrückforderung deshalb aufzuheben (E. 4.3). Gutheissung.
Stichworte: AUSSERORDENTLICHE LOHNFORTZAHLUNG IRRTÜMLICHE ZAHLUNG EINER NICHTSCHULD KRANKENLOHN KRANKHEIT LOHN LOHNANSPRUCH LOHNFORTZAHLUNG LOHNFORTZAHLUNGSPFLICHT LOHNRÜCKFORDERUNG RECHTSSICHERHEIT RÜCKFORDERUNG RÜCKZAHLUNG RÜCKZAHLUNGSPFLICHT SUBJEKTIVE RECHTE SUBJEKTIVES RECHT UNGERECHTFERTIGTE BEREICHERUNG VERTRAUENSBETÄTIGUNG VERTRAUENSGRUNDLAGE VERTRAUENSSCHUTZ WIDERRUF WIDERRUF EINER VERFÜGUNG
Rechtsnormen: § 43 lit. c PG § 99 Abs. 3 VVPG § 99 Abs. 4 VVPG § 101 Abs. 1 VVPG § 101 Abs. 2 VVPG
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung
VB.2025.00239
Urteil
der 4. Kammer
vom 2. April 2026
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Elias Studer.
In Sachen
A,
vertreten durch RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kanton Zürich, vertreten durch die Direktion der Justiz und des Innern,
Beschwerdegegner,
betreffend Lohnfortzahlung,
hat sich ergeben:
I.
A war seit dem 1. Mai 2017 in wechselnden Pensen, zuletzt in einem solchen von 70 %, als Verwaltungsassistentin … in der Direktion der Justiz und des Innern tätig. Nach einer längeren Krankheitsphase stellte die Direktion mit Verfügung vom 2. April 2024 sinngemäss fest, dass die ordentliche Lohnfortzahlung aufgrund vorangehender Dienstaussetzungen bereits am 29. August 2023 abgelaufen sei, A vom 30. August 2023 bis längstens 29. August 2024 (nur) die ausserordentliche Lohnfortzahlung von 75 % ausgerichtet werde und für den vom 30. August 2023 bis 29. Februar 2024 fälschlicherweise zu 100 % bezahlten Lohn eine Rückforderung im Umfang von 25 % bestehe, wobei die genaue Berechnung durch die Lohnadministration erfolge.
Mit Verfügung vom 26. April 2024 löste die Direktion das Arbeitsverhältnis aufgrund Invalidität per 31. Mai 2024 auf.
II.
Der Regierungsrat vereinigte die gegen diese beiden Verfügungen erhobenen Rekurse von A und wies sie am 5. März 2025 ab.
III.
Am 14. April 2025 erhob A Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei die Verfügung der Direktion vom 2. April 2024 "und insofern auch der Beschluss des Regierungsrats" aufzuheben und A sei "von jeglicher Rückzahlungspflicht zu befreien".
Der Regierungsrat beantragte am 30. April 2025 die Abweisung der Beschwerde; die Direktion erstattete keine Beschwerdeantwort.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist nach den §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen einer Direktion betreffend ein öffentlich-rechtliches Anstellungsverhältnis zuständig. Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Die Beschwerde richtet sich einzig gegen die in der "Verfügung Finanzielles" vom 2. April 2024 angeordnete Rückzahlungspflicht; anders als im Rekursverfahren beantragt die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht nicht mehr die volle Lohnfortzahlung für die Monate März und April 2024. Die Kündigung und damit zusammenhängende Ansprüche sind ebenfalls nicht mehr Streitgegenstand.
1.3 Unabhängig vom Streitwert ist die Kammer für die Behandlung der Beschwerde zuständig, da ein Entscheid des Regierungsrats angefochten ist (§ 38b Abs. 3 VRG).
2.
Der Ausgangsverfügung liegt folgender Sachverhalt zugrunde: Nachdem die Beschwerdeführerin bereits 2021 regelmässig krankgeschrieben gewesen war, war sie im Jahr 2022 vom Jahresanfang bis zum 22. Mai 2022 durchgehend (teil-)krankgeschrieben. Ab dem 23. Mai 2022 war sie grundsätzlich wieder voll arbeitsfähig, wobei sie in der Folge mehrmals krankheitshalber für wenige Tage fehlte. Vom 21. März 2023 an fehlte sie schliesslich bis zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses krankheitsbedingt, zunächst während zweier Wochen teilweise und dann vollumfänglich.
3.
3.1 § 43 lit. c des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (LS 177.10) überträgt die Kompetenz zur Regelung der Lohnfortzahlung im Krankheitsfall dem Regierungsrat; dieser hat entsprechend in den §§ 99 ff. der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 (VVO, LS 177.111) detaillierte Bestimmungen hierzu erlassen.
Demnach besteht der Anspruch auf volle Lohnfortzahlung für Angestellte ab dem dritten Dienstjahr für höchstens zwölf Monate (§ 99 Abs. 3 VVO). Anschliessend bewilligt die Direktion in der Regel die Weiterausrichtung von höchstens 75 % des Lohnes für höchstens ein weiteres Jahr (§ 99 Abs. 4 VVO).
3.2 Gemäss § 101 Abs. 2 VVO werden Dienstaussetzungen, die weniger als sechs Monate auseinander liegen, gesamthaft an eine neue Dienstaussetzung angerechnet, in der Regel jedoch längstens bis anderthalb Jahre vor der neuen Dienstaussetzung zurück. Gestützt auf diese Bestimmung hat der Beschwerdegegner die krankheitsbedingten Dienstaussetzungen der dem Beginn der neuen Dienstaussetzung vom 21. März 2023 vorangehenden eineinhalb Jahre angerechnet. Hierauf gelangte er zum Schluss, dass die gemäss § 99 Abs. 3 VVO vorliegend höchstens zwölf Monate andauernde volle Lohnfortzahlung am 29. August 2023 geendet habe.
Gemäss § 101 Abs. 1 VVO werden frühere Dienstaussetzungen bei einer erneuten Dienstaussetzung für die Lohnfortzahlung nicht berücksichtigt, sofern Angestellte während sechs zusammenhängender Monate wieder ihr volles Pensum geleistet haben. Wie es sich hiermit verhält und ob die ordentliche Lohnfortzahlung bereits am 29. August 2023 geendet hat oder nicht, braucht allerdings nicht geklärt zu werden. Die Beschwerde ist aus den nachfolgenden Gründen ohnehin gutzuheissen.
4.
4.1 Der Beschwerdegegner hat es bis zum 2. April 2024 (Erlass der Ausgangsverfügung) versäumt, den Lohnanspruch der Beschwerdeführerin mittels Verfügung auf die ausserordentliche Lohnfortzahlung zu reduzieren. Die angeordnete Rückzahlungspflicht für die betragliche Differenz zwischen der ordentlichen und der ausserordentlichen Lohnfortzahlung vom 30. August 2023 bis zum 29. Februar 2024 betrifft damit vorbehaltlos aufgrund des Arbeitsverhältnisses ausgerichtete Lohnzahlungen. Somit ist zu prüfen, ob ein Grund besteht, um auf diese zurückzukommen.
4.2 Im vorliegenden Fall sind die Grundsätze betreffend Vertrauensschutz und Widerruf wegleitend. Ihnen zufolge kommt einer Verfügung Rechtsbeständigkeit zu, weshalb formell rechtskräftige Verfügungen nur unter bestimmten Voraussetzungen einseitig aufgehoben oder zum Nachteil der Adressatin abgeändert werden dürfen (BGE 137 I 69 E. 2.2). Die Verfügung kann grundsätzlich nicht widerrufen werden, wenn das Interesse am Vertrauensschutz demjenigen an der richtigen Durchführung des objektiven Rechts vorgeht. Dies trifft in der Regel dann zu, wenn durch die Verfügung ein subjektives Recht begründet worden oder die Verfügung in einem Verfahren ergangen ist, in dem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen waren, oder wenn die oder der Private von einer ihr bzw. ihm durch die Verfügung eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Diese Regel gilt allerdings nicht absolut; auch in diesen drei Fällen kann ein Widerruf infrage kommen, wenn er durch ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist (BGE 144 III 285 E. 3.5).
Der Widerruf ist ein Spezialfall des Vertrauensschutzes. Grundlage des Vertrauens ist die Verfügung, also eine qualifizierte Vertrauensgrundlage. Dies hat zur Folge, dass die oder der Private nicht zwingend Dispositionen getroffen haben muss, um sich gegen den Widerruf einer begünstigenden Verfügung zur Wehr zu setzen; der Schutz der Verfügung besitzt gewissermassen einen Selbstwert (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1228).
4.3 Vorliegend wurde durch die den Lohnanspruch begründenden Anstellungsverfügungen ein subjektives Recht geschaffen, auf dessen Bestand die Beschwerdeführerin grundsätzlich vertrauen durfte; die Lohnzahlungen wurden zudem vom Beschwerdegegner vorbehaltlos ausgerichtet. Es sind keine Anhaltspunkte für das Fehlen des guten Glaubens seitens der Beschwerdeführerin erkennbar. Da es sich um Lohn und somit um das als Lebensgrundlage dienende Einkommen handelt, wiegen die Interessen der Beschwerdeführerin schwer. Auf der anderen Seite sind keine gewichtigen öffentlichen Interessen gegeben. Es liegt in der Verantwortung des Beschwerdegegners und ist Ausfluss seiner Fürsorgepflicht, die Dauer der ordentlichen Lohnfortzahlungspflicht bei Krankheit (§ 99 Abs. 2 f. VVO) aufgrund der Arbeitsausfälle der Beschwerdeführerin zu berechnen. Zudem ist die arbeitgebende Behörde nach § 99 Abs. 4 f. VVO verpflichtet, das Verfahren zum Entscheid über die Weiterausrichtung von 75 % des Lohnes nach Ablauf der ordentlichen Lohnfortzahlungspflicht rechtzeitig, d. h. vor Ablauf der Lohnfortzahlungspflicht nach § 99 Abs. 2 f. VVO, in die Wege zu leiten.
Damit ist ein Zurückkommen auf die getätigten Lohnzahlungen nicht zulässig. Es muss deshalb nicht geprüft werden, ob die volle Lohnfortzahlung nach dem 29. August 2023 materiellrechtlich falsch war.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen.
6.
Weil der Streitwert weniger als Fr. 30'000.- beträgt, sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 VRG). Der unterliegende Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin angemessene Parteientschädigungen von je Fr. 1'500.- (inklusive MWST) für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren auszurichten (§ 17 Abs. 2 VRG).
7.
Zur Rechtsmittelbelehrung im nachfolgenden Dispositiv ist Folgendes zu erläutern: Der Streitwert beträgt rund Fr. 9'000.-. Da er somit unter Fr. 15'000.- liegt, kann die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur erhoben werden (Art. 85 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 BGG), sofern sich eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung stellt; ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG zur Verfügung.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Beschlusses des Regierungsrats vom 5. März 2025 und der Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 2. April 2024 wird die Lohnrückforderung aufgehoben.
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. V des Beschlusses des Regierungsrats vom 5. März 2025 wird der Beschwerdegegner verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 70.-- Zustellkosten, Fr. 1'570.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
4. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen.
5. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
6. Mitteilung an: a) die Parteien; b) den Regierungsrat.