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Geschäftsnummer: VB.2024.00043 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 07.11.2024 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: Informationszugang
[Der Beschwerdeführer, ein Zeitungsredaktor, ersuchte um Einsicht in ein an einer Retraite des Regierungsrats vorgestelltes Dokument betreffend das Bevölkerungswachstum im Kanton Zürich. Der Regierungsrat wies das Einsichtsgesuch ab. Er begründete dies damit, dass die Einsicht den noch nicht abgeschlossenen Meinungsbildungsprozess des Regierungsrats beeinträchtigen würde.] Beim fraglichen Dokument handelt es sich um eine Präsentation, die dem Regierungsrat als Grundlage für eine Grundsatzdiskussion diente, die er im Rahmen eines Schwerpunktthemas an einer Klausurtagung führte (E. 3). Die Präsentation zählt nicht zu denjenigen Dokumenten, in welche die Einsicht gestützt auf die IDV verwehrt ist (E. 3.3). Zum Gesuchszeitpunkt war die Grundsatzdiskussion bereits abgeschlossen. Dass die Diskussion im Rahmen anderer Geschäfte weitergeführt wird, bedeutet nicht, dass der relevante Meinungsbildungsprozess andauert. Zudem enthält die Präsentation keine nennenswerten internen Informationen und gibt keine Auskunft über das beabsichtigte weitere Vorgehen (E. 3.4). Gutheissung.
Stichworte: GEHEIMHALTUNGSINTERESSE INFORMATIONSZUGANG MEDIENFREIHEIT MEINUNGSBILDUNGSPROZESS ÖFFENTLICHKEITSPRINZIP REGIERUNGSRAT TRANSPARENZGEBOT
Rechtsnormen: Art. 20 Abs. 1 IDG Art. 23 Abs. 1 IDG Art. 23 Abs. 2 lit. b IDG Art. 2 Abs. 2 IDV Art. 17 KV § 19 OG RR
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung
VB.2024.00043
Urteil
der 4. Kammer
vom 7. November 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Selina Sigerist.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Informationszugang,
hat sich ergeben:
I.
Mit E-Mail vom 26. Oktober 2023 ersuchte A, Redaktor der Neuen Zürcher Zeitung, die Baudirektion um Einsicht in ein Dokument, das an einer Retraite des Regierungsrats vorgestellt worden war. Der hierüber informierte Regierungsrat wies die Gesuchsbearbeitung der Staatskanzlei zu, die mit E-Mail vom 19. Dezember 2023 die Einsicht verweigerte, weil sie den Meinungsbildungsprozess eines öffentlichen Organs beeinträchtigen würde. Auf Ersuchen von A erliess der Regierungsrat am 10. Januar 2024 einen förmlichen Beschluss, mit welchem er das Gesuch abwies.
II.
Gegen diesen Beschluss erhob A am 27. Januar 2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, der Regierungsrat sei unter Entschädigungsfolge zu verpflichten, ihm Einsicht in die "Präsentation über das angenommene Bevölkerungswachstum im Kanton Zürich und die entsprechenden Folgen für verschiedene Bereiche der Wirtschaft und Gesellschaft, welche an der Klausursitzung des Regierungsrats vom September 2023 thematisiert wurde", zu gewähren. Eventualiter sei der Regierungsrat zu verpflichten, Einsicht in diejenigen Seiten der Präsentation, welche allgemein zugängliche Informationen erhielten, bzw. Einsicht in die Präsentation in geschwärzter Form zu gewähren; [sub]eventualiter sei die Sache an den Regierungsrat zu neuer Beurteilung zurückzuweisen.
Mit Beschwerdeantwort vom 29. Februar 2024 beantragte der Regierungsrat Abweisung der Beschwerde. Dabei reichte er – der Präsidialverfügung des Verwaltungsgerichts vom 29. Januar 2024 entsprechend – ein vollständiges Exemplar des fraglichen Dokuments ein. Mit Schreiben vom 26. April 2024 reichte er sodann den publizierten Regierungsratsbeschluss Nr. 386, "Wachstum 2050 (Auftrag, Stellenplan, neue Ausgabe)", vom 10. April 2024 (RRB 386/2024) ein und teilte mit, dass er am angefochtenen Beschluss festhalte.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a und § 44 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für die Behandlung der Beschwerde gegen den angefochtenen Entscheid zuständig.
2.
2.1 Art. 17 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) gibt jeder Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Die Bestimmung begründet ein verfassungsmässiges Individualrecht. Das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten wird im Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG, LS 170.4) konkretisiert. Nach dem damit verwirklichten Öffentlichkeitsprinzip kann grundsätzlich jede Person die bei öffentlichen Organen vorhandenen Informationen einsehen (BGr, 23. Mai 2023, 1C_322/2022, E. 2.1). Der Öffentlichkeitsgrundsatz dient der Transparenz der Verwaltung und soll das Vertrauen der Bürger in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern; er bildet zudem eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der staatlichen Behörden (zum Ganzen etwa VGr, 17. März 2022, VB.2020.00728, E. 2.1 mit weiteren Hinweisen).
2.2 Soweit die Medien Zugang zu behördlichen Informationen suchen, um solche später zu verarbeiten und zu verbreiten, dient das Transparenzgebot überdies zumindest indirekt auch der Verwirklichung der nach Art. 17 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) geschützten Medienfreiheit (vgl. BGE 142 II 313 E. 3.1). Der Schutz der Medienfreiheit erfasst grundsätzlich jegliche Form der journalistischen Informationsbeschaffung, unabhängig davon, ob die Informationen allgemein zugänglich sind oder nicht (BGE 137 I 8 E. 2.5). Gesuche um Informationszugang, die von Journalistinnen und Journalisten gestützt auf das Öffentlichkeitsprinzip eingereicht werden, unterstehen demzufolge auch dem grundrechtlichen Schutz von Art. 17 BV (VGr, 30. Juli 2021, VB.2021.00338, E. 2.1 – 17. Juni 2021, VB.2021.00135, E. 2.1, je auch zum Ganzen).
2.3 Die Bekanntgabe von Informationen auf Gesuch hin richtet sich nach § 20 und §§ 23 ff. IDG. Jede Person hat Anspruch auf Zugang zu den bei einem öffentlichen Organ vorhandenen Informationen (§ 20 Abs. 1 IDG). Dieser Anspruch besteht grundsätzlich unabhängig von einem Nachweis besonderer Interessen (VGr, 17. März 2022, VB.2020.00728, E. 2.2 mit Hinweisen). Das öffentliche Organ verweigert jedoch nach § 23 Abs. 1 IDG die Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise oder schiebt sie auf, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht.
2.4 Ob ein öffentliches oder privates Geheimhaltungsinteresse das Informationszugangsinteresse überwiegt, kann nicht in genereller Weise gesagt werden, sondern muss im konkreten Fall entschieden werden, indem die Zugangsinteressen und die Geheimhaltungsinteressen ermittelt, beurteilt und gegeneinander abgewogen werden. Die Ermittlung und Gewichtung der (öffentlichen) Geheimhaltungsinteressen ist dabei immer nur im Einzelfall mit Bezug auf konkret infrage stehende Dokumente möglich (VGr, 30. März 2023, VB.2022.00142, E. 5.3.5). Vorbehalten bleiben gesetzliche Bestimmungen, welche die Interessenabwägung für bestimmte Dokumentenkategorien vorwegnehmen (vgl. für einen Anwendungsfall VGr, 20. September 2021, VB.2021.00416 bzw. BGr, 21. September 2023, 1C_669/2021).
3.
3.1 Der Beschwerdegegner beruft sich auf § 23 Abs. 2 lit. b IDG, wonach ein öffentliches Interesse an der Verweigerung oder am Aufschub der Bekanntgabe von Informationen insbesondere vorliegt, wenn diese den Meinungsbildungsprozess des öffentlichen Organs beeinträchtigen würde.
3.2
3.2.1 Die Information im Rahmen von Meinungsbildungsprozessen kann insbesondere dann eingeschränkt werden, wenn diese politisch umstrittene Fragen betreffen oder die betreffenden Geschäfte Gegenstand späterer Rechtsstreitigkeiten bilden können. Über die Informationstätigkeit nach erfolgter Beschlussfassung ist im Einzelfall zu entscheiden (§ 2 Abs. 1 der Verordnung über die Information und den Datenschutz vom 28. Mai 2008 [IDV, LS 170.41]). Zwar ist der Meinungsbildungsprozess nicht per se geheim, doch sollen Dokumente wie Arbeitspapiere, Entwürfe, Anträge und dergleichen während dieses Prozesses noch geheim gehalten werden können (Bruno Baeriswyl, in: ders./Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [Praxiskommentar IDG], Zürich etc. 2012, § 23 N. 16 f.). Nach Abschluss der Erörterungen und der Entscheidung bzw. nach Abschluss der Verhandlung sind die Informationen in der Regel zugänglich (VGr, 4. September 2013, VB.2012.00510, E. 3.6.1; vgl. zum Ganzen VGr, 30. Juli 2021, VB.2021.00338, E. 5.2). Zweck ist die Wahrung einer möglichst freien Kommunikation bis zum Abschluss des Entscheidungsprozesses; die Beteiligten sollen sich nicht vorweg zensieren oder unter Rollenzwang geraten (Weisung des Regierungsrats vom 9. November 2005 zum Gesetz über die Information und den Datenschutz [Weisung IDG], ABl 2005, 1283 ff., 1316).
3.2.2 Bei Geschäften des Regierungsrats bleiben die Anträge, Mitberichte und Besonderen Stellungnahmen der Direktionen und der Staatskanzlei auch nach der Beschlussfassung durch den Regierungsrat von der Bekanntgabe ausgeschlossen (§ 2 Abs. 2 IDV). Dem liegt zugrunde, dass die Verhandlungen des Regierungsrats nicht öffentlich sind (§ 19 des Gesetzes über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 6. Juni 2005 [OG RR, LS 172.1]) und dass der Regierungsrat seine Entscheide als Kollegium trifft (Art. 65 Abs. 1 KV; § 11 Abs. 1 OG RR). Bei den genannten Dokumenten handelt es sich um Grundlagen der Regierungsratsgeschäfte, die im Sinn von § 14 OG RR und §§ 30 ff. der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007 (VOG RR, LS 172.11) zu behandeln sind. Was die Anträge betrifft, werden sie in § 14 Abs. 1 OG RR erwähnt und in §§ 37 ff. VOG RR näher ausgeführt. Bei den Mitberichten und Besonderen Stellungnahmen handelt es sich um Vernehmlassungen bzw. fachliche Informationen, die auf Einladung der federführenden Direktion oder der Staatskanzlei eingereicht werden (§ 39 VOG RR; vgl. auch: Begründung des Regierungsrats zur Verordnung über die Information und den Datenschutz, ABl 2008, 916 ff., 922 f.; Weisung IDG, S. 1316).
3.3
3.3.1 Gemäss dem angefochtenen Entscheid diente die fragliche Präsentation dem Regierungsrat in seiner Klausursitzung vom September 2023 "als Grundlage für die Beurteilung der Entwicklung einer Strategie zur Bewältigung der zukünftigen Herausforderungen im Zusammenhang mit dem prognostizierten [Bevölkerungs-]Wachstum". Das bedeutet, dass es sich bei der Diskussion um das erwartete (Bevölkerungs-)Wachstum um eine Grundsatzdiskussion handelte, die im Rahmen eines Schwerpunktthemas an einer Klausurtagung geführt wurde (§ 29 Abs. 2, § 30 lit. i und § 33 Abs. 1 VOG RR). Zum Schwerpunktthema wird ohne besonderen Antrag kein Beschluss gefällt (§ 33 Abs. 3 VOG RR; vgl. auch § 49 Abs. 3 VOG RR). Die Präsentation zu einer Grundsatzdiskussion im Rahmen eines Schwerpunktthemas gehört nicht zu den Dokumenten, in welche § 2 Abs. 2 IDV die Einsicht verwehrt. Sie wird demnach von dieser Bestimmung nicht erfasst, womit eine Abwägung nach § 2 Abs. 1 IDV vorzunehmen ist.
3.3.2 § 2 Abs. 2 IDV nennt einzelne Dokumenttypen, deren Bekanntgabe ausgeschlossen werden soll. Daraus lässt sich allerdings keine generell restriktive Auslegung von § 23 Abs. 2 lit. b IDG und § 2 Abs. 1 IDV in Bezug auf Informationen des Regierungsrats ableiten. Der Regierungsrat ist die oberste leitende und vollziehende Behörde des Kantons (Art. 60 Abs. 1 KV; § 2 Abs. 1 OG RR). Zwar sind seine Sitzungen – wie erwähnt – nicht öffentlich (§ 19 OG RR), doch sind ihm umgekehrt die Pflege der Beziehung zur Öffentlichkeit und die Sorge für eine koordinierte und kontinuierliche Information der Öffentlichkeit aufgetragen (§ 9 OG RR). Weder aus gesetzlichen Grundlagen noch aus Stellung und Funktion ergeben sich Anhaltspunkte dafür, dass das Geheimhaltungsinteresse in Bezug auf Informationen des Regierungsrats generell erhöht wäre.
3.4 In diesem Sinn ist zu prüfen, ob die Geheimhaltung gemäss § 23 Abs. 2 lit. b IDG und § 2 Abs. 1 IDV verhältnismässig ist. Entscheidend sind die Art des Geschäfts (dazu E. 3.4.2 f.) und die Art des fraglichen Dokuments (dazu E. 3.4.4).
3.4.1 Der Beschwerdegegner begründet die Verweigerung der Information damit, dass der Meinungsbildungsprozess erst eingeleitet worden sei. Es sei für die weiteren Schritte in diesem Prozess "nicht zielführend, wenn allenfalls einzelne Elemente vorweg herausgegriffen und in der Öffentlichkeit diskutiert würden". Hierfür müsse der Prozess zuerst "einen gewissen Reifegrad" erreicht haben. Der Meinungsbildungsprozess habe noch nicht zu Beschlüssen geführt bzw. mit RRB Nr. 386/2024 sei nur ein erster formeller Schritt erfolgt. Obwohl die Präsentation teilweise allgemein zugängliche Informationen enthalte, komme sodann eine teilweise Herausgabe nicht infrage, weil es sich um ein "in sich geschlossenes Dokument" handle.
3.4.2 Dass noch kein – bzw. noch kein inhaltlicher – Beschluss gefällt wurde, ist entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners nicht entscheidend, weil zu einem Schwerpunktthema grundsätzlich kein Beschluss erfolgt (vorn E. 3.3.1), was umso mehr für eine Grundsatzdiskussion im Rahmen eines solchen Themas gilt. Gemäss den Materialien endet das Interesse an der Informationsbeschränkung zum Schutz von Meinungsbildungsprozessen mit dem Abschluss des "Entscheidungsprozesses"; "nach abgeschlossener Erörterung und Entscheidung bzw. nach Abschluss der Verhandlungen" seien die Informationen in der Regel zugänglich (Weisung IDG, S. 1316). Diesen Ausführungen ist zu entnehmen, dass die – je nach Geschäft formelle oder formlose – Beendigung der jeweiligen Diskussion das Interesse am Schutz des Meinungsbildungsprozesses grundsätzlich erlöschen lässt. Dass die Diskussion im Rahmen anderer Geschäfte weitergeführt wird und insoweit Anlass zu späteren Beschlüssen geben kann, bedeutet nicht, dass der relevante Meinungsbildungsprozess immer weiter andauert. Vorbehalten bleibt ein sehr enger Bezug der Geschäfte, etwa wenn sie aus rein formellen Gründen getrennt werden. Vorbehalten bleiben auch konkrete, noch im Gang befindliche Entscheidungsprozesse, wobei nachvollziehbar dargetan werden oder ersichtlich sein müsste, inwieweit und in welcher Weise eine Einsichtgewährung diese in relevanter Form zu beeinträchtigen vermöchte (vgl. VGr, 17. Juni 2021, VB.2021.00135, E. 5.3.1; vgl. auch BGr, 9. August 2024, 1C_13/2023, E. 4.6). Die gegenteilige Ansicht hätte zur Folge, dass Informationen zu Themen, die in der Zukunft voraussichtlich relevant bleiben oder werden, stets als Beeinträchtigung des Meinungsbildungsprozesses der betreffenden Behörde aufzufassen wären, was dem Gesetzeszweck gemäss § 1 Abs. 2 lit. a IDG – Transparenz des Handelns der öffentlichen Organe, Förderung der freien Meinungsbildung und der Wahrnehmung der demokratischen Rechte, Erleichterung der Kontrolle des staatlichen Handelns – zuwiderliefe.
3.4.3 Im vorliegenden Fall betrifft das fragliche Dokument eine Grundsatzdiskussion zu einem bedeutenden und weiten Thema. Als das Einsichtsgesuch gestellt wurde, war die Regierungsratsklausur, an welcher das fragliche Dokument vorgestellt wurde, schon vorüber und die Grundsatzdiskussion als solche damit abgeschlossen. Wie RRB Nr. 386/2024 festhält, ist der Umgang mit dem prognostizierten Bevölkerungswachstum bereits Bestandteil der Richtlinien der Regierungspolitik (vgl. Regierungsratsbeschluss Nr. 871, "Richtlinien der Regierungspolitik 2023–2027 [Festsetzung]", vom 5. Juli 2023, S. 4 und 11). Einerseits sind also das Thema und die Beschäftigung des Regierungsrats damit bekannt, anderseits dürfte die Themenbehandlung noch länger andauern und ist ohne Einbezug der gesellschaftlichen und politischen Diskussion gar nicht denkbar. Der Zusammenhang zwischen der Grundsatzdiskussion an der Klausurtagung und allfälligen zukünftigen Beschlüssen ist nicht eng. Angesichts dessen ist die Grundsatzdiskussion nicht als Bestandteil eines fortdauernden und geheim zu haltenden Meinungsbildungsprozesses anzusehen.
3.4.4 Mit Blick auf weiter andauernde Meinungsbildungsprozesse ist sodann das fragliche Dokument als solches zu betrachten. Es handelt sich um eine Power-Point-Präsentation von weniger als 30 Seiten (ohne Titelblatt und inhaltsleere Seiten) und enthält im Wesentlichen statistische Angaben zum prognostizierten Bevölkerungswachstum sowie Szenarien für die bauliche Entwicklung und die Raumplanung. Zu einem namhaften Teil beruht die Präsentation auf öffentlich zugänglichen Informationen des Bundesamts für Statistik oder des Statistischen Amts des Kantons Zürich. Auch im Übrigen finden sich keine oder zumindest keine nennenswerten internen Informationen in der Präsentation. Die Stichworte zu den Fragestellungen und Szenarien geben keine spezifischen Kenntnisse wieder; sie beziehen sich vielmehr auf allgemein erkennbare Probleme. Eine Stellungnahme der Baudirektion enthält das Dokument nicht. Über die Haltungen der einzelnen Regierungsratsmitglieder und über die allfällige Besprechung im Regierungsrat sagt die als Diskussionsgrundlage dienende Präsentation nichts aus. Ebenso wenig gibt sie Auskunft über das ins Auge gefasste weitere Vorgehen. Entgegen der Ansicht des Beschwerdegegners ist sie auch nicht erklärungsbedürftig, wobei dies ohnehin nicht gegen eine Einsichtnahme spräche, weil es dem Beschwerdegegner freistünde, diese mit einer Erläuterung zu verbinden (vgl. VGr, 14. März 2018, VB.2017.00758, E. 2.5). Es ist daher nicht ersichtlich, weshalb und auf welche Weise die Einsichtnahme in die Präsentation den Meinungsbildungsprozess des Regierungsrats bei weiteren Geschäften, die das Bevölkerungswachstum betreffen, beeinflussen könnte. Gründe, die gegen eine Einsichtnahme sprechen, ergeben sich also nicht aus dem Dokument.
3.4.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das fragliche Dokument als Grundlage des Meinungsbildungsprozesses in einem abgeschlossenen Geschäft anzusehen ist und sein Inhalt in keiner Weise einer Einsichtnahme entgegensteht. Die Beschwerde ist daher gutzuheissen, und der Beschwerdegegner ist anzuweisen, dem Beschwerdeführer die beantragte Einsicht zu gewähren.
4.
Gemäss dem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Dem Beschwerdeführer steht keine Parteientschädigung zu, da die Sache weder besonderen Aufwand noch den Beizug eines Rechtsbeistands erforderte (§ 17 Abs. 2 VRG; vgl. Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 34 ff.). Im vorinstanzlichen Verfahren wurden keine Gebühren auferlegt, sodass die Nebenfolgen des angefochtenen Entscheids nicht zu korrigieren sind.
Demgemäss beschliesst die Kammer:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Beschwerdegegners vom 10. Januar 2024 wird aufgehoben, und der Beschwerdegegner wird angewiesen, dem Beschwerdeführer Einsicht in die an der Regierungsratsklausur vom 6. September 2023 vorgestellte Präsentation "Wachstum 2050" zu gewähren.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr.1'500.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 95.-- Zustellkosten, Fr. 1'595.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6. Mitteilung an die Parteien.