Kostenübernahme nach KJG | [Die Beschwerdeführenden, eritreische Staatsangehörige, reisten im August 2021 mit humanitären Visa als unbegleitete minderjährige Asylsuchende (MNA) in die Schweiz ein. Im April 2022 erteilte das AJB ihrer erwachsenen Schwester die Bewilligung zur Familienpflege. Streitig ist, ob die Unterbringung der Beschwerdeführenden bei ihrer Schwester nach dem Kinder- und Jugendheimgesetz oder nach der Asylgesetzgebung zu finanzieren ist.] Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden hätte eine zurückhaltendere Form wählen sollen, um auf bestimmte Stellen in den von ihm beigezogenen kantonsrätlichen Kommissionsprotokollen hinzuweisen. Eigentliche Zitate in der Beschwerdeschrift waren nicht erforderlich. Dies spricht jedoch nicht gegen die Verwertbarkeit der entsprechenden Ausführungen im Beschwerdeverfahren (E. 3.2). Die Asylgesetzgebung ist als jene Regelung anzusehen, die primär auf die Situation von MNA bezogen ist (E. 4.3). Die Besonderheiten des vorliegenden Falls, so namentlich der Umstand, dass eine Familienzusammenführung vorliegt, verlangen keine abweichende Lösung (E. 4.4). Auch im Fall der Unterbringung von MNA bei Verwandten liegt nur dann eine ergänzende Erziehungshilfe nach dem KJG vor, wenn im Einzelfall deren Voraussetzungen gegeben sind, und nicht bereits dann, wenn eine Pflegebewilligung erteilt wird. Es bestehen keine Hinweise auf ein Versehen des Gesetzgebers oder eine Planwidrigkeit in der Regelung, und es erscheint nicht sachlich unhaltbar oder inkongruent, dass die Unterbringung von MNA bei Verwandten grundsätzlich durch die Asylfürsorge zu finanzieren ist (E. 5). Auch daraus, dass die Unterbringung der Beschwerdeführenden durch eine Beiständin erfolgte, resultiert nicht, dass es sich dabei um eine ergänzende Erziehungshilfe handelt (E. 6). Bei der Unterbringung der Beschwerdeführenden handelt es sich somit um eine asylrechtliche Massnahme, die nicht gemäss der Kinder- und Jugendheimgesetzgebung zu finanzieren ist. Abweisung.
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Geschäftsnummer: VB.2023.00274 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 25.01.2024 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: Kostenübernahme nach KJG
[Die Beschwerdeführenden, eritreische Staatsangehörige, reisten im August 2021 mit humanitären Visa als unbegleitete minderjährige Asylsuchende (MNA) in die Schweiz ein. Im April 2022 erteilte das AJB ihrer erwachsenen Schwester die Bewilligung zur Familienpflege. Streitig ist, ob die Unterbringung der Beschwerdeführenden bei ihrer Schwester nach dem Kinder- und Jugendheimgesetz oder nach der Asylgesetzgebung zu finanzieren ist.] Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden hätte eine zurückhaltendere Form wählen sollen, um auf bestimmte Stellen in den von ihm beigezogenen kantonsrätlichen Kommissionsprotokollen hinzuweisen. Eigentliche Zitate in der Beschwerdeschrift waren nicht erforderlich. Dies spricht jedoch nicht gegen die Verwertbarkeit der entsprechenden Ausführungen im Beschwerdeverfahren (E. 3.2). Die Asylgesetzgebung ist als jene Regelung anzusehen, die primär auf die Situation von MNA bezogen ist (E. 4.3). Die Besonderheiten des vorliegenden Falls, so namentlich der Umstand, dass eine Familienzusammenführung vorliegt, verlangen keine abweichende Lösung (E. 4.4). Auch im Fall der Unterbringung von MNA bei Verwandten liegt nur dann eine ergänzende Erziehungshilfe nach dem KJG vor, wenn im Einzelfall deren Voraussetzungen gegeben sind, und nicht bereits dann, wenn eine Pflegebewilligung erteilt wird. Es bestehen keine Hinweise auf ein Versehen des Gesetzgebers oder eine Planwidrigkeit in der Regelung, und es erscheint nicht sachlich unhaltbar oder inkongruent, dass die Unterbringung von MNA bei Verwandten grundsätzlich durch die Asylfürsorge zu finanzieren ist (E. 5). Auch daraus, dass die Unterbringung der Beschwerdeführenden durch eine Beiständin erfolgte, resultiert nicht, dass es sich dabei um eine ergänzende Erziehungshilfe handelt (E. 6). Bei der Unterbringung der Beschwerdeführenden handelt es sich somit um eine asylrechtliche Massnahme, die nicht gemäss der Kinder- und Jugendheimgesetzgebung zu finanzieren ist. Abweisung.
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 1
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung
VB.2023.00274
Urteil
der 4. Kammer
vom 25. Januar 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
1. A,
2. B,
beide vertreten durch C, Amt für Jugend und Berufsberatung,
diese vertreten durch RA D,
Beschwerdeführende,
gegen
Kanton Zürich, vertreten durch das Amt für Jugend und Berufsberatung,
Beschwerdegegner,
und
1. Sozialamt des Kantons Zürich,
2. Stadt Winterthur, vertreten durch die Sozialen Dienste,
Mitbeteiligte,
betreffend Kostenübernahme nach KJG,
hat sich ergeben:
I.
A und B (vermerkte Geburtsdaten: 2006 bzw. 2008), eritreische Staatsangehörige, reisten im August 2021 mit humanitären Visa als unbegleitete minderjährige Asylsuchende (im Folgenden: MNA [mineurs non accompagnés]) in die Schweiz ein. Ihre Asylgesuche sind anscheinend noch hängig. Mit Verfügungen vom 13. April 2022 erteilte das Amt für Jugend und Berufsberatung (AJB) ihrer erwachsenen Schwester E, die am 18. September 2020 den Antrag auf humanitäre Visa für ihre beiden Geschwister gestellt hatte, die Bewilligung zur Familienpflege für die beiden ab dem 14. Februar 2022. Seit diesem Termin sind A und B bei E, die in Winterthur wohnhaft ist, platziert.
Mit Verfügungen vom 16. Mai 2022 lehnte das AJB die Gesuche von A und B um Kostengutsprache für die Familienpflege ab, weil die Unterbringungen nach der Asylgesetzgebung zu finanzieren seien, und eventualiter, weil es sich nicht um erforderliche ergänzende Erziehungshilfen handle.
II.
Gegen diese Verfügungen erhoben A und B je Rekurs bei der Bildungsdirektion. Mit Entscheid vom 30. März 2023 vereinigte diese die beiden Rechtsmittel und wies den Rekurs ab. Sie nahm die Verfahrenskosten auf die Staatskasse und sprach keine Parteientschädigung zu (Dispositiv-Ziff. III f.).
III.
Hiergegen erhoben A und B am 16. Mai 2023 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten, es sei unter Entschädigungsfolge zulasten des AJB der Entscheid der Bildungsdirektion aufzuheben und das AJB zur Kostenübernahme für die Familienpflege ab dem 14. Februar 2022 zu verpflichten. Sodann ersuchten sie um unentgeltliche Prozessführung.
Das AJB als Vertreter des Kantons Zürich und die Bildungsdirektion beantragten in der Beschwerdeantwort bzw. Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Das als Mitbeteiligter 1 ins Verfahren einbezogene Sozialamt des Kantons Zürich schloss sich dem Rechtsbegehren der Beschwerdeführenden an und beantragte, den angefochtenen Entscheid aufzuheben und das AJB zur Kostenübernahme für die Familienpflege für A und B ab dem 14. Februar 2022 zu verpflichten. In der Replik hielten A und B an ihren Beschwerdeanträgen fest.
Auf Gesuch des Verwaltungsgerichts hin gewährte die Geschäftsleitung des Kantonsrats dem Gericht partielle Einsicht in die Protokolle der vorberatenden Kommission für Bildung und Kultur (KBIK) zum Kinder- und Jugendheimgesetz.
Mit Verfügung vom 4. Oktober 2023 lud das Verwaltungsgericht die Stadt Winterthur als Mitbeteiligte 2 dem Verfahren bei. In ihrer Stellungnahme vom 11. Oktober 2023 beantragte diese sinngemäss die Gutheissung der Beschwerde. Mit Bezug darauf hielt das AJB mit Stellungnahme vom 25. Oktober 2023 sinngemäss an seinen Anträgen fest. Hierauf verzichteten A und B sowie das Sozialamt des Kantons Zürich am 28. Dezember 2023 bzw. 9. Januar 2024 ausdrücklich auf Stellungnahme dazu.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung der Beschwerde gegen den Rekursentscheid der Bildungsdirektion zuständig (§ 19 Abs. 3 und §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen umfasst der Streitwert in der Regel die Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten (statt vieler VGr, 31. März 2021, VB.2020.00696, E. 1.1; Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 65a N. 17). Daran kann hier angeknüpft werden, zumal das AJB die Leistungsbezüge jeweils grundsätzlich für (vorläufig) längstens ein Jahr finanziert (§ 62 der Kinder- und Jugendheimverordnung vom 6. Oktober 2021 [KJV, LS 852.21]). Bei einem Ansatz von Fr. 75.- pro Tag und Person für die Familienpflege ergibt sich ein Streitwert von Fr. 54'750.- (vgl. § 33 lit. b KJV in der ursprünglichen Fassung). Bereits aufgrund des Streitwerts ist die Kammer zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit. b VRG e contrario).
2.
2.1 Die Beschwerdeführenden werfen der Vorinstanz vor, ihre Verfahrensrechte verletzt zu haben, indem sie die Überschreitung der Bearbeitungsfrist von § 27c Abs. 1 VRG nicht begründet habe und indem sie den Antrag auf Beizug der jetzigen Mitbeteiligten 2 zum Mitbericht abgewiesen habe. Die Vorinstanz sei deswegen zu rügen. Sollten die Beschwerdeführenden noch weitere Verfahrensmängel beanstanden wollen, wären diese Vorbringen nicht substanziiert genug.
2.2 Die Parteien haben in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]; vgl. auch § 4a VRG). Der Zeitraum, der für die Beurteilung der Verfahrensdauer relevant ist, beginnt in Verwaltungssachen entweder mit der Einreichung eines entsprechenden Gesuchs bei der zuständigen Behörde oder mit der Rechtshängigkeit der Anfechtung einer Verfügung. Die Grenze der zulässigen Verfahrensdauer ist unter Berücksichtigung der spezifischen Umstände des Einzelfalls festzulegen. Dabei wird vorab auf den Umfang und die Schwierigkeit des Falls, die Wichtigkeit der Angelegenheit für die Betroffenen, das Verhalten derselben und der Behörden sowie die für die Sache spezifischen Entscheidungsabläufe abgestellt. Kein relevantes Kriterium sind dagegen die Gründe einer von den Behörden zu verantwortenden übermässigen Verzögerung. Namentlich rechtfertigen strukturelle oder organisatorische Mängel sowie chronische Überlastung keine Verfahrensverzögerungen (VGr, 11. Oktober 2023, VB.2023.00380, E. 3.1 mit weiteren Hinweisen; BGE 144 II 486 E. 3.2). Das Gebot der Verfahrensbeschleunigung wird in § 27c VRG konkretisiert, wonach verwaltungsinterne Rekursinstanzen sowie Rekurskommissionen innert 60 Tagen seit dem Abschluss der Sachverhaltsermittlungen, der den Parteien angezeigt wird, entscheiden (Abs. 1). Kann eine Rekursinstanz diese Frist nicht einhalten, teilt sie den Parteien unter Angabe der Gründe mit, wann der Entscheid vorliegt (Abs. 2).
2.2.1 Die Vorinstanz schloss den Schriftenwechsel implizit, indem sie die Stellungnahme der Beschwerdeführenden vom 28. Oktober 2022 (eingegangen am 31. Oktober 2022) dem AJB nicht zur Vernehmlassung zustellte. Sie stellte auch keine weiteren Sachverhaltsermittlungen mehr an. Den Abschluss der Sachverhaltsermittlungen – der hier mit dem Abschluss des Schriftenwechsels gleichgesetzt werden kann – zeigte sie den Parteien nicht an. Mit Eingabe vom 10. März 2023 machten die Beschwerdeführenden bei der Vorinstanz eine übermässig lange Verfahrensdauer bzw. eine Rechtsverzögerung im Sinn von Art. 29 Abs. 1 BV geltend, worauf die Vorinstanz am 30. März 2023 den Rekursentscheid fällte und diesen tags darauf versandte.
2.2.2 Indem die Vorinstanz weder den Abschluss der Sachverhaltsermittlungen anzeigte noch innerhalb von 60 Tagen danach entschied oder unter Angabe der Gründe mitteilte, wann der Entscheid vorliegen werde, missachtete sie § 27c VRG gleich zweifach. Zwar stellt das Überschreiten der in § 27c Abs. 1 VRG festgelegten Frist von 60 Tagen nicht automatisch eine Rechtsverzögerung dar, handelt es sich doch um eine Ordnungsfrist (VGr, 11. Oktober 2023, VB.2023.00380, E. 3.1, und 17. Dezember 2020, VB.2020.00378, E. 7.6; Alain Griffel, Kommentar VRG, § 27c N. 19). Es ist jedoch bereits deswegen von einer Rechtsverzögerung auszugehen, weil die Vorinstanz die Fristüberschreitung nicht anzeigte und begründete, obwohl sie schliesslich erst drei Monate nach deren Ablauf – und nach einer Aufforderung durch die Beschwerdeführenden – entschied (vgl. VGr, 17. Dezember 2020, VB.2020.00378, E. 7.6.2; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 51; Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. A., Zürich/St. Gallen 2021, N. 1220).
2.2.3 Was die Schwere der Rechtsverzögerung betrifft, ist zu berücksichtigen, dass die Rekursschrift vom 8. Juni 2022 am Folgetag bei der Vorinstanz eintraf, womit das gesamte Rekursverfahren knapp 10 Monate dauerte. Davon entfielen knapp 5 Monate auf den Schriftenwechsel sowie das Einholen eines Mitberichts. In der Zeit zwischen dem Eingang der letzten Stellungnahme der Beschwerdeführenden am 31. Oktober 2022 und dem Entscheid vom 30. März 2023, also während 5 Monaten, erfolgten dagegen keine Verfahrenshandlungen. Weder im Rekursentscheid noch in der Vernehmlassung der Vorinstanz im Beschwerdeverfahren findet sich eine Begründung hierfür. Umgekehrt sind allerdings folgende Gesichtspunkte zu beachten: Die Dauer des Rekursverfahrens betrug insgesamt weniger als 10 Monate, und es wurde bis zum Abschluss des Schriftenwechsels genügend speditiv geführt; es stellen sich hier bei der Anwendung neuen Rechts schwierige Rechtsfragen; die Streitsache betrifft die Frage, welches Gemeinwesen nach welchen Ansätzen für die Unterbringung der Beschwerdeführenden aufzukommen hat, während deren Unterbringung bei ihrer Schwester – ungeachtet der unterschiedlichen Höhe der Unterstützungsansätze – durch das Verfahren nicht gefährdet wird. Unter Beachtung dieser massgeblichen Umstände ist die Verfahrensdauer als solche nicht zu beanstanden und allein im Umstand, dass die Vorinstanz die vorgeschriebene begründete Mitteilung einer Überschreitung der Frist von § 27c VRG unterliess, eine Rechtsverzögerung zu sehen. Diese ist wiederum als leicht zu bezeichnen (vgl. VGr, 17. Dezember 2020, VB.2020.00378, E. 7.5 und 7.6.2; vgl. auch VGr, 17. Juni 2016, VB.2015.00654, E. 3.2).
2.2.4 Eine Rechtsverzögerung kann bei Vorliegen eines entsprechenden Antrags im Dispositiv des Entscheids festgestellt und (kumulativ oder alternativ) bei den Kosten- und Entschädigungsfolgen berücksichtigt werden (vgl. BGE 129 V 411 E. 1.3). Darauf ist hier angesichts der Geringfügigkeit des Verstosses gegen das Beschleunigungsgebot zu verzichten. Dem Genugtuungsaspekt wird durch die vorliegende Feststellung in den Erwägungen gebührend Rechnung getragen (vgl. VGr, 17. Dezember 2020, VB.2020.00378, E. 7.6.2 – 23. Oktober 2019, VB.2019.00152, E. 2.2 mit weiteren Hinweisen).
2.3 Sodann rügen die Beschwerdeführenden, dass die Vorinstanz die Mitbeteiligte 2 nicht in das Rekursverfahren einbezogen hat. Dieses Vorbringen ist unter verschiedenen Gesichtspunkten zu betrachten.
2.3.1 Der Anspruch der Beschwerdeführenden auf Mitwirkung im Beweisverfahren kann nicht betroffen sein, weil es nicht um die Durchführung eines solchen ging: Die Beschwerdeführenden beantragten in der Rekursschrift die Anhörung der Mitbeteiligten 2, damit die Vorinstanz in Kenntnis von deren Argumenten entscheiden und allfällige widersprüchliche Entscheide verhindern könne. Sie begründeten dies mit der Prozessökonomie und sinngemäss mit der Verwirklichung des materiellen Rechts. Die Anhörung der Mitbeteiligten 2 sollte demnach von vornherein nicht der Sachverhaltsfeststellung dienen.
2.3.2 Soweit die Beschwerdeführenden eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör der Mitbeteiligten 2 geltend machen, sind sie hiermit nicht zu hören, weil sie insofern selber über kein genügend direktes schutzwürdiges Interesse verfügen. Dies gilt jedenfalls im vorliegenden Verfahren, in dem sie keinen Rückweisungsantrag stellen – sondern im Gegenteil auf einen raschen Verfahrensabschluss pochen – und bloss eine Rüge wegen der beanstandeten Gehörsverletzungen beantragen. Die Mitbeteiligte 2 macht selber keine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend.
2.3.3 Schliesslich fragt sich, ob sich eine genügende Betroffenheit der Beschwerdeführenden in ihren eigenen schutzwürdigen Interessen daraus ergeben könnte, dass die Mitbeteiligte 2 im Rekursverfahren nicht beigeladen wurde. Insoweit käme das Anliegen der Beschwerdeführenden, es seien widersprüchliche Entscheide zu vermeiden, als Anspruchsgrundlage in Betracht. Die anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden beantragten aber im Rekursverfahren nicht die Beiladung, sondern nur die Anhörung der Mitbeteiligten 2.
3.
3.1 Die Vorinstanz macht geltend, dass auf "die Vorbringen der Beschwerdeführenden, die auf Zitaten aus vertraulichen kantonsrätlichen Kommissionsprotokollen beruhen, [...] nicht abzustellen" bzw. deren Verwertung "nicht statthaft" sei, weil die Verfahrensbeteiligten "nicht ohne Weiteres Zugriff auf die Kommissionsprotokolle" hätten oder "nicht direkt daraus zitieren [könnten], ohne mit Geheimnispflichten in Konflikt zu geraten". Das AJB merkt an, dass es zu den "zitierten (vertraulichen) Protokollen" nicht Stellung nehmen könne. Es fragt sich, ob die Beschwerdeschrift insoweit aus dem Recht zu weisen ist.
3.2 Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden richtete am 18. April 2023 ein Einsichtsgesuch an die Parlamentsdienste des Kantonsrats, worin er den Zweck der Einsichtnahme, nämlich die Verwendung im Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht, offenlegte. Indem die Geschäftsleitung des Kantonsrats ihm Teile der Protokolle der vorberatenden KBIK zukommen liess, billigte sie offensichtlich die Verwendung zum angegebenen Zweck. In dessen Rahmen geschah auch die Verwendung in der Beschwerdeschrift. Nun hätte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden eine zurückhaltendere Form wählen sollen, um auf bestimmte Protokollstellen hinzuweisen: Zwar ist nicht ersichtlich, wie er sich auf diese Protokollstellen hätte abstützen können, ohne auf die ihm zufolge einschlägigen Stellen hinzuweisen und damit gegenüber dem Verwaltungsgericht und (potenziell) den übrigen Verfahrensbeteiligten einzelne Aussagen samt Namen und Funktion der jeweiligen Sprechenden zumindest indirekt offenzulegen. Doch hätten hierfür zusammenfassende Hinweise genügt, sodass eigentliche Zitate in der Beschwerdeschrift nicht erforderlich waren. Dies spricht jedoch nicht gegen die Verwertbarkeit der entsprechenden Ausführungen im Beschwerdeverfahren. Die Zitate aus den Kommissionsprotokollen sind demnach zulässig. Die entsprechenden Passagen der Beschwerdeschrift wie auch die Protokollauszüge aus den Beratungen der KBIK, in die dem Verwaltungsgericht Einsicht gewährt wurde, sind im vorliegenden Verfahren zu verwenden.
3.3 Daran ändert nichts, dass das AJB annahm, zu diesen Protokollen nicht Stellung nehmen zu dürfen, oder dazu keine Stellung nehmen wollte, und ebenso wenig, dass der Mitbeteiligten 2 die betreffende Passage der Beschwerdeschrift nicht offengelegt wurde, wogegen sie keine Einwände erhob. Anzumerken ist, dass die Berücksichtigung der Materialien die Rechtsanwendung betrifft, zu der die Parteien grundsätzlich nicht angehört werden müssen (vgl. BGE 145 I 167 E. 4.1). Im Ergebnis stellt sich auch die Frage nicht, inwieweit den einzelnen Verfahrensbeteiligten die Einsicht in unveröffentlichte Kommissionsprotokolle und Eingaben, in denen daraus zitiert wird, zur Wahrung wichtiger öffentlicher Interessen im Sinn von § 9 Abs. 1 VRG hätte verweigert werden können.
4.
Streitig ist, ob die Unterbringung der Beschwerdeführenden bei ihrer Schwester nach dem Kinder- und Jugendheimgesetz oder nach der Asylgesetzgebung zu finanzieren ist.
4.1
4.1.1 Die Kantone sind zuständig für die Sozialhilfe an Personen, die sich gestützt auf das Asylgesetz vom 26. Juni 1998 (AsylG, SR 142.31) in der Schweiz aufhalten (Art. 80a AsylG). Die Finanzierung der Leistungen an Asylsuchende richtet sich nach der Asylfürsorgeverordnung vom 25. Mai 2005 (AfV, LS 851.13), die sich auf § 5a Abs. 2 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG, LS 851.1) stützt. Dieser zufolge umfassen die Leistungen Unterbringung, Betreuung und Unterstützung (§ 2 Abs. 1 AfV). Der Kanton sorgt während einer ersten Phase für die Leistungen gemäss § 2 AfV an neu zugewiesene Asylsuchende (§ 6 Abs. 1 AfV). Danach weist er die Asylsuchenden den einzelnen Gemeinden zu, womit die Zuständigkeit für die Erbringung der Leistungen an die Gemeinden übergeht (§ 6 Abs. 2 AfV). MNA werden vom Kanton grundsätzlich in gesonderten Strukturen untergebracht, in der sie in der Regel bis zu ihrer Volljährigkeit betreut werden, ehe sie einer Gemeinde zugewiesen werden (RRB 1165/2018 vom 28. November 2018 betreffend "Sozialamt, Asylbereich: Leistungsverträge für Durchgangszentren, Rückkehrzentren und MNA-Strukturen [gebundene Ausgabe und Vergabe]", lit. A).
4.1.2 Das Kinder- und Jugendheimgesetz vom 27. November 2017 (KJG, LS 852.2) bezweckt die Sicherstellung eines bedarfsgerechten Angebots an ergänzenden Hilfen zur Erziehung, worunter unter anderem die Familienpflege fällt (§ 1 Abs. 1 und § 2 lit. a KJG). Zuständig für den Beschluss über die Finanzierung der ergänzenden Hilfe zur Erziehung ist das AJB (vgl. namentlich § 1 Abs. 1 und §§ 57 ff. KJV). "Kinder- und Jugendhilfe" meint "jenen Handlungsbereich, den moderne Wohlfahrtsstaaten hervorgebracht haben, um zusätzlich zur Schule [...] und zusätzlich zu den privaten Leistungen von Familien und Verwandtschaftssystemen die sozialen Bedingungen des Aufwachsens von Kindern und Jugendlichen" zu gestalten (Bericht des Bundesrates vom 27. Juni 2012 in Erfüllung des Postulats Fehr [07.3725] vom 5. Oktober 2007, Gewalt und Vernachlässigung in der Familie: notwendige Massnahmen im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe und der staatlichen Sanktionierung, S. 22, bzw. Anhang 3: Stefan Schnurr, Grundleistungen der Kinder- und Jugendhilfe, 11. Januar 2012, S. 66–109, 68 [Bericht Kinder- und Jugendhilfe; www.bsv.admin.ch > Sozialpolitische Themen > Kinder- und Jugendpolitik > Kinderschutz]). "Familienpflege" bezeichnet "eine (in der Regel) nicht professionalisierte Form der öffentlich verantworteten Erziehung von Kindern und Jugendlichen in einer Pflegefamilie, bei der das Pflegekind bei den Pflegeeltern lebt" (Weisung vom 19. August 2015 zum Kinder- und Jugendheimgesetz [Weisung KJG; RRB Nr. 808/2015, ABl 2015-08-28], S. 28, zitierend aus: Bericht Kinder- und Jugendhilfe, S. 28 [vgl. auch S. 86]). Die Familienpflege bezweckt, "dem Kind ein hinsichtlich seiner Bedürfnisse nach Verlässlichkeit, nach Bindung und Nähe zu verlässlichen Bezugspersonen angemessenes Lebensumfeld zu bieten" (Bericht Kinder- und Jugendhilfe, S. 87). Sie wird den ergänzenden Hilfen zur Erziehung zugeordnet, welche die Massnahmen der Kinder- und Jugendhilfe mit der grössten Eingriffsintensität darstellen (Bericht Kinder- und Jugendhilfe, S. 23 f.).
4.2 Mit der Vorinstanz ist festzuhalten, dass das Kinder- und Jugendheimgesetz auf MNA grundsätzlich anwendbar ist und ergänzende Erziehungshilfen im Sinn von § 1 Abs. 1 KJG für MNA nicht ausschliesslich auf der Grundlage der Asylgesetzgebung gemäss den entsprechenden Zuständigkeiten zu finanzieren sind.
4.3
4.3.1 Das Kinder- und Jugendheimgesetz ist anwendbar auf ergänzende Erziehungshilfen zugunsten von Kindern oder Jugendlichen mit Wohnsitz im Kanton Zürich (§ 3 Abs. 1 KJG). Fraglich ist seine Anwendbarkeit, wenn sich die Vorgeschichte einer im Sinn des Kindeswohls zu treffenden Massnahme wie hier im Ausland abgespielt hat. Weder der Gesetzeswortlaut noch die Materialien enthalten Hinweise zu dieser Frage. Einerseits besteht daher keine Grundlage, eine ergänzende Erziehungshilfe zu verneinen, weil sich die Vorgeschichte im Ausland zugetragen hat. Anderseits ergibt sich aus Zweck und Gegenstand des Gesetzes sowie aus den darin behandelten Fragen, dass das Gesetz nicht als primäre Antwort auf Bedürfnisse nach dem Schutz des Kindeswohls zu verstehen ist, derentwegen oder mit denen Kinder und Jugendliche aus dem Ausland in den Kanton Zürich gelangen. Insbesondere lässt sich die Anwesenheit dieser Kinder und Jugendlichen im Kanton Zürich rechtlich nicht direkt aus diesen Bedürfnissen ableiten; vielmehr bedarf sie zwingend anderer Rechtsgrundlagen, die dann auch für die Regelung der genannten Bedürfnisse im Vordergrund stehen. Das Kinder- und Jugendheimgesetz bezieht sich also nicht auf Situationen im Ausland, die Anlass zu Massnahmen im Sinn des Kindesschutzes sein könnten, selbst wenn die betreffenden Kinder und Jugendlichen hernach als MNA in die Schweiz gelangen und im Kanton Zürich Wohnsitz begründen.
4.3.2 Umgekehrt stellt die Unterbringung von MNA jedenfalls eine Massnahme des Asylrechts dar. Diese Zuordnung erweist sich gegenüber derjenigen zu den Erziehungshilfen als prioritär: Die Unterbringung knüpft an die Definition der Asylsuchenden in § 1 AfV und nicht an die Notwendigkeit von Erziehungsmassnahmen an. Vorrangiger Anlass der Unterbringung von MNA ist deren Anwesenheit als Asylsuchende und nicht deren Bedürfnis nach einem dem Alter angemessenen Lebensumfeld. Dies anerkennen sinngemäss selbst die Beschwerdeführenden, indem sie davon ausgehen, dass das AJB jedenfalls die Unterbringung von MNA in den entsprechenden kantonalen Strukturen nicht zu finanzieren hat. Die Unterbringung bei Verwandten dient jedoch grundsätzlich nicht einer spezifischeren Betreuung im Vergleich zur Unterbringung in den MNA-Strukturen: Wie die Beschwerdeführenden in der Rekursschrift vorbringen, sollten MNA gemäss internationalen und interkantonalen Richtlinien bereits dann bei erwachsenen Angehörigen untergebracht werden, wenn solche vorhanden sind (UNHCR [United Nations High Commissioner for Refugees], Richtlinien über allgemeine Grundsätze und Verfahren zur Behandlung asylsuchender unbegleiteter Minderjähriger, Februar 1997, Ziff. 7.4 [https://www.refworld.org > UNHCR > Thematic Guidelines > Children-at-risk]) und das übergeordnete Kindesinteresse gewahrt ist (Empfehlungen der Konferenz der kantonalen Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren [SODK] zu unbegleiteten minderjährigen Kindern und Jugendlichen aus dem Asylbereich, 20. Mai 2016, S. 16 ff. [https://www.sodk.ch]). Entsprechend kann gemäss dem Staatssekretariat für Migration (SEM) einer allein einreisenden minderjährigen Person gestattet werden, sich bereits hier befindlichen, mehr oder weniger nahen Angehörigen anzuschliessen, wenn dies dem Kindeswohl entspricht (SEM, Handbuch Asyl und Rückkehr, Artikel C9, Unbegleitete minderjährige Asylsuchende [UMA], 10. Februar 2020, Ziff. 2.4.7 [https://www.sem.admin.ch > Asyl/Schutz vor Verfolgung > Das Asylverfahren > Nationale Asylverfahren]). Damit im Einklang steht § 7 Abs. 1 AfV, wonach bei der Zuweisung der Asylbewerbenden zu den Gemeinden die Einheit der Familie zu berücksichtigen ist. Die Unterbringung bei Verwandten, für sich allein genommen, deutet demnach noch nicht auf ein besonderes Schutzbedürfnis im Vergleich zu anderen MNA hin. Sie hängt auch nicht davon ab, dass eine Unterbringung in einer MNA-Struktur nicht möglich bzw. nicht zulässig ist, etwa weil sie im konkreten Fall das Kindeswohl gefährdet. Sowohl die Unterbringung bei Verwandten als auch die Unterbringung in MNA-Strukturen müssen auf das Kindeswohl ausgerichtet sein, und ob erstere geeignet erscheint, hängt von den jeweiligen Umständen ab. So bringen die Beschwerdeführenden denn auch vor, die Platzierung in den MNA-Strukturen könne auch subsidiär erfolgen, nämlich wenn eine Unterbringung bei hier anwesenden Verwandten nicht in Frage komme. Ihre Konstruktion, dass die MNA-Strukturen dem Elternhaus gleichzusetzen seien, woraus sich ergäbe, dass anderweitige Unterbringungen als ergänzende Erziehungshilfen zu gelten hätten, geht fehl (vgl. auch die Bemerkung des Mitbeteiligten 1, dass "ein Aufenthalt in den MNA-Strukturen [...] nicht mit einem Zusammenleben mit den Eltern respektive einem Elternteil gleichgesetzt werden" könne). Wäre die Unterbringung bei Verwandten ohne Weiteres als ergänzende Erziehungshilfe bzw. Familienpflege im Sinn von § 1 Abs. 1 und § 2 lit. a KJG zu betrachten, so wäre also nicht einzusehen, weshalb die Unterbringung in den kantonalen MNA-Strukturen nicht als Heimpflege und damit ebenso als ergänzende Erziehungshilfe gemäss den genannten Bestimmungen zu gelten hätte und durch das AJB zu finanzieren wäre.
4.3.3 Zusammenfassend: Die Asylgesetzgebung ist als jene Regelung anzusehen, die primär auf die Situation von MNA bezogen ist. Dem entspricht im Übrigen, dass die Literatur die besonderen Bedürfnisse von MNA im Zusammenhang mit der Asylfürsorge abhandelt (vgl. Teresia Gordzielik, Sozialhilfe im Asylbereich, Zürich etc. 2020, S. 510 ff., 536, 555 f.; Guido Wizent, Sozialhilferecht, 2. A., Zürich/St. Gallen 2023, N. 1030).
4.4 Zu prüfen ist schliesslich, ob die Besonderheiten des vorliegenden Falles eine abweichende Lösung verlangen: Die Beschwerdeführenden reisten nicht selbständig aus ihrem Herkunftsstaat oder einem Drittstaat in die Schweiz ein, wo sie dann bei einem anwesenheitsberechtigten Geschwister untergebracht wurden. Sie gelangten vielmehr aufgrund der Erteilung humanitärer Visa in die Schweiz. Dieser Entscheid einer schweizerischen Behörde ermöglichte die Einreise der Beschwerdeführenden, auf welche die Unterbringung bei deren Schwester zurückgeht. Soweit die Situation der Beschwerdeführenden als unbegleitete Minderjährige im Ausland zum Entscheid beigetragen haben sollte, läge diesem sinngemäss der Schutz des Kindeswohls zugrunde.
4.4.1 Die Gründe für die Erteilung der humanitären Visa ergeben sich nicht aus den Akten. Aus dem Einreiseverfahren liegt nur der Antrag von E, datiert vom 18. September 2020, auf humanitäre Visa für die Beschwerdeführenden vor. Diesem zufolge leben die Eltern in Eritrea getrennt und waren alle Geschwister physischer und psychischer Gewalt seitens des Vaters ausgesetzt. Unter anderem wegen der Situation im Elternhaus seien die Beschwerdeführenden nach Äthiopien geflüchtet. In Äthiopien müssten sie wiederum ohne adäquate Betreuung und Unterstützung auskommen, was sie belaste und überfordere. Die Beschwerdeführenden erhielten die erwähnten humanitären Visa offensichtlich aufgrund dieses Gesuchs und der allenfalls in der Folge getätigten Abklärungen.
4.4.2 Ein Grund für eine Einreise zum längerfristigen Aufenthalt aus humanitären Gründen wird insbesondere dann angenommen, wenn die betreffende Person im Herkunftsstaat unmittelbar, ernsthaft und konkret an Leib und Leben gefährdet ist. Beim Aufenthalt in einem Drittstaat wird eine Gefährdung in der Regel verneint (Art. 4 Abs. 2 der Verordnung vom 15. August 2018 über die Einreise und die Visumerteilung [VEV, SR 142.204]; Staatssekretariat für Migration [SEM], Weisung vom 6. September 2018: Humanitäres Visum gemäss Art. 4 Abs. 2 VEV, Stand: 16. Januar 2023, Ziff. 4). Das Visumsgesuch ist unter Berücksichtigung der aktuellen Gefährdung, der persönlichen Umstände und der Lage im Heimat- oder Herkunftsstaat zu prüfen, wobei auch weitere Kriterien wie das Bestehen von Bindungen zur Schweiz, die Integrationsaussichten oder die Unmöglichkeit, in einem anderen Land um Schutz nachzusuchen, mitberücksichtigt werden können (BVGr, 13. März 2023, F-4827/2021, E. 3.4). Die Situation eritreischer Flüchtlinge in Äthiopien stellt grundsätzlich keine besonders prekäre Notlage dar, die ein humanitäres Visum rechtfertigt (BVGr, 13. März 2023, F-4827/2021, E. 5.1). Daher liegt nahe, dass die besondere Gefährdung der Beschwerdeführenden als unbegleitete Minderjährige in Äthiopien – neben allfälligen Fluchtgründen, der allfälligen Gefahr einer Rückführung nach Eritrea und womöglich den Bindungen zur Schweiz sowie den Integrationsaussichten – zur Visumserteilung beitrug.
4.4.3 Die primäre Antwort des schweizerischen bzw. kantonalen Rechts auf das Geschehen im Ausland ist die Asylgesetzgebung (vgl. vorn E. 4.3). Demnach kann für die Frage, ob die Unterbringung von MNA eine ergänzende Erziehungshilfe darstellt, nicht entscheidend sein, welche Gründe die minderjährigen Personen zum Verlassen ihres Heimat- oder Herkunftslandes bewogen haben. Auch kann nicht ausschlaggebend sein, dass infolge der Trennung von den Eltern oder anderen Erziehungsberechtigten ein Bedürfnis nach Schutz des Kindeswohls besteht. Diese Elemente sind im Asylverfahren zu beachten. Sie führen nicht dazu, dass die Massnahmen des Asylverfahrens in Bezug auf MNA als ergänzende Erziehungshilfen zu betrachten sind. Sodann unterscheidet das Sachverhaltselement, dass eine schweizerische Behörde humanitäre Visa allenfalls auch sinngemäss aus Gründen des Kindesschutzes erteilt hat – was im Übrigen nicht feststeht –, den Fall der Beschwerdeführenden nicht von denjenigen anderer MNA. Die Visa gestatteten die Einreise in die Schweiz und ermöglichten den Zugang zum Asylverfahren. Die Minderjährigkeit der Beschwerdeführenden und ihre darauf zurückgehende besondere Verletzlichkeit sind in jenem Verfahren zu beachten. Die Unterbringung bei ihrer Schwester stellt in erster Linie eine asylrechtliche Massnahme dar. Sie ist nur indirekt auf die allfällige besondere Schutzbedürftigkeit der Beschwerdeführenden als unbegleitete Minderjährige in Äthiopien zurückzuführen und nicht deswegen als ergänzende Erziehungshilfe zu bewerten.
4.4.4 Im Ergebnis kann somit der Vorinstanz zugestimmt werden, die das Vorliegen einer ergänzenden Erziehungshilfe verneint, weil sich das Bedürfnis der Beschwerdeführenden einzig auf eine Familienzusammenführung bzw. auf das Leben mit ihrer nächsten erwachsenen Bezugsperson bezogen habe und nicht auf die Familienpflege bei noch zu bestimmenden Pflegeeltern. Zwar ist zu präzisieren, dass die Familienzusammenführung regelmässig – unter Vorbehalt namentlich des Familiennachzugs und des Familienasyls – keinen Grund für eine Einreisebewilligung darstellt. Dass eine Familienzusammenführung vorliegt, sagt also noch nichts darüber aus, aus welchen Gründen die Einreise gestattet wurde und ob wegen dieser Gründe eine ergänzende Erziehungshilfe anzunehmen wäre. Wie soeben ausgeführt, sind diese Gründe jedoch nicht beachtlich.
5.
5.1 Die Beschwerdeführenden verweisen darauf, dass das AJB ihrer Schwester eine Pflegebewilligung erteilt habe. Laut der Vorinstanz und dem AJB ergibt sich aber nicht automatisch aus der Erteilung einer Pflegebewilligung nach § 8 Abs. 1 KJG, dass die bewilligte Familienpflege eine ergänzende Erziehungshilfe darstellt und damit nach Kinder- und Jugendheimgesetz zu entschädigen ist. Die Pflegebewilligung als solche steht nicht in Frage; streitig ist aber, ob damit eine ergänzende Erziehungshilfe genehmigt wurde, sodass die Voraussetzungen für deren Vorliegen nicht mehr zu prüfen wären.
Um Bewilligung der Einreise und des Aufenthalts als Pflegekinder gestützt auf Art. 30 Abs. 1 lit. c des Ausländerund Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (SR 142.20) haben die Beschwerdeführenden dagegen unstreitig nicht ersucht (siehe auch Art. 6 der Pflegekinderverordnung vom 19. Oktober 1977 [PAVO, SR 211.222.338]).
5.2 Nach § 8 Abs. 1 KJG in Verbindung mit §§ 1 Abs. 1 und 29 KJV bewilligt und beaufsichtigt das AJB die Familienpflege gemäss Art. 4 PAVO. Die Bewilligung des Pflegeverhältnisses und die Finanzierung sind nach der Systematik und dem Inhalt des anwendbaren Rechts voneinander unabhängig. So regelt das Kinder- und Jugendheimgesetz gemäss seinem § 1 Abs. 2 zwei Materien, die voneinander zu unterscheiden sind (vgl. Weisung KJG, S. 20, 27): einerseits die Planung und Finanzierung des Angebots an ergänzenden Erziehungshilfen (lit. a) und anderseits die nach Bundesrecht melde- und bewilligungspflichtigen Tätigkeiten (lit. b). Entsprechend werden im Kinder- und Jugendheimgesetz die Abschnitte B ("Melde- und Bewilligungspflichten", §§ 7–13 KJG) und C ("Leistungsvereinbarungen und Finanzierung, §§ 14–24 KJG) unterschieden. Die Unabhängigkeit zeigt sich konkret daran, dass ein Pflegeverhältnis auch unentgeltlich sein kann (Art. 294 Abs. 2 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 2007 [ZGB, SR 210], Art. 4 PAVO, § 12 Abs. 2 lit. b KJV), während die ergänzende Erziehungshilfe stets entschädigt wird (vgl. § 33 KJV).
5.3 Die Beschwerdeführenden wenden dagegen ein, dass damit zwei parallele Systeme geschaffen würden, die "nicht zielführend und systemkonform, dafür aber sachfremd und willkürlich" erschienen. Einerseits würden sich die Voraussetzungen der Aufnahme von MNA nach der Kinder- und Jugendheimgesetzgebung richten und würde die Aufsicht vom AJB wahrgenommen; anderseits würde die Abgeltung nach den tieferen Standards der Sozialhilfe durch die Mitbeteiligte 2 erfolgen.
5.3.1 Damit machen die Beschwerdeführenden sinngemäss geltend, dass die gesetzlichen Grundlagen eine unechte Lücke aufwiesen, weil die gesetzliche Antwort nicht zu einem befriedigenden Resultat führe. Eine unechte Lücke ist jedoch grundsätzlich hinzunehmen und nicht durch Übersteuerung der gesetzlichen Regelung vom Gericht zu füllen. Anders verhält es sich nur, wenn die vom Gesetz gegebene Antwort als sachlich unhaltbar angesehen werden muss bzw. auf einem offensichtlichen Versehen des Gesetzgebers, einer gesetzgeberischen Inkongruenz oder einer planwidrigen Unvollständigkeit beruht (BGE 148 V 84 E. 7.1.2, 147 V 423 E. 4.2, 139 II 404 E. 4.2 [je mit Hinweisen]; VGr, 22. November 2023, VB.2023.00224, E. 4.2.5).
5.3.2 In diesem Zusammenhang ist auf die von den Beschwerdeführenden herangezogenen Protokolle der das Kinder- und Jugendheimgesetz vorberatenden Kantonsratskommission, der KBIK, einzugehen. Zunächst ist festzuhalten, dass die bezeichneten Stellen nicht die Unterbringung von MNA zum Gegenstand haben. Sie betreffen – abgesehen von einer nicht einschlägigen Aussage zur Kostenschätzung – die Frage, ob die sozialpädagogische Familienhilfe nach dem Kinder- und Jugendheimgesetz finanziert werden solle. Der Diskussion lag stillschweigend die Annahme zugrunde, dass es sich um eine ergänzende Erziehungshilfe handle, deren Finanzierung zu klären war. Im vorliegenden Fall ist dagegen die vorgelagerte Frage strittig, ob die Unterbringung der Beschwerdeführenden bei ihrer Schwester überhaupt als ergänzende Erziehungshilfe zu qualifizieren ist. Entsprechend kann auch aus dem Finanzierungsmodell des Kinder- und Jugendheimgesetzes, welches das Verwaltungsgericht zur Auslegung des Begriffs des Wohnsitzes nach § 3 Abs. 1 KJG heranzog (VGr, 2. Februar 2023, VB.2022.00595, E. 3 ff.), für den vorliegenden Fall nichts abgeleitet werden: In jenem Verfahren hatte das Verwaltungsgericht die Frage zu beantworten, ob ergänzende Erziehungshilfen nur dann gemäss Kinder- und Jugendheimgesetz zu finanzieren seien, wenn die Begünstigten zivilrechtlichen Wohnsitz im Kanton Zürich haben – was es verneinte. Die entsprechenden Überlegungen können nicht zur Beantwortung der Frage herangezogen werden, ob eine bestimmte Massnahme als ergänzende Erziehungshilfe zu betrachten ist.
5.3.3 Wird die Unterbringung über die Asylfürsorge finanziert, haben die Gemeinden gemäss den Beschwerdeführenden ein pekuniäres Interesse daran, dass ihnen keine MNA zugewiesen werden, weil sie nach § 6 Abs. 2 AfV für die Erbringung der Leistungen an die ihnen zugewiesenen Asylsuchenden zuständig sind. Derartige Überlegungen, ob die rechtliche Regelung die richtigen finanziellen Anreize setzt, sind rechtspolitischer Art und für die Zuständigkeitsordnung nicht ausschlaggebend. Im Übrigen ist anzumerken, dass den Befürchtungen der Beschwerdeführenden nicht zu folgen ist: Selbst wenn man sich auf den finanziellen Gesichtspunkt beschränkt, ist festzuhalten, dass die gesetzliche Anreizstruktur komplexer ist, als sie von den Beschwerdeführenden dargestellt wird. So werden die Gemeinden nicht nur finanziell belastet, wenn sie Asylsuchende nach § 6 Abs. 2 AfV zu übernehmen haben, sondern auch, wenn das AJB ergänzende Erziehungshilfen zuspricht (§§ 17 f. KJG). In beiden Fällen wird ihre finanzielle Verpflichtung zudem zumindest abgemildert: Im ersteren Fall erhalten sie für die Aufgabenerfüllung kantonale Beiträge auf der Grundlage der Pauschalabgeltungen des Bundes (§ 10 Abs. 1 f. AfV in Verbindung mit Art. 88 f. AsylG), im letzteren Fall tragen sie einen Kostenanteil nur aufgrund der indirekten Mitfinanzierung gemäss dem Verteilschlüssel von § 17 Abs. 1 und § 18 KJG, wobei allfällige (asylrechtliche) Abgeltungen des Bundes einzuberechnen wären.
5.3.4 Auch aus den übrigen Ausführungen der Beschwerdeführenden lässt sich nichts zu ihren Gunsten ableiten. Zunächst ist festzuhalten, dass die Alternative zur Leistungspflicht des AJB nicht das Ausbleiben jeglicher staatlicher Unterstützung ist, sondern – gegebenenfalls – die Asylfürsorge. Nicht aussagekräftig sind sodann die zum Vergleich angeführten Fallkonstellationen, über die nach den jeweiligen Regelungen und unter Berücksichtigung des Einzelfalls zu entscheiden wäre. Der Aufenthaltsstatus stellt jedenfalls ein Kriterium dar, das eine ungleiche Behandlung rechtfertigen kann. Weiter ist die Finanzierung nach der Kinder- und Jugendheimgesetzgebung nicht deswegen anzuwenden, weil sie auch für die Pflegeberechtigten vorteilhafter wäre. Sodann bringen die Beschwerdeführenden nicht substanziiert vor, dass sich die Vorgaben des AJB und der Mitbeteiligten 2 zuhanden ihrer Schwester widersprächen, indem das AJB Anforderungen an die Unterbringung stelle, die mit den Ansätzen der Asylfürsorge nicht bezahlt werden könnten; dafür bestehen auch keine Anzeichen. Schliesslich würde die Finanzierung nach den Ansätzen für ergänzende Erziehungshilfen auch nicht durchgehend ausgeglichenere oder praktikablere Lösungen mit sich bringen: So würde sie zwar insofern eine Koordinationsfrage lösen, als das AJB für die Bewilligung der Pflegeverhältnisse und für die Finanzierung der Unterbringung von MNA gleichermassen zuständig wäre; dies würde allerdings nur in Bezug auf MNA gelten, und es würden neue Unterschiede zwischen MNA in kantonalen Strukturen und MNA, die bei Verwandten untergebracht sind, geschaffen.
5.3.5 Insgesamt bestehen keine Hinweise auf ein Versehen des Gesetzgebers oder eine Planwidrigkeit in der Regelung, und es erscheint nicht sachlich unhaltbar oder inkongruent, dass die Unterbringung von MNA bei Verwandten grundsätzlich durch die Asylfürsorge zu finanzieren ist. Eine stossende, vom Gesetzgeber nicht gewollte Regelung, die korrigiert werden dürfte, liegt nicht vor. Selbst wenn man die Argumente der Beschwerdeführenden im Rahmen einer teleologischen und verfassungskonformen Auslegung berücksichtigen wollte, gelangte man im Übrigen zu keinem anderen Ergebnis. Auch aus dem internationalen Recht ergibt sich nichts anderes (vgl. namentlich Art. 20 und Art. 22 des Übereinkommens vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes [Kinderrechtskonvention, SR 0.107]; dazu Gordzielik, S. 135; Stefanie Schmahl, Kinderrechtskonvention, Handkommentar, 2. A., Baden-Baden 2017, Art. 20 Rn. 5 ff., Art. 22 Rn. 8 ff.). Damit ist der Vorinstanz darin zuzustimmen, dass auch im Fall der Unterbringung von MNA bei Verwandten nur dann eine ergänzende Erziehungshilfe vorliegt und entsprechend zu finanzieren ist, wenn im Einzelfall deren Voraussetzungen gegeben sind.
6.
6.1 Die Beschwerdeführenden machen gestützt auf § 22 Abs. 1 KJG sinngemäss geltend, dass das AJB die Erforderlichkeit der Unterbringung nicht im Sinn von § 23 Abs. 1 KJG überprüfen dürfe, weil ihre Beiständin diese Massnahme vorgenommen habe und dies der (bindenden) Anordnung einer KESB gleichzusetzen sei.
6.2 Das Marginale von § 22 KJG lautet "Voraussetzungen für die Leistungspflicht von Kanton und Gemeinden". Die Bestimmung legt fest, in welchen Fällen eine ergänzende Erziehungshilfe finanziert werden muss. Nach § 22 Abs. 1 KJG ist dies der Fall, wenn eine Anordnung einer Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB), eines Gerichts oder eine Kostenübernahmegarantie der Direktion vorliegt. Die Direktion garantiert gemäss § 23 Abs. 1 KJG eine Kostenübernahme, wenn die beantragte ergänzende Erziehungshilfe zum Schutz des Kindeswohls geeignet und erforderlich ist. Im Gegenzug überprüft sie bzw. das für die Kostenübernahme zuständige AJB (vgl. namentlich § 1 Abs. 1 und §§ 57 ff. KJV) bei Anordnungen einer KESB oder eines Gerichts nur die formalen Anspruchsvoraussetzungen, nicht die Eignung und Erforderlichkeit der angeordneten ergänzenden Hilfe zur Erziehung (Begründung zur Inkraftsetzung des Kinder- und Jugendheimgesetzes, zum Erlass der Kinder- und Jugendheimverordnung sowie zur Änderung und Aufhebung weiterer Verordnungen vom 6. Oktober 2021 [RRB Nr. 1133/2021, ABl 2021-10-29], S. 91; vgl. auch VGr, 1. März 2023, VB.2022.00463, E. 5.5). Die Unterscheidung ist schlüssig: Die Kompetenz der KESB bzw. der gerichtlichen Beschwerdeinstanz sowie der Zivilgerichte zur Anordnung von Kindesschutzmassnahmen ergibt sich aus dem Gesetz (Art. 307 ff. ZGB), und die Direktion bzw. das AJB ist an diese Entscheide gebunden (Prot. KR 2015–2019, S. 7940 [Kommissionspräsident Spillmann]; vgl. auch Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1740). Als Fälle, in denen die Direktion bzw. das AJB nach § 23 Abs. 1 KJG Eignung und Erforderlichkeit der ergänzenden Erziehungshilfe zu prüfen hat, hatte der Gesetzgeber solche eines freiwilligen Leistungsbezugs der Eltern im Blickfeld (Weisung KJG, S. 36 f.; vgl. auch Prot. KR 2015–2019, S. 7941 [Kommissionspräsident Spillmann]).
6.3 Gemäss Art. 7 Abs. 2quater der Asylverordnung 1 über Verfahrensfragen vom 11. August 1999 (SR 142.311) wird für MNA nach Zuweisung in den Kanton eine Beistand- oder Vormundschaft eingesetzt. Demgemäss errichtete die KESB für die Beschwerdeführenden Beistandschaften nach Art. 306 Abs. 2 ZGB. Solche können gemäss dem Gesetzeswortlaut vorgesehen werden, wenn die Eltern am Handeln verhindert sind oder in einer Angelegenheit Interessen haben, die denen des Kindes widersprechen. Der Auftrag lautet hier auf umfassende Interessenwahrung, insbesondere auch betreffend das Pflegeverhältnis. Die Beiständin hiess die Platzierung der Beschwerdeführenden bei deren Schwester gut, stellte die Anträge um Kostenübernahme und begründete dabei die Massnahme. Dagegen erteilte das AJB die Pflegebewilligung, und die Zuweisung an die Gemeinde (die Mitbeteiligte 2) nach §§ 6 f. AfV, die eine asylrechtliche Massnahme darstellt, nahm das kantonale Sozialamt (der Mitbeteiligte 1) vor.
6.4 Eine Bindung des AJB aufgrund von § 22 f. KJG entfällt bereits deshalb, weil diese Bestimmungen für ergänzende Erziehungshilfen gelten und hier vorweg zu prüfen ist, ob die Unterbringung der Beschwerdeführenden bei ihrer Schwester überhaupt eine solche darstellt. In Frage steht also zunächst der Anwendungsbereich der Kinder- und Jugendheimgesetzgebung und (noch) nicht die Erforderlichkeit einer ergänzenden Erziehungshilfe. Für die Beantwortung dieser Frage ist das AJB zuständig. Ob es Anordnungen ergänzender Erziehungshilfen durch den Vormund oder Beistand gibt, deren Eignung und Erforderlichkeit das AJB im Sinn von §§ 22 f. KJG nicht mehr prüfen dürfte, kann hier demnach offenbleiben.
6.5
6.5.1 Eine Bindung des AJB ergibt sich sodann ebenso wenig aus einer Analogie zur Bindung der Sozialhilfebehörden an vormundschaftliche Unterbringungsentscheide. Der Vormund nach Art. 327a–c ZGB handelt als Organ des Gemeinwesens, wenn er die Finanzierung der Unterbringung sicherstellt. Soweit das Kind die eingegangenen Verpflichtungen nicht aus eigenen Mitteln finanzieren kann oder muss, verpflichtet der Vormund die unterstützungspflichtigen Sozialhilfebehörden. Er muss eine Unterbringung nicht von der Kostengutsprache der Sozialhilfebehörde abhängig machen; vielmehr bindet sein Entscheid diese ebenso wie ein Entscheid der KESB (Bettina Lienhard/Kurt Affolter, Basler Kommentar, 2022, Art. 327c ZGB N. 50, 64; Konferenz der Kantone für Kindes- und Erwachsenenschutz [KOKES], Der Einbezug von Sozialhilfebehörden in die Entscheidfindung der Kindesschutzorgane, Empfehlungen vom 24. April 2014, Ziff. 2.2, 3.2 [https://www.kokes.ch > Dokumentation]; vgl. auch BGr, 28. März 2014, 5A_979/2013, E. 4 ff.).
6.5.2 Die zur umfassenden Interessenwahrung für MNA verpflichtete Beiständin im Sinn von Art. 306 Abs. 2 ZGB kann hier dem Vormund nach Art. 327a–c ZGB gleichgesetzt werden. Aus der Bindung der Sozialhilfebehörden an einen Unterbringungsentscheid kann jedoch keine Bindung des AJB im vorliegenden Verfahren abgeleitet werden. Die Sozialhilfebehörden sind aus folgenden Gründen an den Unterbringungsentscheid gebunden: Zum einen soll der Kindesschutz (grundsätzlich) nicht vom finanziellen Interesse des allenfalls kostenpflichtigen Gemeinwesens abhängen (BGr, 28. März 2014, 5A_979/2013, E. 4.3 f.; KOKES, Ziff. 2.3.3b). Zum andern kommt die Sozialhilfe bei Bedürftigkeit bzw. einer Notlage subsidiär zum Zug, wenn die Lebensbedürfnisse nicht durch andere Institutionen sichergestellt werden (Wizent, N. 1 f., 55 f.; vgl. § 1 Abs. 1 SHG). Der letztere Grund trifft auf die Kostengutsprache durch das AJB gerade nicht zu. Vielmehr sind deren Voraussetzungen zu klären, was die Beiständin in ihrem Entscheid über die Platzierung der Beschwerdeführenden nicht leisten konnte. Die Unterbringung als solche wird auch nicht in Frage gestellt, wenn das AJB über ihre Einstufung als ergänzende Erziehungshilfe entscheidet, weil subsidiär die Asylfürsorge greift.
6.6 Zusammenfassend: Daraus, dass die Unterbringung der Beschwerdeführenden durch eine Beiständin im Sinn von Art. 306 Abs. 2 ZGB erfolgte, folgt nicht, dass es sich dabei um eine ergänzende Erziehungshilfe handelt und das AJB das Vorliegen einer solchen bzw. die Eignung und Erforderlichkeit der Massnahme als ergänzende Erziehungshilfe nicht überprüfen dürfte. Anzumerken ist, dass andernfalls alle Unterbringungen von MNA – auch solche in den MNA-Strukturen – als ergänzende Erziehungshilfen zu gelten hätten, da ihnen zwingend ein Vormund oder Beistand zustimmen muss.
7.
Schliesslich hilft es den Beschwerdeführenden nicht, wenn sie und der Mitbeteiligte 1 ausführen, das AJB habe unter der Geltung des früheren Rechts die Kosten für Platzierungen von MNA ausserhalb der kantonalen Strukturen stets übernommen und übernehme die Kosten für die früher angeordneten Massnahmen auch weiterhin. Das AJB äussert sich dazu nur am Rand in der Rekursantwort. Die entsprechenden Fälle sind nicht bekannt, und die vom Mitbeteiligten 1 genannten drei konkreten Verfügungen sollen unbegründet ergangen sein. Wie die Vorinstanz ausführt, ist der Frage nicht nachzugehen: Soweit das frühere Recht betroffen ist, schliesst die Gesetzesänderung eine erfolgreiche Berufung auf die Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) aus. Soweit allenfalls in einzelnen Fällen Leistungen unter neuem Recht weitergeführt wurden, ohne dass dies mit den Umständen des Einzelfalls begründet werden könnte, ergibt sich daraus kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht, da keine ständige rechtswidrige Praxis belegt ist und keine Anzeichen bestehen, dass das AJB gegebenenfalls grundsätzlich an einer solchen festhalten wollte (vgl. BGE 146 I 105 E. 5.3.1).
8.
8.1 Es bleibt zu prüfen, ob die Platzierung der Beschwerdeführenden bei ihrer Schwester eine ergänzende Erziehungshilfe darstellt, weil diese Massnahme erforderlich war, um eine Gefährdung des Kindeswohls in den MNA-Strukturen zu beenden oder zu vermeiden.
8.2
8.2.1 Die Beschwerdeführenden reisten mit humanitären Visa in die Schweiz ein. Dass sie nicht weiterhin in den MNA-Strukturen, sondern bei ihrer Schwester untergebracht wurden, begründet die Beiständin in den Anträgen um Kostenübernahmegarantien einerseits mit Schwierigkeiten namentlich des Beschwerdeführers 2 in den MNA-Strukturen, anderseits auch mit den familiären Bindungen. Wie die Beiständin ausführt, erhielten die Beschwerdeführenden "letztendlich auch deshalb ein humanitäres Visum [...], weil sich ihre ältere Schwester E hier befand und dies in die Wege geleitet hatte". Sie seien in die Schweiz gekommen mit dem Ziel, bei ihrer Schwester zu wohnen. Die Geschwister hätten sich auf "keine andere Platzierungsform [...] einlassen können und wollen". Die vorübergehende Platzierung in einer MNA-Struktur habe sich vor allem als notwendig erwiesen, bis die Abklärungen betreffend die Unterbringung bei E getroffen und die Voraussetzungen geschaffen worden waren. Namentlich sei der Umzug in eine grössere, von der Mitbeteiligten 2 zur Verfügung gestellte Wohnung abzuwarten gewesen. Selbst wenn sich die MNA-Strukturen als adäquat erwiesen hätten, wäre die Platzierung bei E aus Gründen des Kindeswohls angezeigt gewesen.
8.2.2 Daraus ergibt sich, dass die Platzierung bei E jedenfalls nicht deshalb erforderlich war, weil sich die MNA-Strukturen als ungeeignet erwiesen hätten und eine Alternative zu ihnen hätte gefunden werden müssen. Sie wird zwar auch mit Problemen in den MNA-Strukturen begründet, diese gingen aber wiederum teilweise auf die Ablehnung der Beschwerdeführenden gegenüber anderen Unterbringungsformen zurück. Die weiteren erwähnten Probleme in den MNA-Strukturen – ungenügende Unterstützung für den damals 13 bis 14 Jahre alten Beschwerdeführer 2, Auseinandersetzungen mit einem älteren und daher überlegenen Zimmermitbewohner – erscheinen, für sich allein genommen, nicht von einer derartigen Besonderheit und Schwere, dass sie nicht innerhalb der MNA-Strukturen hätten gelöst werden können, was übrigens teilweise auch geschah.
8.3 Damit ist der Vorinstanz auch insofern zuzustimmen, als die Unterbringung der Beschwerdeführenden bei ihrer Schwester nicht wegen einer Gefährdung des Kindeswohls durch Mängel der Betreuung im Kanton Zürich – konkret: in den MNA-Strukturen – erfolgte. Sie stellt also auch nicht deswegen eine ergänzende Erziehungshilfe im Sinn von § 2 lit. a KJG dar. Vielmehr handelt es sich um eine asylrechtliche Massnahme, die nicht gemäss der Kinder- und Jugendheimgesetzgebung zu finanzieren ist. Die Beschwerde ist folglich abzuweisen.
9.
9.1 Die Kosten des Beschwerdeverfahrens sind den unterliegenden Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; § 14 VRG). Die Mitbeteiligten sind nicht mit Kosten zu belasten (Plüss, § 13 N. 45, 63 f.): Der Mitbeteiligte 1 wurde zwar im Beschwerdeverfahren als solcher geführt, hat aber kein eigenes Interesse am Verfahrensausgang und wurde faktisch – wie im Rekursverfahren – zur Erstattung eines Mitberichts in das Verfahren einbezogen. Die Mitbeteiligte 2 wurde zu einem späteren Zeitpunkt von Amtes wegen beigeladen, und ihre knappe Stellungnahme enthält einzig die Zustimmung zu den Beschwerdeanträgen sowie eine Verweisung auf die Ausführungen der Beschwerdeführenden und des Mitbeteiligten 1. Diese untergeordnete Rolle im Verfahren rechtfertigt keine Kostenauflage.
9.2 Den Beschwerdeführenden ist ausgangsgemäss keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
9.3 Die Beschwerdeführenden ersuchen um unentgeltliche Prozessführung. Sie beantragen dagegen weder unentgeltliche Rechtsverbeiständung noch fechten sie deren Verweigerung durch die Vorinstanz an.
9.3.1 Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung. Offenkundig aussichtslos sind Begehren, deren Chancen auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Plüss, § 16 N. 46). Mittellos ist, wer nicht in der Lage ist, die Gerichtskosten innert angemessener Frist zu bezahlen (Plüss, § 16 N. 20).
9.3.2 Die Beschwerdeführenden sind mittellos, und ihr Antrag war nicht offenkundig aussichtslos. Ihr Gesuch um unentgeltliche Prozessführung ist somit gutzuheissen, und die Gerichtskosten sind unter Vorbehalt der Nachzahlungspflicht (§ 16 Abs. 4 VRG) einstweilen auf die Staatskasse zu nehmen.
10.
Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention geltend gemacht wird (Art. 83 lit. k BGG e contrario). Bei der hier beantragten Finanzierung handelt es sich um eine sogenannte Abgeltung an Leistungserbringende (§ 16 KJG in Verbindung mit §§ 33 ff. KJV) und damit um einen Kostenanteil gemäss § 2 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (LS 132.2), auf den bei gegebenen Voraussetzungen ein Anspruch besteht.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Das Gesuch der Beschwerdeführenden um unentgeltliche Prozessführung wird gutgeheissen.
3. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 5'500.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 305.-- Zustellkosten, Fr. 5'805.-- Total der Kosten.
4. Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung auferlegt, jedoch unter Vorbehalt der Nachzahlungspflicht einstweilen auf die Gerichtskasse genommen.
5. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
6. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
7. Mitteilung an: a) die Parteien und die Mitbeteiligten; b) die Bildungsdirektion.