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Geschäftsnummer: VB.2023.00017 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 09.01.2025 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: polizeiliche Meldepflicht
[Beschwerdelegitimation der Gemeinde im Einwohnerregisterwesen; Gemeindeautonomie] Die Gemeinde ist unter Berufung auf ihre Autonomie nach § 21 Abs. 2 lit. b VRG zur Beschwerde legitimiert; kein wesentlicher Eingriff dagegen ins Verwaltungs- oder Finanzvermögen im Sinn von lit. c (E. 1). Keine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit der Gemeinden hinsichtlich der Frage, ob registerrechtlich Aufenthalt oder Niederlassung begründet wurde (E. 2). Abweisung der Beschwerde.
Stichworte: AKZESSORISCHE RÜGEBEFUGNIS AUFENTHALTSORT BESCHWERDEFRIST BESCHWERDELEGITIMATION EINWOHNERREGISTER GEMEINDEAUTONOMIE GEMEINWESEN NIEDERLASSUNG POLIZEILICHE MELDEPFLICHT ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT
Rechtsnormen: Art. 24 BV Art. 50 Abs. I BV Art. 85 KV § 3 MERG § 3 RHG § 11 Abs. I VRG § 13 Abs. II VRG § 17 Abs. II VRG § 19 Abs. I lit. a VRG § 19b Abs. II lit. c VRG § 21 Abs. II lit. a VRG § 21 Abs. II lit. b VRG § 21 Abs. II lit. c VRG § 41 Abs. I VRG § 49 VRG § 65a Abs. II VRG § 71 VRG § 145 Abs. I ZPO CH
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung
VB.2023.00017
Urteil
der 3. Kammer
vom 9. Januar 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Silvio Forster.
In Sachen
Gemeinde A,
vertreten durch den Gemeinderat,
dieser vertreten durch RA B und/oder RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
D, vertreten durch RA E,
Beschwerdegegner,
betreffend polizeiliche Meldepflicht,
hat sich ergeben:
I.
Die Gemeinde A entschied mit Beschluss vom 7. Juni 2022, dass D seine Niederlassung in der Gemeinde A habe, nahm ihn rückwirkend per 1. Januar 2022 ins Einwohnerregister auf (Dispositivziffer 1) und setzte ihm eine Frist für die Regelung des Meldeverhältnisses bei der Einwohnerkontrolle (Dispositivziffer 2).
II.
Dagegen liess D am 11. Juli 2022 beim Bezirksrat Andelfingen rekurrieren und die Aufhebung des Beschlusses der Gemeinde A vom 7. Juni 2022 betreffend Niederlassung beantragen. Der Bezirksrat Andelfingen hörte D am 7. Oktober 2022 an. Nach Edition weiterer Unterlagen zeigte er den Parteien am 7. November 2022 den Abschluss der Sachverhaltsermittlung an. Mit Beschluss vom 23. November 2022 hiess der Bezirksrat Andelfingen den Rekurs gut und hob die Dispositivziffern 1 und 2 des Beschlusses der Gemeinde A vom 7. Juni 2022 auf. Die Gemeinde A wurde angewiesen, die Aufnahme von D im Einwohnerregister rückgängig zu machen.
III.
A. Mit Beschwerde vom 9. Januar 2023 gelangte die Gemeinde A an das Verwaltungsgericht und liess unter Entschädigungsfolge (zuzüglich Mehrwertsteuer) zulasten von D beantragen, der Beschluss des Bezirksrats Andelfingen vom 23. November 2022 sei aufzuheben, der Beschluss der Gemeinde A vom 7. Juni 2022 sei zu bestätigen und es sei die Aufnahme von D in das Einwohnerregister der Gemeinde A rückwirkend per 1. Januar 2022 gemäss § 1 lit. a des Gesetzes über das Meldewesen und die Einwohnerregister vom 11. Mai 2015 (MERG; LS 142.1) anzuordnen.
B. Der Bezirksrat Andelfingen verzichtete am 7. Februar 2023 auf Vernehmlassung und reichte seine Akten ein. Mit Präsidialverfügung vom 8. Februar 2023 wurde das Gesuch von D um Erstreckung der Frist zur Einreichung der Beschwerdeantwort abgewiesen. Mit Eingabe vom 13. Februar 2023 liess D unter Entschädigungsfolge (zuzüglich Mehrwertsteuer) die Abweisung der Beschwerde beantragen, soweit darauf einzutreten sei. Im Rahmen des weiteren Schriftenwechsels hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a und § 19b Abs. 2 lit. c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Entgegen den Vorbringen des Beschwerdegegners erfolgte die Beschwerde mit Eingabe vom 9. Januar 2023 rechtzeitig: Der angefochtene Beschluss des Bezirksrats wurde am 24. November 2022 versandt und konnte somit der Beschwerdeführerin frühestens am 25. November 2022 zugehen. Die Beschwerdefrist begann somit (frühestens) am 26. November 2022 zu laufen und endete unter Berücksichtigung des Fristenstillstands (vgl. § 71 VRG i. V. m. Art. 145 Abs. 1 der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [ZPO; SR 272]) am 10. Januar 2023 (vgl. § 11 Abs. 1 VRG). Die Beschwerde wurde am 9. Januar 2023 der Schweizerischen Post übergeben und ging am 11. Januar 2023 beim Verwaltungsgericht ein. Die Rechtsmittelfrist wurde mithin gewahrt.
1.3 Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung dieser Anordnung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder die Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung gesetzlicher Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).
1.4
1.4.1 Gemäss der Rechtsprechung darf sich eine Gemeinde gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. c VRG unter anderem gegen einen Entscheid zur Wehr setzen, der aufgrund seiner präjudiziellen Bedeutung für künftige, ähnlich gelagerte Fälle besondere finanzielle Auswirkungen auf das Gemeinwesen zur Folge haben kann (BGE 141 II 161 E. 2.3; VGr, 10. Mai 2024, VB.2024.00240, E. 3.1; 15. Juni 2017, VB.2016.00241, E. 1.2.2; vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 122 ff.). Die bundesgerichtliche Praxis zur Beschwerdelegitimation des Gemeinwesens in solchen Konstellationen ist restriktiv und verlangt für die Beschwerdebefugnis zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen eine erhebliche Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen (BGE 147 II 227 E. 2.3.2 mit Hinweisen). Wenngleich das kantonale Recht eine grosszügigere Handhabung des abstrakten Behördenbeschwerderechts erlaubt, ist die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens nach Praxis des Verwaltungsgerichts nicht bei jeglicher Berührung hoheitlicher Interessen zu bejahen, sondern nur bei einer wesentlichen. Demgegenüber vermag das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung, insbesondere dasjenige der im Rekursverfahren unterlegenen Vorinstanz an der Durchsetzung ihrer Rechtsauffassung, für sich allein noch keine Beschwerdelegitimation zu begründen (zum Ganzen VGr, 16. September 2024, VB.2024.00332/3, E. 1.5; 17. Mai 2023, VB.2023.00008, E. 1.5; 9. Dezember 2014, VB.2014.00291, E. 3.4, je mit Hinweisen).
1.4.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, aufgrund ihrer Kontrollpflicht in Erfüllung einer ihr von Bundes- und kantonalem Recht wegen obliegenden hoheitlichen Aufgabe habe sie ein spezifisches öffentliches Interesse, dass das Einwohnerregister den Tatsachen entspreche, und sei sie deshalb durch den Entscheid in ihren hoheitlichen Befugnissen im Zusammenhang mit der Führung der Einwohnerkontrolle betroffen. Sodann sei sie auch in ihren finanziellen Interessen betroffen, weil die polizeiliche Meldung direkte Auswirkungen auf die Festlegung des steuerrechtlichen Wohnsitzes habe.
1.4.3 Die von der Beschwerdeführerin behauptete Verletzung in ihren schutzwürdigen Interessen bzw. ein wesentlicher Eingriff in ihr Verwaltungsoder Finanzvermögen im Sinn von § 21 Abs. 2 lit. c VRG ist nicht ersichtlich. Denn zum einen sind für die Bestimmung des steuerrechtlichen Wohnsitzes die formellen Kriterien der polizeilichen An- und Abmeldung und die Hinterlegung der Schriften nicht ausschlaggebend. Sie können bei Ungewissheit über die tatsächlichen Verhältnisse – allerdings, aber nur – Indizien für die Absicht dauernden Verbleibens sein, wenn auch das übrige Verhalten der Person für diese Annahme spricht (vgl. BGE 132 I 29 E. 4; VGr, 3. Juli 2024, SB.2024.00024/5, E. 2.3; Martin Zweifel/Silvia Hunziker in: Martin Zweifel/Michael Beusch/Daniel de Vries Reilingh [Hrsg.], Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Interkantonales Steuerrecht, 2. A., Basel 2021, § 6 N. 94 mit weiteren Hinweisen). Eine präjudizielle Wirkung des vorliegenden Einzelfalls mit besonderen finanziellen Auswirkungen für die Beschwerdeführerin ist folglich nicht ersichtlich. Auch ist vorliegend die Sachverhaltsfeststellung in einem Einzelfall streitig und nicht ein Grundsatzentscheid betreffend eine Rechtsfrage, welche weitgehende Wirkung zeitigen könnte. Ebenso wenig begründet zum anderen die Pflicht der Beschwerdeführerin, für ein korrektes Einwohnerregister zu sorgen, eine Legitimation der Beschwerdeführerin. Das Interesse an der richtigen Rechtsanwendung reicht dafür – wie erwähnt – nicht aus.
1.5 Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG sind Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften zur Beschwerde berechtigt, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Die Beschwerdeführerin beruft sich vorliegend auf die Gemeindeautonomie nach Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) und Art. 85 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101) und rügt diese als verletzt. Für die Zwecke des Eintretens ist dabei einzig ausschlaggebend, ob die Gemeinde durch einen Verwaltungsakt in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt ist und eine Verletzung der Autonomie geltend macht (BGr, 9. Februar 2012, 2C_919/2011, E. 1.2.3). Beides ist hier der Fall. Insoweit ist die Beschwerdeführerin gestützt auf die besondere Beschwerdebefugnis nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG zur Beschwerde legitimiert. Ob die beanspruchte Autonomie überhaupt besteht und, bejahendenfalls, vorliegend auch tatsächlich verletzt wurde, ist im Folgenden in der Sache selbst zu klären (BGE 136 I 404 E. 1.1.3; BGr, 9. Februar 2012, 2C_919/2011, E. 1.2.3 mit Hinweisen; VGr, 15. Juni 2017, VB.2016.00241, E. 1.2.4; Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 118).
1.6 Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist insofern auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Gemeinden sind in einem Sachbereich autonom, soweit das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet voraus, sondern lediglich im streitigen Bereich. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich massgebenden kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 145 I 52 E. 3.1; VGr, 15. Juni 2017, VB.2016.00241, E. 2.1).
2.2 Die Beschwerdeführerin erblickt eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Gemeindeautonomie darin, dass sie zur Führung der Einwohnerregister verpflichtet sei und über die Begründung des Lebensmittelpunkts zu entscheiden habe. Eine gesetzeskonforme Umsetzung der Registerführungspflicht bedinge, dass den Gemeinden ein Entscheidungsspielraum zugestanden werde, wenn es um die Beurteilung des tatsächlichen Lebensmittelpunkts geht.
2.3 Bundesrecht (Art. 3 des Registerharmonisierungsgesetzes vom 23. Juni 2006 [RHG; SR 431.02]) und Recht des Kantons Zürich (§ 3 MERG) kennen eine übereinstimmende Begrifflichkeit hinsichtlich Niederlassung und Aufenthalt und damit einheitliche Kriterien zur Festlegung des tatsächlichen Lebensmittelpunkts, was zur Erreichung des Harmonisierungsziels unerlässlich ist. Belässt schon das Bundesrecht dem kantonalen Gesetzgeber keinen definitorischen Spielraum, so fehlt es hieran umso mehr im Verhältnis zwischen Kanton und Gemeinde. Denkbar ist durchaus, dass das Ziel der Registerharmonisierung im Alltag auf technisch-administrativ verschiedene Weise erreicht werden kann. Dieser kantonale bzw. kommunale Spielraum im Bereich der Umsetzung der Registerpflicht begründet allenfalls in geringem Ausmass einen Autonomiebereich. Klar zu trennen hiervon sind die Fragen rein rechtlicher Natur, die harmonisiert sind. Ohnehin begründet nicht jeder Handlungsspielraum Autonomie. Er muss quantitativ erheblich sein, sodass die Gemeinden eine wesentliche Frage beantworten können, aber auch qualitativ erheblich, indem der Gestaltungsspielraum auf die Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse und Bedürfnisse in den jeweiligen Gemeinden ausgerichtet ist (BGr, 9. Februar 2012, 2C_919/2011, E. 2.3.2).
Die Voraussetzungen für die Anerkennung eines solchen geschützten kommunalen Autonomiebereichs gemäss der Rechtsprechung sind nicht gegeben, soweit es um die Frage geht, ob der Beschwerdegegner registerrechtlich bloss Aufenthalt oder doch Niederlassung begründet hat. Dies gilt umso mehr, als die Niederlassungsfreiheit (Art. 24 BV) den Kantonen und Gemeinden gebietet, Schweizerinnen und Schweizern die Niederlassung auf ihrem Gebiet zu erlauben. Es wäre nicht im Sinn des Bundesgesetzgebers, wenn die Beschwerdeführerin in Bezug auf Eintragungen und Löschungen im Einwohnerregister über ein Selbstbestimmungsrecht verfügte, würde auf diese Weise doch das Ziel einer schweizweit harmonisierten Registerpraxis vereitelt (BGr, 9. Februar 2012, 2C_919/2011, E. 2.3.2; VGr, 15. Juni 2017, VB.2016.00241, E. 2, je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin bringt keine neuen Argumente vor, weshalb von dieser Rechtsprechung abzuweichen wäre. Solche sind denn auch nicht ersichtlich.
2.4 Fehlt es der Gemeinde an Autonomie, entfällt auch ihre Berechtigung, im Rahmen einer Autonomiebeschwerde Verfassungsverletzungen oder andere Rechtsverletzungen zu rügen, nachdem diese Rügebefugnis akzessorisch mit der Rüge der Autonomieverletzung verbunden ist (BGE 136 II 383 E. 3.4; BGr, 18. August 2022, 1C_77/2022, E. 2; 9. Februar 2012, 2C_919/2011, E. 2.4; VGr, 15. Juni 2017, VB.2016.00241, E. 2.4; Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 104 und 115). Da die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin ausschliesslich im Rahmen der Autonomiebeschwerde nach § 21 Abs. 2 lit. b VRG besteht (vorne E. 1), sind die geltend gemachten Verfassungs-, Rechts- sowie Sachverhaltsrügen nicht zu prüfen.
3.
Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist daher abzuweisen.
4.
Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 i. V. m. § 13 Abs. 2 VRG). Diese ist sodann zu verpflichten, dem Beschwerdegegner eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Bei der ermessensweisen Festlegung der angemessenen Parteienschädigung ist der geltend gemachte Aufwand und der Umfang der objektiv notwendigen Kosten zu würdigen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 72). Vorliegend gilt es dabei zu berücksichtigen, dass der Schriftenwechsel und die Beweismitteleingaben weit über das Notwendige hinausgingen und teils redundant waren (vorne Ziff. III.B). Angemessen erscheint eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 3'000.- (inkl. MWST). Der Beschwerdeführerin selbst steht eine Parteientschädigung mangels überwiegenden Obsiegens nicht zu.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 495.-- Zustellkosten, Fr. 2'995.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4. Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils. Im Übrigen wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6. Mitteilung an: a) die Parteien; b) den Bezirksrat Andelfingen.