Submission | Beschaffung, Installation und Einführung einer Gemeinde-Fachapplikation: Legitimation, Befangenheit, nachträgliche Preisanpassung, Bewertung der Zuschlagskriterien. Die Beschwerdeführerin ist zur Rüge, die Submission sei zu Unrecht im Einladungsverfahren erfolgt, nicht legitimiert, wenn ihr daraus kein Nachteil erwächst (E. 3). Geschäftliche Beziehungen zu einem Anbieter führen nicht in jedem Fall zur Befangenheit einer mit der Vorbereitung der Vergabe betrauten Person; es sind stets das Ausmass und die Art dieser Beziehung zu berücksichtigen (E. 4.3.1). Gibt die Vergabebehörde den Offerenten nach Eingang der Angebote Gelegenheit, diese preislich anzupassen, läuft dies im Ergebnis auf eine verpönte Angebotsrunde hinaus (E. 5.2). Bei der Beurteilung der Angebote anhand der Zuschlagskriterien steht der Vergabebehörde ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu. Die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts ist auf eine allfällige Überschreitung bzw. einen Missbrauch des Ermessens beschränkt (E. 6.4). Abweisung.
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Geschäftsnummer: VB.2014.00300 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 28.08.2014 Spruchkörper: 1. Abteilung/1. Kammer Weiterzug: Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 21.08.2015 nicht eingetreten. Rechtsgebiet: Submissionsrecht Betreff: Submission
Beschaffung, Installation und Einführung einer Gemeinde-Fachapplikation: Legitimation, Befangenheit, nachträgliche Preisanpassung, Bewertung der Zuschlagskriterien. Die Beschwerdeführerin ist zur Rüge, die Submission sei zu Unrecht im Einladungsverfahren erfolgt, nicht legitimiert, wenn ihr daraus kein Nachteil erwächst (E. 3). Geschäftliche Beziehungen zu einem Anbieter führen nicht in jedem Fall zur Befangenheit einer mit der Vorbereitung der Vergabe betrauten Person; es sind stets das Ausmass und die Art dieser Beziehung zu berücksichtigen (E. 4.3.1). Gibt die Vergabebehörde den Offerenten nach Eingang der Angebote Gelegenheit, diese preislich anzupassen, läuft dies im Ergebnis auf eine verpönte Angebotsrunde hinaus (E. 5.2). Bei der Beurteilung der Angebote anhand der Zuschlagskriterien steht der Vergabebehörde ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu. Die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts ist auf eine allfällige Überschreitung bzw. einen Missbrauch des Ermessens beschränkt (E. 6.4). Abweisung.
Rechtsnormen: Art. 16 Abs. I lit. a IVöB Art. 16 Abs. II IVöB § 33 SubmV § 5a VRG § 21 Abs. I VRG § 50 Abs. II VRG
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung
VB.2014.00300
Urteil
der 1. Kammer
vom 28. August 2014
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Gerichtsschreiberin Laura Diener.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde C, vertreten durch RA D, und/oder RA E,
Beschwerdegegnerin,
und
F AG,
Mitbeteiligte,
betreffend Submission,
hat sich ergeben:
I.
Die Gemeinde C lud mit Schreiben vom 6. Februar 2014 sechs Unternehmen ein, eine Offerte für die Beschaffung, Installation und Einführung von Gemeinde-Fachapplikationen (neue Softwareinfrastruktur) einzureichen. Innert Frist gingen fünf Angebote ein (vgl. Offertprotokoll vom 28. Februar 2014). Am 28. April 2014 erteilte die Gemeinde C den Zuschlag an die Firma F AG. Dieses Ergebnis wurde den Anbieterinnen mit Schreiben vom 29. April 2014 mitgeteilt.
II.
Dagegen erhob die A AG am 12. Mai 2014 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, die angefochtene Vergabe aufzuheben und den Zuschlag an sie zu erteilen, eventuell die Sache zu neuer Entscheidung, subeventuell zur Durchführung einer Ausschreibung im offenen Verfahren, an die Vergabestelle zurückzuweisen. Schliesslich beantragte die A AG subsubeventuell, die Rechtswidrigkeit des Vergabeentscheids festzustellen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. In prozessualer Hinsicht ersuchte die A AG um Erteilung der aufschiebenden Wirkung, Gewährung von Akteneinsicht sowie Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels und/oder einer mündlichen Verhandlung. Die Gemeinde C beantragte am 5. Juni 2014, die Beschwerde und das Gesuch um Erteilung der aufschiebenden Wirkung unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich MWST) zulasten der Beschwerdeführerin abzuweisen. Mit antragsgemäss gewährter Replik hielt die A AG am 2. Juli 2014 an ihren Anträgen fest, ebenso die Gemeinde C mit Duplik vom 21. Juli 2014. Zur Duplik nahm die A AG am 4. August 2014 Stellung. Die Zuschlagsempfängerin F AG hat sich nicht vernehmen lassen.
Mit Präsidialverfügung vom 14. Mai 2014 wurde der Gemeinde C einstweilen untersagt, den Vertrag abzuschliessen. Das Akteneinsichtsbegehren der A AG wurde mit Präsidialverfügung vom 13. Juni 2014 teilweise gutgeheissen.
Die Kammer erwägt:
1.
Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggeber können unmittelbar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999, S. 372). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff. der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. März 2001 (IVöB) sowie die §§ 2 ff. des Gesetzes über den Beitritt zur revidierten Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 15. September 2003 (IVöB-BeitrittsG) zur Anwendung.
2.
2.1 Nicht berücksichtigte Anbietende sind zur Beschwerde gegen einen Vergabeentscheid legitimiert, wenn sie bei deren Gutheissung eine realistische Chance haben, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen, oder wenn die Gutheissung der Beschwerde zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, in welchem sie ein neues Angebot einreichen können; andernfalls fehlt ihnen das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11; § 21 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
Die Beschwerdeführerin, die hinter der Mitbeteiligten und einer weiteren Anbieterin den dritten Rang belegt, bestreitet in mehrfacher Hinsicht eine zu tiefe Bewertung ihres Angebots. Würde sie mit ihren Rügen durchdringen, so hätte sie eine realistische Chance, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen. Ihre Legitimation ist demnach zu bejahen.
Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
2.2 Mit dem vorliegenden Endentscheid wird das Begehren um Gewährung der aufschiebenden Wirkung gegenstandslos.
3.
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin hätte die Vergabe nicht im Einladungsverfahren erfolgen dürfen. Bei den vorliegenden Kosten sei der Schwellenwert, bei welchem die Durchführung des Einladungsverfahrens noch möglich sei, klar überschritten. Spätestens im Zeitpunkt der Offertöffnung hätte das Verfahren deshalb abgebrochen werden müssen.
Die Beschwerdeführerin hat ihr Angebot durch Vermittlung der eingeladenen Firma G AG eingereicht. Sie wurde in der Folge zum Verfahren zugelassen. Es erwächst der Beschwerdeführerin somit aus der Durchführung der Vergabe im Einladungsverfahren anstelle eines offenen oder selektiven Vergabeverfahrens kein Nachteil; folglich ist sie zur Rüge, die Submission sei zu Unrecht im Einladungsverfahren erfolgt, nicht legitimiert (VGr, 17. August 2011, VB.2011.00207, E. 4; vgl. auch Robert Wolf, Die Beschwerde gegen Vergabeentscheide – Eine Übersicht über die Rechtsprechung zu den neuen Rechtsmitteln, ZBl 104/2003, S. 1 ff, S. 13–15).
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin wies mit der Replik darauf hin, dass die Firma des von der Beschwerdegegnerin beigezogenen externen Beraters H seit 2001 laut Angabe im Internet eine partnerschaftliche Zusammenarbeit mit der Firma I AG betreibe; die Mitbeteiligte habe das Produkt "J" dieser Firma angeboten. Vor diesem Hintergrund wäre es nach Auffassung der Beschwerdeführerin Pflicht der Beschwerdegegnerin gewesen, die Unbefangenheit des Beraters zu überprüfen und ihn gegebenenfalls in den Ausstand treten zu lassen. Diese Überprüfung sei offensichtlich unterblieben. Die Ausstandsproblematik sei zu klären.
4.2 Nach § 5a VRG treten Personen, die eine Anordnung zu treffen, dabei mitzuwirken oder sie vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich befangen erscheinen, insbesondere (lit. a) wenn sie in der Sache ein persönliches Interesse haben. Diese Regel ist auch bei der Vergabe öffentlicher Aufträge zu beachten (VGr, 6. April 2001, VB.2000.0068, E. 3c [nicht publiziert]; vgl. auch Peter Hänni/Marco Scruzzi, Zur Ausstandspflicht im Rahmen von Submissionsverfahren, BR 1999, S. 131), wobei sich die Ausstandspflicht auf sämtliche Personen erstreckt, die auf das Zustandekommen des Verwaltungsakts Einfluss nehmen können, namentlich auch auf Sachbearbeiter oder Protokollführer mit beratender Funktion (Regula Kiener, in: Alain Griffel, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014, § 5a N. 10).
4.3 Vorliegend wirkte der beigezogene Berater H offenkundig im Sinn von § 5a VRG an der Vorbereitung des Vergabeentscheids mit und unterstand somit den Ausstandsregeln dieser Bestimmung.
4.3.1 Geschäftliche Beziehungen zu einem Anbieter führen nicht in jedem Fall zu einer Befangenheit der mit der Vorbereitung einer Vergabe betrauten Personen; zu berücksichtigen ist stets auch das Ausmass und die Art der Beziehung (VGr, 8. Mai 2014, VB.2013.00672, E. 4.2.2 mit Hinweis). Vorliegend steht nicht die Beziehung des mitwirkenden Beraters zu einer Anbieterin, sondern dessen Beziehung zu einer Firma, deren Produkt eine Anbieterin unter anderem verwendet, infrage. Auch in einem solchen Fall sind das Ausmass und die Art der Beziehung relevant, doch ist vorab in Rechnung zu stellen, dass nicht die direkte Beziehung zu einer am Verfahren beteiligten Partei zur Diskussion steht.
4.3.2 Entsprechend dem Anliegen der Beschwerdeführerin hat sich die Beschwerdegegnerin mit der Duplik zur Beziehung des beigezogenen externen Beraters H zur Firma I AG geäussert: Die I AG und die H Unternehmensberatung oder H persönlich hätten keine gemeinsamen Projekte gehabt und es sei nie Geld geflossen. H profitiere in keiner Weise vom Absatz der Applikation "J". Eine vertragliche Vereinbarung sei nie eingegangen worden.
4.3.3 Nachdem die Beschwerdeführerin dieser beschwerdegegnerischen Darstellung in ihrer Stellungnahme zur Duplik nicht weiter entgegentritt und lediglich den erwähnten Hinweis auf der Homepage der Firma wiederholt, ist entsprechend den Ausführungen in der Duplik davon auszugehen, dass zwischen der Firma H und der Firma I AG nur eine lose geschäftliche Beziehung besteht. Dass die Firma I AG Produkte vertreibt, welche von einem oder mehreren im vorliegenden Vergabeverfahren beteiligten Submittenten verwendet werden, lässt deshalb den Schluss auf einen Interessenkonflikt noch nicht zu (vgl. auch BGr, 18. März 2003, 2P.139/2002, E. 4). Der Eintrag im Internet reicht nicht aus, um den Anschein der Befangenheit zu begründen. Folglich ist vorliegend kein Ausstandsgrund gegeben.
5.
5.1 In der Ausschreibung und in den Ausschreibungsunterlagen hat die Vergabebehörde den Beschaffungsgegenstand im Interesse der Vergleichbarkeit der Angebote klar und vollständig zu umschreiben (Peter Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 382 ff.).
Nach Auffassung der Beschwerdeführerin erfüllt die Ausschreibung diese Anforderungen nicht. Zur Begründung macht sie geltend, eine Vergleichbarkeit der Angebote sei beim vorliegenden offenen Pflichtenheft ein Ding der Unmöglichkeit. Die Beschwerdeführerin substanziiert diese Ausführungen nicht näher und führt insbesondere nicht aus, in welchen Punkten das Pflichtenheft ihrer Meinung nach präziser hätte formuliert werden müssen. Sie begründet ihren Standpunkt letztlich damit, dass die Beschwerdegegnerin bei der Bewertung der Preise nicht nachvollziehbare "Auf- und Abrechnungen" getätigt habe. Es entstehe der Eindruck einer Ausschreibung, die nicht auf fairen, transparenten und für die Teilnehmer nachvollziehbaren Kriterien durchgeführt worden seien, sondern einzig dem Zweck gedient hätten, einen im Voraus bestimmten Anbieter vergaberechtlich zu zertifizieren.
5.2 Zutreffend ist, dass die Beschwerdegegnerin den Offerenten nach Eingang der Angebote Gelegenheit gegeben hatte, diese bezogen auf spezifizierte Anforderungen preislich anzupassen (Mail vom 3. April 2014). Dieses Vorgehen ist fragwürdig und in dieser Form, da im Ergebnis auf eine verpönte Abgebotsrunde hinauslaufend (vgl. Galli/Moser/Lang/Steiner Rz. 714 ff.), wohl unzulässig. Daraus lässt sich allerdings nicht auf eine ungenügende Ausschreibung des Beschaffungsgegenstands schliessen.
Hingegen stellt sich die Frage, ob die Angebote in zulässiger Weise bewertet worden sind bzw. insbesondere, ob die Korrektur der Preise seitens der Mitbeteiligten Beachtung finden darf. Darüber braucht indessen nicht abschliessend geurteilt zu werden, da sich die den Submittenten gebotene Möglichkeit der nachträglichen Preisanpassung nicht entscheidend zum Nachteil der Beschwerdeführerin ausgewirkt hat. Wie die nachfolgenden Ausführungen zur Bewertung der Offerten zeigen, verbleibt das Angebot der Mitbeteiligten vielmehr auch unter Ausserachtlassung deren neuen tieferen Preise vor dem Angebot der Beschwerdeführerin platziert.
6.
6.1 Zuschlagskriterien dienen zur Bewertung des Preis-Leistungs-Verhältnisses im Hinblick auf die Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots (§ 33 der Submissionsverordnung vom 23. Juli 2003 [SubmV]). Wie die Eignungskriterien werden auch die Zuschlagskriterien von der Vergabebehörde entsprechend den Anforderungen des jeweiligen Auftrags festgelegt. Bei den Zuschlagskriterien handelt es sich um Merkmale, die ein Angebot in mehr oder minder hohem Mass besitzt und die ein Abwägen des wirtschaftlichen Werts ermöglichen.
6.2 Mit dem Pflichtenheft, welches die Beschwerdegegnerin den eingeladenen Firmen zukommen liess, hat sie die Zuschlagskriterien festgelegt und bereits auch deren Gewichtung transparent gemacht:
- Lösungskonzept (55 %)
- Wirtschaftlichkeit und Kosten (35 %)
- Formelles und Organisation (10 %)
Ferner waren diese drei Kriterien in zahlreiche Subkriterien unterteilt.
6.3 Bezüglich der Zuschlagskriterien erhebt die Beschwerdeführerin den Vorwurf der Intransparenz, thematisiert indessen wiederum die nach ihrer Auffassung nicht nachvollziehbare Bewertung der Kosten. Darauf ist zurückzukommen. Ausserdem rügt die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang, das Kriterium Preis sei zu wenig gewichtet worden. Nachdem sich das Angebot der Beschwerdeführerin – wie bereits erwähnt – nicht als preislich tiefer erweist als dasjenige der Mitbeteiligten, kann die Frage der korrekten Gewichtung des Preiskriteriums offengelassen werden; eine höhere Gewichtung des Preises hätte an der Platzierung nichts geändert.
6.4 Im Folgenden ist auf die Bewertung der Offerten einzugehen, soweit sie von der Beschwerdeführerin beanstandet wird. Bei der Beurteilung der Rügen ist zu beachten, dass der Behörde beim Urteil darüber, welches Angebot anhand der Zuschlagskriterien das wirtschaftlich günstigste sei, ein erheblicher Beurteilungsspielraum zusteht (VGr, 26. Juni 2013, VB.2013.00199, E. 4.2). In dieses Ermessen greift das Verwaltungsgericht, dem keine Überprüfung der Angemessenheit des Entscheids zusteht (Art. 16 Abs. 2 IVöB; § 50 Abs. 2 VRG), nicht ein. Zu prüfen ist dagegen eine allfällige Überschreitung oder ein Missbrauch des Ermessens (Art. 16 Abs. 1 lit. a IVöB; vgl. § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG).
6.5 Kriterium Lösungskonzept
6.5.1 Die Mitbeteiligte erhielt in diesem Kriterium 5'478 Punkte, die Beschwerdeführerin 5'109,5. Diese Resultate ergeben sich aus der Einzelbewertung der sieben Bereiche Kanzlei, Einwohnerkontrolle, Bauamt, Finanzen, Werke, Steuern und Sozialamt. Begründete Punkteabzüge gab es bei der Beschwerdeführerin im Bereich Kanzlei, Bauamt und Steuern. Zusammenfassend wies die Beschwerdegegnerin im Evaluationsbericht daraufhin, dass die Beschwerdeführerin mit zwei anderen Firmen zusammenarbeiten müsse. Aus Erfahrung sei die Zusammenarbeit mit drei Partnern zum Teil mühsam und konfliktanfällig. Sodann sei die Fokussierung auf das Providing ganzer Infrastrukturen für kleinere Gemeinden wie die Beschwerdegegnerin keine anzustrebende Lösung.
Die Beschwerdeführerin erachtet das Vorgehen der Beschwerdegegnerin bezüglich dieses Kriteriums als untauglich. Bei der offenen Gestaltung des Pflichtenhefts steige das Ermessen der Zuschlagsbehörde ins Unermessliche.
Die Ausführungen der Beschwerdeführerin vermögen nicht aufzuzeigen, in welcher Weise nach ihrer Auffassung die Beschwerdegegnerin konkret anders hätte vorgehen müssen, um die Vergleichbarkeit der Lösungskonzepte zu verbessern. Massgeblich ist im Übrigen ohnehin die konkrete Bewertung der einzelnen Kriterien. Wie die nachfolgenden Ausführungen zeigen, sind die unterschiedlichen Bewertungen bzw. die beim Angebot der Beschwerdeführerin gemachten Abzüge in den einzelnen Modulen nachvollziehbar.
6.5.2 Im Modul Kanzlei sind der Beschwerdeführerin von den möglichen 10 Punkten deren 5 vergeben worden. Gemäss Auswertung im Evaluationsbericht erklärt sich der Punkteabzug damit, dass die Beschwerdeführerin für die angebotene Lösung "K" keinen Vorschlag bezüglich Produkt und Termin mache. Die Beschwerdeführerin beanstandet diesen Punkteabzug, ohne sich allerdings der Begründung der Beschwerdegegnerin auseinanderzusetzen. Sie macht lediglich geltend, dass aus ihrer Sicht die von der Mitbeteiligten angebotene "L"-Lösung noch unreif sei. Tatsächlich hat in diesem Modul auch die Mitbeteiligte einen deutlichen Punkteabzug erhalten; sie erreichte 6 Punkte. Gegenüber dieser geringfügigen Differenzierung zugunsten der Mitbeteiligten macht die Beschwerdeführerin keine substanziierten Einwendungen. Die Differenzierung ist denn auch erklärbar: Im Gegensatz zur Beschwerdeführerin hat die Mitbeteiligte einen Produktvorschlag unterbreitet.
6.5.3 Den Abzug von 2 Punkten im Modul Bauamt begründete der Evaluationsbericht mit dem Fehlen eines Lösungsangebots betreffend "M", was die Beschwerdegegnerin mit der Beschwerdeantwort folgendermassen präzisierte: Anders als die Mitbeteiligte habe die Beschwerdeführerin keine befriedigende Lösung für die Feuerungskontrolle anbieten können. Die Applikation "N" besitze kein solches spezifisch auf die Bedürfnisse der Feuerungskontrolle ausgerichtetes Tool. Dieser Beurteilung tritt die Beschwerdeführerin einzig mit der Behauptung entgegen, sie sei falsch. Dies kann zur Erweckung begründeter Zweifel nicht ausreichen.
6.5.4 Dasselbe gilt für die Beurteilung betreffend Modul Steuern. Hier erfolgten beim Angebot der Beschwerdeführerin wiederum 2 Punkte Abzug; dies mit der Begründung, das Scanning müsse selbst organisiert werden. Die Beschwerdeführerin belässt es in der Replik bei einer Bestreitung.
6.5.5 Insgesamt lässt sich beim Kriterium "Lösungskonzept" keine rechtswidrige Bewertung erkennen. Die bessere Bewertung des Angebots der Mitbeteiligten ist nachvollziehbar.
6.6 Kriterium Wirtschaftlichkeit und Kosten / Subkriterium Kosten und Preise
6.6.1 In diesem Subkriterium ging es um die Bewertung der Angebotspreise. Das Angebot der Mitbeteiligten erhielt hier 9 Punkte, dasjenige der Beschwerdeführerin 6 Punkte. Als Grundlage für die Bewertung nahm die Beschwerdegegnerin im Wesentlichen die auf ihre Nachfrage hin mitgeteilten Preise; diese entsprachen bei der Beschwerdeführerin – unter Hinzurechnung eines jährlichen Betrages von Fr. 853.20 für Output-Management – denjenigen in der Offerte; bei der Mitbeteiligten reduzierten sich die Kosten gegenüber den Preisen in der Offerte deutlich.
Auf der Grundlage dieser neuen Zahlen berücksichtigte die Beschwerdegegnerin für die Bewertung der Angebote zunächst die Investitionskosten, legte diese bei einem Zinsfuss von 7 % um auf eine Laufzeit von fünf Jahren (= kalkulierte Kosten pro Jahr) und addierte dazu die jährlichen Betriebskosten. Die resultierende Summe (kalkulierte Kosten + Betriebskosten) entsprach den jährlichen Gesamtkosten (Annuität), welche sie als massgebliche Grösse für die Preisbewertung nahm. Damit ergab sich für das Angebot der Mitbeteiligten eine Annuität von Fr. 130'945.50 und für das Angebot der Beschwerdeführerin eine Annuität von Fr. 174'119.10. Ausgehend von diesen Zahlen erweist sich die gerundete Punkteverteilung als korrekt: Bei einer Preisspanne von 100 % ergeben sich für die Mitbeteiligte 9,2 Punkte und für die Beschwerdeführerin 5,6 Punkte (zur anwendbaren Bewertungsformel vgl. etwa VGr, 17. April 2014, VB.2013.00824, E. 6.4; das tiefste Angebot belief sich vorliegend gemäss S. 23 des Evaluationsberichts auf Fr. 121'209.-). Tatsächlich vergab die Beschwerdegegnerin hier der Mitbeteiligten gerundet 9 und der Beschwerdeführerin 6 Punkte.
6.6.2 Die Verwendung der Annuität als Grundlage für die Ermittlung der Preisbewertungsnote erscheint als zweckdienlich und wird letztlich auch nicht beanstandet.
Wie gesehen, moniert die Beschwerdeführerin aber wohl zu Recht, dass den Submittenten Gelegenheit gegeben worden war, ihre Angebote anzupassen (vorn E. 5.2). Es drängt sich daher auf, bezüglich der Mitbeteiligten nicht von den reduzierten Zahlen, sondern grundsätzlich vom ursprünglichen Angebot auszugehen. Dieses sah einen Investitionswert von Fr. 256'839.10 vor (Variante Q), legte den Investitionswert aber in die jährlichen Kosten um. Bei einer Laufzeit von zehn Jahren verzeichnete die Mitbeteiligte jährliche Kosten von insgesamt Fr. 131'507.95. In diesen jährlichen Kosten waren damit die Investitionskosten enthalten, ohne dass diese von den Betriebskosten auseinandergehalten worden wären. Im Offertöffnungsprotokoll verzeichnete die Beschwerdegegnerin für die Mitbeteiligte dann aber Investitionskosten von Fr. 256'839.10 und als Betriebskosten den Betrag von Fr. 131'507.95. Kurz nach Erhalt des Offertöffnungsprotokolls monierte die Mitbeteiligte zu Recht, dass sie das Projekt ohne Investitionskosten offeriert habe und erklärte, dass sich die Betriebskosten bei einer Investition von Fr. 256'839.10 auf Fr. 103'255.65 belaufen würden. Diese deutlich tieferen Betriebskosten sind – nach Ausscheidung der Investitionskosten – auch von der Grössenordnung her plausibel.
Ausgehend von diesen Zahlen ergibt sich unter Verwendung der Rechnungsschemas der Beschwerdegegnerin (vorn E. 6.6.1) für die Mitbeteiligte folgende Annuität:
Investitionskosten: Fr. 256'839.10
Kalkulierte Kosten: Fr. 60'357.15
Betriebskosten: Fr. 103'255.65
Annuität: Fr. 163'612.80
6.6.3 Für das Angebot der Beschwerdeführerin errechnete die Beschwerdegegnerin – wie gesehen – eine Annuität von Fr. 174'119.10:
Investitionskosten: Fr. 289'526.40
Kalkulierte Kosten: Fr. 68'038.70
Betriebskosten: Fr. 106'080.40
Annuität: Fr. 174'119.10
Diesen Betrag anerkennt die Beschwerdeführerin unter zwei Aspekten nicht: Zum einen beanstandet sie den Zinsfuss von 7 %. Zum anderen bestreitet sie einen jährlichen Betrag von Fr. 10'000.- für "Output-Management"; sie anerkennt hier lediglich den von ihr nachträglich angegebenen Betrag von Fr. 853.20 bzw. jährliche Betriebskosten im Umfang von Fr. 96'933.60 statt Fr. 106'080.40.
Rechnet man zugunsten der Beschwerdeführerin sodann mit einem sehr tiefen Zinsfuss von lediglich 2 %, so ergibt sich für ihr Angebot folgende Rechnung:
Investitionskosten: Fr. 289'526.40
Kalkulierte Kosten: Fr. 60'800.55
Betriebskosten: Fr. 96'933.60
Annuität: Fr. 157'734.15
6.6.4 Rechnet man dementsprechend auch für das Angebot der Mitbeteiligten mit dem Zinssatz von 2 %, so resultieren folgende Zahlen:
Investitionskosten: Fr. 256'839.10
Kalkulierte Kosten: Fr. 53'936.20
Betriebskosten: Fr. 103'255.65
Annuität: Fr. 157'191.85
6.6.5 Werden bei diesem fast identischen Ergebnis im Subkriterium Kosten und Preise der Beschwerdeführerin somit gleich viele Punkte gutgeschrieben wie der Mitbeteiligten (9 Punkte, gewichtet 2'362.5 Punkte), so würde sich das bisherige Ergebnis der Beschwerdeführerin (6 Punkte, gewichtet 1'575 Punkte) zwar um stattliche 787,5 Punkte verbessern. Damit verbliebe sie mit insgesamt 8'719,5 Punkten aber nach wie vor deutlich hinter der Mitbeteiligten (total 9'645,5 Punkte) zurück (vgl. Evaluationsbericht S. 12).
Es ist somit zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin diesen Rückstand infolge rechtswidriger Bewertungen in den weiter gerügten Kriterien aufzuholen vermag.
6.7 Im Subkriterium "Wirtschaftlichkeit und Technologie Datenmigration" erhielt die Mitbeteiligte das Maximum von 10 Punkten, die Beschwerdeführerin dagegen deren 3. Diesen grossen Abzug beim Angebot der Beschwerdeführerin begründete der Evaluationsbericht damit, dass die Datenkonversion nur die aktuellen Daten betreffen würde; die "History" verbleibe auf dem bisherigen "R-System". Parallel zum ersten Schritt soll die neue Hardware laufend durch P-Produkte ersetzt werden. In der Beschwerdeantwort verdeutlicht die Beschwerdegegnerin die Problematik. Die Beschwerdeführerin vermag an dieser Beurteilung wiederum keine begründeten Zweifel zu erwecken, zumal sie nicht bestreitet, dass gemäss ihrem Angebot – im Unterschied zu demjenigen der Mitbeteiligten – keine Konversion der bisherigen Daten erfolgt.
6.8 Formelles und Organisation
6.8.1 Subkriterium Projektmanagement
Der Evaluationsbericht bewertete dieses Subkriterium beim Angebot der Beschwerdeführerin mit 6 Punkten, also unter Abzug von 4 Punkten gegenüber dem Maximum, mit der Begründung "nicht überzeugend / nicht auf das Projekt ausgerichtet sondern auf den Betrieb". Diese Beurteilung ist ohne Weiteres nachvollziehbar; die Beschreibung der Projektorganisation ist sehr knapp gehalten. Im Gegensatz dazu enthält die Offerte der Mitbeteiligten eine umfangreiche Darstellung der vorgesehenen Projektorganisation, unter anderem mit detaillierter Beschreibung von Aufgaben und Kompetenzen, Projektphasen, Konzeption, Schulungskonzept und Terminplan. Es ist nicht zu beanstanden, dass die Mitbeteiligte hier im Gegensatz zur Beschwerdeführerin das Punktemaximum erhalten hat.
6.8.2 Subkriterium Qualitätsmanagement
Unter diesem Titel erzielte die Offerte der Beschwerdeführerin 8 Punkte. Mit der Beschwerdeantwort werden mehrere Mängel detailliert genannt, welche nach Auffassung der Beschwerdegegnerin einen Punkteabzug bewirkt haben. Eine substanziierte Bestreitung dieser plausiblen Angaben erfolgte nicht.
6.8.3 Subkriterium Unternehmerbeurteilung
Auch hier erfolgte für das Angebot der Beschwerdeführerin ein Abzug von 2 Punkten. Die Beschwerdegegnerin verweist auf die Notwendigkeit der Zusammenarbeit mit Subunternehmern. Die Beschwerdeführerin anerkennt den Beizug von Unterakkordanten, stellt aber – da sie mit den beiden Firmen G und O ein eingespieltes Team bilde – Nachteile in Abrede. Es liegt im Ermessen der Beschwerdegegnerin, die Notwendigkeit des Beizugs von Subunternehmern zulasten der Beschwerdeführerin zu bewerten und hierfür einen geringen Abzug zu machen. Für die sinngemässe Behauptung der Beschwerdeführerin, auch die Mitbeteiligte arbeite mit einer Subunternehmerin zusammen, fehlen konkrete Anhaltspunkte.
6.8.4 Subkriterium Referenzinstallationen
Mit dem Hinweis "wenig Referenzen" bewertete die Beschwerdegegnerin das Angebot der Beschwerdeführerin hier mit 6 Punkten. Im Gegensatz zur Mitbeteiligten, die auch hier das Punktemaximum erzielt hat, vermochte die Beschwerdeführerin in der Tat nur wenige Referenzobjekte vorzuweisen. Wohl darf die Beurteilung nach Zahl der Referenzobjekte nicht zu einem übermässigen Vorteil für etablierte Firmen führen. Davon kann hier allein schon angesichts der geringen Gesamtgewichtung des Subkriteriums (1,5 %) keine Rede sein. Mit dem Punkteabzug hat die Beschwerdegegnerin ihr Ermessen nicht überschritten, zumal es grundsätzlich der Vergabebehörde obliegt, ob und inwieweit sie die angegebenen Referenzen auf Umfang und Qualität der Arbeiten überprüfen will.
6.9 Zusammenfassend bleibt es dabei, dass gegenüber der Bewertung der Angebote durch die Beschwerdegegnerin einzig bezüglich des Subkriteriums "Kosten und Preise" Vorbehalte bestehen. Wie gesehen ist das Angebot der Beschwerdeführerin hier allerdings nicht besser zu bewerten als dasjenige der Mitbeteiligten. Stellt man auf die ursprünglichen Angaben in den Offerten ab, so ergibt sich für dieses Kriterium faktisch ein Gleichstand zwischen Beschwerdeführerin und Mitbeteiligten. Aufgrund der im Übrigen nicht zu beanstandenden Bewertung der Angebote erweist sich die bessere Platzierung der Mitbeteiligten als gerechtfertigt. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
7.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Hingegen ist sie zu einer Entschädigung an die Beschwerdegegnerin zu verpflichten (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG), wobei zu berücksichtigen ist, dass diese mit der Beschwerdeantwort teilweise nur die ihr obliegende Begründung des Vergabeentscheids nachgeholt hat.
8.
Der geschätzte Auftragswert übersteigt den im Staatsvertragsbereich massgeblichen Schwellenwert (Art. 1 lit. c der Verordnung des WBF vom 2. Dezember 2013 über die Anpassung der Schwellenwerte im öffentlichen Beschaffungswesen für die Jahre 2014 und 2015 [SR 172.056.12]). Gegen diesen Entscheid ist daher die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) zulässig, sofern sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 83 lit. f BGG); andernfalls steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 170.-- Zustellkosten Fr. 5'170.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4. Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zuzüglich 8 % Mehrwertsteuer zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.
5. Gegen dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist, kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerden sind innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.