Baubewilligung | § 244 Abs. 3 PBG. Delegation. Einordnung. Aus § 244 Abs. 3 PBG kann keine Delegation an die Gemeinden, wonach diese grundsätzlich die unterirdische Anlegung von Abstellplätzen verlangen können, abgeleitet werden. Folglich handelt es sich bei Art. 36 Abs. 3 BZO nicht um kompetenzgemäss erlassenes kommunales Recht. Art. 36 Abs. 3 BZO gelangt nicht zur Anwendung (E. 3.2). Das Baugrundstück ist mit einem Enteignungsbann belegt, weshalb die Kosten für die Erstellung einer Tiefgarage in einem Missverhältnis zum wirtschaftlichen Nutzen der Abstellplätze stehen würden. Eine unterirdische Anlegung der Parkplätze kann vorliegend gestützt auf § 244 Abs. 3 PBG nicht verlangt werden (E. 4). Aufhebung des Rekursentscheids wegen verfassungswidriger Kognitionsunterschreitung (E. 5). Teilweise Gutheissung und Rückweisung.
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Geschäftsnummer: VB.2013.00754 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 13.03.2014 Spruchkörper: 1. Abteilung/1. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Baubewilligung
§ 244 Abs. 3 PBG. Delegation. Einordnung. Aus § 244 Abs. 3 PBG kann keine Delegation an die Gemeinden, wonach diese grundsätzlich die unterirdische Anlegung von Abstellplätzen verlangen können, abgeleitet werden. Folglich handelt es sich bei Art. 36 Abs. 3 BZO nicht um kompetenzgemäss erlassenes kommunales Recht. Art. 36 Abs. 3 BZO gelangt nicht zur Anwendung (E. 3.2). Das Baugrundstück ist mit einem Enteignungsbann belegt, weshalb die Kosten für die Erstellung einer Tiefgarage in einem Missverhältnis zum wirtschaftlichen Nutzen der Abstellplätze stehen würden. Eine unterirdische Anlegung der Parkplätze kann vorliegend gestützt auf § 244 Abs. 3 PBG nicht verlangt werden (E. 4). Aufhebung des Rekursentscheids wegen verfassungswidriger Kognitionsunterschreitung (E. 5). Teilweise Gutheissung und Rückweisung.
Mit Beschluss vom 18. März 2013 bewilligte der Gemeinderat Weiningen der C AG – mit Zustimmung des Bundesamts für Strassen ASTRA – die Erstellung eines Autoabstellplatzes mit Sichtschutzwand auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 bei der E-Strasse 02 in Weiningen.
II.
A rekurrierte dagegen mit Eingabe vom 22. April 2013 an das Baurekursgericht. Am 4. Oktober 2013 hiess das Baurekursgericht den Rekurs teilweise gut und ergänzte Disp.-Ziff. 1.1 des Beschlusses des Gemeinderats Weiningen vom 18. März 2013 dadurch, dass die Parkierungsordnung zu markieren und die bekieste Fläche klar zu begrenzen sei. Einen entsprechend geänderten Plan sowie einen korrigierten, mit den übrigen Baueingabeplänen übereinstimmenden Katasterplan habe die Bauherrschaft der Baubehörde einzureichen und bewilligen zu lassen. Im Übrigen wies das Baurekursgericht den Rekurs ab.
III.
Mit Beschwerde vom 6. November 2013 beantragte A, den Rekursentscheid aufzuheben und die nachgesuchte Baubewilligung für das Projekt in seiner konkreten Ausgestaltung zu verweigern, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gegenpartei für das Beschwerde- und für das vorinstanzliche Verfahren. In verfahrensrechtlicher Hinsicht stellte sie den Antrag, es sei ein Augenschein durchzuführen.
Mit Schreiben vom 26. November 2013 nahm das Baurekursgericht zur Beschwerde Stellung und schloss auf deren Abweisung. Der Gemeinderat Weiningen verzichtete mit Schreiben vom 29. November 2013 auf Beschwerdeantwort und beantragte die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die C AG beantragte mit Vernehmlassung von 4. Dezember 2013 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gegenpartei. In Replik und Duplik hielten die Parteien jeweils an ihren Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Grundstück Kat.-Nr. 01, auf dem der umstrittene Autoabstellplatz angelegt werden soll, befindet sich gemäss Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Weiningen vom 21. April 1994 (BZO) einerseits in der Wohnzone W3/60 und andererseits in einem im Zonenplan schraffiert bezeichneten Zonenbereich, in welchem gemäss Art. 18 Abs. 2 BZO mässig störende Betriebe zulässig sind. Dieser Zonenbereich ist der Empfindlichkeitsstufe III gemäss Art. 43 der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV) zugewiesen. Das Baugrundstück im Umfang von 2'796 m2 grenzt im Nordwesten an die Reiheneinfamilienhaussiedlung mit der Liegenschaft der Beschwerdeführerin und im Südwesten an das Gebiet des Gewerbezentrums F, bestehend aus vier grösseren Gewerbebauten. Ausserdem liegt das Baugrundstück innerhalb des Perimeters betreffend Ausbau des Gubristtunnels und ist in diesem Zusammenhang vom Bundesamt für Strassen ASTRA mit einem Enteignungsbann belegt worden. Demgemäss dürfen ohne Zustimmung des ASTRA keine rechtlichen oder tatsächlichen Verfügungen über das Grundstück getroffen werden.
Geplant ist die Erstellung eines 700 m2 grossen Autoabstellplatzes mit 23 Abstellplätzen für Personen- und Servicewagen des benachbarten Gewerbebetriebs. Der Platz soll mit Kies befestigt und gegen das Grundstück der Beschwerdeführerin mit einer 1,8 m hohen, hölzernen Sichtschutzwand versehen werden.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin bringt erstmals im Beschwerdeverfahren vor, die vorsorgliche Lärmbegrenzung gebiete eine unterirdische Anordnung der 23 Autoabstellplätze. Die Anrainer würden frühmorgens durch den mit dem Beladen der Servicefahrzeuge verbundenen Lärm und auch durch die Motorengeräusche belästigt oder gar geweckt. Sie führt zudem aus, die Lärmthematik sei von der Vorinstanz aufgebracht worden, womit es auch zum Thema des Beschwerdeverfahrens gemacht werden könne. Die private Beschwerdegegnerin vertritt hingegen die Auffassung, die lärmrechtlichen Einwände seien verspätet.
2.2 Im baurechtlichen Verfahren gilt weitgehend das Rügeprinzip, was den Grundsatz der richterlichen Rechtsanwendung von Amts wegen stark abschwächt (VGr, 22. August 2013, VB.2012.00774, E. 4; RB 1997 Nr. 7). Innerhalb des im Baurecht häufig sehr weit gefassten Streitgegenstands wird ein engeres Prozessthema durch die von der Behörde oder dem Nachbarn geltend gemachten Bauverweigerungsgründe abgesteckt. Der Nachbar, der als Rekurrent vor dem Baurekursgericht aufgrund einzelner Rügen – erfolglos – die Aufhebung der Baubewilligung verlangt hat, kann sich vor Verwaltungsgericht nicht auf neue Bauhinderungsgründe berufen (VGr, 22. August 2013, VB.2012.00774, E. 4.1; 23. März 2011, VB.2010.00479, E. 3.1; 17. November 2010, VB.2010.00406, E. 7; Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, N. 301).
2.3 Die Beschwerdeführerin rügte im Rekursverfahren, die Abstellplätze seien gestützt auf Art. 36 Abs. 3 BZO unterirdisch anzuordnen. Sie begründete diese Rüge einzig mit der fehlenden Einordnung. Unter dem Aspekt von möglichen Lärmimmissionen hatte sie das Projekt vor Baurekursgericht in keiner Weise beanstandet.
Die im Beschwerdeverfahren neu vorgetragene Rüge der fehlenden vorsorglichen Emissionsbegrenzung gemäss Art. 11 Abs. 2 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG) betrifft somit einen neuen Bauhinderungsgrund. Die Rüge hätte bereits im Rekursverfahren geltend gemacht werden können und müssen. Dass das Baurekursgericht festgehalten hat, dass sich keine vorsorgliche Lärmbegrenzung aufdränge und damit diese Thematik aufgebracht hat, stellt keinen Anlass dar, um die Rüge im Beschwerdeverfahren zuzulassen. Auf die Thematik einer vorsorglichen Emissionsbegrenzung ist daher nicht weiter einzugehen.
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin verlangt gestützt auf Art. 36 Abs. 3 BZO die unterirdische Anordnung der 23 Abstellplätze. Die Bestimmung sage klar, dass bei einer grösseren Anzahl Abstellplätze diese bedingungslos unterirdisch anzuordnen seien.
Nach Baurekursgericht und Beschwerdegegnerin 1 kann angesichts der damit verbundenen massiven Zusatzkosten keine unterirdische Anordnung der Abstellplätze verlangt werden. Zudem bestünden erhebliche Zweifel an der Vereinbarkeit von Art. 36 Abs. 3 BZO mit § 244 Abs. 3 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG).
3.2
3.2.1 Das Baurekursgericht hat die Frage der Vereinbarkeit von Art. 36 Abs. 3 BZO mit § 244 Abs. 3 PBG offengelassen. Dies ist im Folgenden nachzuholen.
3.2.2 Gemäss Art. 85 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) regeln die Gemeinden ihre Angelegenheiten selbstständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum. Nach Art. 101 KV sorgen Kanton und Gemeinden für eine geordnete Besiedelung, die zweckmässige und haushälterische Nutzung des Bodens und die Erhaltung des Lebensraums. In diesem Bereich ergeben sich die Gemeindeaufgaben aus dem Gesetzesrecht. Somit bestehen Gemeindeaufgaben und Gemeindeautonomie nach Massgabe der Gesetze (Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Schulthess 2012, N. 2603). Die Gesetzesdelegation vom kantonalen an den kommunalen Gesetzgeber ist an weniger strenge Voraussetzungen gebunden als jene an eine Exekutivbehörde, denn in einer solchen Kompetenzausscheidung liegt kein Einbruch in den Grundsatz der Gewaltentrennung. Sie braucht daher sachlich nicht ebenso eng begrenzt zu sein wie die Delegation an die kantonale oder kommunale Exekutive (BGE 97 I 792, 805 E. 7). Ob eine Delegationsnorm vorliegt, ist grundsätzlich durch Auslegung zu ermitteln (BGr, 11. Dezember 2007, 2C_215/2007, E. 4.4).
3.2.3 § 244 Abs. 3 Satz 2 PBG schreibt vor, dass die nicht für Besucher vorgesehenen Parkplätze unterirdisch angelegt oder überdeckt werden müssen, wenn dadurch die Nachbarschaft wesentlich geschont werden kann, die Verhältnisse es gestatten und die Kosten zumutbar sind. Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts hat § 244 Abs. 3 PBG in lärmschutzrechtlicher Hinsicht neben dem Umweltschutzrecht des Bundes keine selbständige Bedeutung, behält sie aber, soweit verkehrs- und siedlungsplanerische Ziele verfolgt werden (RB 1996 Nr. 80; Fritz Frey, Ausgewählte Fragen zur Erstellungspflicht von Abstellplätzen, PBG aktuell 1999/3, S. 5 ff.)
3.2.4 Der heutige § 244 Abs. 3 PBG ist seit 1. Februar 1992 in Kraft und entspricht dem früheren § 245 Abs. 1 aPBG; dieser wurde ohne Bemerkungen genehmigt (vgl. Prot. KR 1971–1975, S. 9324 ff. bzw. 9765 ff.). In der Beratung des Kantonsrats betreffend Neuordnung des Planungs- und Baugesetzes vom 25. Februar 1975 wurde zu §§ 221–224 (heute §§ 242–245) lediglich festgehalten, dass in diesen die Erstellungspflicht geordnet werde (Prot. KR 1971–1975, S. 9327). Weitere Ausführungen zu § 244 Abs. 3 PBG sind nicht ersichtlich.
Der Wortlaut der Bestimmung enthält keinen Vorbehalt für abweichende kommunalrechtliche Regelungen, wie dies beispielsweise in § 242 Abs. 1 PBG der Fall ist. Weder verweist die Vorschrift auf die Bau- und Zonenordnung noch delegiert sie an den Gemeinderat. Auch Sinn und Zweck der Bestimmung lassen keinen Raum für weiter gehende Regelungen durch die Gemeinden.
Eine Delegation an die Gemeinden, wonach diese prinzipiell die unterirdische Anlegung von Abstellplätzen verlangen können, lässt sich aus § 244 Abs. 3 PBG jedenfalls nicht ableiten. Folglich handelt es sich bei Art. 36 Abs. 3 BZO nicht um kompetenzgemäss erlassenes kommunales Recht. Daraus folgt, dass Art. 36 Abs. 3 BZO vorliegend nicht zur Anwendung gelangt (Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014, § 50 N. 46). Die strittigen Abstellplätze sind daher nach § 244 Abs. 3 PBG zu beurteilen.
4.
Wie bereits ausgeführt, müssen nach § 244 Abs. 3 Satz 2 PBG die nicht für Besucher vorgesehenen Parkplätze unterirdisch angelegt oder überdeckt werden, wenn dadurch die Nachbarschaft wesentlich geschont werden kann, die Verhältnisse es gestatten und die Kosten zumutbar sind.
Vorliegend geht es um einen Abstellplatz mit 23 neuen Parkplätzen. Es handelt sich dabei in erster Linie um Abstellplätze für Servicefahrzeuge in einer Wohnzone, in der mässig störende Betriebe zugelassen sind. Zu beachten ist vorliegend, dass das Baugrundstück mit einem Enteignungsbann belegt ist. Dieses steht im Zusammenhang mit dem Ausbau des Gubristtunnels und schränkt die Verfügungsfreiheit des Eigentümers ein. In Anbetracht des Enteignungsbanns stehen die Kosten für die Erstellung einer Tiefgarage in einem Missverhältnis zum wirtschaftlichen Nutzen der Abstellplätze. Zudem ist angesichts der Lage des Baugrundstücks – noch unüberbautes Bauland im Nordosten, Waldstreifen mit dahinterliegenden Umfahrungsstrasse im Süden, Gewerbezentrum F im Westen und die Reiheneinfamilienhaussiedlung im Nordwesten – fraglich, ob davon ausgegangen werden kann, dass die unterirdische Anordnung gegenüber der offenen Erstellung zu einer "wesentlichen Schonung" der Nachbarschaft im Sinn von § 244 Abs. 3 Satz 2 PBG führen würde. Jedenfalls kann der Vorinstanz und dem Gemeinderat Weiningen keine Rechtsverletzung vorgeworfen werden, wenn diese gestützt auf § 244 Abs. 3 PBG keine unterirdische Anordnung der projektierten Parkplätze verlangt haben.
5.
5.1 Die Beschwerdeführerin macht sodann geltend, ein solch riesiger Kiesplatz beeinträchtige den ästhetischen Wert der baulichen Umgebung massiv und nehme nicht die geringste Rücksicht auf die angrenzende Wohnnutzung. In ihrer Replik vom 17. Januar 2014 weist sie zudem auf die erfolgte Praxisänderung des Verwaltungsgerichts hin. Gestützt darauf habe das Baurekursgericht eine unzulässige Kognitionsunterschreitung begangen. Der Entscheid sei aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen.
5.2 Der Gemeinderat Weiningen führte in seiner Rekursantwort vom 21. Juni 2013 aus, im gesamten angrenzenden Gewerbezentrum F seien im Freien liegende Abstellflächen vorhanden. Die Gewerbeüberbauung dürfe unbestrittenermassen als den Anforderungen von § 238 PBG entsprechend bezeichnet werden. Eine bekieste Fläche vermöge sich gegenüber einer asphaltierten oder mit Verbundsteinen belegte Fläche besser in die Umgebung zu integrieren; sie sei zudem hinsichtlich Entwässerung eine durchaus wünschenswerte Belagsvariante.
5.3
5.3.1 Nach § 238 Abs. 1 PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für Materialien und Farben. § 238 Abs. 1 PBG stellt eine positive ästhetische Generalklausel dar, die nicht bloss eine Verunstaltung verbietet, sondern eine positive Gestaltung verlangt (BGr, 16. Mai 2008, 1C_346/2007, E. 3.3.1; VGr, 6. Oktober 2010, VB.2009.00604, E. 5.3). Die Beurteilung, ob mit einem Bauvorhaben eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird, hat nicht nach subjektivem Empfinden, sondern nach objektiven Massstäben und mit nachvollziehbarer Begründung zu erfolgen (VGr, 18. Juni 1997, VB.1997.00002, E. 4b/aa = BEZ 1997 Nr. 23; BGr, 28. Oktober 2002, 1P.280/2002, E. 3.5.2). Dabei ist eine umfassende Würdigung aller massgebenden Gesichtspunkte vorzunehmen (VGr, 23. März 2011, VB.2010.00670, E. 3.1 mit Hinweisen; BGr, 28. Oktober 2002, 1P.280/2002, E. 3.5.2).
5.3.2 Mit Urteil VB.2013.00468 vom 17. Dezember 2013 hat das Verwaltungsgericht hinsichtlich der Kognition des Baurekursgerichts in Einordnungsfragen eine Praxisänderung vorgenommen:
Zwischen der Gemeindeautonomie und dem verfassungsmässigen Anspruch auf Ausschöpfung der Überprüfungsbefugnis ist im Sinn eines möglichst schonenden Ausgleichs der verschiedenen Verfassungs- und Grundrechtsinteressen praktische Konkordanz herzustellen. Aufgrund des Zusammenspiels der hier relevanten Verfassungsnormen ist das Baurekursgericht trotz voller gesetzlicher Kognition gemäss § 20 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) in seiner Angemessenheitskontrolle insofern beschränkt, als es die Einordnung des Bauvorhabens nicht völlig frei und unbesehen des angefochtenen Bauentscheids würdigen darf. Vielmehr muss die Überprüfung unter gebührender Berücksichtigung der Entscheidgründe erfolgen. Das Baurekursgericht hat sich dabei mit den Kriterien auseinanderzusetzen, wie sie von der Baubehörde im Rahmen der ortsbezogenen Konkretisierung der Einordnungsvorschrift entwickelt wurden. Abgesehen von der insoweit gebotenen Rücksichtnahme auf die Gemeindeautonomie rechtfertigt sich keine weiter gehende Einschränkung der baurekursgerichtlichen Prüfungsbefugnis. Namentlich verlangt die Natur der Streitsache bzw. der Ermessenszweck keine besondere Zurückhaltung bei der Überprüfung der Einordnung (VGr, 17. Dezember 2013, VB.2013.00468, E. 4.2.4 und E. 4.3).
5.3.3 Die Vorinstanz hielt in E. 6.4.1 des Rekursentscheids in Übereinstimmung mit der bisherigen Praxis zu ihrer eigenen Kognition fest, dass es eine noch vertretbare Wertung der Gemeinde nicht durch eine eigene andere Wertung ersetze und erst dann eingreife, wenn die Unhaltbarkeit des vorinstanzlichen Entscheids offensichtlich sei. Im Folgenden ging das Gericht davon aus, dass es die von ihm als vertretbar erachtete Begründung des Beschwerdegegners 2 zu respektieren habe (vgl. E. 6.4.2 des Rekursentscheids). Darin liegt nach dem Gesagten eine unzulässige Kognitionsunterschreitung und ein Verstoss gegen § 20 Abs. 1 VRG sowie Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. Juni 1999 (vgl. VGr, 17. Dezember 2013, VB.2013.00468, E. 4.4). Entgegen den Ausführungen der privaten Beschwerdegegnerin besagen die Entscheide des Verwaltungsgerichts VB.2010.00127 und VB.2013.00468 nicht letztlich dasselbe, nämlich dass das Baurekursgericht aufgrund der durch die Gemeindeautonomie auferlegten Zurückhaltung der Kognitionsausübung bei angefochtenen Ermessensentscheiden erst dann korrigierend eingreifen dürfe, wenn sich ein vorinstanzlicher Entscheid nicht mehr als vertretbar erweise. Die Gemeindeautonomie geht dem verfassungsmässigen Anspruch auf Ausschöpfung der Überprüfungsbefugnis eben nicht vor, sondern es ist – wie bereits ausgeführt – zwischen diesen beiden Prinzipien eine Konkordanz herzustellen (E. 5.3.2).
5.3.4 In der Unterschreitung der dem Baurekursgericht zustehenden Kognition liegt eine Rechtsverweigerung, weshalb der angefochtene Entscheid aufzuheben ist (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG).
6.
6.1 Es stellt sich damit die Frage, ob das Verwaltungsgericht im Sinn von § 63 Abs. 1 VRG selbst entscheidet oder die Sache im Sinn von § 64 Abs. 1 VRG zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückweist.
6.1.1 Die Kognition des Verwaltungsgerichts beschränkt sich grundsätzlich auf eine Rechts- und Sachverhaltskontrolle; die Rüge der Unangemessenheit ist in der Regel nicht zulässig (§ 50 VRG). Die Nichtausschöpfung einer gegenüber der verwaltungsgerichtlichen Überprüfungsbefugnis weiter gehenden Kognition durch die Vorinstanz führt deshalb grundsätzlich zu einer Rückweisung der Sache. Zwar kann es sich bei klarer Sachlage aus prozessökonomischen Gründen aufdrängen, dass das Verwaltungsgericht mit der gleichen Überprüfungsbefugnis über die Einordnung entscheidet, wie sie der Vorinstanz zugestanden hätte (vgl. VGr, 23. Januar 2014, VB.2013.00589, E. 4.4). Zumindest in Grenzfällen muss es jedoch bei einer Rückweisung an das Baurekursgericht als Fachgericht sein Bewenden haben. Vorliegend besteht kein Anlass dafür, diese fachgerichtliche Überprüfung der Beschwerdeführerin vorzuenthalten.
6.1.2 Das Baurekursgericht setzte sich in E. 6.4.2 des angefochtenen Entscheids mit der Einordnung des oberirdischen Parkplatzes auseinander. Es hielt fest, der gewerbliche genutzte Parkplatz beeinträchtige von seiner Belegung her die benachbarte Wohnnutzung nicht. Auch wenn in Bezug auf die Befestigung des Platzes gestalterisch bessere Lösungen denkbar wären, sei die Verwendung von Kies nicht zu beanstanden und würden jedenfalls den Anforderungen von § 238 Abs. 1 PBG genügen. Das Baurekursgericht erachtete sich somit im Rahmen der Vertretbarkeitskontrolle an die von der Gemeinde vorgenommene Würdigung gebunden. Es ist nicht auszuschliessen, dass die Vorinstanz bei Ausschöpfung ihrer Kognition anders urteilen würde. Die Sache ist demnach in teilweiser Gutheissung der Beschwerde zu neuem Entscheid an das Baurekursgericht zurückzuweisen. Dieses wird mit der in E. 5.3.2 umschriebene Kognition zu überprüfen haben, ob der geplante Parkplatz den Anforderungen von § 238 Abs. 1 PBG entspricht.
6.2 Die Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz drängt sich noch aus einem anderen Grund auf.
6.2.1 Die Beschwerdeführerin beklagt eine Verletzung sowohl des rechtlichen Gehörs als auch des Untersuchungsgrundsatzes durch das Baurekursgericht, da dieses entgegen ihrem Antrag keinen Augenschein durchgeführt habe.
Der Verzicht wurde im angefochtenen Entscheid damit begründet, dem Baurekursgericht seien die örtlichen Verhältnisse hinreichend bekannt. Es habe in einem früheren Verfahren (G.-Nr. R1L.2010.00008), wo es um die Erweiterung eines Lagerplatzes für mobile Heizzentralen am selben Ort ging, einen Augenschein durchgeführt. Im vorliegenden Verfahren habe es das Baurekursgericht lediglich unterlassen, die Akten aus jenem Verfahren formell beizuziehen, was der Beschwerdeführerin aber nicht zum Nachteil gereiche. Die Akten würden nun dem Verwaltungsgericht eingereicht.
6.2.2 Diese Begründung hält einer genaueren Prüfung nicht stand. Im erwähnten früheren Verfahren war die Errichtung eines Abstellplatzes für mobile Heizzentralen im Streit. Im vorliegenden Verfahren geht es hingegen um die Erstellung eines Autoabstellplatzes für Personen- und Servicewagen. Zwar ging es damals wie heute insbesondere um die Frage der Einordnung. Der nun geplante Autoparkplatz soll neu aber mit 700 m2 mehr als doppelt so gross werden wie der damals geplante Abstellplatz mit rund 300 m2. Angesichts dieser massgeblichen Unterschiede im Streitgegenstand stellt der damalige Augenschein hinsichtlich der Einordnung des vorliegenden Projekts keine rechtsgenügende Sachverhaltsabklärung dar.
6.3 Die Akten sind somit unter teilweiser Gutheissung der Beschwerde zur Prüfung der Einordnung des Abstellplatzes nach § 238 PBG unter Anwendung der gebotenen Kognition sowie zur Durchführung eines Augenscheins an das Baurekursgericht zurückzuweisen.
7.
Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens obsiegt keine der Parteien vollständig. Es ist bei der Verteilung der Gerichtskosten aber zu berücksichtigen, dass die Vorinstanz mit der Beschränkung ihrer Kognition im Rahmen der bisherigen Praxis des Verwaltungsgerichts entschieden und die Praxisänderung erst nachher, im Dezember 2013, erfolgt ist. Es rechtfertigt sich daher, 1/4 der Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen. Die restlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens sind entsprechend dem weiteren Prozessausgang der Beschwerdeführerin zu 3/8 und der Beschwerdegegnerschaft 1 und 2 je zu 3/16 aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Über die Verlegung der Rekurskosten wird das Baurekursgericht im zweiten Rechtsgang zu entscheiden haben. Eine Parteientschädigung ist mangels überwiegenden Obsiegens keiner Partei zuzusprechen (vgl. § 17 Abs. 2 VRG).
8.
Hinsichtlich der Rechtsmittelbelehrung ist darauf hinzuweisen, dass ein Rückweisungsentscheid nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts einen Zwischenentscheid darstellt, der nur angefochten werden kann, wenn die Voraussetzungen von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) erfüllt sind (BGE 133 II 409 E. 1.2).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 4. Oktober 2013 wird aufgehoben. Die Sache wird zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an das Baurekursgericht zurückgewiesen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 170.-- Zustellkosten, Fr. 2'670.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden zu 1/4 auf die Gerichtskasse genommen und zu 3/8 der Beschwerdeführerin sowie je zu 3/16 der Beschwerdegegnerschaft 1 und 2 auferlegt.
4. Parteientschädigungen werden keine zugesprochen.
5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.