VB.2013.00722 — Zürich Verwaltungsgericht 04.09.2014 VB.2013.00722

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Geschäftsnummer: VB.2013.00722 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 04.09.2014 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Gestaltungsplan

Kantonaler Gestaltungsplan Seilbahn Stettbach-Zoo Zürich Anfechtungsobjekt (E.1.3 f.). Legitimation der Beschwerdeführerin 3 (E. 1.5.2 f.). Die Vorinstanz musste das Verfahren nicht bis zur Rechtskraft der Schlussabstimmung des Kantonsrats über die Umsetzungsvorlage zur Kulturlandinitiative sistieren (E. 4). Das anwendbare Recht schliesst vorliegend eine umfassende Koordination aus. Die bundesrechtliche Plangenehmigung bringt das Enteignungsrecht mit sich, das wiederum davon abhängig gemacht wird, dass die Anlage der kantonalen Nutzungsplanung entspricht. Das Koordinationsgebot wird durch die gestaffelte Eröffnung der Entscheide nicht verletzt (E. 5). Die wesentlichen umweltrelevanten Anordnungen müssen bereits auf Stufe Nutzungsplanung erlassen werden und dürfen nicht ins Baubewilligungsverfahren verschoben werden (E. 6.2). Das Plangenehmigungsverfahren ist das massgebliche Verfahren, in dem die UVP durchzuführen ist (E. 6.3). Die formellen Anforderungen des Umweltschutzrechts wurden im Gestaltungsplanverfahren erfüllt (E. 6.5 f.). Das Mitwirkungsverfahren muss bei nachträglichen Planänderungen, die mit Blick auf den Gesamtzusammenhang untergeordnet und nicht von weitergehendem öffentlichen Interesse sind, nicht wiederholt werden (E. 7.1.2). Es ist nicht ersichtlich, dass die Vorinstanz dem raumplanerischen Bericht ein Gewicht zugemessen hätte, das ihm nicht zukäme (E. 7.3.2). Den Anforderungen an die Mitwirkung der Öffentlichkeit und Anhörung der betroffenen Grundeigentümer wurde im Nutzungsplanverfahren grundsätzlich Genüge getan. Die Beschwerdegegnerin entschied aber über die im Rahmen der UVP abgelieferten Stellungnahmen der Fachbehörden auf unvollständiger Grundlage, nämlich ohne die Kenntnis der allfälligen formellen und materiellen Einwände, obwohl diese im Plangenehmigungsverfahren, das mit dem Gestaltungsplanverfahren zu koordinieren ist, erhoben werden (E. 7.4). Bereits der Gestaltungsplan, nicht erst die Plangenehmigung, hat dem Sicherheitszonenplan betreffend den Flughafen Zürich zu entsprechen (E. 8). Um abzuschätzen, in welchem Mass dem öffentlichen Interesse bzw. Verkehr mit der Seilbahn entsprochen werden kann, reichen die vorhandenen Unterlagen und Anordnungen nicht aus (E. 10.2.3). Es fand keine unvoreingenommene Prüfung alternativer Verbindungen unter Berücksichtigung der umweltrechtlichen und raumplanerischen Aspekte statt (E. 11.2.5). Die Eingriffe der Seilbahn in die Natur- und Landschaftsschutzobjekte sind grundsätzlich vertretbar (E. 11.4.2). Die Landschaften und Ortsbilder, die von der Seilbahn geprägt würden, sind zwar teils schutzwürdig, aber grundsätzlich nicht besonders schutzwürdig (E. 11.4.7). Die Voraussetzung der "landschaftlichen Eingliederung" schliesst das Setzen eines prägenden Elements nicht aus. Allerdings darf die Zulassung von Akzentsetzungen nicht dazu führen, dass im Ergebnis Bauten umso eher für mit dem Landschafts- und Ortsbildschutz vereinbar erklärt werden, je auffälliger sie sind. Es sind daher strenge Anforderungen aufzustellen (E. 11.4.8 f.). Die vorhandenen Unterlagen geben keinen genügenden Aufschluss darüber, ob, inwieweit und unter welchen Voraussetzungen die Seilbahn den erklärten Zweck, die Zoo-Besucher zum Umsteigen auf den öffentlichen Verkehr zu veranlassen bzw. den Modalsplit zu verändern, erfüllen dürfte (E. 11.5.8). Das öffentliche Interesse an der Seilbahn hängt auch davon ab, ob und inwieweit ÖV-Alternativen verfügbar sind (E. 11.6). Teilweise Gutheissung. Rückweisung der Sache im Sinn der Erwägungen zur Ergänzung des Sachverhalts und zum Neuentscheid an die Beschwerdegegnerin.

Stichworte: AMTSBERICHT AUGENSCHEIN BEGRÜNDUNGSPFLICHT ERSCHLIESSUNG FLUGSICHERHEIT GESTALTUNGSPLAN INDIVIDUALVERKEHR INTERESSENABWÄGUNG KOORDINATIONSGEBOT KULTURLANDINITIATIVE LANDSCHAFTLICHE EINGLIEDERUNG LANDSCHAFTSSCHUTZ LEGITIMATION LUFTSEILBAHN MITWIRKUNGSRECHT NUTZUNGSPLANUNG ÖFFENTLICHER VERKEHR ÖFFENTLICHES INTERESSE PARTEIGUTACHTEN PLANGENEHMIGUNG PLANUNGSBERICHT RECHTLICHES GEHÖR RECHTSVERZÖGERUNG RICHTPLAN RÜCKWEISUNG SACHVERHALTSERGÄNZUNG SCHUTZGEBIET SEILBAHN SICHERHEITSZONENPLAN SONDERNUTZUNGSPLÄNE UMWELTVERTRÄGLICHKEITSBERICHT UMWELTVERTRÄGLICHKEITSPRÜFUNG (UVP) VERFAHRENSKOORDINATION ZWISCHENENTSCHEID

Rechtsnormen: Art. 93 Abs. I lit. a BGG Art. 93 Abs. I lit. b BGG Art. 29 Abs. II BV Art. 3 NHG § 7 Abs. II PBG § 83 PBG § 83 Abs. I PBG Art. 3 Abs. II lit. b RPG Art. 4 Abs. II RPG Art. 25a Abs. IV RPG Art. 26 Abs. II RPG Art. 2 Abs. I lit. b RPV Art. 47 RPV § 7 Abs. IV SachverständigenkommissionenV § 3 Abs. I SEBG § 7 Abs. I SEBG § 9 Abs. I SEBG § 11 Abs. I lit. c SEBV Art. 10a Abs. I USG Art. 5 Abs. I UVPV Art. 5 Abs. III UVPV Art. 20 UVPV § 19a Abs. II VRG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 1

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2013.00722

VB.2013.00723

VB.2013.00724

VB.2013.00728

Urteil

der 3. Kammer

vom 4. September 2014

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Ersatzrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

I. VB.2013.00722

Beschwerdeführende 1–63, alle vertreten durch RA B,

Beschwerdeführende

und Mitbeteiligte I (VB.2013.00723/724/728),

II. VB.2013.00723

Beschwerdeführer 2, vertreten durch Rechtsanwalt RA B,

Beschwerdeführer

und Mitbeteiligter II (VB.2013.00722/724/728),

III. VB.2013.00724

Zoo Seilbahn AG,

vertreten durch RA F und/oder RA G,

Beschwerdeführerin

und Mitbeteiligte III (VB.2013.00722/723/728),

IV. VB.2013.00728

Stadt Dübendorf,

vertreten durch den Stadtrat, dieser vertreten durch RA D,

Beschwerdeführerin

und Mitbeteiligte IV (VB.2013.00722/723/724),

gegen

Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerin,

und

1. Stadtrat von Zürich,

2. Akademischer Sportverband Zürich,

Mitbeteiligte V (VB.2013.722/723/724/728),

betreffend Gestaltungsplan,

hat sich ergeben:

A. Am 26. März 2007 setzte der Zürcher Kantonsrat in einer Teilrevision des kantonalen Richtplans dessen 4. Kapitel (Verkehr) fest. Im Teilrichtplan Verkehr wurde die Luftseilbahn Stettbach–Zoo Zürich als geplante direkte Verbindung zwischen dem Bahnhof Stettbach und dem Zoo eingetragen (Kap. 4.3.2, Objekt Nr. 10). Der Eintrag findet sich modifiziert im totalrevidierten kantonalen Richtplan vom 18. März 2014.

B. Vom 2. Juni bis zum 31. Juli 2009 wurde der kantonale Gestaltungsplan Seilbahn Stettbach–Zoo Zürich öffentlich aufgelegt. Mit Verfügung vom 27. Oktober 2011 setzte die Baudirektion den Gestaltungsplan fest.

II.

Gegen diese Planfestsetzung erhoben die Stadt Dübendorf sowie verschiedene Private Rekurs an den Regierungsrat. Die Staatskanzlei vereinigte die Rekurse mit Verfügung vom 15. Dezember 2011. Der Regierungsrat hiess die Rekurse mit Beschluss vom 18. September 2013 insoweit teilweise gut, als er die Angelegenheit zur Überarbeitung einzelner Gestaltungsplanvorschriften an die Baudirektion zurückwies.

III.

Gegen diesen Beschluss wurden vier Beschwerden an das Verwaltungsgericht erhoben. Mit Beschwerde vom 23. Oktober 2013 (rubriziert als VB.2013.00722) beantragten Beschwerdeführerin 1 und weitere 62 Personen (im Folgenden: Beschwerdeführende 1), die Verfügung der Baudirektion vom 27. Oktober 2011 aufzuheben und die Genehmigung des Gestaltungsplans Seilbahn Stettbach–Zoo Zürich zu verweigern; eventualiter sei der Gestaltungsplan neu aufzulegen und eine gesetzeskonforme Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) durchzuführen. Mit Beschwerde vom 24. Oktober 2013 (VB.2013.00723) beantragte der Beschwerdeführer 2 in materieller Hinsicht, Dispositiv-Ziffer I des angefochtenen Beschlusses sei aufzuheben, soweit sein Rekurs abgewiesen wurde, und die Verfügung der Baudirektion vom 27. Oktober 2011 sei vollumfänglich aufzuheben. Die Zoo Seilbahn AG beantragte mit Beschwerde vom 23. Oktober 2013 (VB.2013.00724), Dispositiv-Ziffer I des angefochtenen Entscheids sei insoweit aufzuheben, als die Rekurse teilweise gutgeheissen wurden und die Sache zur Überarbeitung der Gestaltungsplanvorschriften an die Baudirektion zurückgewiesen wurde; eventualiter seien die Gestaltungsplanvorschriften im Sinn der Beschwerde auflagenweise durch das Verwaltungsgericht anzupassen. Die Stadt Dübendorf (Beschwerdeführerin 4) beantragte mit Beschwerde vom 24. Oktober 2013 (VB.2013.00728) die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses. Sämtliche Parteien verlangen eine Parteientschädigung.

Mit Präsidialverfügung vom 6. November 2013 wurden die vier Beschwerdeverfahren vereinigt.

Die Baudirektion und, namens des Regierungsrats, die Staatskanzlei beantragten die Abweisung der Beschwerden. Der im Rekursverfahren unterlegene Akademische Sportverband Zürich und der Stadtrat von Zürich, die das Verwaltungsgericht als Mitbeteiligte in das Verfahren einbezogen hatte, liessen sich nicht vernehmen. Die Parteien hielten in ihren weiteren Stellungnahmen sinngemäss an ihren Anträgen fest. Infolge des ausdrücklichen Verzichts der Zoo Seilbahn AG auf weitere Stellungnahmen wurde der Schriftenwechsel beendet.

Das Verwaltungsgericht zog aus den Akten des erstinstanzlichen Verfahrens einen Bericht vom 29. Oktober 2004 zum Vorprojekt (auszugsweise) sowie den im Plangenehmigungsverfahren dem Bundesamt für Verkehr (BAV) eingereichten Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) vom 20. November 2008 bei, was den Parteien mit Schreiben vom 22. Juli 2014 angezeigt wurde.

Die Kammer erwägt:

1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG).

1.2 Die Vorinstanz hat gemäss Dispositiv-Ziffer I des angefochtenen Entscheids die Angelegenheit teilweise an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen. Rückweisungsentscheide werden zu den Vor- und Zwischenentscheiden gerechnet, weshalb sie nur unter den Voraussetzungen von § 41 Abs. 3 VRG in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 92 f. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) angefochten werden können. Was die Zulässigkeit der Anfechtung betrifft, ist zunächst über die Beschwerden der Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 zu befinden, die im Wesentlichen die Aufhebung des erstinstanzlichen Entscheids fordern (E. 1.3), und sodann über die Beschwerde der Zoo Seilbahn AG, die sich gegen den Entscheid der Vorinstanz wendet, soweit dieser vom erstinstanzlichen Entscheid abweicht (E. 1.4).

1.3

1.3.1 Die Vorinstanz hat die Angelegenheit zur Überarbeitung der Gestaltungsplanvorschriften an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen. Unter anderem verlangt sie die Regelung der Erschliessung bzw. des Verkehrsregimes in Stettbach, wobei sie dabei ausdrücklich auf den Ermessensspielraum der Beschwerdegegnerin verweist. Im Übrigen hat die Vorinstanz die Rekurse abgewiesen, soweit sie sie nicht für gegen-standslos erklärt hat. Aus den Erwägungen der Vorinstanz könnte geschlossen werden, dass sie insoweit einen selbständig anfechtbaren Teil-Endentscheid fällen wollte (§ 41 Abs. 3 VRG in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 91 lit. a BGG).

Die Beschwerdeführerin 4 macht allerdings sinngemäss geltend, dass über den Gestaltungsplan gar nicht abschliessend im positiven Sinn hätte befunden werden dürfen, solange das Verkehrskonzept für Stettbach nicht vorliegt, weil der Entscheid von einer Interessenabwägung abhänge, die erst in Kenntnis sämtlicher Elemente vorgenommen werden dürfe. Demnach läge kein Teil-Endentscheid vor, weil die bereits entschiedenen Fragen von den erst noch zu erarbeitenden Gestaltungsplanergänzungen abhingen. Zwar prüft das Verwaltungsgericht von Amtes wegen die Prozessvoraussetzungen, weshalb grundsätzlich an dieser Stelle darüber zu befinden wäre, ob die Vorinstanz ihren Entscheid zu Recht als Teil-Endentscheid aufgefasst hat oder ob ihr Entscheid insgesamt als Vor- bzw. Zwischenentscheid zu qualifizieren ist. Im vorliegenden Fall würde dies jedoch bedeuten, dass im Rahmen der Eintretensprüfung grundlegende materielle Fragen vorwegzunehmen wären. Um dies zu vermeiden, und da das Vorliegen eines Teil-Endentscheids jedenfalls nicht ausgeschlossen ist, liegt ein zulässiges Anfechtungsobjekt für die Beschwerden der Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 vor.

1.3.2 Die Annahme eines zulässigen Anfechtungsobjekts für die Beschwerden der Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 rechtfertigt sich umso mehr, als sie auch angezeigt wäre, wenn der vorinstanzliche Entscheid insgesamt als Vor- bzw. Zwischenentscheid zu bewerten wäre. In diesem Fall liesse sich ein Eintreten auf § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG stützen, wonach andere Vor- und Zwischenentscheide (also solche über die Zuständigkeit und den Ausstand) selbständig angefochten werden können, wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Das Vorliegen der Voraussetzungen ist zwar grundsätzlich zu substanziieren, und die Beschwerdeführenden äussern sich mit keinem Wort zur hier aufgeworfenen Eintretensfrage. Doch kann im kantonalen Verfahren von Amtes wegen auf die Sache eingetreten werden, wenn die Voraussetzungen offensichtlich gegeben sind (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 54).

1.3.3 Die erste Voraussetzung ist offensichtlich erfüllt: Bei Gutheissung der Beschwerden könnte ein reformatorischer Entscheid gefällt werden. Ob es tatsächlich zu einem solchen kommt, ist nicht massgeblich, weil sich dies erst aus der materiellen Prüfung ergibt (VGr, 21. Dezember 2011, VB.2011.00030, E. 1.1.2; Bertschi, § 19a N. 55).

1.3.4 Somit bleibt zu prüfen, ob ein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beschwerdeverfahren vermieden werden könnte. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass das Verwaltungsgericht die Eintretensvoraussetzungen weniger restriktiv auslegt als das Bundesgericht. Indem § 19a Abs. 2 VRG bloss "sinngemäss" auf Art. 91–93 BGG verweist, erlaubt er, bei der Übernahme der bundesrechtlichen Vorschriften den Besonderheiten des kantonalen Verfahrens Rechnung zu tragen, etwa den funktionellen Unterschieden zwischen dem Bundesgericht und dem kantonalen Verwaltungsgericht. Während das Verfahrensrecht des Bundes darauf abzielt, das Bundesgericht von vermeidbaren Verfahren nach Möglichkeit zu entlasten, ist im kantonalen Verfahren nicht nur die Belastung der obersten kantonalen Instanz zu beachten, sondern ebenso sehr, dass den unteren Instanzen kein unnötiger Verfahrensaufwand aufgebürdet wird (VGr, 21. Dezember 2011, VB.2011.00030, E. 1.1.1). Das Verwaltungsgericht trägt als oberstes kantonales Gericht auch die Verantwortung dafür, dass innert angemessener Frist ein kantonaler Endentscheid erreicht werden kann, der überhaupt erst den Weiterzug an das Bundesgericht ermöglicht (VGr, 28. Februar 2013, VB.2012.00558, E. 1.2.2).

1.3.5 Die Erarbeitung von Gestaltungsplanvorschriften (GPV) kann nicht umstandslos einem weitläufigen Beweisverfahren, das einen bedeutenden Aufwand verursacht, gleichgesetzt werden. Doch würde sich die Erarbeitung zumindest grundsätzlicher Erschliessungsvorschriften, die die Vorinstanz der Beschwerdegegnerin aufgetragen hat, als überflüssig herausstellen, wenn die Planfestsetzung gemäss den Anträgen der Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 ganz aufzuheben wäre. Zudem ist bereits im Rahmen der Eintretensprüfung absehbar, dass die Festlegung solcher Vorschriften weitere Abklärungen über die Verkehrssituation in Stettbach und die Auswirkungen der Seilbahn darauf voraussetzen kann. Gestützt auf § 19a Abs. 2 VRG ist daher in sinngemässer Anwendung von Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG von einem zulässigen Anfechtungsobjekt auszugehen. Dies gilt umso mehr, als die Prozessökonomie – aufgrund einer summarischen Betrachtung der möglichen weiteren Prozessverläufe – ebenfalls dafür spricht (zur Bedeutung der Prozessökonomie vgl. auch VGr, 21. November 2013, VB.2013.00387, E. 1.2.2, wo aber auf Nichteintreten erkannt wurde).

1.4 Die Zoo Seilbahn AG wendet sich gegen die im Rahmen der Rückweisung von der Vorinstanz getroffenen Anordnungen.

1.4.1 Geht man mit der Vorinstanz vom Vorliegen von Teilentscheiden aus (E. 1.3.1), stellt sich zunächst sich die Frage, ob und inwieweit die vorgebliche Rückweisung wirklich als solche und nicht als Endentscheid zu bewerten ist. Ein Endentscheid liegt vor, soweit der unteren Instanz, an die die Sache zurückgewiesen wird, kein Entscheidungsspielraum mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten dient. In diesem Rahmen läge ein Anfechtungsobjekt im Sinn von § 19a Abs. 1 VRG vor (vgl. BGE 138 I 143 E. 1.2; VGr, 21. September 2011, VB.2011.00086, E. 1.4; Bertschi, § 19a N. 65). Konkret belässt die Vorinstanz der Beschwerdegegnerin keinen Entscheidungsspielraum, soweit sie ihr praktisch wörtlich vorgibt, wie die Gestaltungsplanvorschriften zu ändern sind, bzw. soweit sie die Aufhebung einer Regelung der Gestaltungsplanvorschriften verlangt (Art. 5 und Art. 6 Abs. 3 GPV betreffend die Nebenanlagen der Talstation und den Grenzabstand gegenüber Grundstücken ausserhalb des Perimeters). Unklar ist, ob die Vorinstanz der Beschwerdegegnerin einen Entscheidungsspielraum einräumen will, soweit sie die Sache zurückweist, damit die Gestaltungsplanvorschriften an Anträge kantonaler Fachstellen angepasst werden. Soweit die Vorinstanz die Sache zur Festlegung grundlegender Vorschriften über die Erschliessung zurückweist, liegt kein Endentscheid vor, weil sie in diesem Zusammenhang ausdrücklich auf einen erheblichen Ermessensspielraum der Beschwerdegegnerin verweist.

1.4.2 Soweit die Rückweisung einen Vor- bzw. Zwischenentscheid darstellt, liegt ein zulässiges Anfechtungsobjekt nach Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG vor, weshalb über die Abgrenzung zum Endentscheid hier nicht abschliessend befunden werden muss. Die Zoo Seilbahn AG kann sich nämlich insoweit darauf berufen, dass ihr aus der Rückweisung ein nicht wiedergutzumachender Nachteil erwächst. Zwar ergibt sich ein solcher nicht bereits aus der Verlängerung des Verfahrens, die eine Rückweisung mit sich bringt. Die Zoo Seilbahn AG bringt jedoch sinngemäss vor, dass das Vorgehen der Vorinstanz einer Rechtsverzögerung (und damit einem Verstoss gegen Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]) gleichkomme, weil alle Korrekturen des Gestaltungsplans ohne Weiteres reformatorisch hätten angeordnet werden können. Eine drohende Rechtsverzögerung stellt einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil im Sinn von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG dar (Bertschi, § 19a N. 48 und 50; vgl. auch § 19 Abs. 1 lit. b VRG). Soweit sich die Zoo Seilbahn AG gegen die Anordnung zum Erlass von Erschliessungsvorschriften richtet, liegt im Übrigen aus den mit Bezug auf die Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 angeführten Gründen sinngemäss ein zulässiges Anfechtungsobjekt nach § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG vor (vgl. E. 1.3.2–1.3.5). Diese Überlegungen gelten auch, wenn man davon ausgeht, dass der angefochtene Entscheid insgesamt einen Vor- bzw. Zwischenentscheid darstellt.

1.5

1.5.1 Die Beschwerdeführenden sind grundsätzlich gemäss § 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zur Beschwerde legitimiert. Insbesondere sind die Beschwerdeführenden 1 – insgesamt 63 Personen – als Anwohnerinnen und Anwohner oder als Eigentümerinnen und Eigentümer von Grundstücken im Gestaltungsplanperimeter durch die angefochtene Anordnung berührt und in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen.

1.5.2 Die Zoo Seilbahn AG ist im vorinstanzlichen Verfahren nur insoweit unterlegen, als der Regierungsrat die Angelegenheit teilweise zur Überarbeitung der Gestaltungsplanvorschriften an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen hat. In diesem Rahmen ist sie jedenfalls formell beschwert. Soweit sie sich gegen die Rückweisung wendet und die reformatorische Anordnung der betreffenden Änderungen des Gestaltungsplans verlangt, also in Bezug auf ihren Eventualantrag, ergibt sich ihre materielle Beschwer aus der sinngemäss erhobenen Rüge der Rechtsverzögerung (E. 1.4.2). Dies gilt allerdings nicht für den Hauptantrag, laut dem das Verwaltungsgericht die angefochtenen Anordnungen aufzuheben hätte: Der Nachteil, den die Zoo Seilbahn AG erleiden würde, wenn die Rückweisung eine Rechtsverzögerung darstellte, wird durch einen reformatorischen Entscheid behoben, egal, wie dieser inhaltlich lautet; wenn die Zoo Seilbahn AG jedoch einen bestimmten materiellen Gehalt dieses Entscheids beantragt, hat sie hierfür zusätzlich ein entsprechendes schutzwürdiges Interesse darzutun.

1.5.3 In Bezug auf die Anordnungen zur Aufnahme einer Erschliessungsregelung in die Gestaltungsplanvorschriften, zur Änderung von Art. 6 Abs. 2 GPV (Gestaltung) und zur Aufhebung von Art. 6 Abs. 3 GPV (Abstände) durch die Vorinstanz vermag die Zoo Seilbahn AG den Nachteil zu begründen, der ihr aus dem angefochtenen Entscheid entsteht. Im Übrigen erscheint ihre materielle Beschwer fragwürdig: Gegen die weiteren Anordnungen wehrt sie sich in den materiellen Ausführungen mit der Begründung, die Änderungen beeinflussten die Rechtslage nicht und seien daher unnötig, weil die betreffenden Ergänzungen nur die ohnehin geltende gesetzliche Grundlage wiederholten. Insoweit vermag sie nicht darzutun, weshalb sie von den Anordnungen betroffen ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat, womit sie ihre Legitimation nicht genügend substanziiert (§ 338a Abs. 1 PBG). Auf die betreffenden Anträge ist demnach nur einzutreten, wenn die Legitimation aufgrund der Umstände oder der Akten offensichtlich ist (vgl. Bertschi, § 21 N. 38). Dies trifft auf die von der Vorinstanz angeordnete Ergänzung von Art. 4 GPV (Terraingestaltung) zu, wo sich ohne Weiteres aus der Beschwerdeschrift in Verbindung mit dem vorinstanzlichen Entscheid ergibt, dass die Zoo Seilbahn AG durch die Anordnung belastet wird. Hingegen ist nicht zu erkennen, worin ihr schutzwürdiges Interesse an der Verhinderung einer Ergänzung der Gestaltungsplanvorschriften betreffend archäologische Funde und Nebenanlagen (Art. 5 Abs. 1 lit. a GPV) liegen könnte. Insbesondere würden sich die erheblichen Zeitverzögerungen im Bauablauf wegen der Sicherung der archäologischen Funde, die die Zoo Seilbahn AG geltend macht, nach deren eigener Ansicht gar nicht aus der angeordneten Aufnahme einer entsprechenden Bestimmung in die Gestaltungsplanvorschriften ergeben: In den materiellen Ausführungen bringt die Zoo Seilbahn AG nämlich vor, dass die Verpflichtung zu dieser Sicherung ohnehin bereits aus den gesetzlichen Grundlagen folge und daher in den Gestaltungsplanvorschriften nicht wiederholt werden müsse. In Bezug auf die Ergänzungen der Gestaltungsplanvorschriften betreffend archäologische Funde und Nebenanlagen ist demnach auf das Rechtsmittel der Zoo Seilbahn AG nicht einzutreten.

1.6 Die Zoo Seilbahn AG wirft den Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 vor, ihre Beschwerden stimmten zu einem grossen Teil wörtlich mit den Rechtsschriften des Verfahrens vor der Vorinstanz überein oder verwiesen auf solche, beschränkten sich auf rein appellatorische Kritik und setzten sich mit den Erwägungen der Vorinstanz praktisch nicht auseinander. Zudem bezögen sich ihre Vorbringen zum Teil auf Gegenstände des Plangenehmigungsverfahrens. Insoweit sei auf ihre Beschwerden nicht einzutreten.

1.6.1 Das Verwaltungsgericht stellt an die Beschwerdebegründung weniger strenge Anforderungen als das Bundesgericht in Anwendung von Art. 42 Abs. 2 BGG. Nach § 54 Abs. 1 VRG muss die Beschwerde einen Antrag und dessen Begründung enthalten. In der Begründung muss dargetan werden, inwiefern der angefochtene Entscheid nach Auffassung der beschwerdeführenden Person Recht verletzt (§ 50 VRG). Die Beschwerdebegründung setzt daher eine Auseinandersetzung mit den Erwägungen des angefochtenen Entscheids voraus. Der Hinweis auf Eingaben in vorinstanzlichen Verfahren bzw. deren Wiederholung kann die Beschwerdebegründung dann nicht ersetzen, wenn der angefochtene Entscheid – und sei es auch nur in den Erwägungen – anders lautet als der vorangegangene Entscheid, gegen den sich jene früheren Eingaben gerichtet haben. Die allgemeine Verweisung auf Eingaben im vorinstanzlichen Verfahren ist daher unbeachtlich. Die Begründung ist jedoch formell bereits dann genügend, wenn erkennbar ist, was die beschwerdeführende Person zur Stellung ihres Antrags bewogen hat. Selbst wenn sie sich mit den Erwägungen des angefochtenen Rekursentscheids kaum auseinandersetzt, steht dies einer Behandlung der Beschwerde durch das Verwaltungsgericht nicht entgegen (zum Ganzen: VGr, 3. November 2010, VB.2010.00312, E. 1 mit zahlreichen Hinweisen; vgl. auch Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 54 N. 4; Alain Griffel, Kommentar VRG, § 23 N. 17).

1.6.2 Die Beschwerden sämtlicher Beschwerdeführenden erfüllen die formellen Anforderungen ohne Weiteres. Dies schliesst nicht aus, dass einzelne Ausführungen oder Verweisungen auf frühere Rechtsschriften unbeachtlich sind, zum Beispiel weil sie nicht auf den Streitgegenstand bzw. den angefochtenen Entscheid bezogen sind oder weil sie bloss allgemein gehaltene, sogenannt appellatorische Kritik enthalten, aus der nicht hervorgeht, weshalb der angefochtene Entscheid rechtsverletzend sein soll (zum Begriff vgl. etwa BGE 137 V 57 E. 1.3). Dadurch würde aber das Eintreten nicht infrage gestellt.

1.6.3 In diesem Zusammenhang ist schliesslich darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdeführerin 4 als Gemeinde legitimiert war, die Richtplaneinträge vom 26. März 2007 und vom 18. März 2014 mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten im Sinn von Art. 82 lit. b BGG anzufechten (BGE 136 I 265 E. 1.3). Sie hat dies unterlassen. Sie ist daher nur noch unter besonderen, hier nicht gegebenen Voraussetzungen befugt, die akzessorische Überprüfung des Richtplans zu verlangen (vgl. im Einzelnen Jürg Bosshart/Martin Bertschi, § 19 N. 37 f. mit weiteren Hinweisen). Im vorliegenden Fall ist allerdings die Abgrenzung zwischen zulässigen und unzulässigen Rügen schwierig, weil der Richtplan Voraussetzungen für die Luftseilbahn aufstellt (E. 11.1). Je nachdem, wie diese ausgelegt werden, kann eine materielle Beanstandung als Rüge der Unzulässigkeit des Richtplaneintrags oder der Nichterfüllung der Voraussetzungen vorgebracht werden. Daher und weil neben der Beschwerdeführerin 4 auch Privatpersonen Beschwerde erhoben haben, ist im Sinn der Prozessökonomie grundsätzlich darauf zu verzichten, die Vorbringen der Beschwerdeführerin 4 in zulässige und unzulässige Rügen zu unterteilen (vgl. auch E. 11.7).

1.7 Die weiteren Prozessvoraussetzungen sind erfüllt, weshalb auf die Beschwerden (mit den in E. 1.5.3 erwähnten Vorbehalten) einzutreten ist.

2.1 Die Zoo Seilbahn AG macht geltend, die Vorinstanz hätte nur insoweit auf die Rekurse eintreten dürfen, als die vorgebrachten Rügen sich auf die Stellung der Rekurrierenden auswirken konnten. Damit verkennt sie, dass die Beurteilung der Legitimation nicht rügenspezifisch zu erfolgen hat, soweit die einzelnen Rügen zur Gutheissung der Anträge führen können (BGE 137 II 30 E. 2.3; Bertschi, § 21 N. 15 und 59 f.). Die Hauptanträge der Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 vor der Vorinstanz lauteten auf Aufhebung der angefochtenen Anordnung; die Beschwerdeführerin 4 stellte zudem Eventualanträge, zu denen sie als Eigentümerin von Grundstücken und als Trägerin der kommunalen Planung befugt war. Die damaligen Rekurrierenden waren legitimiert, sämtliche Rügen vorzubringen, die grundsätzlich geeignet waren, ihnen den praktischen Nutzen zu verschaffen, der in der Gutheissung ihrer Rekurse bestanden hätte. Demnach konnten sie Mängel rügen, die gegebenenfalls für sich allein genommen zur Aufhebung der angefochtenen Anordnung führen mussten, aber auch Mängel bei der Berücksichtigung der Elemente einer Interessenabwägung, von deren Ergebnis die Anordnung abhing. Die Vorinstanz war ihrerseits befugt, im Rahmen des Streitgegenstands die angefochtene Anordnung abzuändern. Ob die damaligen privaten Rekurrierenden legitimiert gewesen wären, die von der Vorinstanz angeordneten Gestaltungsplanänderungen zu beantragen, ist unerheblich. Dieselben Grundsätze gelten im Übrigen auch im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht.

2.2 Der Antrag der Beschwerdeführenden 1, eine Eingabe der Zoo Seilbahn AG sei aus dem Recht zu weisen, entbehrt angesichts der Parteistellung der Zoo Seilbahn AG jeder Grundlage.

Der Beschwerdeführer 2 beantragt einen Augenschein. Der Entscheid, ob ein Augenschein angeordnet werden soll, steht im pflichtgemässen Ermessen der mit der Sache befassten Behörde. Eine Pflicht zur Vornahme eines Augenscheins besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise überhaupt nicht abgeklärt werden können. Ein Augenschein ist insbesondere dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen an Ort und Stelle Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 79 mit Hinweisen). Weil die Sache ohnehin zur ergänzenden Sachverhaltsfeststellung und Interessenabwägung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen ist (vgl. E. 13.1), erübrigt sich für das Verwaltungsgericht ein Augenschein. Aus diesem Grund kann auch offenbleiben, ob die Vorinstanz den Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verletzt hat, indem sie auf die Durchführung eines Augenscheins verzichtete.

Der Beschwerdeführer 2 bringt vor, dass die Vorinstanz zu Unrecht seinen Antrag abgelehnt habe, das Verfahren bis zur Rechtskraft der Schlussabstimmung des Kantonsrats über die Umsetzungsvorlage zur Kulturlandinitiative, die in der Volksabstimmung vom 17. Juni 2012 angenommen wurde, zu sistieren. Seine Beschwerde sei "daher aus materiellrechtlichen Gründen gutzuheissen wegen negativer Präjudizierung der Umsetzung der Kulturlandinitiative".

4.1 Die in der Form der allgemeinen Anregung eingereichte kantonale "Volksinitiative zum Erhalt der landwirtschaftlich und ökologisch wertvollen Flächen (Kulturlandinitiative)" verlangt, dass die wertvollen Landwirtschaftsflächen (Bodennutzungseignungsklassen 1 bis 6) und die Flächen von besonderer ökologischer Bedeutung durch den Kanton wirksam geschützt und in ihrem Bestand und ihrer Qualität erhalten bleiben. Davon ausgenommen sind die zum Zeitpunkt der Annahme der Initiative rechtskräftig der Bauzone zugewiesenen Flächen (ABl 2010, 2952). Mit Beschluss vom 19. Mai 2014 trat der Kantonsrat auf die Umsetzungsvorlage des Regierungsrats vom 19. Juni 2013 nicht ein, wogegen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten wegen Verletzung des Stimmrechts beim Bundesgericht erhoben wurde. Diese Beschwerde ist derzeit noch hängig. Die Baudirektion hatte den Gemeinden mit Schreiben vom 12. Juli 2012 die Weisung erteilt, ab sofort und bis zum rechtskräftigen Beschluss des Kantonsrats über die Umsetzungsvorlage alle Verfahren für planungsrechtliche Festlegungen zu sistieren, mit denen neue Bauzonen geschaffen werden sollten. Dasselbe hatte sie für projektbezogene Sondernutzungsplanungen angeordnet, mit denen die Rahmenbedingungen für nach dem Raumplanungsgesetz ausserhalb der Bauzone zulässige Vorhaben definiert werden sollten. Die Weisung sieht verschiedene Ausnahmen vor, unter anderem für kantonale und regionale Gestaltungspläne nach § 84 Abs. 2 PBG. Gemäss Zwischenverfügung des Bundesgerichts vom 21. Juli 2014 (1C_312/2014; NZZ vom 25. Juli 2014, S. 11) werden diese Anordnungen während des Verfahrens vor Bundesgericht aufrecht erhalten. Der Beschwerdeführer 2 bestreitet, dass im vorliegenden Fall eine Ausnahme zulässig sei.

4.2 Die ursprünglich von der Baudirektion angeordnete Übergangsregelung gilt mittlerweile aufgrund einer Zwischenverfügung des Bundesgerichts, die in einem anderen Verfahren ergangen ist. Ungeachtet der dadurch aufgeworfenen verfahrensrechtlichen Fragen wäre der Antrag des Beschwerdeführers 2 jedenfalls abzuweisen, wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt: Es kann offenbleiben, ob die vom Volk angenommene allgemeine Anregung nicht zum Erlass einer Übergangsregelung verpflichtet, wie die Vorinstanz annimmt. Angesichts der relativen Offenheit des Initiativtexts besteht jedenfalls ein Ermessensspielraum, um kantonale und regionale Gestaltungspläne im Sinn von § 84 Abs. 2 PBG von der Sistierung auszunehmen. Das streitige Projekt fällt unter diese Ausnahmebestimmung, weil es die dort genannten Voraussetzungen erfüllt; entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers 2 kann – jedenfalls beim heutigen Verfahrensstand – nicht gesagt werden, dass kein öffentliches Interesse an der Seilbahn bestehe und es sich um ein blosses Projekt zur Schaffung von Arbeitsplätzen handle (vgl. E. 10.2 und 11.5.4). § 234 PBG, auf den sich der Beschwerdeführer 2 beruft, bezieht sich auf die negative Vorwirkung von Planungsmassnahmen im Baubewilligungsverfahren und ist im vorliegenden Nutzungsplanverfahren nicht relevant.

Die Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 bringen vor, dass die Festsetzung des Gestaltungsplans mit der bundesrechtlichen Plangenehmigung hätte koordiniert werden müssen. Insbesondere beanstanden sie, dass die Entscheide nicht gemeinsam oder zumindest gleichzeitig eröffnet wurden (dazu E. 5). Sie rügen zudem, dass im Verfahren vor der Beschwerdegegnerin keine UVP stattgefunden hat (dazu E. 6). Schliesslich machen die Beschwerdeführenden 1 sinngemäss geltend, dass ihr Anspruch auf rechtliches Gehör durch die unzutreffende Anwendung der Koordinationsgrundsätze und der Bestimmungen über die UVP verletzt wurde (dazu E. 7).

5.1 Im Folgenden ist zu prüfen, auf welche Weise dem Koordinationsgebot und den Vorschriften über die UVP im vorliegenden Verfahren Rechnung zu tragen ist. Dabei ist auch die vom Bundesamt für Umwelt (BAFU) und vom BAV herausgegebene Publikation "Umwelt und Raumplanung bei Seilbahnvorhaben, Vollzugshilfe für Entscheidbehörden und Fachstellen, Seilbahnunternehmungen und Umweltfachleute", Bern 2013, zu beachten. Diese Vollzugshilfe soll die anwendbaren Rechtsbestimmungen konkretisieren und eine einheitliche, rechtskonforme Vollzugspraxis fördern (BAFU/BAV, S. 2 und 8). Ihr kommt kein Rechtssatzcharakter zu. Ähnlich wie eine Verwaltungsverordnung dient sie allerdings dem Gericht als Auslegungshilfe, insbesondere soweit sie Ausdruck besonderer Fachkenntnis ist (Donatsch, § 50 N. 52 ff., besonders N. 56). Vorliegend ist sie zudem deswegen von Bedeutung, weil sie über die Ansichten und das übliche Vorgehen der zuständigen Bundesbehörden informiert. Die Vollzugshilfe gibt daher auch Auskunft über die von den Bundesbehörden gegenüber den Behörden sämtlicher Kantone vertretene Koordinationspraxis. Mit dem Bemühen um eine einheitliche Vollzugspraxis nehmen die Bundesbehörden eine Aufgabe wahr, die die kantonalen Behörden und Gerichte von vornherein nicht erfüllen können. Dass die Vollzugshilfe erst nach dem erstinstanzlichen Entscheid im vorliegenden Verfahren publiziert wurde, ist nicht relevant, weil es sich nicht um eine Rechtsquelle handelt, sondern um eine Auskunft darüber, wie die zuständigen Bundesbehörden die Rechtslage interpretieren.

5.2 Die Vorinstanzen berufen sich für ihr Vorgehen auf das Bundesrecht, dem das Seilbahnprojekt untersteht (Art. 2 des Seilbahngesetzes vom 23. Juni 2006 [SebG]). Nach Art. 9 SebG wird mit der Plangenehmigung das Recht erteilt, die Seilbahn zu bauen. Mit ihr werden sämtliche für den Bau der Seilbahn erforderlichen Bewilligungen erteilt (Abs. 1). Die Erteilung der Plangenehmigung setzt unter anderem voraus, dass keine wesentlichen öffentlichen Interessen, namentlich der Raumplanung, des Natur- und Heimatschutzes oder des Umweltschutzes, entgegenstehen (Abs. 3 lit. b). Mit der Plangenehmigung wird das Enteignungsrecht erteilt, sofern die Anlage der Nutzungsplanung entspricht (Art. 7 Abs. 1 SebG). Zuständige Behörde ist das BAV (Art. 3 Abs. 1 SebG; vgl. auch Art. 11 ff. SebG).

5.3 Art. 7 Abs. 1 SebG setzt die Nutzungsplanung voraus. Dies entspricht der namentlich auf die Planungspflicht gemäss Art. 2 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG) gestützten Bundesgerichtspraxis, wonach für Bauten und Anlagen, die ihrer Natur nach nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst werden können, eine Nutzungsplanung vorzunehmen ist (BGE 114 Ib 312 E. 3a; Arnold Marti, Planungspflicht für grössere Vorhaben ausserhalb der Bauzonen – wegleitende Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 2005, S. 353 ff., 357 ff.). Zuständig für die Nutzungsplanung sind die Kantone. Damit stellt sich die Frage nach der Koordination zwischen der Nutzungsplanung und dem Plangenehmigungsverfahren.

5.4 Die Verfahrenskoordination ist in Art. 25a RPG geregelt; diese Bestimmung erfasst auch Verfahren vor Bundesbehörden, die mit kantonalen Verfahren zusammenhängen (vgl. Arnold Marti in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich etc. 1999, Art. 25a Rz. 9 und 21; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 25a N. 27 ff.). Erfordert die Errichtung oder die Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden, so ist nach Art. 25a Abs. 1 RPG eine Behörde zu bezeichnen, die für ausreichende Koordination sorgt. Die Koordinationsgrundsätze sind gemäss Art. 25a Abs. 4 RPG sinngemäss auf das Nutzungsplanverfahren anwendbar. Diese Bestimmung betrifft laut Bundesgericht in erster Linie Bauten und Anlagen, die ihrer Natur nach nur in einem Planungsverfahren erfasst werden können, sowie die Einzonung von Wald. Sie bezieht sich insbesondere auf projektbezogene Sondernutzungspläne, die in vielen Fällen das Baubewilligungsverfahren ersetzen oder es weitgehend vorwegnehmen, weshalb sie mit den anderen projektbezogenen Entscheidverfahren wie ein entsprechendes Baubewilligungsverfahren im Detail zu koordinieren sind (BGr, 16. Februar 2007, 1P.532/2006, E. 3.4 mit Hinweisen; Marti in: Kommentar RPG, Art. 25a Rz. 43; Waldmann/Hänni, Art. 25a N. 71). Ungeachtet dessen, dass Nutzungsplan- und Baubewilligungsverfahren auf verschiedenen Stufen des planerischen Stufenbaus stehen und in der Regel zeitlich gestaffelt ergehen, sind auch die projektbezogene Sondernutzungsplanung und das Bewilligungsverfahren aufeinander abzustimmen (vgl. BGr, 4. April 2006, 1A.230/2005, E. 4.1 f.; Marti, ZBl 2005, S. 363). Dies gilt auch im vorliegenden Fall mit Bezug auf das Verhältnis zwischen der kantonalen Gestaltungsplanung und der Plangenehmigung durch eine Bundesbehörde, wobei die Plangenehmigung der Baubewilligung entspricht (Botschaft vom 22. Dezember 2004 zum Bundesgesetz über Seilbahnen zur Personenbeförderung, BBl 2005, 895 ff., 907). Nutzungsplanung und Plangenehmigung hängen materiell eng zusammen und sind soweit möglich zu koordinieren. Das wird im Übrigen auch von den Vorinstanzen und der Zoo Seilbahn AG nicht grundsätzlich bestritten.

5.5 Im vorliegenden Fall wurden der Entwurf des Gestaltungsplans und das Plangenehmigungsgesuch zusammen öffentlich aufgelegt. Zudem enthalten Richt- und Nutzungsplanung relativ weitgehende Vorschriften mit Blick auf die Plangenehmigung. Namentlich der Gestaltungsplan ist – wie der Beschwerdeführer 2 zu Recht festhält – detailliert und enthält Regelungen, welche die Plangenehmigung insoweit weitgehend vorwegnehmen, besonders über den Verlauf, das Längenprofil, die Höhe, die Terraingestaltung, die einzelnen Baufelder und deren Nutzung, die Stellung und Dimensionen der Bauten und Anlagen sowie über die Bepflanzung und Niederhaltung von Waldareal. Bei der gemeinsamen öffentlichen Auflage von Gestaltungsplanentwurf und Plangenehmigungsgesuch sowie bei den Vorgaben des Gestaltungsplans für das Plangenehmigungsverfahren handelt es sich um Anforderungen, die sich aus dem Koordinationsgebot ergeben und im vorliegenden Fall erfüllt wurden (vgl. BGr, 4. April 2006, 1A.230/2005, E. 4.3 f.; vgl. auch Art. 25a Abs. 2 lit. b in Verbindung mit Abs. 4 RPG).

5.6 Wie die Vorinstanz und die Zoo Seilbahn AG zu Recht festhalten, schliesst hier allerdings das anwendbare Recht eine umfassende Koordination aus. Nach Art. 7 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 SebG bringt die Plangenehmigung das Enteignungsrecht mit sich, das wiederum davon abhängig gemacht wird, dass die Anlage der Nutzungsplanung entspricht. Zwar erscheint es nicht als zwingend, die Plangenehmigung erst zu erteilen, wenn der Nutzungsplan rechtskräftig ist; immerhin wäre es denkbar, sie unter dem Vorbehalt zu erteilen, dass der Nutzungsplan rechtskräftig wird. Die gegenteilige Lösung ist allerdings mindestens so zweckmässig und drängt sich umso eher auf, als der Rechtsweg ohnehin nicht koordiniert werden kann: Der Nutzungsplan ist gemäss dem kantonalen Recht vor den kantonalen Behörden anzufechten, während die Plangenehmigung der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht unterliegt (Art. 31–33 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [VGG]). Die gleichzeitige oder gar gemeinsame Eröffnung könnte also ihren Zweck, die gesamthafte Beurteilung aller Aspekte in einem einheitlichen Rechtsmittelverfahren, ohnehin nicht erfüllen (vgl. Marti in: Kommentar RPG, Art. 25a Rz. 37 f.). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin 4 müssen die Entscheide auch nicht deswegen gleichzeitig eröffnet werden, damit Klarheit besteht, welche Fragen die beiden Behörden geprüft haben: Die Frage, worüber im Gestaltungsplanverfahren zu entscheiden ist, kann ohne Konsultation der konkreten Plangenehmigung beantwortet werden. Ob die Anträge der kantonalen und eidgenössischen Behörden, die sich zutreffenderweise nur auf die Plangenehmigung beziehen, vom zuständigen Bundesamt in seinem Entscheid berücksichtigt werden, ist für die Festsetzung des Gestaltungsplans nicht von Belang, weshalb insoweit keine Koordination erfolgen muss. Das Wissen darum, welche Punkte von welcher Behörde geprüft wurden, würde nichts daran ändern, dass unter Umständen dieselben Fragen mit beiden gegebenen Rechtsmitteln vorgebracht werden müssten. Dies wäre stets der Fall, wenn geringste Zweifel an der betreffenden Zuständigkeit bestünden. Die gemeinsame oder gleichzeitige Eröffnung braucht daher aus der Sicht des Rechtsschutzes nicht vorteilhaft zu sein, solange kein einheitliches Rechtsmittel besteht.

5.7 Demnach wird das Koordinationsgebot durch die gestaffelte Eröffnung der Entscheide nicht verletzt. Diese Ansicht wird im Übrigen auch von den zuständigen Bundesämtern vertreten (BAFU/BAV, S. 12 und 27). An diesem Ergebnis vermag nichts zu ändern, dass der Bundesrat am 14. Mai 2008 in der Genehmigung des Richtplans, Teilrevision Verkehr vom 26. März 2007 (BBl 2008, 4456), wiederum auf die Plangenehmigung Bezug nahm, wie der Beschwerdeführer 2 vorbringt. Die Bedeutung dieses Hinweises kann hier offenbleiben. Im Übrigen ist auf die Frage der Koordination im Zusammenhang mit den Rügen betreffend UVP und rechtliches Gehör zurückzukommen (E. 7.4).

6.1 Im Zusammenhang mit den Anforderungen der Koordination steht die Frage, ob und inwieweit im Gestaltungsplanverfahren eine UVP durchzuführen ist. Das Bundesrecht erklärt in Bezug auf Seilbahnen mit Bundeskonzession das Plangenehmigungsverfahren zu dem für die UVP massgeblichen Verfahren (Art. 5 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang Ziff. 60.1 der Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung [UVPV]). Entsprechend verlangt Art. 11 Abs. 1 lit. c der Seilbahnverordnung vom 21. Dezember 2006 (SebV), dass bei Vorhaben, die der UVP unterstehen, mit dem Plangenehmigungsgesuch ein UVB einzureichen ist. Der Beschwerdeführer 2 wendet allerdings ein, dass Anhang Ziff. 60.1 UVPV nur auf Rahmennutzungspläne zugeschnitten sei. Deshalb habe nach dem subsidiär anwendbaren Art. 5 Abs. 3 Satz 3 UVPV die Sondernutzungsplanung als massgebliches Verfahren zu gelten. Besonders der Beschwerdeführer 2 und die Beschwerdeführerin 4 führen zudem sinngemäss aus, dass die Festlegung des Gestaltungsplans materiell die Kenntnis der UVP voraussetze. Die Vorinstanzen und die Zoo Seilbahn AG berufen sich darauf, dass zwar noch keine "formelle" oder "eigentliche" UVP vorgenommen worden sei, jedoch Berichte der beteiligten Fachstellen vorlägen, und dass eine materielle Prüfung erfolgt sei. Hiergegen machen die Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 wiederum geltend, dass unter diesen Umständen unklar bleibe, welche Gesichtspunkte nach welchen Massstäben geprüft worden seien. Im Folgenden ist zunächst zu prüfen, welche Fragen im Nutzungsplanverfahren zu behandeln sind. Gestützt darauf sind das für die UVP massgebliche Verfahren und das Vorgehen im Nutzungsplanverfahren zu bestimmen.

6.2 Im Nutzungsplanverfahren ist jedenfalls die Übereinstimmung mit den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG; § 18 PBG) sowie mit der übergeordneten Planung (§ 16 PBG), besonders mit dem vom Bundesrat genehmigten Richtplan, zu prüfen (vgl. Art. 26 Abs. 2 RPG). Im konkreten Fall geht es dabei namentlich um die Voraussetzungen, die der Richtplan für die Luftseilbahn Stettbach–Zoo Zürich aufstellt (vgl. Kantonaler Richtplan Verkehr vom 26. März 2007 bzw. 18. März 2014, Richtplantext, Kap. 4.3.2, Objekt Nr. 10). Sodann sind gemäss Bundesgericht bestimmte Mindestanforderungen an die Nutzungsplanung zu stellen, wenn die Zonierung im Hinblick auf ein Vorhaben erfolgt, das so bedeutende Auswirkungen auf die bestehende Nutzungsordnung nach sich zieht, dass es der Planungspflicht nach Art. 2 RPG unterliegt. Die Nutzungsplanung müsse in einem solchen Fall auf einer umfassenden Interessenabwägung beruhen, was voraussetze, dass die wesentlichen Auswirkungen des Vorhabens auf die Umwelt und auf die räumliche Umgebung bekannt seien. Dies wiederum bedinge, dass Art und Ausgestaltung des Projekts zumindest in den Grundzügen bekannt seien. Die wesentlichen umweltrelevanten Anordnungen müssten bereits auf Stufe Nutzungsplanung erlassen werden und dürften nicht ins Baubewilligungsverfahren verschoben werden (BGr, 4. April 2006, 1A.230/2005, E. 4.2; vgl. auch BGE 123 II 88 E. 2d). In dieser Interessenabwägung ist sinngemäss die akzessorische Überprüfung des Richtplans enthalten. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz hat diese grundsätzlich im Rahmen der Anfechtung des Nutzungsplans stattzufinden und nicht gleichermassen im Rechtsmittelverfahren gegen den Nutzungsplan und im Plangenehmigungsverfahren (vgl. etwa Jürg Bosshart/Martin Bertschi, § 19 N. 37 mit weiteren Hinweisen; Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht in a nutshell, Zürich/St. Gallen 2012, S. 195 f.; vgl. auch § 19 Abs. 2 PBG). Die Interessenabwägung ist auch nicht als bloss grundsätzlich oder vorläufig zu betrachten; soweit die betreffenden Interessen im Nutzungsplanverfahren zu beachten sind, ist sie abschliessend. Die Kritik der Beschwerdeführenden 2 und 4 ist insoweit berechtigt. Dass die Plangenehmigung von einer Bundesbehörde erteilt wird und die UVP – wie im Folgenden zu begründen ist – im Plangenehmigungsverfahren stattfindet, kann kein Grund sein, die Funktion der Nutzungplanung anders zu definieren als üblich.

6.3 Nach Art. 10a Abs. 1 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG) ist die UVP möglichst frühzeitig durchzuführen (vgl. auch Art. 5 Abs. 3 Satz 2 UVPV, der allerdings nur für Verfahren gilt, die vom kantonalen Recht zu bezeichnen sind). Art. 5 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang Ziff. 60.1 UVPV erklärt das Plangenehmigungsverfahren zum massgeblichen Verfahren, in dem die UVP durchzuführen ist. Zumindest dem Wortlaut von Anhang Ziff. 60.1 UVPV kann nicht entnommen werden, dass die Bestimmung nicht anwendbar sein soll, wenn ein Projekt der Sondernutzungsplanung unterliegt. Auch die zuständigen Bundesbehörden gehen in ihrer Vollzugshilfe nicht davon aus (vgl. BAFU/BAV, S. 18 ff.). Die Begründung dafür, dass das Plangenehmigungsverfahren in jedem Fall massgeblich sein soll, mag in der Verschiedenartigkeit der kantonalen Planungsinstrumente liegen. Denkbar ist auch, dass damit den Bundesbehörden die Durchsetzung einer landesweit einheitlichen Praxis erleichtert werden sollte. Die anwendbaren Rechtsgrundlagen sehen auch keine mehrstufige UVP im Sinn von Art. 6 UVPV vor. Die Anwendbarkeit von Anhang Ziff. 60.1 UVPV ändert allerdings nichts daran, dass die vom Bundesgericht aufgestellten Vorgaben für die Nutzungsplanung einzuhalten sind. Dies hat auf dem Weg der Koordination zwischen Nutzungsplanungs- und Plangenehmigungsverfahren zu geschehen. Anhang Ziff. 60.1 UVPV lässt sich in diesem Sinn dem Gesetz und der Bundesgerichtspraxis entsprechend auslegen, und soweit die Bestimmung zu einer Abweichung vom Grundsatz führt, dass die UVP möglichst frühzeitig durchzuführen ist, lässt sich dies sachlich begründen. Es besteht daher kein Anlass, Art. 5 Abs. 3 Satz 3 UVPV statt Anhang Ziff. 60.1 UVPV anzuwenden und die Sondernutzungsplanung zum massgeblichen Verfahren zu erklären.

6.4 Die Vollzugshilfe der zuständigen Bundesbehörden fordert eine koordinierte UVP-Berichterstattung bzw. eine gemeinsame Voruntersuchung und einen gemeinsamen Bericht (BAFU/BAV, S. 12 und 24). Mit Bezug auf einen Sondernutzungsplan, der wichtige Rahmenbedingungen, nicht aber Details zur zukünftigen Gestaltung der Anlage enthielt, kam das Bundesgericht zum Schluss, dass eine vollständige UVP nicht zwingend auf der Stufe der Nutzungsplanung durchzuführen war (BGr, 4. April 2006, 1A.230/2005, E. 3.3, in Anwendung von Art. 5 Abs. 3 UVPV). Massgebend muss auch im vorliegenden Fall sein, ob "alle für den Nutzungsplanungsentscheid wesentlichen Auswirkungen des Projekts auf die Umwelt in der für den Planungsentscheid notwendigen Tiefe ermittelt worden sind" (so BGr, 4. April 2006, 1A.230/2005, E. 3.4.2 in Bezug auf eine mehrstufige UVP).

6.5 Der UVB wurde zusammen mit dem Gestaltungsplan und dem Plangenehmigungsgesuch öffentlich aufgelegt und publiziert (vgl. die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 27. Oktober 2011, S. 4), und er findet sich in den Akten der Beschwerdegegnerin. Diese stützte sich beim Erlass der Verfügung vom 27. Oktober 2011 erstens auf die Beurteilung des UVB durch die kantonale Koordinationsstelle für Umweltschutz (KofU) vom 4. August 2009 sowie die kantonalen Fachstellen, wobei namentlich die Stellungnahme der Natur- und Heimatschutzkommission (NHK) vom 3. August 2009 bedeutsam ist, zweitens auf die im Plangenehmigungsverfahren eingereichte Stellungnahme des BAFU vom 29. April 2011. Das BAFU beurteilte das Projekt in seiner Stellungnahme aufgrund der Variantenstudie und eines Augenscheins "abschliessend". Damit verfügte die Beschwerdegegnerin über die Grundlagen, auf denen laut Bundesrecht eine UVP zu beruhen hat, und auch die – nicht anwendbaren – Anforderungen des kantonalen Rechts an eine UVP waren erfüllt (vgl. insbesondere Art. 10c Abs. 1 USG, Art. 17 UVPV bzw. § 3 der Einführungsverordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 5. Oktober 2011). Inhaltlich genügten die Unterlagen grundsätzlich, um über die auf der Stufe der Nutzungsplanung sich stellenden umweltrechtlichen Fragen zu entscheiden. Den Beschwerdeführenden 1 schwebt möglicherweise vor, dass das BAV einen der Plangenehmigung vorgelagerten Zwischenentscheid über das Ergebnis der UVP zu fällen hätte, der dann im Gestaltungsplanverfahren beizuziehen wäre. Dies ist jedoch nicht der Fall (vgl. Art. 19 UVPV). Die Rüge, dass die formellen Anforderungen des Umweltschutzrechts im Gestaltungsplanverfahren nicht erfüllt wurden, geht – mit den im Folgenden und in E. 7.4 aufgeführten Vorbehalten – fehl.

6.6 Wie die Beschwerdeführenden 1 – teils in anderem Zusammenhang – erwähnen, führt die Seilbahn im Bereich der Talstation nahe an der Siedlung Mattenhof und zwischen den Stützen 8 und 9 nahe an der Siedlung Im Klösterli vorbei. Gemäss der Stellungnahme der NHK sind beide Siedlungen im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) enthalten (das allerdings für die Stadt Zürich anscheinend noch nicht definitiv festgesetzt ist), die Mattenhofsiedlung als Ortsbild von überkommunaler Bedeutung und mit dem Ziel der Substanzerhaltung (Erhaltungsziel A), die Siedlung Im Klösterli – zu deren Einstufung sich die NHK nicht äussert – mit dem Ziel der Strukturerhaltung (Erhaltungsziel B). Die NHK hält fest, dass die Siedlung Mattenhof durch das Seilbahnprojekt keinen Schaden nehme; zu den Auswirkungen auf die Siedlung Im Klösterli äussert sie sich nicht explizit (S. 4 und 7). Das Amt für Raumordnung und Vermessung (ARV) hält in seiner Stellungnahme vom 29. Juni 2009 fest, es seien keine Ortsbilder von überkommunaler Bedeutung betroffen, wobei offenbleibt, ob diese Äusserung irrtümlich erfolgte oder deswegen, weil der Gestaltungsplanperimeter die Perimeter der beiden Siedlungen nicht überschneidet. Laut der Stellungnahme des BAFU ist das Bundesamt für Kultur (BAK) zur Beurteilung einer allfälligen Beeinträchtigung der ISOS-Objekte beizuziehen (S. 2). Den Stellungnahmen der Behörden lässt sich nicht explizit entnehmen, ob und wie die Siedlung Im Klösterli durch das Seilbahnprojekt tangiert wird. Zur Klärung der Frage und im Sinn der Koordination ist die laut BAFU im Plangenehmigungsverfahren notwendige Stellungnahme des BAK beizuziehen.

Die Beschwerdeführenden 1 machen eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend, weil der festgesetzte Gestaltungsplan gegenüber der öffentlich aufgelegten Fassung wesentlich überarbeitet worden sei (dazu E. 7.1 f.). Zudem sei der Raumplanerische Bericht nicht öffentlich aufgelegt worden, und er stamme von einem Planungsbüro, das weder genügend sachkundig noch unabhängig sei (dazu E. 7.3). Der Gestaltungsplan sei wegen der Verletzung der Mitwirkungsrechte nichtig. Im Weiteren sehen die Beschwerdeführenden 1 ihren Anspruch auf rechtliches Gehör als verletzt an, weil sie sich nicht zu den Stellungnahmen der Behörden im Rahmen der UVP äussern konnten (dazu E. 7.4).

7.1

7.1.1 Die Rüge, dass der Gestaltungsplan infolge der Überarbeitung erneut hätte aufgelegt werden müssen, betrifft in erster Linie die Mitwirkung gemäss Art. 4 Abs. 2 RPG und § 7 Abs. 2–4 PBG. Diese ist grundsätzlich vom Anspruch auf rechtliches Gehör zu unterscheiden, wobei im Nutzungsplanverfahren das rechtliche Gehör teilweise nur im Rahmen der Mitwirkung wahrgenommen werden kann. Die Mitwirkung stellt höchstens indirekt einen Bestandteil des Rechtsschutzes dar; sie ermöglicht der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG) bzw. jedermann (§ 7 Abs. 2 PBG), sich im Sinn einer politischen Einflussnahme zu Planungen zu äussern. Damit soll sie die notwendige Breite der Interessenabwägung ermöglichen, eine wichtige Grundlage für den sachgerechten Planungsentscheid schaffen und zu einer qualitativ guten Planung beitragen (BGE 135 II 286 E. 4 und 4.2.3). Gemäss der Lehre ist der Anspruch auf Mitwirkung nicht formeller Natur, und fehlende Mitwirkung macht eine Planung nicht nichtig, sondern nur anfechtbar (Rudolf Muggli in: Kommentar RPG, Art. 4 Rz. 25 und 29; vgl. auch Waldmann/Hänni, Art. 4 N. 14 f.). Diese Fragen brauchen hier nicht beantwortet zu werden, weil der Anspruch auf Mitwirkung im vorliegenden Fall nicht verletzt wurde, was im Folgenden auszuführen ist.

7.1.2 Der Gestaltungsplanentwurf wurde unbestrittenermassen öffentlich aufgelegt. Zu prüfen bleibt einzig, ob die Unterschiede zwischen dem öffentlich aufgelegten Entwurf und dem schliesslich festgesetzten Plan eine erneute Auflage des Letzteren erfordert hätten. Gemäss Praxis und Lehre muss jedenfalls bei nachträglichen Planänderungen, die mit Blick auf den Gesamtzusammenhang untergeordnet und nicht von weiter gehendem öffentlichen Interesse sind, das Mitwirkungsverfahren nicht wiederholt werden (BGE 135 II 286 E. 4.2.3; Muggli, Art. 4 Rz. 25). Der gemäss § 7 Abs. 2 PBG aufgelegte Planentwurf kann von vornherein nur als vorläufig verstanden werden, da sowohl die im Rahmen der Mitwirkung zu erwartenden Eingaben wie auch der weitere Planungsprozess eine Änderung der Vorlage bewirken können. Entsprechend bildet er keine Vertrauensgrundlage dafür, dass die Planfestsetzung nicht in verschiedenen Punkten davon abweichen werde (BGE 119 Ib 138 E. 4f; VGr, 4. Dezember 2003, VB.2002.00376, E. 5b).

7.1.3 Der hier streitige Gestaltungsplan enthält einige untergeordnete Änderungen, aber keine wesentlichen Differenzen gegenüber der öffentlich aufgelegten Fassung vom 22. Mai 2009. Insbesondere trifft die Behauptung der Beschwerdeführenden 1 nicht zu, dass die Stütze 2 verlegt wurde und die Siedlung Mattenhof deswegen durch eine neue Linienführung stärker belastet werde. Die von den Beschwerdeführenden 1 ebenfalls erwähnte Stütze 5 ist neu zwar höher, weil sie zur Schonung der archäologischen Stätte Burstel/Schyterberg an einen tiefer liegenden Standort verschoben wurde; die Perimeterhöhe bleibt aber nahezu unverändert.

7.2 Der Raumplanerische Bericht wurde entgegen den Angaben der Beschwerdeführenden 1 in einer früheren Fassung vom 20. November 2008 zusammen mit dem Gestaltungsplan öffentlich aufgelegt. Die neue Fassung vom 30. März 2010 stand den Parteien jedenfalls im Rechtsmittelverfahren zur Verfügung. Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) verpflichtete die Beschwerdegegnerin nicht, vor der Festsetzung die Beschwerdeführenden 1 zum Raumplanerischen Bericht anzuhören (vgl. sinngemäss BGr, 13. August 2008, 1C_17/2008, E. 2.4 und 2.4.2; BGE 135 II 286 E. 5; VGr, 25. August 2005, VB.2005.00255, E. 3).

7.3 Die Beschwerdeführenden 1 bezweifeln die Sachkunde und Unabhängigkeit des Planungsbüros, das den Raumplanerischen Bericht verfasst hat. Diese Fragen können hier offenbleiben, wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt.

7.3.1 Nach Art. 47 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) erstattet die Behörde, die die Nutzungspläne erlässt, der kantonalen Genehmigungsbehörde (Art. 26 Abs. 1 RPG) Bericht darüber, wie die Nutzungspläne die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), die Anregungen aus der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG), die Sachpläne und Konzepte des Bundes (Art. 13 RPG) und den Richtplan (Art. 8 RPG) berücksichtigen und wie sie den Anforderungen des übrigen Bundesrechts, insbesondere der Umweltschutzgesetzgebung, Rechnung tragen. Adressatin des Planungsberichts nach Art. 47 RPV ist die kantonale Genehmigungsbehörde im Sinn von Art. 26 RPG. Eine solche fehlt hier jedoch: Nach § 89 PBG ist bei Nutzungsplänen, die von der Direktion festgesetzt werden, keine Genehmigung erforderlich. Gemäss Bundesgericht kommt die Festsetzung durch eine kantonale Behörde der kantonalen Genehmigung gleich (BGr, 6. Juli 2009, 1C_568/2008, E. 6; vgl. auch BGr, 13. August 2008, 1C_17/2008, E. 2.3.1; Peter Hänni, Planungs-, Bau und besonderes Umweltschutzrecht, 5. A., Bern 2008, S. 233; a. M. Alexander Ruch in: Kommentar RPG, Art. 26 Rz. 7; Waldmann/Hänni, Art. 26 Rz. 4). Ein Planungsbericht nach Art. 47 RPV muss in einem solchen Fall nicht eingereicht werden (BGr, 6. Juli 2009, 1C_568/2008, E. 6). Zwar kann ein Dokument in der Art eines Planungsberichts dennoch erstellt werden, doch braucht es nicht dieselbe Funktion zu erfüllen wie der Bericht zuhanden der kantonalen Genehmigungsbehörde aus der Hand der kommunalen Behörde, die einen Nutzungsplan festgesetzt hat (vgl. BGr, 13. August 2008, 1C_17/2008, E. 2.3.2).

7.3.2 Das fragliche Planungsbüro war schon am Vorprojekt beteiligt. Inwieweit die Beschwerdegegnerin 3 den Bericht beeinflusst hat, wird nicht deutlich. Da der Bericht gemäss ihren Ausführungen ihre eigenen Darlegungen enthält, ist von einem Parteigutachten auszugehen. Der Raumplanerische Bericht ist daher weitgehend einem Parteigutachten gleichzustellen (vgl. zur entsprechenden Qualifikation des UVB: BGr, 20. Juli 2007, 1P.99/2003, E. 3.3; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 476; a. M. BVGr, 25. Januar 2012, A-3762/2010, E. 7.3). Weil gar kein Planungsbericht nach Art. 47 RPV erforderlich war, ist dies grundsätzlich nicht zu beanstanden. Dass die Aufmachung – mit dem Briefkopf der Beschwerdegegnerin und dem Hinweis auf Art. 47 RPV im Titel – auf einen behördlichen Auftrag hindeutet und die Aufgabenteilung zwischen Planungsbüro und Beschwerdegegnerin im Bericht nicht geklärt wird, ist zwar durchaus bedenklich, obwohl sich die Beschwerdegegnerin mit der Festsetzung des Gestaltungsplans zumindest die Ergebnisse des Berichts sinngemäss zu eigen gemacht hat. Allerdings ist nicht ersichtlich, dass die Vorinstanz dem Bericht generell ein Gewicht zugemessen hätte, das ihm nicht zukäme. Es kann offenbleiben, welche Anforderungen an die Verfasser eines Planungsberichts zu stellen wären, der Art. 47 RPV zu genügen hat.

7.3.3 Ob die Voraussetzungen an den Bericht gemäss Art. 11 Abs. 1 lit. d SebV über die erfolgte Abstimmung mit der Raumplanung erfüllt sind, ist im Plangenehmigungsverfahren zu prüfen. Worin die Anforderungen an Sachverständige nach Art. 67 f. SebV bestehen und unter welchen Umständen diese erfüllt sein müssen, ist Gegenstand nicht des Gestaltungsplan-, sondern des Plangenehmigungsverfahrens. Anzumerken ist im Übrigen, dass die Beschwerdeführenden 1 die Unabhängigkeit der Vorinstanz nicht genügend substanziiert infrage zu stellen vermögen.

7.4 Die Beschwerdeführenden 1 berufen sich weiter auf eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil die Festsetzung des Gestaltungsplans erfolgt sei, ohne dass sie sich zu den im Rahmen der UVP ergangenen Stellungnahmen der Behörden hätten äussern können und ohne dass diese öffentlich aufgelegt worden seien. Zudem habe das BAFU anlässlich der Erarbeitung seiner Stellungnahme "diverse Sitzungen und Augenscheine" mit der Zoo Seilbahn AG abgehalten, an denen die Beschwerdeführenden 1 nicht hätten teilnehmen können. Der Stellungnahme des BAFU (S. 1) ist zu entnehmen, dass dieses Amt einen Augenschein vorgenommen hat. Die Behauptung der Beschwerdeführenden 1, dieser sei ohne Zuladung der Einsprechenden im Plangenehmigungsverfahren erfolgt, blieb unbestritten.

7.4.1 Wie erwähnt, ist zu unterscheiden zwischen der öffentlichen Auflage und Mitwirkung einerseits und dem Anspruch auf rechtliches Gehör der Verfahrensparteien anderseits, und diese Unterscheidung ist in Bezug auf sowohl das Plangenehmigungsverfahren – das massgebliches Verfahren für die UVP ist – als auch in Bezug auf das Gestaltungsplanverfahren vorzunehmen.

7.4.2 Die Bestimmungen über die UVP regeln den Anspruch auf rechtliches Gehör nicht. Insbesondere ist er nicht mit der Öffentlichkeit des Berichts und der Ergebnisse der UVP nach Art. 10d USG sowie Art. 15 und 20 UVPV gleichzusetzen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör bestimmt sich nach dem massgeblichen Verfahrensrecht und den Minimalgarantien der Bundesverfassung (BGr, 10. September 2002, 1A.60/2002, E. 2.2). Gemäss den Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 29 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 haben die Parteien des Plangenehmigungsverfahrens einen Anspruch, über entscheidwesentliche Aktenergänzungen informiert zu werden und Gelegenheit zur Äusserung zu erhalten. Gemäss Lehre und Praxis besteht zwar kein Anspruch auf Mitwirkung bei und Stellungnahme zu Amtsberichten verwaltungsinterner Fachstellen, soweit der Bericht sich darauf beschränkt, an sich feststehende Tatsachen sachverständig zu würdigen. Wenn ein streitiger Sachverhalt abgeklärt und dem Bericht Beweiswert beigemessen wird, haben die Verfahrensbeteiligten jedoch das Recht zur Teilnahme an den Beweiserhebungen und zur Stellungnahme (Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S. 356 f.; Plüss, § 7 N. 61 f.). Der Gehörsanspruch gilt entsprechend in Bezug auf die Stellungnahmen der Fachbehörden, die im Rahmen der UVP abgegeben werden (vgl. BGr, 10. September 2002, 1A.60/2002, E. 2.3). Diesem Anspruch wurde oder wird im Plangenehmigungsverfahren anscheinend entsprochen, was allerdings nicht vom Verwaltungsgericht zu überprüfen ist.

7.4.3 Das Nutzungsplanverfahren richtet sich im Kanton Zürich nach § 7 PBG, der Mitwirkung der Öffentlichkeit und Anhörung der betroffenen Grundeigentümer verbindet (vgl. Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, N. 402). Den entsprechenden Anforderungen wurde im vorliegenden Verfahren grundsätzlich Genüge getan, unter den im Folgenden auszuführenden Vorbehalten.

7.4.4 Im vorliegenden Fall hat die Beschwerdegegnerin zur Koordination mit dem Plangenehmigungsverfahren die behördlichen Stellungnahmen zum UVB beigezogen, was unbestrittenermassen zu Recht geschah. Sie hat jedoch darauf verzichtet, vor ihrem Entscheid die Stellungnahmen der Einsprechenden (Art. 13 SebG) sowie allfällige weitere Schriftenwechsel im Plangenehmigungsverfahren einzusehen. Sie hat zudem die Beurteilung des UVB durch die kantonale Umweltschutzfachstelle und die Bundesbehörden nicht öffentlich aufgelegt (vgl. die Publikation der Verfügung im Amtsblatt des Kantons Zürich vom 4. November 2011).

7.4.5 Die öffentliche Auflage der Beurteilung des UVB durch die hierfür zuständigen Behörden gemäss Art. 20 UVPV hat im Leitverfahren, also im Plangenehmigungsverfahren, zu erfolgen. Demnach ist grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn die Beschwerdegegnerin diese Unterlagen nicht zusammen mit ihrem Entscheid öffentlich zugänglich gemacht hat. Allerdings werden Drittbetroffene auf diese Weise im Gestaltungsplanverfahren schlechter gestellt, als wenn eine UVP in diesem Verfahren vorzunehmen ist: Im letzteren Fall wird die Beurteilung des UVB durch die Umweltschutzfachstelle mit dem festgesetzten Gestaltungsplan öffentlich aufgelegt, womit die gesamten Unterlagen den Betroffenen immerhin im Rekursverfahren zur Verfügung stehen. Es braucht hier jedoch nicht abschliessend geklärt zu werden, ob die Beschwerdegegnerin diese Verschlechterung der Rechtsstellung Drittbetroffener mit einer öffentlichen Auflage hätte vermeiden oder anderweitig hätte kompensieren müssen: Die Beschwerdegegnerin hat die Vernehmlassungen der Fachbehörden mit ihrer Rekursantwort nachgeliefert, worauf die Beschwerdeführenden – denen die Berichte im Übrigen zumindest teilweise bereits aus dem Plangenehmigungsverfahren bekannt waren – dazu Stellung nehmen konnten. Eine allfällige Gehörsverletzung hätte somit als geheilt zu gelten. Soweit die Beschwerdeführenden 1 sich auf dem Rechtsweg für die Rechte Dritter einsetzen wollen, sind sie nicht zu hören.

7.4.6 Die Beschwerdegegnerin hat für ihren Entscheid die Stellungnahmen der Fachbehörden zum UVB beigezogen, ohne dass die Einsprechenden im Plangenehmigungsverfahren vorher zu den Stellungnahmen angehört wurden bzw. ohne die Anhörung im Plangenehmigungsverfahren abzuwarten. Auch insofern erscheint das Vorgehen der Beschwerdegegnerin fragwürdig, und zwar aus der Sicht der Koordinationspflicht: Sie entschied damit über die im Rahmen der UVP abgelieferten Stellungnahmen der Fachbehörden auf unvollständiger Grundlage, nämlich ohne die Kenntnis der allfälligen formellen und materiellen Einwände, obwohl diese im Plangenehmigungsverfahren, das mit dem Gestaltungsplanverfahren zu koordinieren ist, erhoben werden. Die Beschwerdegegnerin hätte daher den Abschluss des Schriftenwechsels über die Stellungnahmen der Fachbehörden im Plangenehmigungsverfahren abwarten müssen. Dies hiesse allerdings, dass die Koordinationspflicht herangezogen würde, um im Ergebnis den Anspruch auf rechtliches Gehör im Gestaltungsplanverfahren zu verstärken. Da ohnehin eine Rückweisung vorzunehmen ist (E. 13.1), wird die Beschwerdegegnerin ihren Neuentscheid in Kenntnis der Stellungnahmen der Beschwerdeführenden treffen, womit eine allfällige Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör jedenfalls geheilt wird.

7.4.7 Die Rüge, das BAFU habe den Anspruch der Beschwerdeführenden 1 auf rechtliches Gehör verletzt, indem es diese nicht am Augenschein beteiligt habe, ist von der Plangenehmigungsbehörde zu überprüfen. Immerhin stellt sich im kantonalen Verfahren die Vorfrage, ob der Bericht des BAFU im Fall einer Gehörsverletzung unbeachtlich wäre, wie die Beschwerdeführenden 1 vorbringen. Gemäss dem Bericht (S. 1 f.) diente der Augenschein, zu dem die Einsprechenden nicht zugeladen wurden, einzig dem Vergleich des beantragten Seilbahnprojekts mit einer vom BAFU angeregten Variante mit tiefer Seilführung, die in der Folge verworfen wurde. Für die Beurteilung des eingereichten Projekts stützte sich das BAFU auf die Projektdokumentation und weitere schriftliche Unterlagen. Eine allfällige Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör betrifft demnach die hier interessierenden Fragen nicht. Die pauschale Vermutung einer unzulässigen Beeinflussung des BAFU durch die Beschwerdegegnerin 3 genügt nicht als Anhaltspunkt einer Befangenheit. Der Bericht des BAFU kann verwendet werden, wobei anzumerken ist, dass er – soweit er hier von Interesse ist – mit dem Bericht der NHK übereinstimmt, weshalb er ohnehin nicht als einzige Grundlage der rechtlichen Würdigung dient.

8.1 Der Beschwerdeführer 2 macht geltend, dass der Gestaltungsplan unzulässigerweise die Festsetzung des eidgenössischen Sachplans Infrastruktur Luftfahrt (SIL) für den Flughafen Zürich sowie die Festsetzung des definitiven Betriebsreglementes des Flughafens präjudiziere. Die Zoo Seilbahn AG weist dies zurück. Das zuständige Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) äussert sich in seiner Stellungnahme vom 24. August 2009 im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens nicht zur hier aufgeworfenen Frage.

8.2 Gemäss dem Raumplanerischen Bericht (S. 11 f.) befindet sich die Seilbahn im Nahbereich des Flughafens Zürich bzw. in der Flugsicherheitszone II. Die Höhe der Seilbahn im obersten Abschnitt entspreche deren Anforderungen (maximale Bauhöhe von 25 m über dem gewachsenen Terrain); in den übrigen Abschnitten seien diese Anforderungen nicht massgebend. Mittlerweile gilt der Sicherheitszonenplan für den Flughafen Zürich vom 15. Januar 2013, dessen Regelungen aber im Ergebnis gleich lauten, soweit sie hier interessieren, weshalb auch die Frage des massgeblichen Zeitpunkts der Rechtslage offengelassen werden kann. Demnach befindet sich der Gestaltungsplanperimeter in der Sicherheitszone 1 zur Sicherung des Südanflugs auf Piste 34. Gemäss dem Gestaltungsplan durchquert die Seilbahn das Gebiet, in dem die Bauhöhe auf 25 m über dem gewachsenen Terrain beschränkt ist, zwischen den Stützen 6 und 8, die sich beide ausserhalb dieser Zone befinden. Dem Längenprofil ist allerdings zu entnehmen, dass die Vorgaben wohl nicht eingehalten werden. So weist Stütze 8 eine Höhe von knapp 29 m über dem im Längenprofil angegebenen Terrain auf, Stütze 7 eine solche von rund 27 m, und Stütze 6 erreicht wiederum rund 29 m.

8.3 Gemäss dem SIL-Objektblatt für den Flughafen Zürich (1. Etappe) vom 26. Juni 2013 befindet sich der Gestaltungsplanperimeter im Gebiet mit Hindernisbegrenzung (Karte 2), das grundsätzlich auf dem Sicherheitszonenplan für den bestehenden Betrieb beruht. Kanton und Gemeinden haben das Gebiet mit Hindernisbegrenzung bei ihrer Richt- und Nutzungsplanung zu berücksichtigen. Die Ausscheidung neuer oder die Revision bestehender Bauzonen, die bei späterer Überbauung mit den massgebenden Hindernisbegrenzungsflächen in Widerspruch geraten, ist nicht zulässig. Der geltende Sicherheitszonenplan ist zu überarbeiten, dabei ist das "Gebiet mit Hindernisbegrenzung" zu überprüfen und nach Bedarf anzupassen (Festlegungen Ziff. 8, S. 22, vgl. dazu auch S. 15 und 34 f.). Gemäss den Erläuterungen muss für die Beurteilung von Planungsvorhaben der Sicherheitszonenplan oder der Plan der Flughafenhalterin zu den vorgesehenen Ergänzungen des Sicherheitszonenplans beigezogen werden (S. 35).

8.4 Die Ansicht der Vorinstanz, eine negative Präjudizierung des SIL könne offensichtlich ausgeschlossen werden, und im Übrigen sei sie im Nutzungsplanverfahren nicht abschliessend zu prüfen, trifft nach dem Gesagten nicht zu. Bereits der Gestaltungsplan, nicht erst die Plangenehmigung, hat dem Sicherheitszonenplan zu entsprechen. Allerdings kann die Durchstossung einer Sicherheitszone vom BAZL bewilligt werden (Art. 63 lit. b und c der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt). Diese Bewilligung würde vorliegend im konzentrierten Verfahren von der Plangenehmigungsbehörde nach Anhörung der Fachbehörde erteilt (Art. 9 Abs. 1 SebG in Verbindung mit Art. 62a und 62b des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997). Die Beschwerdegegnerin wird jedenfalls vor ihrem Neuentscheid den Plan der Flughafenhalterin zu den vorgesehenen Ergänzungen des Sicherheitszonenplans beizuziehen haben. Zudem hat sie vorab zu überprüfen, ob der Gestaltungsplan mit dem geltenden Sicherheitszonenplan vereinbar ist. Gegebenenfalls ist die im Plangenehmigungsverfahren einzuholende Stellungnahme des BAZL zur Frage, ob die Durchstossung der Sicherheitszone bewilligungsfähig ist, zu berücksichtigen, und, sollte diese negativ lauten, der Gestaltungsplan anzupassen. Zumindest ist eine Bestimmung in die Gestaltungsplanvorschriften aufzunehmen, worin die Plangenehmigung von der Erteilung dieser Bewilligung oder der Einhaltung des Sicherheitszonenplans abhängig gemacht wird.

9.1 Der Beschwerdeführer 2 bringt vor, der Gestaltungsplan stelle eine Umgehung von Art. 24 ff. RPG über Ausnahmebewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen dar. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Schaffung einer Bauzone bzw. Spezialnutzungszone für ein konkretes Projekt zulässig, wenn die Planungsmassnahme den Zielen und Grundsätzen der Nutzungsplanung gemäss RPG entspricht. Ist dies der Fall, so stellt sie keine Umgehung von Art. 24 ff. RPG dar, auch wenn eine Ausnahmebewilligung für das Bauvorhaben ausgeschlossen wäre. Eine Umgehung von Art. 24 ff. RPG ist nur anzunehmen, wenn mit der fraglichen Planungsmassnahme eine unzulässige Kleinbauzone geschaffen wird oder wenn sie sonst auf einer sachlich nicht vertretbaren Interessenabwägung beruht. Kleinbauzonen sind im Allgemeinen unzulässig, wenn sie gegen das raumplanerische Ziel verstossen, die Siedlungstätigkeit in Bauzonen zusammenzufassen und die Streubauweise für nicht freilandgebundene Bauten zu verhindern (BGr, 24. Mai 2012, 1C_13/2012, E. 3.1; BGE 124 II 391 E. 2c und 3a).

9.2 Im vorliegenden Fall ist ein Sondernutzungsplan für eine Verkehrsanlage ausserhalb der Bauzone streitig. Sämtliche für den Bau der Anlage notwendigen Bewilligungen werden im Plangenehmigungsverfahren nach Art. 9 ff. SebG erteilt (Art. 9 Abs. 1 SebG). Nicht massgeblich ist, ob die Luftseilbahn standortgebunden im Sinn von Art. 24 lit. a RPG ist: Ein Sondernutzungsplan, der abweichende Regelungen zum Rahmennutzungsplan schafft, ist nicht nur dann zulässig, wenn auch die Voraussetzungen von Art. 24 RPG erfüllt sind. Eine Verkehrserschliessung, die Land ausserhalb der Bauzonen in Anspruch nimmt, um einen Anschluss an den öffentlichen Verkehr (ÖV) zu gewährleisten, ist nicht von vornherein ausgeschlossen. Massgebend ist einzig, ob der Gestaltungsplan sowie der akzessorisch zu überprüfende Richtplaneintrag dem Sinn und Zweck der Raumplanung entsprechen (BGr, 20. August 2002, 1A.27/2002, E. 5; VGr, 16. November 2011, VB.2001.00178, E. 3a; Muggli, Vorbem. zu Art. 24–24d und 37a Rz. 17). Dies ist im Folgenden zu prüfen. Dabei ist bei der Interessenabwägung durchaus von Belang, dass die Seilbahn der Erschliessung eines in der Bauzone gelegenen Standorts dienen soll; grundsätzlich soll dafür das Siedlungsgebiet in Anspruch genommen werden (vgl. in Bezug auf Strassen: BGr, 20. August 2002, 1A.27/2002, E. 5.4; BGE 118 Ib 497 E. 4a).

10.

10.1 Bei der Planung raumwirksamer Tätigkeiten haben die Behörden eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen (Art. 3 RPV), wobei namentlich die Ziele und Grundsätze der Raumplanung nach Art. 1 und 3 RPG zu beachten sind. Weil eine Bundesaufgabe im Sinn von Art. 2 Abs. 1 lit. b des Natur- und Heimatschutzgesetzes vom 1. Juli 1966 (NHG) vorliegt, ist auch Art. 3 NHG anwendbar, der ebenfalls eine Interessenabwägung vorschreibt.

10.2 Die Beschwerdeführenden 1 und 2 bestreiten das öffentliche Interesse an der Seilbahn. Die Vorinstanz geht im angefochtenen Entscheid von einem ausgeprägten bzw. gewichtigen öffentlichen Interesse aus.

10.2.1 Die Seilbahn soll der zusätzlichen Erschliessung des Zoos Zürich mit dem öffentlichen Verkehr dienen (vgl. Art. 1 Abs. 1 GPV). Für den Berufsverkehr dürfte die Verbindung kaum einen Mehrwert bringen, ausser allenfalls für die Bewohnerinnen und Bewohner der Siedlung Im Klösterli und weiterer hochgelegener Teile des Stadtzürcher Quartiers Fluntern. Die Benutzung für weitere Freizeitaktivitäten wird im Verkehrsbericht vom 20. November 2008 zwar vorausgesetzt (S. 4 und Anhang 1). Sie steht allerdings klar im Hintergrund und gilt je nach ihrem Charakter teils sogar als unerwünscht; so stellt das ARV in seiner Stellungnahme vom 29. Juni 2009 zum Plangenehmigungsverfahren den Antrag, dass die Betreiberin der Seilbahn den Transport von Fahrrädern zu untersagen habe, damit der Erholungswert der Landschaft nicht durch Veloabfahrten durch das Sagentobel bedroht werde. In diesem Zusammenhang ist mitzuberücksichtigen, dass gemäss Landschaftsentwicklungskonzept der Stadt Dübendorf vom 9. März 2006 (S. 45) im fraglichen Gebiet keine weiteren Erholungsinfrastrukturen nötig oder wünschenswert sind (vgl. auch E. 11.7).

10.2.2 Der Vorinstanz ist insoweit zuzustimmen, als das öffentliche Interesse nicht dadurch ausgeschlossen wird, dass der Zoo Zürich von einer privatrechtlichen Aktiengesellschaft betrieben wird und dass die Seilbahn privat finanziert und betrieben werden soll (vgl. Raumplanerischer Bericht, S. 5). Dies gilt umso mehr, als der Zoo Zürich eine wichtige und etablierte Freizeitattraktion für breite Bevölkerungskreise darstellt. Ein öffentliches Interesse kann auch nicht deswegen verneint werden, weil die Seilbahn zugleich als Werbeträgerin für den Zoo fungieren und dessen Attraktivität steigern soll (Verkehrsbericht, S. 4), und ebenso wenig aus dem Grund, dass die Verbindung anscheinend nicht in den Verkehrsverbund des Kantons Zürich (ZVV) aufgenommen werden soll.

10.2.3 Es ist unbestritten, dass der Zoo heute rechtlich genügend erschlossen ist; auch die Zoo Seilbahn AG räumt dies ein. Ungeklärt erscheint, inwieweit dies auch für die Zukunft zutrifft. Angestrebt wird eine Ergänzung des ÖV-Netzes (Verkehrsbericht, S. 4). Die Zoo Seilbahn AG führt aus, dass vor allem mit Blick auf die rund 50 Spitzentage pro Jahr eine Verbesserung der Erschliessung anzustreben sei. Unter diesen Umständen hängt das Gewicht des öffentlichen Interesses an der Seilbahnverbindung wesentlich davon ab, in welchem Mass der in Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GPV verankerte Zweck erreicht wird, den Wechsel vom motorisierten Individualverkehr zum öffentlichen Verkehr zu fördern. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers 2 ist diese Zwecksetzung nicht verfehlt; sie entspricht grundsätzlich dem Ziel der Stärkung des öffentlichen Verkehrs gemäss dem Kantonalen Richtplan, Teil Verkehr vom 26. März 2007 bzw. 18. März 2014 (Gesamt[verkehrs]strategie, Zielsetzungen bzw. Ziele, Kap. 4.1.1; vgl. auch Richtplan vom 18. März 2014, Kap. 6.5.1 f.). Sodann steht die Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr im Einklang mit der in Art. 44a USG vorgesehenen Massnahmenplanung zur Luftreinhaltung (vgl. VGr, 30. September 2004, VB.2004.00041, E. 6.2.1). Um abzuschätzen, in welchem Mass dem öffentlichen Interesse entsprochen werden kann, reichen die vorhandenen Unterlagen und Anordnungen allerdings nicht aus (vgl. näher E. 11.5 f.).

11.

11.1 Der Kantonale Richtplan Verkehr in der Fassung vom 26. März 2007 (Kap. 4.3.2, Objekt Nr. 10) vermerkte zum Vorhaben: "landschaftliche Eingliederung sicherstellen; vor Inbetriebnahme Parkplatz- und Verkehrsregime im Raum Stettbach für die Anwohner verträglich ausgestalten; alternative direkte ÖV-Verbindung prüfen". Fraglich ist, ob es sich bei diesen Vorgaben um Auflagen handeln sollte oder aber um Voraussetzungen, bei deren Nichterfüllung das Projekt nicht verwirklicht werden kann. In Bezug auf die Prüfung von Alternativen ergibt sich als logischer Schluss aus dem Richtplantext selber, dass es sich um eine Voraussetzung handeln sollte: Wenn der Kantonsrat der Ansicht gewesen wäre, dass die Seilbahn unabhängig vom Ergebnis dieser Prüfung hätte gebaut werden können, hätte es sich bei dieser Vorgabe um eine leere Formalität gehandelt. Zudem wird auch aus der Beratung des Richtplaneintrags im Kantonsrat klar, dass die Luftseilbahn nur beim Fehlen besserer Alternativen verwirklicht werden sollte (Prot. KR 2003–2007, S. 13776 ff., besonders 13783 und 13785 [Voten Munz, Kennel Schnider, Regierungsrätin Gut]). Die beiden anderen Vorgaben sind jedenfalls insoweit als Voraussetzungen zu qualifizieren, als sie Elemente der Gesamtabwägung darstellen und demnach deren Ergebnis beeinflussen können. Dies ergibt sich im Übrigen bereits aus dem Bundesrecht bzw. dem kantonalen Planungs- und Baurecht (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. a und Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG; Art. 3 Abs. 1 NHG; § 83 Abs. 3 PBG). Es handelt sich um grundsätzlich kumulative Voraussetzungen, wobei sich jedoch nicht je einzeln und ohne Blick auf die anderen Elemente der Gesamtabwägung beantworten lässt, ob sie erfüllt sind.

11.2 Die Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 machen geltend, alternative ÖV-Verbindungen seien nicht in genügendem Mass geprüft worden.

11.2.1 Im Richtplan vom 18. März 2014 findet sich die Vorgabe, es seien alternative ÖV-Verbindungen zu prüfen, nicht mehr. Sie war noch im Entwurf für die öffentliche Auflage vom 21. Januar bis 15. April 2011 enthalten, aber nicht mehr im Antrag des Regierungsrats vom 28. März 2012 an den Kantonsrat. Die Änderung wird nicht begründet. Immerhin kann der Synopse zur Nachvollziehbarkeit der Änderungen im kantonalen Richtplanentwurf für den Antrag des Regierungsrates im Vergleich zur öffentlichen Auflage vom 28. März 2012 entnommen werden, dass der Regierungsrat die Streichung bewusst vornahm. Im Kantonsrat war sie kein Thema (vgl. Prot. KR 2011–2015, S. 10789 ff.).

11.2.2 Zu prüfen ist zunächst, ob der kantonale Richtplan vom 18. März 2014 bereits in Kraft steht. Die nach Art. 11 Abs. 1 RPG erforderliche Genehmigung durch den Bundesrat steht noch aus. Im Bereich innerkantonaler Fragen wirkt sie allerdings nur deklaratorisch; die Kantone können den innerkantonalen Teil des Richtplans schon vorher in Kraft treten lassen (BGE 136 I 265 E. 1.2; Pierre Tschannen in: Kommentar RPG, Art. 10 Rz. 19, Art. 11 Rz. 36). Wann der Richtplan im innerkantonalen Verhältnis in Kraft tritt, ist eine Frage des kantonalen Rechts (BGr, 21. Dezember 2007, 1C_348/2007, E. 5). Das Zürcher Recht regelt den Zeitpunkt des Inkrafttretens nicht. Auch der Festsetzungsbeschluss enthält keine entsprechende Bestimmung (ABl Nr. 13, 28. März 2014, Meldungsnr. 66295). Aus deren Fehlen ist zu folgern, dass der Beschluss – unter Vorbehalt der Genehmigung durch den Bundesrat – unverzüglich in Kraft treten sollte (wohl sinngemäss anders VGr, 10. Juli 2013, VB.2012.00015, E. 7.3, wo die Frage aber nicht vertieft behandelt wurde). Praktische Bedenken, die sich aus der Möglichkeit der Nichtgenehmigung ergeben, erscheinen demgegenüber nicht ausschlaggebend. Damit trat der Richtplan vom 18. März 2014 innerkantonal im Zeitpunkt seiner Publikation – die auch den Lauf der Rechtsmittelfrist auslöste (vgl. BGE 136 I 265 E. 1.2) – in Kraft.

11.2.3 Die Änderung des Richtplans erfolgte, als das vorliegende Verfahren bereits vor dem Verwaltungsgericht hängig war, weshalb der Zeitpunkt der massgeblichen Rechtslage zu bestimmen ist. Gemäss dem Bundesgericht ist die Rechtmässigkeit eines Verwaltungsakts grundsätzlich nach der Rechtslage zur Zeit seines Erlasses zu beurteilen. Im Laufe des Rechtsmittelverfahrens eingetretene Rechtsänderungen sind an sich unbeachtlich, es sei denn, zwingende Gründe sprächen für die Berücksichtigung des neuen Rechts. Das trifft nach bundesgerichtlicher Praxis vor allem dann zu, wenn Vorschriften um der öffentlichen Ordnung willen oder zur Durchsetzung erheblicher öffentlicher Interessen erlassen worden und daher auch in hängigen Verfahren sofort anwendbar sind (BGE 139 II 470 E. 4.2). Auch ist eine Bewilligung oder Konzession nicht aufzuheben, weil sie dem alten Recht widerspricht, wenn sie nach neuem Recht auf erneutes Gesuch hin zu erteilen wäre. Die Berücksichtigung neuen Rechts muss allerdings ausgeschlossen bleiben, wenn sie sich zulasten Dritter auswirken und namentlich deren Rechtsschutz beeinträchtigen könnte (BGr, 23. Januar 2006, 1A.214/2005, E. 6.3.1; BGE 126 II 522 E. 3b/aa; vgl. zum Ganzen auch Donatsch, § 20a N. 23 ff., § 52 N. 44 ff.). Entsprechend ist hier der für die Projektinitiantin günstigere neue Richtplan massgeblich, weil es nicht anginge, das Projekt an Voraussetzungen zu messen, an der die kantonale Richtplanung nicht mehr festhält. Demnach ist die Vorgabe des Richtplans vom 26. März 2007, es seien alternative ÖV-Verbindungen zu prüfen, nicht mehr beachtlich.

11.2.4 Vorbehalten bleibt die Nichtgenehmigung der im Richtplan vom 18. März 2014 vorgenommenen Änderung von Kap. 4.3.2, Objekt Nr. 10, durch den Bundesrat. Für diesen Eventualfall ist Folgendes anzumerken: Aus den Beratungen des Kantonsrats ergibt sich, dass die Vorgabe im Richtplan vom 26. März 2007, es seien alternative direkte ÖV-Verbindungen zwischen Stettbach und dem Zoo Zürich zu prüfen, sich nicht nur auf abweichende Linienführungen für die Seilbahn bezog, sondern auch auf andere Verkehrsmittel. Die Vorgabe zielte auch nicht darauf ab, einen Vergleich der Alternativen nur in Bezug auf ihre Attraktivität für die Zoo Zürich AG sowie die Besucherinnen und Besucher des Zoos vorzunehmen und hierauf nur noch die ausgewählte Variante einer umweltrechtlichen Prüfung zu unterziehen. Dies hätte schon deshalb keinen Sinn ergeben, weil bei der Festsetzung des Richtplaneintrags bereits bekannt war, dass die Zoo Zürich AG ein Seilbahnprojekt verwirklichen wollte. Vielmehr wurde die Vorgabe, es seien alternative ÖV-Verbindungen zu prüfen, im Richtplan verankert, weil gerade dem Seilbahnprojekt generelle landschaftsschützerische Bedenken entgegenstanden. Im Kantonsrat wurden denn auch ausdrücklich andere Verkehrsmittel – wie ein Bus oder eine unterirdische Verbindung ("Porta Zoologica") – beispielhaft erwähnt (vgl. Prot. KR 2003–2007, S. 13776 ff., besonders 13782 f. und 13785 [Voten Munz, Kennel Schnider, Jauch, Regierungsrätin Gut]).

11.2.5 Entgegen der Ansicht der Vorinstanz fand keine unvoreingenommene Prüfung alternativer Verbindungen unter Berücksichtigung der umweltrechtlichen und raumplanerischen Aspekte statt. Im Verkehrsbericht und im Raumplanerischen Bericht – deren Ausführungen die Beschwerdegegnerin unkritisch und teils wörtlich übernommen hat – wird im Wesentlichen begründet, weshalb eine Seilbahn für die Zoo Zürich AG sowie die Zoo-Besucherinnen und ‑Besucher attraktiver ist als andere öffentliche Verkehrsmittel bzw. die Verbesserung der Bus- und Tramverbindungen. Umweltrechtliche und raumplanerische Gesichtspunkte werden nicht in die Abwägung einbezogen, sieht man vom pauschalen Hinweis auf das bessere Abschneiden der Seilbahn in Bezug auf "Lärmimmissionen" (Raumplanerischer Bericht, S. 8) bzw. "die Umweltbelastung (Lärm, Luft)" (Verfügung vom 27. Oktober 2011, S. 2) ab. Namentlich der Landschaftsschutz und die Problematik der Einzonung neuen Baulandes werden nicht berücksichtigt. Sollte der Bundesrat die mit dem Richtplan vom 18. März 2014 erfolgte Änderung von Kap. 4.3.2, Objekt 10, nicht genehmigen, wäre die Möglichkeit des Ausbaus der Tramund Busverbindungen zu prüfen und dem Seilbahnprojekt gegenüberzustellen (vgl. auch E. 11.6).

11.2.6 Dass Alternativen und Varianten zu prüfen sind, folgt auch aus dem Bundesrecht (namentlich aus Art. 2 Abs. 1 lit. b RPV und Art. 3 NHG; vgl. etwa BGr, 4. Februar 2014, 1C_648/2013, E. 4.1; 1. Juli 2004, 1A.191/2003, E. 6 = URP 2004 S. 622). Dessen Anforderungen gehen aber weniger weit als die aufgehobene Richtplanvorgabe. Die Praxis bezieht sich, soweit ersichtlich, auf Varianten der Streckenführung von Erschliessungsträgern, des Standorts von Bauten und Anlagen sowie auf die Gegenüberstellung von Verkabelung und Freileitung bei Stromleitungen. Eine Pflicht zur Ausarbeitung von völlig anders gearteten Projektalternativen – etwa eines Wind- statt eines Wasserkraftwerks oder (wie hier) von Tram- und Busverbindungen, einer Standseilbahn oder eines Coasters statt einer Luftseilbahn – kann aus den genannten Bestimmungen nicht abgeleitet werden. Ungeachtet dessen ist das Vorhandensein derartiger Alternativen bei der abschliessenden Interessenabwägung miteinzubeziehen, weil es das öffentliche Interesse am Projekt beeinflusst (E. 11.6). Insofern trägt es zur Entscheidung bei, ob im aktuellen Verfahren das Projekt oder die "Nullvariante" obsiegt (vgl. BGr, 1. Juli 2004, 1A. 191/2003, E. 2.5 und 7 = URP 2004 S. 622). Auf die vertiefte Prüfung von Alternativen, die von vornherein unrealistisch oder untauglich erscheinen, darf aber verzichtet werden (vgl. BGr, 4. Februar 2014, 1C_648/2013, E 4.1; BGE 139 II 499 E. 7.3.1). Insoweit muss das Gebot der Verhältnismässigkeit massgebend sein (Art. 5 Abs. 2 BV). Dasselbe gilt auch in Bezug auf die Frage, ob auf frühere Variantenabklärungen zurückgegriffen werden darf.

11.2.7 Die Beschwerdeführenden 1 kritisieren die Wahl der horizontalen Linienführung der Seilbahn, die vor allem aufgrund des Kostenfaktors erfolgt sei. Der Raumplanerische Bericht (S. 5) und die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 27. Oktober 2011 (S. 13) führen dazu aus, dass im Rahmen des Vorprojekts in "einem umfassenden Evaluationsverfahren (Nutzwertanalyse)" zwei Varianten die höchste Nutzwertzahl erreicht hätten, wobei die nun projektierte Variante (Nr. 3) unter Einbezug der Erstellungs- und Betriebskosten die deutlich höchste Nutzwertzahl pro Kosteneinheit erreicht habe. Dem Bericht vom 29. Oktober 2004 zum Vorprojekt (Anhang A6-9) lässt sich entnehmen, dass ein Grobvergleich zwischen den sechs ins Auge gefassten Varianten der Linienführung vorgenommen wurde, bei dem folgende Kriterien berücksichtigt wurden, die ihrerseits wiederum in Unterkriterien aufgeschlüsselt wurden: Umweltaspekte (mit einer Gewichtung von 35 %), Standorte der Tal- und Bergstation, Realisierbarkeit, Fahrgastattraktivität, Technik. Das Kriterium der Realisierbarkeit (mit einer Gewichtung von 20 %) umfasste unter anderem die Einhaltung planerischer Vorgaben. Bei der Wahl der horizontalen Linienführung wurden also die Aspekte des Umweltschutzes und der Raumplanung beachtet. Dem Kartenausschnitt mit den eingetragenen Varianten (Raumplanerischer Bericht, Beilage 3; Bericht zum Vorprojekt, Anhang A6-2) lässt sich entnehmen, dass die zweitplatzierte Variante (Nr. 1) einen grösseren Abstand zum Weiler Stettbach einhielte und keine Eingriffe in das überkommunale Schutzgebiet Sagentobel zur Folge hätte, jedoch das überkommunale Schutzgebiet Kiesgrube Stettbach stärker beeinträchtigen würde. In Bezug auf die Prägung des Landschaftsbildes dürften sich die Varianten nicht wesentlich voneinander unterscheiden. Wenn unter diesen Umständen die Kosten in die Abwägung einbezogen wurden, was den Ausschlag für die dem Gestaltungsplan zugrunde liegende Variante zur Folge hatte, erscheint dies vertretbar. Auch durfte im Gestaltungsplanverfahren auf die erneute nähere Prüfung von Varianten verzichtet werden. Unbestritten ist, dass bei der vertikalen Linienführung die Variante mit hoher Seilführung der Variante mit tiefer Seilführung, die das BAFU im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens als Vergleichsprojekt verlangt hat, vorzuziehen ist.

11.3 Die Beschwerdeführenden 1, 2 und 4 machen eine ungenügende Eingliederung des Projekts in die Landschaft geltend.

11.3.1 Angesichts der Kritik der Beschwerdeführenden namentlich an der Stellungnahme der NHK ist vorweg festzuhalten, dass die Vorinstanz die Rechtsprechung zur Bindung an die Berichte der kantonalen Fachstellen korrekt wiedergegeben und angewandt hat. Nach § 7 Abs. 4 der Verordnung über die Sachverständigenkommissionen gemäss § 216 PBG vom 12. Januar 2005 (SachverständigenV) sind die kantonalen und kommunalen Behörden und ihre Amtsstellen nicht an die Anträge der Kommissionen gebunden. Obwohl die Stellungnahme der NHK formell die Bedeutung eines Amtsberichts hat, kommt sie jedoch nach der Rechtsprechung inhaltlich aufgrund der besonderen Fachkompetenz der Kommission einem eigentlichen Gutachten gleich, das bei der Entscheidfindung grosses Gewicht hat. Das gilt insbesondere für die solchen Gutachten zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen, von denen nur aus triftigen Gründen abgewichen werden darf – etwa dann, wenn das Gutachten Irrtümer, Lücken oder Widersprüche enthält. In ihrer rechtlichen Würdigung dagegen sind die zuständigen Bewilligungsbehörden frei (VGr, 11. März 2009, VB.2008.00433, E. 5.2 mit Hinweisen).

11.3.2 Die Zoo Seilbahn AG bemängelt, dass die Vorinstanz diese Grundsätze unbesehen auf die Amtsberichte anderer Fachstellen angewandt habe. Das Verwaltungsgericht hat festgehalten, dass Amtsberichten fachkundiger Amtsstellen die gleiche Beweiskraft wie einem eigentlichen Gutachten zukommt, weshalb die Rechtsprechung zur Beweiswürdigung gerichtlicher oder behördlicher Gutachten zu beachten ist. Danach beschränkt das Verwaltungsgericht seine Prüfung darauf, ob das auf zutreffender Rechtsgrundlage beruhende Gutachten vollständig, klar begründet und widerspruchsfrei ist und ob der Gutachter die notwendige Sachkunde und Unabhängigkeit bewiesen habe (VGr, 4. Juni 2009, VB.2009.00035, E. 4.3; Plüss, § 7 N. 146; wohl etwas distanziert: Donatsch, § 60 N. 14). Zu präzisieren ist allerdings, dass die beschränkt bindende Wirkung nicht nur wegen des Fachwissens der Behörde angebracht ist, sondern daneben auch wegen deren Unabhängigkeit (vgl. auch BGr, 5. März 2007, 1A.185/2006, E. 6.1; BGE 127 II 273 E. 4b mit weiteren Hinweisen). Daraus können sich Unterschiede bei der Behandlung der Amtsberichte ergeben, weil die Fachbehörden im Gegensatz zu den Sachverständigenkommissionen nicht über fachliche Unabhängigkeit verfügen (vgl. zu den Kommissionen § 1 Abs. 3 SachverständigenV). In der Regel dürfte diese Differenz aber kaum eine Rolle spielen (vgl. Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, Zürich/St. Gallen 2012, N. 752 und 760).

11.3.3 Der Beschwerdeführer 2 macht geltend, dass die Stellungnahme der NHK keine tatsächlichen Feststellungen, sondern ausschliesslich Wertungen enthalte. In dieser absoluten Form trifft dies nicht zu. Allerdings kann zwischen tatsächlichen Feststellungen und fachspezifischen Wertungen unterschieden werden, wobei die Rechtsprechung diese Differenzierung oft nicht vornimmt. Letzteres ergibt sich daraus, dass für die Rechtsanwendungsbehörden die entscheidende Grenze zwischen fachlicher Beurteilung und rechtlicher Würdigung verläuft: In der rechtlichen Würdigung sind sie frei, während sie insoweit im erwähnten Mass an die Ausführungen des Amtsberichts gebunden sind, als dieser auf der Fachkunde der Behörde beruht, die ihn erstellt hat. Inwieweit die fachkundigen Äusserungen Wertungen enthalten, ist dabei grundsätzlich nicht von Belang. Im vorliegenden Fall erstreckt sich die beschränkt bindende Wirkung zum Beispiel gleichermassen auf die Feststellung der NHK, im Anstieg dominierten Buchenwaldbestände, wie auch auf die Wertung, dass die Seilbahn sehr raumrelevant wäre (S. 3 und 5).

11.3.4 Wie aus den vorangehenden Ausführungen hervorgeht, entfalten die Stellungnahmen keine bindende Wirkung, soweit sie sich zu fachfremden Themen oder zur rechtlichen Würdigung äussern, etwa zur Interessenabwägung. Dies gilt etwa für die Vorbemerkung der NHK, in der sie die Notwendigkeit einer stärkeren Erschliessung des Zoos annimmt und den Vorzug der Seilbahn vor anderen ÖV-Alternativen für nachvollziehbar erklärt (S. 4), oder auch für die Bemerkung des BAFU, der Zoo sei unbefriedigend erschlossen (S. 1). Dies bedeutet allerdings nicht, dass die betreffenden Stellungnahmen deswegen insgesamt "wertlos" wären, weil sie auf unzulässigen Prämissen beruhten, wie der Beschwerdeführer 2 zur Stellungnahme der NHK vorbringt. Die fachspezifischen Ausführungen, etwa diejenigen der NHK zur Einordnung, werden dadurch nicht unbrauchbar, soweit sie unabhängig von den fachfremden Prämissen und Wertungen sind oder von diesen getrennt werden können, was hier der Fall ist.

11.3.5 Der Beschwerdeführer 2 macht eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend, weil die Vorinstanz sich nicht mit seiner Kritik an der Stellungnahme der NHK befasst habe. Die Vorinstanz hat diese Kritik indirekt zurückgewiesen, indem sie die Grundsätze über die Bindung an die Amtsberichte fachkundiger Behörden (zutreffend) wiedergegeben und hernach angewandt hat. Die Rechtsmittelbehörde muss sich nicht ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen, sondern kann sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (vgl. statt vieler BGE 133 I 270 E. 3.1). Die Vorinstanz war nicht gehalten, sich explizit mit den Vorbringen des Beschwerdeführers 2 zu befassen.

11.4

11.4.1 Die Ausführungen der Vorinstanz zum Natur- und Landschaftsschutz genügen entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers 2 der sich aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör ergebenden Begründungspflicht ohne Weiteres. Die Vorinstanz geht davon aus, dass im Rahmen des Gestaltungsplans nur die grundsätzlichen Gesichtspunkte des Natur- und Landschaftsschutzes zu prüfen seien und demzufolge nur abzuklären sei, ob es überhaupt möglich ist, im geplanten Perimeter eine umweltverträgliche Anlage zu bauen; umfassende Rügen seien im Plangenehmigungsverfahren vorzubringen. Der Kritik der Beschwerdeführenden 2 und 4 an dieser Ansicht ist insofern zu folgen, als im Gestaltungsplanverfahren eine umfassende Interessenabwägung unter Einbezug der wesentlichen Auswirkungen des Vorhabens auf Raum und Umwelt stattzufinden hat, weshalb die wesentlichen umweltrelevanten Anordnungen bereits auf der Stufe der Nutzungsplanung erlassen werden müssen (BGr, 4. April 2006, 1A.230/2005, E. 4.2 mit Hinweisen; vgl. E. 6.2). Allerdings sind etwa Einzelheiten der Gestaltung nicht im Nutzungsplanverfahren zu regeln.

11.4.2 Zu unterscheiden ist zwischen der Beeinträchtigung von Schutzobjekten und der landschaftlichen Eingliederung. Was Erstere betrifft: Das Projekt berührt das überkommunale Naturschutzobjekt Kiesgrube Stettbach (Hohmoos), das kommunale Landschaftsschutzgebiet "bei der Ziegelhütte, Schwamendingen" der Stadt Zürich (in der Stellungnahme der NHK als "Nordwestflanke des Zürichberg

Zürich Verwaltungsgericht 04.09.2014 VB.2013.00722

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