Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Ärztin und Zulassung als Leistungserbringerin | Zulassung als Leistungserbringerin zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung: Die Verweigerung der Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit kann beim Verwaltungsgericht angefochten werden (E. 1a). Für die gegen die Verweigerung der Zulassung der Beschwerdeführerin als Leistungserbringerin zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung gerichtete Beschwerde ist das Sozialversicherungsgericht zuständig (E. 1b). Die Voraussetzungen einer Kompetenzattraktion sind nicht erfüllt (E. 1c), weshalb nur die Abweisung des Gesuchs um Erteilung einer Praxisbewilligung behandelt wird (E. 1d). Der Inhaber einer Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit hat zwei Möglichkeiten: er erbringt Leistungen nach KVG und rechnet entsprechend ab oder er gibt eine Ausstandserklärung ab. Da der Bundesrat einen Zulassungsstopp für Leistungserbringer verordnet hat, ist es zulässig, für die Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung die Abgabe einer Ausstandserklärung zu verlangen (E. 2). Eine Überweisung der übrigen Beschwerdeanträge an den Regierungsrat oder das Sozialversicherungsgericht ist vorliegend nicht notwendig (E. 3). Kosten und Entschädigung (E. 4).
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Geschäftsnummer: VB.2003.00233 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 22.08.2003 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Gesundheitswesen Betreff: Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Ärztin und Zulassung als Leistungserbringerin
Zulassung als Leistungserbringerin zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung: Die Verweigerung der Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit kann beim Verwaltungsgericht angefochten werden (E. 1a). Für die gegen die Verweigerung der Zulassung der Beschwerdeführerin als Leistungserbringerin zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung gerichtete Beschwerde ist das Sozialversicherungsgericht zuständig (E. 1b). Die Voraussetzungen einer Kompetenzattraktion sind nicht erfüllt (E. 1c), weshalb nur die Abweisung des Gesuchs um Erteilung einer Praxisbewilligung behandelt wird (E. 1d). Der Inhaber einer Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit hat zwei Möglichkeiten: er erbringt Leistungen nach KVG und rechnet entsprechend ab oder er gibt eine Ausstandserklärung ab. Da der Bundesrat einen Zulassungsstopp für Leistungserbringer verordnet hat, ist es zulässig, für die Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung die Abgabe einer Ausstandserklärung zu verlangen (E. 2). Eine Überweisung der übrigen Beschwerdeanträge an den Regierungsrat oder das Sozialversicherungsgericht ist vorliegend nicht notwendig (E. 3). Kosten und Entschädigung (E. 4).
Rechtsnormen: § 7 aGesundheitsG Art. 44 KVG Art. 44 lit. II KVG Art. 55 lit. a KVG § 2 lit. e SozversG
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
I. Mit Eingabe vom 16. August 2002 ersuchte Dr. med. A die Gesundheitsdirektion gestützt auf § 7 in Verbindung mit § 8 und 16 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (GesundheitsG; LS 810.1) um eine Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit; gleichzeitig ersuchte sie die Direktion gestützt auf das Bundesgesetz vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (SR 832.10) um Zulassung zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung; sie verband diesen zweiten Antrag mit dem Eventualbegehren, es sei in einem förmlichen Entscheid festzustellen, dass die Höchstzahl der Leistungserbringer gemäss Anhang 1 der Verordnung des Bundesrats über die Einschränkung der Zulassung von Leistungserbringern zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung vom 3. Juli 2002 (ZulassungsstoppV; SR 832.103) ausgeschöpft sei (Höchstzahl von 173 Leistungserbringern der Chirurgie), weshalb der Gesuchstellerin unmittelbar bei Freiwerden einer Bewilligung diese zu übertragen sei. Die Gesundheitsdirektion entschied über diese Begehren mit Verfügung vom 20. März 2003.
II. Dagegen erhob Dr. med. A am 28. April 2003 einerseits Beschwerde an das Verwaltungsgericht (VB.2003.00159) und anderseits Rekurs an den Regierungsrat (Nr. 1031/2003). Am 22. Mai 2003 berichtigte die Gesundheitsdirektion ihre Verfügung vom 20. März 2003. Gemäss der berichtigten Fassung wies sie das Gesuch um Erteilung einer Praxisbewilligung ab (Disp. Ziff. I); ebenso wies sie den Antrag auf Zulassung als Leistungserbringerin zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung sowie das in diesem Zusammenhang eventualiter gestellte Feststellungsbegehren ab (Disp. Ziff. II und III). Als zulässige Rechtsmittel bezeichnete sie die Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen Disp. Ziff. I bzw. den Rekurs an den Regierungsrat gegen Disp Ziff. II und III (Disp. Ziff. V und VI).
Hierauf schrieb der Einzelrichter des Verwaltungsgerichts das Beschwerdeverfahren VB.2003.00159 am 26. Mai 2003 als gegenstandslos geworden ab.
III. Gegen die berichtigte Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 20. März/22. Mai 2003 erhob Dr. med. A am 23. Juni 2003 erneut einerseits Beschwerde an das Verwaltungsgericht (VB.2001.00233) und anderseits Rekurs an den Regierungsrat (Nr. 1635/2003). In der Beschwerde beantragte sie nicht nur die Erteilung der Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit, sondern entgegen der Rechtsmittelbelehrung im angefochtenen Entscheid wiederum auch die Zulassung zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung sowie eventualiter den schon mit der früheren Beschwerde angestrebten Feststellungsentscheid; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Beschwerdegegnerin.
Mit Präsidialverfügung vom 1. Juli 2003 wurde der Beschwerdegegnerin Frist zur Einreichung einer Beschwerdeantwort, insbesondere zur Frage der verwaltungsgerichtlichen Zuständigkeit angesetzt. Gleichzeitig wurden – dies in Erneuerung einer gleichlautenden Aufforderung im früheren Verfahren VB.2003.00159 – das Sozialversicherungsgericht und der Regierungsrat als möglicherweise konkurrierende Rechtsmittelinstanzen eingeladen, zur Frage der verwaltungsgerichtlichen Zuständigkeit Stellung zu nehmen.
Die Gesundheitsdirektion beantragte dem Gericht am 11. Juli 2003, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Sie äusserte sich dabei nicht näher zur Frage der verwaltungsgerichtlichen Zuständigkeit. Sie beantragte jedoch Sistierung des Beschwerdeverfahrens, falls das Verwaltungsgericht die Beschwerdeanträge betreffend Zulassung zur Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung materiell behandle. Eine Sistierung rechtfertige sich deswegen, weil zur Zeit eine staatsrechtliche Beschwerde des Verbandes schweizerischer Assistenz- und Oberärzte sowie eines einzelnen Arztes gegen die neue bundesrechtliche und ergänzende kantonalrechtliche Regelung des sogenannten Zulassungsstopps vor Bundesgericht pendent sei (2P.305/2002).
Die Staatskanzlei stellte dem Verwaltungsgericht am 4. Juli 2003 ihre gleichentags getroffene Verfügung zu, wonach die beiden Rekursverfahren Nrn. 1031 und 1635/2003 vereinigt und bis zum Abschluss des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens sistiert würden. Zur Frage der verwaltungsgerichtlichen Zuständigkeit äusserte sie sich nicht.
Das Sozialversicherungsgericht äusserte sich mit Schreiben vom 21. Juli 2003, es gehe aus näher dargelegten Gründen "eher davon aus", dass § 2 lit. e des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht vom 7. März 1993 in der Fassung vom 13. Juni 1999 (SozversG; LS 212.81, OS 55, 436) keine Zuständigkeit dieses Gerichts bei Streitigkeiten gemäss Art. 55a KVG begründe.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden sowie gegen Anordnungen der Baurekurskommissionen, soweit nicht dieses oder ein anderes Gesetz eine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet. Für Bewilligungen zur Ausübung der Berufe der Gesundheitspflege im Sinn von § 7 GesundheitsG ergibt sich weder aus dem Verwaltungsrechtspflegegesetz noch aus einem anderen Erlass eine abweichende Zuständigkeit. Für derartige Bewilligungsstreitigkeiten ist daher gestützt auf § 41 VRG unstreitig das Verwaltungsgericht zuständig. Dabei können diesbezügliche Bewilligungsentscheide der Gesundheitsdirektion abweichend von der zwei Rechtsmittelinstanzen vorsehenden Grundordnung von § 19 ff. VRG gestützt auf die Ausnahmebestimmung in § 19a Abs. 2 Ziff. 2 VRG unmittelbar beim Verwaltungsgericht angefochten werden, das in solchen Fällen als erste und einzige kantonale Rechtsmittelinstanz wirkt. Das Verwaltungsgericht ist – unter Vorbehalt von Überlegungen der Kompetenzattraktion, welche allenfalls eine abweichende Lösung rechtfertigen könnten (dazu E. 1c) – zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde jedenfalls insoweit zuständig, als damit die Verweigerung der Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit nach § 7 GesundheitsG in Verbindung mit § 1 der kantonalen Ärzteverordnung vom 6. Mai 1998 (LS 811.11) angefochten wird (Beschwerdeantrag 1).
b) Die Beschwerde richtet sich auch dagegen, dass die Gesundheitsdirektion die Zulassung der Beschwerdeführerin als Leistungserbringerin zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung sowie den in diesem Zusammenhang gestellten Eventualantrag auf Erlass eines Feststellungsentscheids abgelehnt hat (Beschwerdeanträge 2a und 2b). Die Verweigerung dieser schon vor Gesundheitsdirektion gestellten Anträge stützt sich auf die bundesrechtliche Regelung des sogenannten Zulassungsstopps (Art. 55a KVG in der Fassung vom 24. März 2000, in Kraft seit 1. Januar 2001 in Verbindung mit der ZulassungsstoppV vom 3. Juli 2002, in Kraft seit 4. Juli 2002), welche im Kanton Zürich mit der Einführungsverordnung vom 23. Oktober 2002 (LS 832.14; rückwirkend ebenfalls auf 4. Juli 2002 in Kraft gesetzt) umgesetzt worden ist. Streitigkeiten über die Anwendung des Zulassungsstopps fallen gestützt auf § 2 lit. e SozversG (Fassung vom 13. Juni 1999) in die Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts. Das ergibt sich schon aus dem Wortlaut dieser Bestimmung, wonach das Sozialversicherungsgericht "Beschwerden betreffend die Anwendung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung" behandelt.
Aus der Entstehungsgeschichte dieser Neufassung vom 13. Juni 1999 lässt sich entgegen der Meinung des Sozialversicherungsgerichts keine andere Auslegung ableiten. Vielmehr spricht die Entstehungsgeschichte gerade für eine dem Wortlaut der Bestimmung entsprechende Auslegung. Gemäss ursprünglicher Fassung von § 2 lit. e SozversG (OS 52, 420) beurteilte das Sozialversicherungsgericht Beschwerden nach Art. 30bis des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung vom 13. Juni 1911 (aKVG; BS 8, 281), wobei nach Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung vom 18. März 1994 in der Zürcher Gesetzessammlung (LS) in einer Fussnote festgehalten wurde, dass anstelle von Art. 30bis aKVG Art. 86 KVG getreten sei. Gemäss Art. 86 Abs. 1 KVG (AS 1995, 1328) in der früheren Fassung, welche bis zum Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1) am 1. Januar 2003 galt (vgl. die seither geltende entsprechende Regelung in Art. 56 ATSG), konnte gegen Einspracheentscheide des Versicherers Beschwerde bei dem vom Kanton bezeichneten Versicherungsgericht erhoben werden. Aufgrund dieser damaligen Regelung stellte sich in der Praxis die Frage, ob Streitigkeiten betreffend das Versicherungsobligatorium (Art. 6 KVG) und betreffend Prämienverbilligung (Art. 65 KVG) durch das Verwaltungsgericht oder das Sozialversicherungsgericht zu behandeln seien. Das Verwaltungsgericht trat auf diesbezügliche Beschwerden nicht ein und überwies sie dem Sozialversicherungsgericht (RB 1998 Nr. 23). In den Erwägungen wies es dem Umstand, dass es sich nicht um Streitigkeiten mit Versicherern, sondern mit den für die Durchsetzung des Versicherungsobligatoriums bzw. die Gewährung von Prämienverbilligungen zuständigen Behörden handelte, kein ausschlaggebendes Gewicht zu. Zur Vermeidung eines negativen Kompetenzkonflikts wurden die betreffenden Verfahren vor dem Sozialversicherungsgericht sistiert. Der Kantonsrat bereitete gestützt auf § 4 SozversG einen Beschluss vor, der eine eindeutige Rechtsgrundlage für die Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts in derartigen Fällen schaffen sollte. Dabei wurde zunächst entsprechend einem gemeinsamen Vorschlag von Sozialversicherungsgericht und Verwaltungsgericht eine Fassung vorgesehen, wonach das Sozialversicherungsgericht "Beschwerden nach Art. 6, 65 und 86 des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung" beurteile (vgl. Schreiben des Verwaltungsgerichts und des Sozialversicherungsgerichts vom 19. Oktober 1998 an das Büro des Kantonsrats). In der Folge wurde jedoch auf Anregung der kantonsrätlichen Kommission zur Beratung des Einführungsgesetzes zum KVG dieser Vorschlag zurückgezogen und durch einen neuen Vorschlag ersetzt, wonach das Sozialversicherungsgericht "über Beschwerden betreffend die Anwendung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung" entscheidet (vgl. Schreiben des Sozialversicherungsgerichts und des Verwaltungsgerichts vom 23. November 1998). Mit dieser weiteren Fassung sollten künftige Kompetenzkonflikte auch in anderen die Anwendung des KVG betreffenden Fällen vermieden werden. Der Kantonsrat übernahm den Vorschlag und fasste gestützt auf § 4 SozversG an der Sitzung vom 7. Dezember 1998 einen entsprechenden Beschluss (Prot. KR [1995-99], S. 14'568 ff.). In der Folge wurde diese Regelung bei Erlass des Einführungsgesetzes zum KVG (EG KVG; LS 832.01) in das Gesetz über das Sozialversicherungsgericht (Neufassung von § 2 lit. e SozversG) integriert (vgl. § 32 EG KVG; OS 55, 436).
Aufgrund der Entstehungsgeschichte der heutigen Fassung von § 2 lit. e SozversG ist diese Bestimmung entsprechend ihrem Wortlaut dahin auszulegen, dass in jenen Streitigkeiten betreffend die Anwendung des KVG, über die ein kantonales Gericht zu entscheiden hat, das Sozialversicherungsgericht und nicht das Verwaltungsgericht zuständig ist. Das trifft auf den vorliegenden Fall zu. Daran vermag der Umstand, dass an dieser Streitigkeit weder ein Versicherungsnehmer noch ein Versicherer (vgl. Art. 11 ff. KVG), sondern ein Leistungserbringer (vgl. Art. 35 Abs. 2 lit. a KVG) und eine Behörde beteiligt ist, nichts zu ändern. Ebenso lässt sich wider die Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts bzw. für jene des Verwaltungsgerichts einwenden, dass gemäss Art. 53 KVG gegen Beschlüsse der Kantonsregierung betreffend Spitallisten, Tarife und Preise die Beschwerde an den Bundesrat zulässig ist; es handelt sich dabei durchwegs um Fälle, in denen ohnehin kein kantonales Gericht zu entscheiden hat. Letzteres trifft jedoch im vorliegenden Fall zu. In Streitigkeiten betreffend die Anwendung von Art. 55a KVG ist nicht die Beschwerde an den Bundesrat zulässig, sondern gestützt auf Art. 128 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943/4. Oktober 1991 (OG; SR 173.110) die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Eidgenössische Versicherungsgericht (vgl. Erläuterungen des Bundesamts für Sozialversicherung zur Umsetzung von Art. 55a KVG, S. 6, im Folgenden: Erläuterungen). Es erscheint daher auch unter diesem Gesichtswinkel (Regelung des Rechtsschutzes auf Bundesebene) durchaus sachgerecht, wenn diesbezügliche letztinstanzliche kantonale Entscheide nicht vom Verwaltungsgericht, sondern vom Sozialversicherungsgericht zu treffen sind. Nach der kantonalen zürcherischen Regelung ist das Verwaltungsgericht nicht Vorinstanz des Eidgenössischen Versicherungsgerichts. Wie angemerkt werden kann, soll laut Antrag des Regierungsrats an den Kantonsrat vom 30. April 2003 (ABl Nr. 21 vom 23. Mai 2003, S. 633 ff.) in der laufenden Revision des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht dessen Zuständigkeit allgemein auf dem Gebiete des Sozialversicherungsrechts durch Neufassung des Ingresses von § 2 SozversG noch offener formuliert werden.
c) Es fragt sich, ob sich die verwaltungsgerichtliche Zuständigkeit für Streitigkeiten betreffend den Zulassungsstopp mit Überlegungen der Kompetenzattraktion begründen lassen. Letztere dient dazu, eine Spaltung der Zuständigkeiten in Streitigkeiten über verschiedene Fragen oder Anfechtungsobjekte, zwischen denen ein enger Sachzusammenhang besteht, zu vermeiden (vgl. Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. A., Bern 1983, S. 95 f.; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 772 ff.). Mit dieser Zielsetzung kann eine Kompetenzattraktion auch verhindern, dass eine Behörde, will sie bezüglich einer sich stellenden fremdrechtlichen Frage den Entscheid nicht vorläufig aussetzen, zu deren vorfrageweisen Beurteilung gezwungen ist (zum Entscheid über Vorfragen vgl. Gygi, S. 96 f.; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich 2002, Rz. 58 ff.; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 1 N. 30 ff.).
Zwischen der Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit und dem Entscheid darüber, ob der betreffende Arzt trotz des Zulassungsstopps zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung tätig werden dürfe, besteht wohl ein sachlicher Zusammenhang. Dieser ist jedoch nicht derart eng, dass eine Kompetenzattraktion zwingend geboten wäre. Beim erstgenannten Entscheid geht es ausschliesslich um gesundheitspolizeiliche Anforderungen, deren Durchsetzung die Bewilligungspflicht nach §§ 7 ff. GesundheitsG dient (vgl. Tomas Poledna/Brigitte Berger, Öffentliches Gesundheitsrecht, Bern 2002, Rz. 64 ff.), beim zweitgenannten um die Anwendung des bundesrechtlichen Zulassungsstopps, der nicht die ärztliche Tätigkeit an sich, sondern jene zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung betrifft und damit eine Massnahme zur Eindämmung der Kostenentwicklung im Gesundheitswesen bildet. In formeller Hinsicht sind denn auch auf Verwaltungsebene zwei verschiedene Entscheide erforderlich, einerseits die Zulassung als Leistungserbringer nach KVG (vgl. Art. 36 in Verbindung mit Art. 55a KVG), anderseits die Zulassung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit nach der kantonalen gesundheitspolizeilichen Regelung (so auch Erläuterungen, S. 5 f.). Dass nach der zürcherischen Ordnung – wie dies auch für die anderen Kantone zutreffen wird – die Gesundheitsdirektion für beide Entscheide zuständig ist, führt infolge der dadurch bedingten Spaltung des Rechtsmittelwegs zwar zur Frage einer Kompetenzattraktion, ist aber für sich genommen noch kein Grund, eine solche vorzunehmen.
Im Übrigen wäre hier eine Spaltung des Rechtsmittelwegs eher dadurch zu vermeiden, dass eine Kompetenzattraktion beim Sozialversicherungsgericht angenommen würde. Denn das Schwergewicht der vorliegenden Streitigkeit liegt eindeutig bei der Frage des Zulassungsstopps und nicht der Erteilung der gesundheitspolizeilichen Bewilligung. Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin die fachlichen Voraussetzungen für die Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit erfüllt. Zur Klärung der Frage, ob die persönliche Voraussetzung der Vertrauenswürdigkeit gegeben ist, wird gemäss den vorinstanzlichen Ausführungen ein persönliches Gespräch zwischen dem Kantonsarzt und der Beschwerdeführerin stattfinden. Im Zusammenhang mit der gesundheitspolizeilichen Bewilligung bzw. deren Verweigerung liegt daher einzig die Frage im Streit, ob die Direktion die Bewilligung mit der Begründung verweigern dürfe, die Beschwerdeführerin habe keine Ausstandserklärung im Sinn von Art. 44 Abs. 2 KVG abgegeben. Und auch diese Frage liegt lediglich formell im Streit. Denn die Beschwerdeführerin kritisiert die Verknüpfung der von ihr angestrebten Bewilligung mit der seitens der Behörde geforderten Abgabe einer Ausstandserklärung an sich nicht. Mit ihrer Argumentation macht sie ausschliesslich geltend, die bundesrätliche Verordnung betreffend den Zulassungsstopp verstosse gegen übergeordnetes (anderes) Bundesrecht; sie verlangt damit eine akzessorische Überprüfung dieser Verordnung. Dazu berufen ist aber in erster Linie jenes kantonale Gericht, welches allgemein für Streitigkeiten betreffend die Anwendung des KVG zuständig ist. Sofern und sobald in einem Rechtsmittelentscheid rechtskräftig festgehalten würde, der Beschwerdeführerin dürfe die ärztliche Tätigkeit zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung nicht verweigert werden, würde die Gesundheitsdirektion die Erteilung der Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit nicht (mehr) von der Abgabe einer Ausstandserklärung abhängig machen.
d) Auf die Beschwerde ist demnach lediglich insoweit einzutreten, als sie sich gegen Disp. Ziff. I der angefochtenen Verfügung (Abweisung des Gesuchs um Erteilung einer Praxisbewilligung) richtet. Daraus ergibt sich zugleich, dass dem Antrag der Beschwerdegegnerin, das vorliegende Beschwerdeverfahren bis zum Abschluss des bundesgerichtlichen Verfahrens 2P.305/2002 zu sistieren, nicht zu entsprechen ist.
2. Art. 43 ff. KVG regelt die Tarife und Preise. Gemäss Art. 44 KVG müssen sich die Leistungserbringer an die vertraglich oder behördlich festgelegten Tarife und Preise halten und dürfen für Leistungen nach diesem Gesetz keine weitergehenden Vergütungen berechnen (Abs. 1; "Tarifschutz"). Lehnt ein Leistungserbringer es ab, Leistungen nach diesem Gesetz zu erbringen ("Ausstand"), so muss er dies der von der Kantonsregierung bezeichneten Stelle melden. Er hat in diesem Fall keinen Anspruch auf Vergütung nach diesem Gesetz. Wenden sich Versicherte an solche Leistungserbringer, so müssen diese sie zuerst darauf hinweisen (Abs. 2; vgl. Alfred Maurer, Das neue Krankenversicherungsrecht, Basel/Frankfurt a.M. 1996, S. 81 f.).
Wie erwähnt ist die Anwendung von Art. 44 Abs. 2 KVG im vorliegenden Fall lediglich insofern streitig, als die Gesundheitsdirektion die Abgabe einer solchen Ausstandserklärung zur Voraussetzung einer Bewilligungserteilung gemacht hat. Die Direktion hat dies damit begründet, dass aufgrund der bundesrechtlichen Regelung von Art. 44 KVG dem Inhaber einer Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit nur zwei Möglichkeiten offen stünden; entweder er erbringe Leistungen nach KVG und rechne entsprechend ab, oder er gebe der Gesundheitsdirektion eine Erklärung im Sinn von Art. 44 Abs. 2 Satz 1 KVG ab. Weil im Kanton Zürich gestützt auf Art. 55a KVG, die bundesrätliche Verordnung und die kantonale Einführungsverordnung keine Ärztinnen und Ärzte mehr als Leistungserbringer zugelassen würden und im vorliegenden Fall ein entsprechender Zulassungsantrag der Beschwerdeführerin förmlich abzuweisen sei, dürfe die von ihr verlangte Berufsausübungsbewilligung davon abhängig gemacht werden, dass sie eine Ausstandserklärung im Sinn von Art. 44 Abs. 2 KVG abgebe. Denn nur so könne hinreichend und publikumswirksam sichergestellt werden, dass Ärzte und Ärztinnen, die unter den Zulassungsstopp fielen, jedoch gleichwohl über eine Berufsausübungsbewilligung verfügten, keine nur grundversicherten Patienten und Patientinnen behandelten.
Diese Gesetzesauslegung ist nicht zu beanstanden. Insbesondere kann darin keine Verletzung des Gesetzmässigkeitsprinzips erblickt werden. Zwar enthält die kantonale Gesundheitsgesetzgebung keine ausdrückliche Vorschrift, wonach die Abgabe einer solchen Ausstandserklärung zur Bedingung für die Erteilung einer Berufsausübungsbewilligung gemacht werden kann. Indessen ergib sich die Zulässigkeit einer solchen Bedingung aus einer bundesrechtskonformen Auslegung des Gesundheitsgesetzes, welche die bundesrechtliche Regelung des Zulassungsstopps – in Verbindung mit deren Umsetzung im Kanton Zürich durch die Einführungsverordnung vom 23. Oktober 2002 – berücksichtigt. Anzumerken ist auch in diesem Zusammenhang (vgl. so schon E. 1c betreffend die Frage der Kompetenzattraktion), dass in der Beschwerde diese Verknüpfung der (seitens der Beschwerdeführerin angestrebten) Bewilligung mit einer (seitens der Behörde verlangten) Ausstandserklärung gar nicht in Frage gestellt wird. Die Beschwerdeführerin will vielmehr erreichen, dass sie zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung tätig werden kann, und sie gibt in diesem Zusammenhang zu erkennen, dass sie an einer Bewilligung ohne die Möglichkeit, die Bewilligung zu Lasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung ausüben zu können, gar nicht interessiert sei (Beschwerdeschrift, S. 12). Sofern und sobald sie dieses Ziel erreicht, stellt sich die Frage nach der Zulässigkeit einer solchen Bedingung (Abgabe einer Ausstandserklärung nach Art. 44 Abs. 2 KVG) nicht mehr.
3. Die Beschwerdeführerin hat wie erwähnt gegen die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 22. Mai/20. März 2003 zugleich Rekurs an den Regierungsrat erhoben, welcher das Rekursverfahren am 4. Juli 2003 bis zum Abschluss des vorliegenden Beschwerdeverfahrens sistiert hat. Aus der Sistierungsverfügung der Staatskanzlei geht nicht hervor, ob sie hinsichtlich Disp. Ziff. II und III der angefochtenen Verfügung den Regierungsrat, das Verwaltungsgericht oder das Sozialversicherungsgericht für zuständig hält. Obwohl ihm dazu mit Präsidialverfügung vom 1. Juli 2003 Gelegenheit geboten wurde, hat der Regierungsrat auch sonst zu dieser Frage nicht Stellung genommen. Nach dem Gesagten (E. 1b und c) ist jedenfalls das Verwaltungsgericht zur Behandlung der Beschwerdeanträge 2a und 2b nicht zuständig. Ob hierfür unmittelbar das Sozialversicherungsgericht oder zuvor, einem solchen gerichtlichen Verfahren vorgeschaltet, der Regierungsrat zuständig sei, hat das Verwaltungsgericht nicht zu entscheiden. Dies ist Aufgabe des Regierungsrats im hängigen Rekursverfahren und in Absprache mit dem Sozialversicherungsgericht. Unter diesen Umständen erübrigt es sich, die Beschwerde bezüglich der Beschwerdeanträge 2a und 2b gestützt auf § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 2 VRG dem Regierungsrat oder dem Sozialversicherungsgericht zu überweisen. Sollte der Regierungsrat seine (funktionelle) Zuständigkeit verneinen, wäre es seine Sache, den diesbezüglichen Nichteintretensbeschluss mit einer Überweisung an das Sozialversicherungsgericht zu verbinden, damit die Beschwerdefrist gewahrt bleibt.
4. Die Gerichtskosten sind vollumfänglich der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Das gilt auch insoweit, als auf die Beschwerde nicht einzutreten ist; denn auch in dieser Hinsicht ist die Beschwerdeerhebung an das Verwaltungsgericht nicht durch eine falsche Rechtsmittelbelehrung verursacht worden. Eine Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG steht der unterliegenden Beschwerdeführerin von vornherein nicht zu.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 60.-- Zustellungskosten, Fr. 1'060.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.