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Geschäftsnummer: VB.2002.00310 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 14.11.2002 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Gesundheitswesen Betreff: Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin
Anwendbares Recht; Erteilung einer Übergangs- bzw. einer ordentlichen Bewilligung Die Beschwerde ist zulässig, die Legitimation gegeben (E. 1a). Die Frist ist trotz Nichtannahme der ersten Zustellung eingehalten (E. 1b). Anwendbar ist das seit 1. Januar 2002 geltende Recht (E. 2a). Eine übergangsrechtliche Bewilligung kommt mangels ununterbrochener selbständiger Berufstätigkeit seit 1994 nicht in Betracht (E. 2b). Da die Beschwerdeführerin nicht Psychologie studiert hat, kann ihr auch keine ordentliche Bewilligung erteilt werden (E. 2c). Auch unter dem alten Recht hätte sie Anspruch weder auf eine übergangsrechtliche noch auf eine ordentliche Bewilligung gehabt (E. 3).
Stichworte: BERUFSAUSÜBUNG BESCHWERDEFRIST ERSTAUSBILDUNG INTERTEMPORALES RECHT PSYCHOTHERAPIE SELBSTÄNDIGE BERUFSAUSÜBUNG SPEZIALAUSBILDUNG TREU UND GLAUBEN ÜBERGANGSRECHT
Rechtsnormen: § 22 aGesundheitsG § 53 VRG
Publikationen: RB 2002 Nr. 60 S. 153
Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
I. A reichte am 21. Dezember 2001 bei der Gesundheitsdirektion ein Gesuch um Bewilligung der selbständigen Berufstätigkeit als Psychotherapeutin ein. Die Direktion teilte ihr am 7. Januar 2002 mit eingeschriebenem Brief mit, das Begehren müsse mangels genügender Erstausbildung abgewiesen werden, und ersuchte um entsprechende Mitteilung bis 15. Februar, falls sie eine rekurs- (richtig: beschwerde-) fähige Verfügung wünsche. Nachdem A am 14. Januar 2002 darum gebeten hatte, wies die Direktion das Gesuch am 19. Juli 2002 mit anfechtbarer und kostenpflichtiger Verfügung ab. Sie erwog im Wesentlichen, die Gesuchstellerin habe eine selbständige Tätigkeit nur für die Jahre 1994, 1995 und 2001 nachweisen können, weshalb das Gesuch nach den ordentlichen Bestimmungen (des Merkblatts der Direktion "Bewerbung zur Führung einer Psychotherapiepraxis" vom März 1999) zu beurteilen sei. Der Erstabschluss der Gesuchstellerin könne nur als einem abgeschlossenen Psychologiestudium gleichwertig anerkannt werden, wenn zusätzlich Ausbildungen in den notwendigen psychologischen und medizinischen Grundlagenfächern abgeschlossen worden seien. Ein entsprechender Nachweis sei vorliegend nicht erbracht worden. Mit Bezug auf die Spezialausbildung fehlten Belege, welche die absolvierten Theorie-, Selbsterfahrungs- und Supervisionsstunden detailliert aufführten. Eine pauschale Bestätigung des Fritz Perls Instituts (FPI) betreffend die geltend gemachten Stunden fehle.
II. Am 18. September 2002 wandte sich A mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte Erteilung der Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeutin. Die Gesundheitsdirektion beantragte am 24. Oktober Abweisung des Rechtsmittels.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. a) Gemäss § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) ist gegen erstinstanzliche Anordnungen der Direktionen betreffend Bewilligungen zur Ausübung der Berufe der Gesundheitspflege direkt die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig. Die Rechtsmittelbefugnis der Beschwerdeführerin ergibt sich ohne Weiteres aus § 21 lit. a in Verbindung mit § 70 VRG.
b) Näherer Prüfung bedarf die Einhaltung der Beschwerdefrist von 30 Tagen gemäss § 53 VRG. Nach der Darstellung in der Beschwerdeschrift und dem Schreiben der Beschwerdeführerin an die Gesundheitsdirektion vom 26. Juli 2002 verweigerte sie die Annahme der ersten Zustellung der angefochtenen Verfügung und bat die Direktion um erneute Zusendung ab dem 26. August. Darin liegt an sich eine fristauslösende wissentliche Annahmeverweigerung (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 10 N. 28). Da die Direktion aber der begründeten Bitte der Beschwerdeführerin um erneute Zustellung offenbar vorbehaltlos entsprach, würde es Treu und Glauben widersprechen, ihr dieses Verhalten entsprechend anzurechnen. Fristauslösend wirkte daher erst die zweite Zustellung vom 26. August, weshalb die Beschwerdefrist gewahrt ist.
Auf die Beschwerde ist somit einzutreten. Gemäss § 50 Abs. 2 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 Ziff. 2 VRG hat das Verwaltungsgericht sowohl die Rechtmässigkeit als auch die Angemessenheit der angefochtenen Verfügung zu überprüfen.
2. a) Die Beschwerdeführerin reichte ihr Gesuch um Erteilung der Berufsausübungsbewilligung am 21. Dezember 2001 bei der Gesundheitsdirektion ein. Auf den 1. Januar 2002 sind die am 21. August 2000 beschlossene Neufassung von § 22 des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (GesundheitsG) sowie eine Übergangsbestimmung in Kraft getreten, mit denen die selbständige nichtärztliche psychotherapeutische Beruftstätigkeit neu geregelt wurde. Eine staatsrechtliche Beschwerde dagegen hat das Bundesgericht am 2. November 2001 abgewiesen (BGE 128 I 92).
Das neue Recht stellt im Vergleich zum Merkblatt in einem Punkt erhöhte Anforderungen: Für die Erteilung einer ordentlichen Berufsausübungsbewilligung wird als Erstausbildung nunmehr zwingend ein Hochschulstudium der Psychologie inklusive Psychopathologie verlangt; andere Ausbildungswege können im Gegensatz zum Merkblatt nicht mehr als gleichwertig anerkannt werden. Es fragt sich daher, ob vorliegend das alte oder das neue Recht massgebend ist. Die Voraussetzungen einer übergangsrechtlichen Bewilligung sind demgegenüber gleich geblieben (vgl. E. 3a).
Für den Fall der Beurteilung eines Bewilligungsgesuchs sprechen sich Lehre und Rechtsprechung kaum für die Massgeblichkeit des Zeitpunktes der Gesuchseinreichung aus, sondern entweder desjenigen des erstinstanzlichen Entscheids (BGE 127 II 306 E. 7c; 125 II 591 E. 5e aa; 122 V 85 E. 3) oder sogar desjenigen des Entscheids der letzten über eine umfassende Kognition verfügenden Behörde (BGr, 4. Juni 1994, ZBl 96/1995, S. 281 E. 2c). Bei Dauersachverhalten stellt die Praxis des Verwaltungsgerichts auf das neue Recht ab (RB 1985 Nr. 116, 1982 Nr. 7; vgl. auch Alfred Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR NF 102/1983 II, S. 101 ff., 196 f.). Vorbehalten wird im Allgemeinen die sofortige Anwendung des neuen Rechts aus zwingenden Gründen (vgl. zum Ganzen Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich/Basel/Genf 2002, Rz. 325 ff.; Kölz, a.a.O.; Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 50 ff.).
Vorliegend wurde das Gesuch am 21. Dezember 2001 eingereicht, zu einem Zeitpunkt also, in welchem klar war, dass es erst während der Geltungszeit des neuen Rechts durch die Beschwerdegegnerin geprüft werden würde und dass damit auch der Entscheid erst dann seine Wirkung entfalten könnte. Für ein Abstellen auf die alte Rechtslage bestanden daher keine ausreichenden Gründe. Massgebend wäre somit bereits für die Gesundheitsdirektion der seit dem 1. Januar 2002 geltende § 22 GesundheitsG sowie die Bestimmung über die übergangsrechtliche Zulassung gewesen. Um so mehr hat das Verwaltungsgericht das jetzt geltende Recht anzuwenden. Wegen der erleichterten Voraussetzungen ist dabei vorab zu prüfen, ob der Beschwerdeführerin eine übergangsrechtliche Bewilligung zu erteilen ist.
b) Diese setzt einerseits eine seit dem 31. Dezember 1994 grundsätzlich ununterbrochene selbständige psychotherapeutische Berufstätigkeit im Kanton Zürich voraus. Die Beschwerdeführerin sucht diese mit einer Bestätigung der Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich (SVA) sowie einer solchen von Frau Dr. med. B, Fachärztin FMH für Psychiatrie und Psychotherapie zu belegen. Wie die Beschwerdegegnerin zutreffend einwendet, erbringt das Schreiben der SVA diesen Beweis nicht. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin "seit 1. 6. 1994 unserer Ausgleichskasse als selbständig erwerbend im Haupterwerb angeschlossen ist", bedeutet lediglich, dass die Beschwerdeführerin in diesem Jahr erstmals eine entsprechende Erwerbstätigkeit ausgeübt hat. Die Beitragsverfügungen der SVA weisen selbständiges Erwerbseinkommen jedoch nur für die Jahre 1994, 1995 und 2001 aus. Hingegen bescheinigt Dr. med. B der Beschwerdeführerin eine Tätigkeit als Psychotherapeutin seit 1994. Es fragt sich allerdings, ob es sich dabei um eine selbständige Tätigkeit handelte. Der Text der Bestätigung spricht dagegen. Bereits der Umstand allein, dass die Beschwerdeführerin als delegierte Psychotherapeutin arbeitete, dürfte ausreichen, von einer unselbständigen Natur auszugehen, da nach der Praxis des Eidgenössichen Versicherungsgerichts darunter eine Tätigkeit in den Praxisräumen eines Arztes, aufgrund eines Anstellungsvertrags und unter dessen Aufsicht und Verantwortlichkeit zu verstehen ist (BGE 125 V 441 E. 2, insbes. b; 125 V 284 E. 2a; http://www.psychologie.ch/fsp/faq/delegiert.html). Dies wird dadurch bestätigt, dass Frau Dr. B in ihrer Bescheinigung ausdrücklich darauf hinweist, die Beschwerdeführerin habe unter ihrer "regelmässigen Kontrolle und Supervision" gestanden und sei zusätzlich in ihrem "Aus- und Weiterbildungsinstitut als Einzel- und Gruppensupervisorin" tätig gewesen. Insgesamt ergibt sich das Bild eines Arbeitsverhältnisses, in dem die Beschwerdeführerin weitgehend in die Praxisorganisation von Frau Dr. B eingegliedert war. In dieselbe Richtung deutet schliesslich der Umstand, dass die Beschwerdeführerin das mit der Arbeitstätigkeit für Frau Dr. B erzielte Einkommen gegenüber der SVA nicht als selbständiges Arbeitseinkommen deklarierte. Diese Hinweise reichen in ihrer Gesamtheit aus, von einer unselbständigen Tätigkeit auszugehen. Die Beschwerdeführerin kann sich daher nicht auf die Bestimmung über die übergangsrechtliche Zulassung berufen, ohne dass zu prüfen ist, ob die weiteren Voraussetzungen gegeben wären. Zu untersuchen bleibt somit weiter, ob sie die Kriterien einer ordentlichen Bewilligung gemäss § 22 GesundheitsG erfüllt.
c) Lit. a dieser Bestimmung setzt für die Zulassung zur selbständigen nichtärztlichen psychotherapeutischen Berufstätigkeit ein abgeschlossenes Studium der Psychologie einschliesslich Psychopathologie an einer schweizerischen Hochschule voraus. Diese Voraussetzung erfüllt die Beschwerdeführerin nicht, da es sich bei der Erstausbildung, auf die sie sich beruft, um eine solche in Sozialarbeit an der Schule für Soziale Arbeit Zürich (heute: Fachhochschule Zürich, Hochschule für Soziale Arbeit; vgl. http://www.zfh.ch/d/ueber-uns/hochschulen-detail.cfm?ID=70) handelt. Da somit auch die Erteilung einer ordentlichen Bewilligung nicht in Betracht kommt, ist die Beschwerde abzuweisen.
3. Wie angefügt werden kann, wäre die Beschwerde auch unter der alten, vor dem 1. Januar 2002 geltenden Rechtslage abzuweisen:
a) Eine übergangsrechtliche Zulassung gemäss Ziff. 5 des Merkblattes scheitert aus dem in E. 2b dargelegten Grund. Zwar wird in dieser Bestimmung nur verlangt, dass Gesuchstellende "vor dem 31. Dezember 1994 selbständig im Kanton psychotherapeutisch tätig geworden sind". Die Gesundheitsdirektion hat sie jedoch zu Recht im Sinn der heutigen Übergangsbestimmung im GesundheitsG ausgelegt: Einer besonderen Rücksichtnahme bedarf nur die jahrelange kontinuierliche, nicht die bloss sporadische selbständige Berufstätigkeit, da nur erstere zum Aufbau einer eigenen Praxis mit fachlichem Ruf und gefestigtem Klientenbestand führt.
b) Die Beschwerdeführerin anerkennt offenbar, dass sie über keine genügende Erstausbildung im Sinn des Merkblattes (Ziff. 1 lit.a) und der Anforderungen der Fachkommission für Psychotherapie, die in der angefochtenen Verfügung aufgelistet werden, verfügt. Weder aus den Akten des erstinstanzlichen Verfahrens noch aus den Beschwerdebeilagen ergibt sich, dass sie sich die von Bewilligungsinteressenten ohne Psychologiestudium verlangten Grundlagenkenntnisse angeeignet hätte. Die genannten Belege könnten höchstens die erforderliche Spezialausbildung (Ziff. 1 lit. b Merkblatt) nachweisen. Ob die Beschwerdeführerin über eine solche verfügt, kann aber offen bleiben. Sie reicht diesbezüglich zwar eine pauschale Bescheinigung des FPI ins Recht, deren Fehlen von der Beschwerdegegnerin bemängelt wurde, doch ist aufgrund der im erstinstanzlichen Verfahren eingereichten weiteren Belege nicht abschliessend zu beurteilen, ob die von ihr absolvierten einzelnen Ausbildungsgänge anrechenbar sind, da aus den Akten nicht hervorgeht, ob die leitenden Personen über die nach Ziff. 2 Merkblatt notwendigen Qualifikationen verfügten.
4. ...
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
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