Zürich Verwaltungsgericht 05.12.2002 VB.2002.00307

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  Geschäftsnummer: VB.2002.00307   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 05.12.2002 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Baubewilligung und Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG

Materialcontainer in der Landwirtschaftszone; Erstreckung der Frist für Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands. Im Streit liegt nur noch die Frist zur Beseitigung des Containers (E. 1a). Die Frist beginnt erst mit Rechtskraft des Beschwerdeentscheids zu laufen (E. 1b). Der bestehende widerrechtliche Zustand ist zu beseitigen. Die Frist dafür ist so zu bemessen, dass der Pflichtige nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge das Nötige vorkehren kann (E. 2a). Die neuen Vorbringen sind zulässig (E. 2b). Ob diese zutreffen, kann offen bleiben, da die Bemessung der Frist jedenfalls nicht rechtsverletzend ist (E. 2c).

  Stichworte: AUSNAHMEBEWILLIGUNGEN BESEITIGUNG BESEITIGUNGSFRIST DAUER FRISTBEGINN FRISTDAUER RECHTSKRAFT TEILRECHTSKRAFT VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT VERWALTUNGSZWANG, VOLLSTRECKUNG WIEDERHERSTELLUNG WIEDERHERSTELLUNGSFRIST

Rechtsnormen: § 339 Abs. I PBG § 341 PBG § 31 VRG § 66 VRG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 4

I. Im Rahmen einer periodischen Kontrolle stellte die Baukommission X im Juli 2000 fest, dass auf dem in der Landwirtschaftszone gelegenen Grundstück Kat.‑Nr. 01 ohne Bewilligung 1999 ein Gartenhaus errichtet und ca. 1995/96 ein als Ma­te­rialmagazin ge­nutzter Container aufgestellt worden war. B, der Pächter des Grundstücks, reichte am 18. Sep­­­tember 2000 ein Gesuch um nachträgliche Bewilligung die­ser Bauten ein. Die Baudirektion verweigerte ihm am 15. März 2001 die erforderliche raum­planungsrechtliche Be­wil­ligung sowohl nach Art. 22 wie auch als Ausnahmebewilligung nach Art. 24 – 24d bzw. Art. 37a des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG). Die Baukommission X ver­weigerte ihm hierauf am 28. Juni 2001 auch die bau­polizeiliche Bewilligung nach § 320 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG); sie setzte ihm gestützt auf § 341 PBG Frist bis Ende Oktober 2001 zur Wieder­herstellung des rechtmässigen Zustandes.

II. Gegen die gleichzeitig eröffneten Verfügungen der Baudirektion und der Baukom­­mission X erhob B entsprechend der im kommunalen Beschluss erteilten Rechtsmittel­be­lehrung am 13. Juli 2001 Rekurs an die Baurekurskommission II, sinngemäss mit dem An­trag um Erteilung der nachgesuchten Bewilligung. Die Baurekurs­kommission II trat mit Präsidialverfügung vom 14. August 2001 auf das Rechtsmittel nicht ein und überwies es zu­ständigkeitshalber dem Regierungsrat. Dieser wies den Rekurs am 21. August 2002 ab (Disp. Ziff. I); für die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes setzte er dem Rekurrenten neu eine Frist von drei Monaten ab Eintritt der Rechtskraft seines Beschlusses an (Disp. Ziff. II).

III. Mit Beschwerde vom 11. September 2002 beantragte B dem Verwaltungsgericht, die Frist für die Beseitigung des Materialmagazins (Container) von drei auf sechs Mo­nate zu erstrecken. Die Baudirektion beantragte am 30. September 2002 Abweisung der Beschwerde. Den nämlichen Antrag stellte am 21. Oktober namens des Regierungsrats die Staatskanzlei.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1. a) Die Verweigerung einer nachträglichen Bewilligung für die beiden Bauten bzw. die Bestätigung dieser Verweigerung durch den Regierungsrat wird vom Beschwerdeführer nicht mehr angefochten. Desgleichen hat er sich mit dem Befehl zur Beseitigung der beiden Bauten abgefunden. Nicht angefochten wird schliesslich die dreimonatige Beseitigungs­frist hinsichtlich des Gartenhauses. Im Streit liegt damit einzig noch die Frist für die Be­seitigung des Materialmagazins (Containers), welche der Beschwerdeführer auf sechs statt auf drei Monate befristet haben will.

b) Laut dem angefochtenen Rekursentscheid läuft die darin angesetzte Beseitigungs­­frist von drei Monaten ”ab Eintritt der Rechtskraft dieses Beschlusses”. Es fragt sich daher, ob der Rekursentscheid, soweit er nicht angefochten worden ist, in (Teil-) Rechts­kraft erwachsen ist. Weil sodann der Beschwerdeführer selbst mit Bezug auf das Materialmagazin die Verpflichtung zu dessen Beseitigung nicht mehr anficht, fragt es sich, ob eine allfällige Teilrechtskraft zur Folge habe, dass die Beseitigungsfrist – unabhängig davon, ob sie in Bestätigung des angefochtenen Rekursentscheids bei drei Monaten bleibt oder in Gut­­heissung der Beschwerde neu auf sechs Monate festgesetzt wird – im Zeitpunkt, in dem die Beschwerdefrist abgelaufen ist, oder erst im Zeitpunkt, in welchem der heutige Beschwer­­deentscheid in Rechtskraft erwachsen sein wird (vgl. § 66 VRG in der Fassung vom 8. Juni 1997), zu laufen beginne.

In Lehre und Rechtsprechung ist umstritten, ob Verfügungen und Entscheide in dem Umfang, in dem sie nicht angefochten werden, in Teilrechtskraft erwachsen (vgl. Michael Merker, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG] vom 9. Juli 1968, Zürich 1998, § 38 Rz. 50 mit zahlreichen Hinweisen in Anm. 120). Die Bejahung einer solchen Teilrechtskraft bedeutet, dass ein angefochtener Entscheid im Umfang der Teilrechtskraft von vornherein vollstreckbar wird, die Beschwerde also insoweit keine aufschiebende Wirkung entfaltet. Umgekehrt wird mit der Verneinung einer Teilrechtskraft nicht von vornherein ausgeschlossen, dass unangefochten gebliebene Punkte einer Verfügung sofort vollstreckbar sind; dies ist vielmehr eine Frage des Umfangs der aufschiebenden Wirkung (vgl. dazu Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 25 N. 8). In der zürcherischen Verwaltungsrechtspflege ist eine Teilrechtskraft im umschriebenen Sinn – anders als im zürcherischen Zivilprozess (dazu Frank/Sträuli/Messmer, Kommentar zur zürcherischen Zivilprozessordnung, 3. A., Zürich 1997, § 190 N. 7a) und in der Sozialversicherungsrechtspflege (vgl. BGE 122 V 351 E. 4b) – nicht allgemein anerkannt; es besteht dazu keine einheitliche Pra­xis. Mit Bezug auf die aufschiebende Wirkung von Rechtsmitteln Dritter gegen Baubewilli­gungen besteht im zürcherischen Recht eine Sonderregelung; nach § 339 Abs. 1 PBG hin­dern Rechtsmittel gegen eine Baubewilligung den Baubeginn und Baufortgang nur insoweit, als der Ausgang des Verfahrens die Bauausführung beeinflussen kann (vgl. Kölz/ Boss­­hart/Röhl, § 25 N. 25 ff.).

Ob und inwieweit Verfügungen nach der zürcherischen Verfahrensordnung einer Teilrechtskraft im umschriebenen Sinn zugänglich sind, braucht hier nicht abschliessend beurteilt zu werden. Selbst wenn man von der Möglichkeit einer Teilrechtskraft ausgeht, greift diese im Einzelfall nur dort ein, wo sich der Natur der Streitsache nach die angefoch­tenen von den nicht angefochtenen Punkten klar trennen lassen (vgl. Alfred Kölz, Kommen­­tar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 1. A., Zürich 1978, § 20 N. 58). Dies trifft hier nicht zu, indem sich die (an sich unbestrittene) Verpflichtung zur Beseitigung des Materialmagazins nicht klar von der streitigen Beseitigungsfrist trennen lässt. Solange die Dauer dieser Beseitigungsfrist nicht feststeht, ist der Beseitigungsbefehl auch nicht vollstreckbar; mit Bezug auf eine nicht bzw. noch nicht vollstreckbare Anordnung ist die Annahme einer Teilrechtskraft von vornherein ausgeschlossen. Die streitbetroffene Frist beginnt daher erst ab Rechtskraft des heutigen Beschwerdeentscheids (vgl. § 66 VRG) zu laufen (zur Problematik von § 66 VRG vgl. Kölz/Bosshart/Röhl § 66 N. 5).

2. a) Mit dem als Materiallager dienenden Container auf dem Grundstück Kat.‑Nr. 01, für welchen nach dem zutreffenden und insoweit unbestrittenen Rekursentscheid eine nachträgliche Bewilligung nicht erteilt werden kann, besteht – wie mit dem dor­tigen Gartenhaus, das ebenfalls nicht bewilligungsfähig ist – ein widerrechtlicher Zustand. Gemäss § 341 PBG hat die zuständige Behörde ohne Rücksicht auf Strafverfahren und Bestrafung den rechtmässigen Zustand herbeizuführen, wozu sie sich nötigenfalls – d.h. falls der Betroffene dem Beseitigungsbefehl nicht nachkommt – des Verwaltungszwangs (vgl. §§ 29-31 VRG) bedienen kann. Beim Beseitigungsbefehl, wie er hier ergangen ist, handelt es sich nicht um eine Vollstreckungs-, sondern um eine Sachverfügung (Kölz/Bosshart/ Röhl, Vorbem. zu §§ 29-32 N. 2, § 30 N. 52). Bei der Anwendung von § 341 PBG ist der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten. Das gilt nicht nur bezüglich der hier nicht mehr streitigen Frage, ob die Bewilligungsverweigerung mit einem Beseitigungsbefehl zu verbinden sei (Kölz/Bosshart/Röhl § 30 N. 54; RB 1999 Nr. 126; zum dabei ebenfalls zu beachtenden Grundsatz des Vertrauensschutzes vgl. VGr, 24. Januar 2002, VB.2001.00290 E. 4), sondern auch und besonders bezüglich der Modalitäten ei­nes solchen Befehls, namentlich der Bemessung der Beseitigungsfrist. Bei der Festsetzung dieser Modalitäten kommt den Verwaltungsbehörden indessen ein erheblicher Ermessensspielraum zu, den das Verwaltungsgericht, dessen Überprüfungsbefugnis nach § 50 Abs. 2 VRG auf eine Rechtskontrolle beschränkt ist, zu respektieren hat. Für die Fristansetzung im Zusammenhang mit einem Beseitigungsbefehl sind dabei die gleichen Kriterien massgebend, wie sie bei der Ansetzung einer Frist im Zusammenhang mit einer Zwangsandrohung, d.h. einer Vollstreckungsverfügung im engeren Sinn gemäss § 31 VRG, zu beachten sind.

Die Frist soll so bemessen werden, dass der Verpflichtete nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge selber das Notwendige vorkehren kann. Zu berücksichtigen ist, in welchem Ausmass der Betroffene auf die Beschaffung von Ersatzräumen angewiesen ist (was wieder­­um von der Art der fraglichen Nutzung abhängt); einzurechnen ist ferner die Zeit, welche zur Beschaffung von Ersatzräumen benötigt wird (Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 669; Magdalena Ruoss Fierz, Massnahmen gegen illega­les Bauen, Zürich 1999, S. 215 f.). Sodann ist das bei der Fristansetzung zu berücksichtigen­­de öffentliche Interesse an der möglichst unverzüglichen Wiederherstellung des rechtmäs­sigen Zustandes um so stärker zu gewichten, je gravierender gegen materiellrechtliche Bauvorschriften verstossen wird. Es gilt abzuwägen, wie dringlich die Durchsetzung der Norm bzw. Beseitigung des Normverstosses im Licht der öffentlichen Interessen ist und wie lange die Vollstreckung mit Rücksicht auf die persönliche – unter Umständen auch fi­nanzielle – Situation des Verpflichteten aufgeschoben werden soll. Der Berücksichtigung solcher Umstände sind jedoch dadurch Grenzen gesetzt, dass im Interesse der rechtsgleichen Behandlung ein bestimmtes Regelmass anzustreben ist, von dem unter besonderen Um­ständen abgewichen werden darf und soll. In diesem Sinn hat sich in der Praxis ein Re­gelmass von drei Monaten herausgebildet (Mäder, Rz. 669 mit zahlreichen Hinweisen auf Fälle mit abweichenden Fristen in Anm. 46; Ruoss-Fierz, a.a.O.; ferner VGr, 6. Juli 2000, VB.2000.00050, E. 3c).

b) Der Beschwerdeführer macht in der Beschwerdeschrift erstmals, jedoch zulässiger­weise (vgl. § 52 Abs. 2 VRG e contrario) geltend, der Container habe, anders als das Gar­­tenhaus, für ihn existentielle Bedeutung. Als Inhaber eines Einmannbetriebes im Garten­bau sei er auf ein Materialmagazin angewiesen. Er habe sich intensiv bemüht und bemühe sich weiterhin, einen geeigneten neuen Standort zu finden. Im Vordergrund stehe ein

Standort im Bereich der Autobahn auf dem Areal der Familiengartenanlage der Gemein­­de Y, wo bereits ein ansässiger Gartenbaubetrieb einen Lagerplatz eingerichtet habe. Falls ihm dort ein Platz zur Verfügung gestellt werde, werde er umgehend ein Baubewilligungsgesuch einreichen, was aber bekanntlich einige Monate in Anspruch nehme. Zu berücksichtigen sei ferner, dass der bisherige Standort neben der Autobahn nieman­dem schade, weshalb die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands nicht dringlich sei.

c) Ob diese Behauptungen, mit denen der Beschwerdeführer ein erhebliches privates Interesse an der Beibehaltung des Containers bis zur Realisierung einer Ersatzlösung geltend macht, zutreffen, kann offen bleiben. Denn es ist jedenfalls im Ergebnis nicht rechts­verletzend, wenn der Regierungsrat die streitige Frist auf drei Monate bemessen hat. Zu berücksichtigen ist heute, dass der Beseitigungsbefehl bereits am 28. Juni 2001 ergangen ist. In ihrem damaligen Beschluss hatte die Baukommission X dem Beschwerdeführer mit der angesetzten Beseitigungsfrist bis Ende Oktober 2001 einen Zeitraum von vier Mona­ten zugebilligt. Aufgrund des dagegen erhobenen Rekurses, über welchen der Regierungs­rat erst am 21. August 2002 entschied, kam der Beschwerdeführer in den Genuss eines weiteren Aufschubs. Diesen muss er sich im vorliegenden Zusammenhang allerdings nicht voll anrechnen lassen, weil er sich mit seinem Rekurs gegen die Bewilligungs­ver­wei­gerung und den Beseitigungsbefehl wehrte, ohne dass dies als rechtsmissbräuch­lich zu wer­ten wäre. Angesichts der bisherigen zeitlichen Abwicklung lag es jedoch im Ermessen des Regierungsrats, die Frist neu auf drei Monate anzusetzen. Diese Bemessung erscheint auch dann nicht rechtsverletzend, falls man davon ausgeht, dass der Beschwer­deführer zur Führung seines Betriebs auf einen Ersatzstandort für den Container an­gewiesen sei. Die lan­ge Dauer des Rekursverfahrens, die kaum mit dem Gebot der Verfahrensbeschleunigung gemäss dem hier vom Regierungsrat missachteten § 27a VRG vereinbar war, hat sich im Er­gebnis zugunsten des Beschwerdeführers ausgewirkt. Schliesslich darf berücksichtigt werden, dass die fragliche Frist erst mit der Rechtskraft des heutigen Urteils zu laufen beginnt (dazu einlässlich E. 1b), weshalb dem Beschwerdeführer, der nach eigenen Angaben schon vor Erhebung der Beschwerde mit der Suche nach einem Er­satzstandort begonnen hat, mehr als sechs Monate seit Erhebung der Beschwerde und mehr als 20 Monate seit Erhebung des Rekurses zur Verfügung standen bzw. stehen, eine solche Ersatzlösung zu reali­sieren.

3. Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Das bedeutet, dass der Beschwerdeführer den als Materiallager verwendeten Container auf dem Grundstück Kat. Nr. 01 binnen drei Monaten nach Eintritt der Rechtskraft des heutigen Urteils zu beseitigen hat.

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Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

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