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Geschäftsnummer: VB.2002.00191 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 11.09.2003 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Abgaberecht ohne Steuern Betreff: Abwassergebühren
Abwassergebühren für Entwässerung der Staats- und Nationalstrassen Weil das Verwaltungsgericht als erste gerichtliche Instanz urteilt, sind neue Tatsachenbehauptungen zulässig (bezüglich Entwässerungsverhältnisse) (E. 2a). Im Verfahren ist von den neu ermittelten und von den Parteien anerkannten Flächenwerten auszugehen (E. 2b). Eine von der Baudirektion in Auftrag gegebene Studie über den Kostenanteil an der Einleitung von Abwasser von Staatsstrassen in öffentliche Gewässer - ohne Benutzung von Kläranlagen - führt zu Resultaten, die nicht mit den tatsächlichen Verhältnissen in Einklang zu bringen sind (E. 4). Verursacherprinzip im Gewässerschutzrecht; Rechtsgrundlagen (E. 5a/b). Das Verursacherprinzip gebietet, dass Meteorwasser, das von versiegelten Flächen in öffentliche Gewässer fliesst, für die Abgabeerhebung berücksichtigt wird (E. 5b am Ende). Unterhaltsmassnahmen an öffentlichen Gewässern dienen dem Hochwasserschutz, aber auch der Funktion des Gewässers für die Abwasserentsorgung. Erstere hat primär das Gemeinwesen zu übernehmen, letztere sind den Verursachern in Rechnung zu stellen (E. 6 Ingress). Bei einem kleineren Gewässer sind die Kosten für den Unterhalt annäherungsweise je hälftig der Funktion Hochwasserschutz bzw. Gewässerschutz zuzuschreiben (E. 6b). Die kommunale Gebührenverordnung sieht für die Bemessung der Gebühr für die Entwässerung der genannten Art keinen Gewichtungsfaktor vor. Die Bestimmung des Faktors hat deshalb nach Ermessen zu erfolgen (E. 7c). Aufgrund der konkreten Verhältnisse ist der Gewichtung für einen Abschnitt zu korrigieren (E. 7d/e). Teilweise Gutheissung.
Stichworte: ABWASSER ABWASSERGEBÜHR ÄQUIVALENZPRINZIP GEBÜHREN GEWÄSSERSCHUTZ METEORWASSER NATIONALSTRASSE SEUZACH STAATSSTRASSE STRASSE TATSACHENBEHAUPTUNG VERURSACHERPRINZIP WASSERRECHT UND GEWÄSSERSCHUTZ
Rechtsnormen: Art. 45 EG GSchG Art. 3a GSchG Art. 60a Abs. I GSchG II VRG § 52 Abs. II VRG § 14 WasserwirtschaftsG
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2
I. Am 15. Oktober 2001 stellte die Gemeinde Seuzach der Baudirektion des Kantons Zürich Rechnung für Abwassergebühren aus der Entwässerung der auf Gemeindegebiet liegenden Staats- und Nationalstrassen über Fr. 3'254.85 und Fr. 14'620.85. Eine von der Baudirektion dagegen erhobene Einsprache wies die Kommission der Gemeindebetriebe der Gemeinde Seuzach mit Beschluss vom 27. November 2001 ab und bestätigte die Richtigkeit der gestellten Rechnungen.
II. Dagegen erhob die Baudirektion Rekurs beim Bezirksrat Winterthur mit dem Antrag, es sei der Beschluss vom 27. November 2001 aufzuheben, und es seien die Gebühren für die Entwässerung der Staats- und Nationalstrassen unter Berücksichtigung der erhobenen Einwendungen neu festzusetzen. Der Bezirksrat Winterthur wies den Rekurs mit Beschluss vom 26. April 2002 ab.
III. Dagegen erhob die Baudirektion namens des Staats Zürich am 29. Mai 2002 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und stellte die folgenden Anträge:
"1. Es sei der Beschluss des Bezirksrats Winterthur aufzuheben und es sei die Sache zurückzuweisen zur Festsetzung von Entwässerungsgebühren, die dem Verursacherund Äquivalenzprinzip entsprechen.
2. Es seien die Kosten dieses und des vorinstanzlichen Verfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen."
Der Bezirksrat Winterthur beantragte am 17. Juni 2002 Abweisung der Beschwerde, unter Hinweis auf seine Erwägungen im angefochtenen Entscheid. Die Gemeinde Seuzach verlangte ebenfalls Abweisung der Beschwerde und bestätigte erneut die Richtigkeit der gestellten Rechnungen.
Mit Beschluss vom 12. September 2002 stellte das Gericht den Parteien die Durchführung einer Vergleichsverhandlung in Aussicht. Ferner wurde die Gemeinde Seuzach aufgefordert, darzulegen, welche konkreten Leistungen in den Jahren 1995-2001 für Gewässerunterhalt und -verbauung verbucht wurden. Anlässlich der Vergleichsverhandlung vom 30. September 2002 brachte die Baudirektion erstmals vor, dass mit dem Bau der Autobahn A 4 von Henggart nach Schaffhausen im Gebiet Riet eine biologische Kläranlage errichtet worden sei und das Wasser aus dem dortigen Einzugsbereich der Nationalstrasse A 1 anders als bisher angenommen nicht mehr in den Ohringerbach gelange (Prot. S. 8). Im Einverständnis mit den Parteien wurde das Verfahren in der Folge bis zum 30. November 2002 und schliesslich bis 31. Juli 2003 sistiert, ohne dass die Parteien sich hätten einigen können, auch wenn es in Teilfragen zur Übereinstimmung der Standpunkte kam (Prot. S. 14-16). Am 12. Juni 2003 verlangte die Gemeinde Seuzach einen Entscheid des Verwaltungsgerichts. Diesem Wunsch schloss sich die Baudirektion am 21. Juli 2003 an.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1. Nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) hat das Verwaltungsgericht zunächst seine Zuständigkeit zu prüfen. Diese ergibt sich vorliegend aus § 41 VRG und § 70 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 VRG. Da der vorliegenden Streitsache grundsätzliche Bedeutung zukommt, ist die Kammer ungeachtet des Fr. 20'000.- nicht erreichenden Streitwerts zum Entscheid berufen (§ 38 Abs. 2 und 3 VRG).
2. Vorerst ist der Umfang der noch im Streit liegenden Forderung zu klären.
a) Mit dem Bau des Nationalstrassenstücks A 4 zwischen Henggart und Schaffhausen, das Ende Oktober 2000 dem Verkehr übergeben wurde, wurde im Gebiet "Riet" nordwestlich des Dorfteils Oberohringen eine biologische Kläranlage errichtet, über die ein Teil des auf der Nationalstrasse A 1 anfallenden Wassers, nämlich vom Amelenberg bis hinab westlich des Dorfteils Oberohringen, abgeleitet wird und den Ohringerbach nicht mehr direkt erreicht (Prot. S. 8). Es fragt sich, ob diese neu vorgebrachte Tatsache im Beschwerdeverfahren berücksichtigt werden kann.
§ 52 Abs. 2 VRG beschränkt das Verbot neuer tatsächlicher Behauptungen auf Beschwerdeverfahren, in denen das Verwaltungsgericht als zweite gerichtliche Instanz entscheidet. Dies setzt voraus, dass es sich bei der ersten Rechtsmittelinstanz um ein Gericht im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) handelt, was auf den Bezirksrat nicht zutrifft. In allen Beschwerdeverfahren ohne eigentliche gerichtliche Vorinstanz sind daher neue Tatsachenbehauptungen grundsätzlich, d.h. zur Stützung von Begehren, die sich im Rahmen des Streitgegenstands halten, zulässig (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52 N. 11 f., § 19 N. 82 und 86). Mit der neu eingebrachten Tatsache, wonach ein Teil des auf Gemeindegebiet der Beschwerdegegnerin liegenden Autobahnstücks (A 1) nicht mehr direkt in den Ohringerbach entwässert werde, stützt der Beschwerdeführer sein Vorbringen, dass die auferlegten Gebühren zu hoch seien. Die Berücksichtigung neu eingetretener Tatsachen – d.h. seit Erlass der angefochtenen Verfügung – ist ferner zulässig, wenn wichtige prozessökonomische Gründe dafür sprechen, der Streitgegenstand nicht verändert wird und keine neuen Ermessensfragen aufgeworfen werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 17). Auch diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Überdies haben die Parteien mit Bezug auf die Ableitung des Wassers in die biologische Kläranlage bereits eine teilweise Einigung gefunden (E. 2c). Die neu vorgebrachte Tatsache ist daher im Beschwerdeverfahren zu berücksichtigen.
b) Am 8. Oktober 2002 teilte die Baudirektion des Kantons Zürich der Beschwerdegegnerin mit, dass das Wasser von nur noch 9'200 m² der Nationalstrasse A 1 weiterhin via Ölrückhaltebecken direkt in den Ohringerbach fliesse. Für die restliche Fläche sei eine neue Ableitung NW 500 mm erstellt worden, welche direkt zur neuen biologischen Strassenabwasser-Reinigung Chrebsbachknie führe. Für den Starkregen bestehe eine Hochwasserentlastung in das alte Ölrückhaltebecken, die schätzungsweise einmal pro Jahr beansprucht werde. In der Folge liess die Beschwerdegegnerin vom Ingenieurbüro A die Abgrenzung der Flächen überprüfen und neu berechnen. Gegenüber der ursprünglichen Rechnungsstellung kam sie zu folgendem Resultat:
Ursprüngliche Forderung: Neue Berechnung:
Anteil Nationalstrassen 84'926 m² 17'175 m²
Anteil Staatsstrassen 18'906 m² 27'760 m²
Total m² kostenpflichtig 103'832 m² 44'935 m²
Unter Vorbehalt einer Korrektur für die Zukunft und unter Hinweis auf seine eigene Erhebung der Strassenflächen und deren Entwässerung im Zusammenhang mit dem laufenden Kanal-Info-Projekt erklärte sich der Beschwerdeführer mit diesen Zahlen einverstanden. Für das vorliegende Verfahren können sie demnach als akzeptiert gelten, weshalb im Weiteren von den neu ermittelten Flächenwerten auszugehen ist.
c) Nach Angaben der Beschwerdegegnerin wird die Hochwasserentlastung Chrebsbachknie (RÜ A 4) 5 bis 10 mal in den Ohringerbach entlastet. Am 23. Januar 2003 beschloss die Beschwerdegegnerin, die Belagsflächen von Staats- und Nationalstrassen (inkl. Werkhof A 1; Fläche 81'394 m²), welche über die Hochwasserentlastung Chrebsbachknie 5 bis 10 mal in den Ohringerbach entlastet werden, nur zu 10 % (8'139 m²) anzurechnen. Mit Gewichtungsfaktor 2 und dem Jahresansatz von Fr. 0.08/m² ergibt dies einen Betrag von Fr. 1'302.25. Für die übrige, in öffentliche Gewässer entwässerte Fläche von 44'935 m² hielt die Beschwerdegegnerin an der bisherigen Gebührenberechnung fest und errechnete einen Betrag von Fr. 7'189.60, total demnach Fr. 8'491.85 (jeweils ohne Mehrwertsteuer). Die ursprüngliche Forderung reduzierte sich damit etwa um die Hälfte (genau Fr. 8'121.25, ohne Mehrwertsteuer), um welche die Beschwerdegegnerin sie definitiv stornierte. Während sich der Beschwerdeführer mit der Anrechnung der über die Hochwasserentlastung entwässerten Fläche zu 10 % und mit den neu berechneten Flächenwerten einverstanden erklärte, hielt er die Gewichtung mit Faktor 2 und Fr. 0.16/m² (recte: Fr. 0.08/m²) nach wie vor für nicht gerechtfertigt. Er schlug eine andere pauschale Berechnungsweise vor, wonach die Kosten für den Gewässerunterhalt von den Bereichen Verkehr und Siedlung zu tragen und in deren Verhältnis nach den Angaben des Statistischen Jahrbuchs des Kantons Zürich aufzuteilen seien (vgl. Statistisches Jahrbuch des Kantons Zürich 2003 S. 480. So gelangte der Beschwerdeführer zu einem Gebührenbetrag von Fr. 3'363.-. Eine Einigung über die zu bezahlenden Beträge kam nicht zustande.
d) Demnach stellt sich im Folgenden die Frage, ob sich die Gebühren für die über die Hochwasserentlastung Chrebsbachknie in den Ohringerbach und die übrigen 44'935 m² in öffentliche Gewässer der Gemeinde Seuzach entwässerten Abschnitte der Staats- und Nationalstrassen nach dem Gewichtungsfaktor 2 und/oder dem Jahresansatz von Fr. 0.08/m² bemessen oder ob eine andere Berechnungsweise zur Anwendung gelangt.
3. Der Beschwerdeführer verlangt im Beschwerdeverfahren die Aufhebung des angefochtenen Entscheids des Bezirksrats Winterthur und die Rückweisung der Sache zur Neufestsetzung der Entwässerungsgebühren. Er geht im Wesentlichen von einer Verletzung des Verursacher- und Äquivalenzprinzips aus und ist der Meinung, dass ihm mit den in Frage stehenden Gebühren – trotz inzwischen eingetretener Reduktion – nicht nur die Mehrkosten des Gewässerunterhalts der Beschwerdegegnerin belastet worden seien.
Nach § 64 Abs. 1 VRG kann das Verwaltungsgericht die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückweisen, insbesondere wenn mit der angefochtenen Anordnung nicht auf die Sache eingetreten oder der Tatbestand ungenügend festgestellt wurde (Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 3). Aufgrund der Akten und der Darlegungen der Parteien anlässlich der Verhandlung vom 30. September 2002 (Prot. S. 5 ff.) erweist sich der Fall als spruchreif, weshalb kein Anlass für eine Rückweisung besteht.
4. Der Beschwerdeführer bezieht sich zur Untermauerung seines Standpunkts auf ein Gutachten von B ("Bericht zu den Kosten für die direkte Entwässerung von Staatsstrassen in öffentliche Gewässer, welche von den Gemeinden unterhalten werden", vom 21. November 2001). Darin wurde der Versuch unternommen, aufgrund von statistischen Daten ausgewählter Gemeinden im Kanton Zürich dessen Kostenanteil an der Einleitung von "Staatsstrassenabwasser" in öffentliche Gewässer ohne Benützung der kommunalen Infrastruktur (z.B. Kläranlagen) in allgemein gültiger Weise zu bestimmen.
Anlässlich der Verhandlung vom 30. September 2002 wurde den Parteien dargelegt, weshalb die Resultate dieser Studie nicht berücksichtigt werden können (Prot. S. 6 f.). Das Gericht gelangte zur Auffassung, dass der Bericht sich nur mit der Einleitung von Abwasser aus Staatsstrassen, nicht aber von Nationalstrassen, in öffentliche Gewässer befasse. Vorliegend sei aber gerade der Nationalstrassenanteil hauptverantwortlich für die in Frage stehende Gebühr. Der Studie lägen für die Frage, welcher Anteil der Staatsstrassen direkt in ein kommunales Gewässer entwässere, Durchschnittswerte zu Grunde, die nicht repräsentativ seien. Auch die berechneten durchschnittlichen Kosten für den Gewässerunterhalt (pro Meter öffentliches Gewässer) erwiesen sich als zweifelhaft. Im Weiteren gehe die Studie bei der Aufteilung der Kosten aufgrund der Siedlungs- und Verkehrsfläche von vereinfachten Berechnungen aus. Gesamthaft führe der Bericht, gerade angewandt auf die Verhältnisse in der Gemeinde Seuzach, zu Resultaten, die mit den tatsächlichen Verhältnissen nicht in Einklang zu bringen seien und letztlich das Äquivalenzprinzip zulasten der Beschwerdegegnerin verletzten.
5. a) In Art. 3a und 60a Abs. 1 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991/20. Juni 1997 (GSchG) wird für Abwasserabgaben das Verursacherprinzip statuiert, wobei es Kanton und Gemeinden obliegt, nähere Bestimmungen über solche Abgaben zu erlassen (§ 45 in Verbindung mit § 7 Abs. 2 lit. e des Einführungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974/25. September 1994 [EG GSchG]; Peter Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, URP 1999, S. 539, 544). Dieser Auflage ist die Beschwerdegegnerin mit der Verordnung über die Siedlungsentwässerungsanlagen vom 23. September 1999 (SEVO) und mit der Verordnung über Beiträge und Gebühren für Siedlungsentwässerungsanlagen vom 23. September 1999 (Gebührenverordnung; Gebühren-VO) nachgekommen, die beide am 19. November 1999 von der Gemeindeversammlung genehmigt wurden und seit 3. Februar 2000 in Kraft stehen. Art. 2 Gebühren-VO schliesst die (öffentlichen) Gewässer nach Massgabe der Beanspruchung durch die Siedlungsentwässerung in die Anlagen der öffentlichen Siedlungsentwässerung mit ein (ebenso Ziffer 4.1 SEVO). Art. 3 Abs. 1 Gebühren-VO hält das Kostendeckungsprinzip fest; Abs. 4 Gebühren-VO statuiert die Möglichkeit, Unterhaltsmassnahmen an öffentlichen Gewässern, welche durch die Siedlungsentwässerung verursacht werden, der Siedlungsentwässerung zu belasten. Gemäss Art. 13 Abs. 3 Gebühren-VO ist die Gebührenpflicht zudem dann gegeben, wenn die Strassenentwässerung unter Benützung öffentlicher Siedlungsentwässerungsanlagen geschieht. Die gesetzliche Grundlage für die umstrittene Gebühr ist daher grundsätzlich gegeben, wie die Vorinstanz zu Recht festhält.
b) Daran ändert sich nichts dadurch, dass nach dem "Muster einer Verordnung über die Gebühren für Siedlungsentwässerungsanlagen" (fortan Musterverordnung) des der Baudirektion unterstehenden AWEL (Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft) vom April 1995 (in der überarbeiteten Fassung vom 31. Juli 2000) öffentliche Gewässer nicht mehr zu den Siedlungsentwässerungsanlagen zählen sollen und den Gemeinden die Berechtigung abgesprochen wird, auf anderer Grundlage als § 14 des Wasserwirtschaftsgesetzes vom 2. Juni 1991 (WasserwirtschaftsG) für das Einleiten von nicht verschmutztem Abwasser in ein öffentliches Gewässer Gebühren zu erheben.
Die erwähnte Musterverordnung bildet nicht kantonales Gesetzesrecht und vermag daher das Verwaltungsgericht nicht zu binden. § 14 WasserwirtschaftsG, worin die Kostentragung für Hochwasserschutzmassnahmen geregelt wird, stellt entgegen der Meinung des Beschwerdeführers gerade keine abschliessende Regelung der Finanzierung von Unterhaltsmassnahmen an Gewässern dar. Denn nach § 14 Abs. 2 WasserwirtschaftsG kann das Gemeinwesen unter gewissen Voraussetzungen die für Hochwasserschutzmassnahmen anfallenden Kosten weiterverrechnen, muss aber nicht, während für den Bereich der Siedlungsentwässerung bundesrechtlich das Verursacherprinzip zwingend vorgeschrieben ist.
Da das in Art. 3a und Art. 60a GSchG statuierte Verursacherprinzip verlangt, dass die Kosten der Abwasserentsorgung ihren Verursachern angelastet werden, sind auch die öffentlichen Gewässer als Abwasseranlagen im Sinn von Art. 60a Abs. 1 GSchG, als Abwasserbeseitigungsanlagen im Sinn von § 45 Abs. 1 EG GSchG sowie als öffentliche Siedlungsentwässerungsanlagen im Sinn von Art. 2 und 13 Abs. 3 der kommunalen Gebühren-VO zu qualifizieren, mindestens soweit dort Unterhaltskosten anfallen, die auf deren Benützung zur Abwasserentsorgung zurückzuführen sind. Mit Blick auf Art. 60a GSchG ist die Ausklammerung des ein öffentliches Gewässer belastenden Meteorwassers bei der Abgabeerhebung nicht mehr zulässig, zumal dessen Ableitung erhebliche Kosten verursacht, wobei beim öffentlichen Gewässer in Analogie zu den Abwasserkanälen im Wesentlichen an die Dimensionierung und die Betriebskosten für das Bachbett zu denken ist (Karlen, URP 1999, S. 564). Nur dann, wenn auch die kostenverursachende Benutzung der öffentlichen Gewässer zur Abwasserableitung der Gebührenpflicht unterstellt wird, entspricht der Kreis der Kostenverursacher demjenigen der Kostenträger. Demnach ist Abwasser von versiegelten Flächen, Drainagen und Ähnlichem zur Siedlungsentwässerung zu zählen und untersteht dem Verursacherprinzip (RB 2000 Nr. 52 = BEZ 2000 Nr. 55; Karlen, S. 552, 564).
6. Es ist nicht zu verkennen, dass letztlich alle Gewässerunterhaltsmassnahmen sowohl dem Hochwasserschutz als auch der Abwasserentsorgung bzw. -ableitung dienen. Dies erschwert einerseits die (kostenmässige) Abgrenzung, bildet anderseits aber Grundlage dafür, dass die Einleitung von Strassenabwasser Anlass für die Erhebung von Abwassergebühren bilden darf, auch wenn das unterhaltspflichtige Gemeinwesen Beiträge im Sinn von § 14 WasserwirtschaftsG erheben dürfte. Während nach den Grundsätzen des Wasserwirtschaftsgesetzes das Gemeinwesen jedenfalls jene Hochwasserschutzmassnahmen zu übernehmen hätte, die als Vorsorge gegen natürliche Hochwasser (durch Starkregen, Schneeschmelze) erforderlich sind, müsste als abwasserbedingter Gewässerunterhalt den Verursachern alles verrechnet werden, was an Massnahmen nötig ist, damit ein Gewässer das Siedlungsabwasser aus Kanalisation und Abwasserbeseitigungsanlagen, das Abwasser von versiegelten Flächen und das ihm zugeführte Drainageabwasser abführen kann; dies beträfe sowohl den Normalfall als auch Verhältnisse bei Hochwasser. Dieses Abwasser untersteht daher dem Verursacherprinzip.
a) Die Beschwerdegegnerin hat den Aufwand für den Gewässerunterhalt der Funktion 750 (Gewässerunterhalt und -verbauung für Hochwasserschutz) belastet, nicht aber der Funktion 710 (Abwasserbeseitigung). Es ist allerdings fraglich, ob die darunter fallenden Vorkehren noch als Hochwasserschutzmassnahmen im Sinn von § 13 WasserwirtschaftsG qualifiziert werden können. Jedenfalls erscheinen sie mindestens gleichermassen als Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanierung und Ersatz der öffentlichen Abwasseranlagen im Sinn von Art. 60a Abs. 1 GSchG. Das Verursacherprinzip (vgl. E. 5a) hätte deshalb eine Aufteilung der Kosten unter den beiden Funktionen 750 und 710 nahe gelegt.
b) Damit stellt sich die Frage, in welchem Verhältnis sich die Kosten des Gewässerunterhalts für Hochwasserschutz und des Gewässerunterhalts zur Abwasserbeseitigung bei einem kleinen Gewässer, wie es Ohringer- und Welsikonerbach darstellen, gegenüberstehen. Geht man – immer unter Kostengesichtspunkten betrachtet – davon aus, dass mit zunehmender Grösse eines Gewässers, d.h. mit zunehmender durchschnittlicher Abflussmenge pro Zeiteinheit, der Anteil Gewässerunterhalt für Hochwasserschutz steigt und der Aspekt Abwasseranlage – bei grossen Gewässern bis zur Vernachlässigbarkeit – abnimmt, rechtfertigt es sich, bei kleinen Gewässern wie vorliegend von einer etwa hälftigen Aufteilung des Aufwandes auf die Abwasserund die Gewässerunterhaltsrechnung auszugehen. Aus den in den letzten Jahren entstandenen Kosten für Gewässerunterhalt und -verbauung ergibt sich unter Berücksichtigung der Kosten für 2001 (Fr. 41'642.15) über die Jahre 1995 bis und mit 2001 ein jährlicher Durchschnittswert von Fr. 28'333.90. Die Hälfte davon ergibt gerundet Fr. 14'167.-. In diesem Rahmen sind die im Streit liegenden Gebühren zu berechnen.
c) Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer im Sinne von § 14 WasserwirtschaftsG nicht Rechnung gestellt hat. Die Voraussetzungen hierzu wären auch nicht erfüllt. So fehlt insbesondere ein Verteilplan (§ 14 Abs. 3 WasserwirtschaftsG; § 13 Abs. 1 der Verordnung über den Hochwasserschutz und die Wasserbaupolizei vom 14. Oktober 1992). Ferner ist ein zur Kostenauflage berechtigendes intensives Interesse des Beschwerdeführers als Strasseneigentümer an der fraglichen Massnahme nicht auszumachen, zumal ein solches nicht nur das allgemeine Interesse an einem Schutz vor Hochwasser überstiege, sondern insbesondere auch auf die Einsparung von Kosten für eigene Abwehrmassnahmen gerichtet sein müsste (ABl 1988, 672).
Ferner erscheinen die Auswirkungen der Entwässerung der verschiedenen Strassenabschnitte in den Welsikoneroder Ohringerbach tatsächlich als gering. Wie dargelegt, wird die Hochwasserentlastung Chrebsbach nur etwa 5 bis 10 mal pro Jahr in den Ohringerbach entleert (E. 2c). Dabei wird die Entlastung so vorgenommen werden können, dass der Ohringerbach deswegen kein Hochwasser führt. Die Entwässerung der übrigen, nicht über die Hochwasserentlastung entwässerten Strassenflächen erfolgt sodann über das bestehende Ölrückhaltebecken von 67 m³ Inhalt in den Ohringerbach, das als Hochwasserentlastung bei Starkregen wirkt. Zudem verfügt nicht nur die Nationalstrasse im Bereich, der in den Ohringerbach entwässert wird, sondern auch die in den Welsikonerbach entwässerte Welsikonerstrasse über Schlammsammler, die Fest- und Feinstoffe zurückhalten und wie das Ölrückhaltebecken regelmässig entleert und gesäubert werden. Sowohl mit Bezug auf die Wassermenge als auch auf das mitgeführte "Geschiebe" sind die Auswirkungen der in den Welsikonerbach bzw. Ohringerbach entwässerten Abschnitte der Welsikonerstrasse bzw. der Nationalstrasse A 1 auf ein allfälliges Hochwasser demnach gering. Als belastendere Quelle von Meteorwasser erscheint einzig der Abschnitt der in den Ohringerbach entwässerten Schaffhauserstrasse von 21'665 m², für die keine Angaben über allfällige Schlammsammler bestehen.
Die insgesamt geringen Auswirkungen der Einleitung von Meteorwasser aus den erwähnten Strassenabschnitten auf die Gefahr von Hochwasser zeigen sich unter anderem daran, dass – wie der Beschwerdeführer zu Recht anführt – zwischen den Messpunkten C3 und C2 im Einzugsgebiet des Welsikonerbachs, wo die direkte Strassenentwässerung der Welsikonerstrasse einmündet, der Wasseranfall bei Hochwasser von 2.5 nur auf 3.5 m³/s ansteigt, wobei dieser Anstieg nicht allein auf die Staatsstrassenentwässerung zurückzuführen ist, weil auf dieser Strecke beispielsweise auch das Heimensteinerbächli in den Welsikonerbach mündet. Ausserdem wären, wie der Beschwerdeführer zu Recht ausführt, zusätzlich die Auswirkungen der Drainage-Leitungen aus der Landwirtschaftszone, der Meteorwasserleitungen aus dem Siedlungsgebiet und der natürliche Regenwasseranfall zusätzlich zu berücksichtigen gewesen. Der vom Beschwerdeführer erwähnte Anstieg der Wassermenge im Bereich der Entwässerung der Nationalstrasse A 1 in den Ohringerbach von 4 m³/s auf 6 m³/s zwischen den Messpunkten A 2 und A 1 dürfte nunmehr weit geringer ausfallen, nachdem ein Grossteil der Nationalstrasse über die Hochwasserentlastung Chrebsbachknie entwässert wird. Es erscheint daher gerechtfertigt, bei der Bemessung der Gebühr einen Anteil für Hochwasserschutz zu vernachlässigen.
7. Auch wenn diejenigen Abschnitte der National- und Staatsstrassen, deren Abwässer ohne Benützung anderer Anlagen direkt in ein öffentliches Gewässer abgeleitet werden, der Abwassergebührenpflicht unterstellt werden dürfen, beansprucht diese Art der Entwässerung die Einrichtungen der Abwasserentsorgung weit weniger intensiv als die Ableitung über gemeindeeigene Leitungen und Reinigungsanlagen. In diesem Zusammenhang beklagt der Beschwerdeführer eine Verletzung des Verursacher- und Äquivalenzprinzips durch die gestellten Rechnungen. Es fragt sich deshalb, ob für diese Strassenabschnitte Gebühren in derselben Höhe wie für andere Grundstücke erhoben werden dürfen oder ob sich weitere Differenzierungen aufdrängen. Die Beschwerdegegnerin berücksichtigte diese Umstände insofern, als sie den Gewichtungsfaktor 6, wie er für an die Kanalisation angeschlossene Strassen und Plätze gilt, im Sinn verminderter Unterhaltskosten auf 2 reduzierte (Art. 13 Abs. 1 Gebühren-VO). Insofern stellte die Beschwerdegegnerin auf ihr Ermessen ab. Die Grundgebühr pro m² Grundstücksfläche in der Gewichtung 1 beträgt Fr. 0.08/m².
a) Nach § 50 Abs. 2 lit. c VRG können vor Verwaltungsgericht nur Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung als eigentliche Rechtsverletzungen gerügt werden, nicht aber "gewöhnliche" Fehler in der Ausübung des Ermessens. Ermessensüberschreitung liegt vor, wenn die Verwaltung dort Ermessen übt, wo ihr nach dem Gesetz keines zusteht. Ermessensmissbrauch ist ein qualifizierter Ermessensfehler, der in der Verletzung gewisser Grundsätze liegt, an welche die Ermessensausübung gebunden ist. So muss die Ermessensbetätigung in jedem Fall pflichtgemäss sein, worunter in erster Linie die Bindung an das Verhältnismässigkeitsprinzip zu verstehen ist. Ausserdem darf sie nicht von sachfremden Motiven geleitet werden oder überhaupt unmotiviert sein und hat sich an den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, den verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien und den verfassungsrechtlichen Schranken zu orientieren. Darunter fallen insbesondere das Willkürverbot und das Verbot der rechtsungleichen Behandlung, das Gebot von Treu und Glauben sowie der Grundsatz der Notwendigkeit und der Verhältnismässigkeit staatlicher Massnahmen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 70, 78, 80, 98).
b) Benützungsgebühren sind Entgelte für die Inanspruchnahme kommunaler Dienstleistungen und Anlagen. Die Gemeinden sind bei der Festsetzung der Gebührenordnungen im Rahmen des Verfassungsrechts und der gesetzlichen Vorgaben autonom (H.R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 63 N. 2.2). Die gesetzliche Grundlage für die streitige Abwassergebühr findet sich kantonalrechtlich in § 45 EG GSchG, § 14 und 126 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 und kommunalrechtlich vorliegend in der von der Gemeindeversammlung am 19. November 1999 genehmigten Gebührenverordnung.
c) Die Gebühren-VO sieht in Art. 13 einen abgestuften Tarif für die Abwasserentsorgung vor. Für "angeschlossene" Strassen und Plätze gilt gemäss Art. 13 Abs. 1 der höchste Gewichtungsfaktor 6. Gemäss Art. 13 Abs. 3 Gebühren-VO ist die Gebührenpflicht dann gegeben, wenn die Strassenentwässerung unter Benützung öffentlicher Siedlungsentwässerungsanlagen geschieht. Damit wird die Gebührenpflicht bejaht für die Strassenentwässerung nicht angeschlossener Strassen, welche über öffentliche Siedlungsentwässerungsanlagen erfolgt, wozu der Ohringer- und der Welsikonerbach gehören. Dass diese Art Entwässerung in gleicher Weise wie diejenige angeschlossener Strassen mit dem Faktor 6 gewichtet würde, geht aus Art. 13 Abs. 3 Gebühren-VO jedoch nicht hervor. Auch die Bindung an einen anderen Gewichtungsfaktor ist für diesen Fall nicht vorgesehen. Dies kann aber nur bedeuten, dass die Beschwerdegegnerin in den Fällen des Art. 13 Abs. 3 Gebühren-VO zur Bemessung der Gebührenpflicht auf ihr Ermessen verwiesen ist.
Bei der Bemessung der Gebühren nach ihrem Ermessen ist die Beschwerdegegnerin an das Verursacher- und Äquivalenzprinzip gebunden. Das Verursacherprinzip (E. 5a) schreibt den Gemeinden vor, für die Benützung der öffentlichen Abwasser- und Abfallbeseitigungsanlagen kostendeckende Gebühren zu erheben, welche die Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Verzinsung und Abschreibung der Anlagen sowie die übrigen Kosten der Abwasserbeseitigung nach Abzug allfälliger Bundes- und Staatsbeiträge abdecken. Das Äquivalenzprinzip ist die gebührenrechtliche Ausgestaltung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes und gilt für sämtliche Gebühren. Es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss. In beschränktem Ausmass ist eine Pauschalisierung aus Gründen der Verwaltungsökonomie zulässig. Der Wert der staatlichen Leistung bemisst sich entweder nach dem – nicht notwendigerweise wirtschaftlichen – Nutzen, den diese dem Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme der Verwaltung im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweiges (René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 110 B V; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich/Basel/Genf 2002, Rz. 2641).
d) Nach dem bisher Ausgeführten ist eine allfällige Gebühr demnach in das Verhältnis zur Hälfte des durchschnittlichen Aufwandes der Beschwerdegegnerin für Gewässerunterhalt zu stellen, somit zum Betrag von insgesamt Fr. 14'167.-. Weiter sind die konkreten Verhältnisse zu berücksichtigen, nämlich dass die Entwässerung der auf Gemeindegebiet liegenden Abschnitte der Autobahn A 1 – auch soweit sie über die biologische Kläranlage Riet erfolgt – und der Welsikonerstrasse aufgrund vorhandener Schlammsammler und Rückhaltebecken den Ohringer- bzw. Welsikonerbach nur mässig belasten. Demgegenüber bleibt zu berücksichtigen, dass Angaben über gleichwertige Installationen zur Entwässerung der Schaffhauserstrasse in den Ohringerbach fehlen. Es rechtfertigt sich daher, bei der Anwendung der Gewichtungsfaktoren zur Festsetzung der Abwassergebühren zwischen Welsikonerstrasse und Autobahn A 1 einerseits und der Schaffhauserstrasse anderseits zu unterscheiden.
Wie dargelegt, kann ein Ermessensfehler dort gerügt werden, wo er einem Ermessensmissbrauch gleichkommt, was beispielsweise bei der Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips der Fall ist (E. 7a). Ein solcher Ermessensfehler liegt in der Gewichtung mit Faktor 2 bezüglich der Entwässerung der Welsikonerstrasse und der Autobahn A 1. Wie dargelegt, sind deren Auswirkungen auf die betroffenen Gewässer gering. Es rechtfertigt sich daher, die Gebühr für die entwässerten Flächen nur mit dem Gewichtungsfaktor 1 (Jahresansatz Fr. 0.08/m²) zu errechnen. Damit ergeben sich die folgenden Beträge:
Entwässerung A 1 17'175 m²: Fr. 1'374.-
Entwässerung Welsikonerstrasse 6'095 m²: Fr. 487.60
Entwässerung A 1 RÜ A 4 8'139 m² Fr. 651.10
Anders ist hingegen mit dem in den Ohringerbach entwässerten Abschnitt der Schaffhauserstrasse zu verfahren. Hier besteht weder eine gebremste Entwässerung über ein Rückhaltebecken noch liegen Angaben über Anlagen zur Reduktion der Verschmutzung vor (Schlammsammler). Wenn die Beschwerdegegnerin von einer beachtenswerten Belastung der in den Ohringerbach entwässernden Fläche von immerhin 21'665 m² ausging und mit dem Gewichtungsfaktor 2 1/3 der Kosten für angeschlossene Strassen berechnete, lässt sich dies durchaus vertreten. Ein Ermessensfehler im Sinne einer Rechtsverletzung liegt hierin nicht.
e) Demnach errechnen sich die vom Beschwerdeführer zu leistenden Gebühren (Jahresansatz jeweils Fr. 0.08/m²) wie folgt:
Entwässerung Nationalstrasse A 1 (Faktor 1) 17'175 m² Fr. 1'374.-
Entwässerung Welsikonerstrasse (Faktor 1) 6'095 m² Fr. 487.60
Entwässerung Schaffhauserstrasse (Faktor 2) 21'665 m² Fr. 3'466.40
Zwischentotal 44'935 m² Fr. 5'328.-
Entwässerung Nationalstrasse A 1 RÜ A 4 (Faktor 1) 8'139 m² Fr. 651.10
Total 53'074 m² Fr. 5'979.10
Im Verhältnis zum Durchschnittswert der gesamten Kosten für Gewässerunterhalt und -verbauung (E. 6b) von Fr. 28'333.90 beträgt der vom Beschwerdeführer zu tragende Anteil demnach 21 % oder rund 1/5 bzw. von der Hälfte (Fr. 14'167.-) rund 42 % oder 2/5. Dies ist im Lichte des Äquivalenzprinzips nicht zu beanstanden.
8. Demnach ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen, indem die Rechnungen der Beschwerdegegnerin auf den Betrag von insgesamt Fr. 5'979.10 (exkl. Mehrwertsteuer) zu reduzieren ist. Bezüglich der Kostenfolgen ist zu bedenken, dass der Beschwerdeführer erstmals an der Vergleichsverhandlung vor Verwaltungsgericht den Umstand erwähnte, dass ein Teil der Nationalstrasse A 1 über die Hochleistungsentwässerung Riet entwässert werde, weshalb die für die Gebührenberechnung massgebende Strassenfläche auf ca. 1/10 schrumpfte (E. 2c) und den entsprechenden Streitwert auf rund 1/4 reduzierte. Das muss sich der Beschwerdeführer anrechnen lassen. Die Beschwerdegegnerin liess trotz vorhandener Flächenberechnungen Neuberechnungen durchführen, die zu anderen Resultaten als den bisherigen führten, indem sich die verbleibende (nicht über RÜ A 4 entwässerte) Autobahnfläche gegenüber dem Wert des Beschwerdeführers etwa verdoppelte und neu die zu entwässernde Fläche der Schaffhauserstrasse zunahm. Dies hat sich die Beschwerdegegnerin anrechnen zu lassen. Unter Berücksichtigung der neu vorgebrachten Umstände war der Beschwerdeführer zur Zahlung von Fr. 3'363.- bereit, derweil die Beschwerdegegnerin rund Fr. 8'492.verlangte. Der nunmehr festgelegte Betrag liegt fast genau in der Mitte. Insgesamt erscheint es daher gerechtfertigt, die Kosten den Parteien je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Entschädigungen sind bei diesem Ausgang keine zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden der Beschluss des Bezirksrats Winterthur vom 26. April 2002 und der Beschluss der Gemeinde Seuzach vom 27. November 2001 aufgehoben. Der Beschwerdeführer wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin an Gebühren für die Zeit von Oktober 2000 bis und mit September 2001 den Betrag von insgesamt Fr. 5'979.10 zuzüglich Mehrwertsteuer zu bezahlen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2. Die Kosten des Rekursverfahrens werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.
3. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 100.-- Zustellungskosten, Fr. 2'600.-- Total der Kosten.
4. Die Gerichtskosten werden den Parteien je zur Hälfte auferlegt.
5. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
6. Mitteilung an …