Zürich Verwaltungsgericht 19.06.2002 VB.2001.00360

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  Geschäftsnummer: VB.2001.00360   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 19.06.2002 Spruchkörper: 1. Abteilung/1. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Submissionsrecht Betreff: Submission

Vergabe von Ingenieurarbeiten (Gemeindeingenieur für Entwässerung) Anwendbares Recht (E. 1). Legitimation (E. 2). Akteneinsicht: Beschränkte Einsicht in verwaltungsinterne Unterlagen. Herausgabe von Berichten eines beigezogenen Experten zur Klärung von dessen behaupteter Voreingenommenheit? Frage offen gelassen (E. 3). Unzulässige Absprache mit Anbietenden? Frage offen gelassen (E. 4). Ermessen der Vergabebehörde bei der Beurteilung der Angebote (E. 5a). Bei der Beurteilung des Zuschlagskriteriums "Qualität" darf die Vergabebehörde grundsätzlich auf Angaben abstellen, die von den Anbietenden für die Präqualifikation eingereicht wurden (E. 5b und c). Nachträgliche Begründung des Vergabeentscheids: Ergänzung einer ungenügenden Begründung grundsätzlich nur mit der Beschwerdeantwort zulässig und nicht erst im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels (E. 5d). Unzureichende Begründung des Vergabeentscheids (E. 5e). Preis und Wirtschaftlichkeit bei Dienstleistungsaufträgen: Stundentarife; Zeitaufwand für die Anfahrt (Berücksichtigung der Distanz zum Einsatzort; E. 5f); Mehraufwand durch den Einsatz weniger qualifizierter Sachbearbeiter (E. 5g). Bindung an die bekannt gegebenen Zuschlagskriterien; Vertrauensschutz (E. 5g). Aufgrund der Neuberechnung erzielt die Beschwerdeführerin das beste Resultat (E. 5h). Gutheissung der Beschwerde (E. 5i). Kosten- und Entschädigungsfolgen (E. 6).

  Stichworte: AKTENEINSICHT ANFAHRTSWEG AUSSTAND BEFANGENHEIT BEGRÜNDUNG EXPERTE PRÄQUALIFIKATION REISEZEIT SUBMISSIONSRECHT TREU UND GLAUBEN ZUSCHLAGSKRITERIEN

Rechtsnormen: Art. 5 lit. I BGBM Art. 9 BV § 17 lit. I i SubmV § 31 lit. I SubmV

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

I. Mit einer Ausschreibung vom 12. April 2001 eröffnete die Gemeinde X eine Submission im selektiven Verfahren für die Vergabe von Ingenieurarbeiten im Bereich der Entwässerung (Gemeindeingenieur für Liegenschaftenentwässerung). Um die Teilnahme bewarben sich 13 Ingenieurbüros, von denen die Gemeinde fünf zu einem Angebot einlud, darunter die bisherige Inhaberin des Auftrags, die Firma G, sowie die bei­den Büros D und A. Mit Be­schluss vom 25. Oktober 2001 vergab der Gemeinderat X den Auftrag an die Firma D, was er den nicht berücksichtigten Anbietern in einem Brief vom 29. Oktober 2001 mitteilte.

II. Gegen den Vergabeentscheid erhob die Firma A am 8. November 2001 Be­schwer­de an das Ver­wal­tungs­ge­richt. Sie beantragte zusammengefasst, der ange­fochtene Ent­scheid sei aufzuheben und der Auftrag sei ihr zu erteilen, unter Ko­sten- und Ent­schä­di­gungs­fol­gen zu Lasten der Gemeinde. Ferner ersuchte sie darum, der Be­schwer­de die auf­schiebende Wirkung zu gewähren.

Der Gemeinderat stellte in seiner Be­schwer­deantwort vom 13. Dezember 2001 den Antrag, es seien die Be­schwer­de und das Gesuch um aufschiebende Wirkung abzuweisen. Die mitbeteiligte Firma D reichte innert Frist keine Stellungnahme ein.

Mit Präsidialverfügung vom 19. Dezember 2001 wurde der Be­schwer­de die auf­schiebende Wirkung erteilt. Sodann wurde der Be­schwer­de­füh­re­rin am 30. Januar 2002 die Einsicht in die Be­schwer­deakten mit einer Einschränkung bewilligt.

Mit Replik vom 19. Februar 2002 und Duplik vom 5. April 2002 hielten die Par­teien an ihren Standpunkten fest.

Die Ausführungen der Parteien werden, soweit erforderlich, in den nachstehenden Ausführungen wiedergegeben.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1. Vergabeentscheide kantonaler und kommunaler Auftraggeber können unmittel­bar mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden (RB 1999 Nr. 27 = BEZ 1999 Nr. 13 = ZBl 100/1999, S. 372; vgl. Kölz/Bosshart/Röhl § 41 N. 22). Auf das Beschwerdeverfahren gelangen die Art. 15 ff. der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen vom 25. November 1994 (IVöB) sowie die §§ 3 ff. des Gesetzes über den Beitritt des Kantons Zürich zur Interkantonalen Vereinbarung vom 22. September 1996 (IVöB-BeitrittsG) zur Anwendung.

2. Ein nicht berücksichtigter Anbieter ist zur Beschwerde gegen den Vergabeent­scheid legitimiert, wenn er bei deren Gutheissung eine realistische Chance hat, mit dem eigenen Angebot zum Zug zu kommen, oder wenn die Gutheissung zu einer Wiederholung des Submissionsverfahrens führt, bei welcher er ein neues Angebot einreichen kann. An­dernfalls fehlt ihm das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (RB 1999 Nr. 18 = BEZ 1999 Nr. 11). Vorliegend hat die Be­schwer­de­füh­re­rin gemäss der Begrün­dung des angefochtenen Ent­scheids nur das drittbeste Resultat erzielt. Mit den in der Be­schwer­de erhobenen Rügen stellt sie jedoch unter anderem diese Bewertung in Frage, wozu sie ohne weiteres legitimiert ist.

3. a) Für die Ausarbeitung der Submissionsunterlagen und die Begleitung der Ver­gabe zog die Be­schwer­de­geg­nerin das Büro K bei. Die Be­schwer­de­füh­re­rin verlangt die Herausgabe der von diesem Büro erarbeiteten Unter­lagen sowie die Einvernahme von des­sen Sachbearbeiter M als Zeuge. Die Ge­meinde wendet dagegen ein, dass sie im Verlauf des Submissionsverfahrens habe feststel­len müssen, dass dieser Sachbearbeiter die Be­schwer­de­füh­re­rin unverhältnismässig stark bevorzuge. Den Grund dafür sieht sie darin, dass M Studienkollege eines Mit­glieds der Geschäftsleitung der Be­schwer­de­füh­re­rin gewe­sen sei. Der Gemeinderat habe daher die Bewertung der Zuschlagskriterien im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens selber vorgenommen. – Die Be­schwer­de­füh­re­rin führt in der Replik zu diesen Vorwürfen aus, dass keines ihrer Geschäftsleitungsmitglieder Studien­kollege von M gewe­sen sei; hingegen sei ihr Projektleiter Siedlungsentwässerung mit M bekannt. Derartige Kontakte seien in der relativ kleinen und übersichtlichen Branche üb­lich. Nach­dem die Be­schwer­de­geg­nerin dies nicht bestritten habe, sei davon auszugehen, dass der beigezogene Ingenieur das Unternehmen der Be­schwer­de­füh­re­rin tatsächlich als gleich­wertig beurteilt habe, was der Be­schwer­de­geg­nerin aber offenbar ungelegen gekom­men sei. – Dazu bemerkt die Be­schwer­de­geg­nerin in der Duplik, dass der beigezogene be­ra­tende Ingenieur die Be­schwer­de­füh­re­rin nicht als gleichwertig beurteilt, sondern wieder­holt krass bevorzugt habe, so dass seine Empfehlungen nicht mehr als objektiv hätten qua­lifiziert werden können.

b) Die Vergabeinstanz kann zur Durchführung einer Submission externe Fachleute beiziehen, die direkt am Verfahren mitwirken. Ob der Beizug derartiger Experten erforder­lich ist und in welcher Form er erfolgt, steht in weitem Umfang in ihrem Ermessen. Sie ist auch nicht an die Beurteilung der Experten gebunden, sondern trifft ihren Ent­scheid in ei­gener Verantwortung (RB 1999 Nr. 4 = BEZ 1999 Nr. 25 = ZBl 101/2000, S. 265 E. 5; zur besonderen Rechtslage bei der Einsetzung einer unabhängigen Jury gemäss § 11 Abs. 1 lit. k der Submissionsverordnung vom 18. Juni 1997 [SubmV] vgl. RB 2000 Nr. 60; VGr, 13. Februar 2002, VB.2001.00035, E. 3a/cc). Sieht die Behörde begründete Anhaltspunkte, an der Unvoreingenommenheit eines beigezogenen Experten zu zweifeln, muss sie auf dessen Mitwirkung verzichten, da in diesem Fall ein Ausstandsgrund gegen ihn vorliegt (RB 1999 Nr. 4 = BEZ 1999 Nr. 25 = ZBl 101/2000, S. 265 E. 5).

Die vorliegend strittige Vergabe wies keine Komplexität von der Art auf, dass der Beizug eines Experten zwingend erforderlich gewesen wäre. Die Be­schwer­de­geg­nerin war daher auch befugt, auf die Mitwirkung des beigezogenen Experten nachträglich wieder zu verzichten bzw. dessen Unterlagen in eigener Kompetenz zu werten. Wenn sie zur Auffas­sung gelangte, dass der beigezogene Fachmann versucht habe, die Be­schwer­de­füh­re­rin zu bevorteilen, war sie zu diesem Vorgehen sogar verpflichtet.

Die Frage stellt sich jedoch, ob nicht gleichwohl Anlass bestünde, die auf diesen Fachmann zurückgehenden Unterlagen offen zu legen. Zwar sind die Ergebnisse seiner Beratung verwaltungsinterne Unterlagen und müssen grundsätzlich nur herausgegeben werden, soweit sie zur Begründung des Vergabeentscheids erforderlich sind (VGr, 12. Sep­tember 2001, VB.2001.00095, E. 4b). Entsprechendes gilt für die Einvernahme des Bera­ters als Zeuge. Wird jedoch die Mitwirkung eines externen Experten im Lauf des Verfah­rens ohne äussere Notwendigkeit plötzlich abgebrochen, so erscheint es nahe liegend, dass dieser Sachverhalt einer näheren Prüfung unterzogen wird, um den Verdacht auf eine will­kürliche Missachtung sachlich begründeter Ergebnisse auszuschliessen. Der von der Be­schwer­de­geg­nerin genannte Grund für die vermutete Voreingenommenheit des beigezoge­nen Fachmannes, nämlich seine Bekanntschaft zu einem Mitarbeiter der Be­schwer­de­füh­re­rin, erscheint keineswegs als zwingend, da Bekanntschaften dieser Art, wie die Be­schwer­de­füh­re­rin zu Recht anführt, unter Fachleuten derselben Branche kaum zu vermeiden sind. Anhaltspunkte für die von der Be­schwer­de­geg­nerin behauptete einseitige Bevorzugung könnten sich am ehesten aus den vom Berater erstellten Unterlagen bzw. aus seiner Ein­vernahme als Zeuge ergeben. Es ist denn auch nicht ersichtlich, welcher Nachteil der Be­schwer­de­geg­nerin aus dem Beizug der betreffenden Akten erwachsen könnte. Die Frage kann jedoch offen bleiben, da sie aufgrund der nachfolgenden Erwägungen für den Aus­gang des Verfahrens nicht entscheidend ist.

4. Die Be­schwer­de­füh­re­rin erblickt einen Anhaltspunkt für willkürliches Vorgehen der Be­schwer­de­geg­nerin darin, dass die drei preislich günstigsten Anbieterinnen am 14. Au­gust 2001 zu einer "abschliessenden Besprechung" eingeladen worden seien. In der Folge sei der Zuschlag aber dennoch an die Mitbeteiligte ergangen, welche das zweit­teuers­te Angebot gemacht habe. Die Be­schwer­de­geg­nerin begründet ihr Vorgehen damit, dass zur Besprechung vom 14. August 2001 nur diejenigen Büros eingeladen worden seien, welche man nicht ausreichend gekannt habe. Das steht freilich in einem gewissen Wider­spruch zu ihrer Angabe, dass man an jenem Treffen die konkrete Abwicklung des Projekts besprochen habe (Duplik, Ziff. 3), denn diese Abwicklung hat mit der Bekanntheit der An­bieter nichts zu tun und muss am ehesten mit denjenigen Bewerbern erörtert werden, wel­che für den Auftrag in Aussicht genommen werden. Auch diese Frage kann jedoch aus denselben Gründen offen bleiben.

5. a) Nach § 31 Abs. 1 SubmV erfolgt der Zuschlag – sofern nicht ausnahmsweise das alleinige Kriterium des niedrigsten Preises (§ 31 Abs. 2 SubmV) zur Anwendung ge­langt – auf das wirtschaftlich günstigste Angebot. Bei der Bewertung der Angebote ist das Preis-Leistungs-Verhältnis zu beachten, wobei neben dem Preis insbesondere die folgen­den Kri­terien berücksichtigt werden können: Qualität, Termine, Wirtschaftlichkeit, Be­triebskosten, Kundendienst, Ökologie, Zweckmässigkeit, technischer Wert, Ästhetik, Kreativität, Lehr­lingsausbildung, Infrastruktur. Die für eine bestimmte Beschaffung mass­geblichen Zu­schlags­kriterien werden von der Vergabebehörde im Hinblick auf die Beson­derheiten des Auftrags festgelegt, wobei ihr ein erheblicher Beurteilungsspielraum zusteht. Um die not­wendige Transparenz des Vergabeverfahrens zu gewährleisten, sind die Zu­schlagskriterien den Interessenten zu Beginn des Verfahrens in den Ausschreibungsunter­lagen bekannt zu geben (§ 17 Abs. 1 lit. i SubmV), und aus der Bekanntgabe muss ersicht­lich sein, welches Gewicht den einzelnen Kriterien zukommt. Um die relative Bedeutung der einzelnen Krite­rien ersichtlich zu machen, müssen diese zumindest in der Reihenfolge ihrer Bedeutung bekannt gegeben werden (vgl. zum Ganzen RB 1999 Nr. 62 = BEZ 1999 Nr. 13 E. 3b = ZBl 100/1999, S. 372).

Bei der Beurteilung der Angebote anhand der Zuschlagskriterien steht der Vergabe­stelle wiederum ein Ermessensspielraum zur Verfügung. In diesen greift das Verwaltungs­ge­richt, dem keine Überprüfung der Angemessenheit des Entscheids zusteht (Art. 16 Abs. 2 IVöB), nicht ein; zu prüfen ist dagegen eine allfällige Überschreitung oder ein Miss­brauch des Ermessens (VGr, 7. Juli 1999, BEZ 1999 Nr. 26 E. 6a).

b) Die Be­schwer­de­geg­nerin legte die Zuschlagskriterien im "Leitfaden Angebot", der als Grundlage für die Ausarbeitung der Offerten in der zweiten Stufe des selektiven Verfahrens diente, wie folgt fest:

"1.   Preis (60 %)

 2.   Qualität (40 %)

–    vorhandene personelle Ressourcen (inkl. Lehrlinge), Leis­tungsfähigkeit, Verfügbarkeit

–    Qualifikation Projektleiter und Schlüsselpersonen

–    Referenzen / Erfahrung im Bereich Siedlungsentwässerung

–    Technische Hilfsmittel, Innovation"

Dementsprechend nahm sie für die Bewertung der Angebote je eine separate Quali­fikation der Kriterien Preis und Qualität vor, die sie anschliessend zu 60 % bzw. 40 % in die Gesamtwertung einfliessen liess.

c) Die Be­schwer­de­füh­re­rin hält es für unzulässig, dass bei der Beurteilung der Zu­schlagskriterien die Resultate der Eignungsprüfung aus der ersten Stufe des selektiven Ver­fahrens erneut verwendet worden seien.

Bei der Beurteilung des Zuschlagskriteriums Qualität stellte die Be­schwer­de­geg­ne­rin im Wesentlichen auf Unterlagen ab, welche die Anbietenden im Rahmen der Präquali­fikation (erste Stufe des selektiven Verfahrens) eingereicht hatten. Gegen dieses Vorgehen ist nichts einzuwenden: Es waren dies die einzigen Unterlagen, welche eine Beurteilung der für die Qualität massgeblichen Unterkriterien wie personelle Ressourcen, Qualifikatio­nen der massgeblichen Personen, Referenzen, Erfahrung etc. ermöglichten, und den An­bietenden war aufgrund der Angebotsunterlagen bekannt, dass auf diese Unterlagen abge­stellt wurde. Dementsprechend erhielten sie in der zweiten Stufe des Verfahrens auch Ge­legenheit, auf allfällige Änderungen gegenüber den zur Präqualifikation gemachten Anga­ben hinzuweisen.

Ob die Be­schwer­de­geg­nerin diese Unterlagen im Hinblick auf den Zuschlag neu bewertet hat oder die Bewertung aus der ersten Verfahrensstufe unverändert übernahm, geht aus den Akten nicht hervor. Diese Frage ist jedoch für das Ergebnis des Verfahrens nicht von Bedeutung. Zu prüfen ist vielmehr, ob die Beurteilung der Be­schwer­de­geg­nerin sich als inhaltlich zutreffend erweist.

d) Das Angebot der Be­schwer­de­füh­re­rin wurde beim Kriterium Qualität in fast al­len Unterkriterien (mit der einzigen Ausnahme des Kriteriums Technische Hilfsmittel) schlechter beurteilt als dasjenige der Mitbeteiligten. Nach Auffassung der Be­schwer­de­füh­re­rin ist diese Beurteilung nicht haltbar. Als ausgewiesene Ingenieurunternehmung im Be­reich der Siedlungswasserbewirtschaftung und des Gemeindeingenieurwesens mit über 45 Mitarbeitenden, von denen 55 % über einen Hochschulabschluss verfügten, habe sie sich seit bald 40 Jahren auf dem Markt behauptet. Unverständlich sei insbesondere, dass sie sogar schlechter bewertet worden sei als die bisherige Inhaberin des Auftrags, bei welcher es sich um ein lokales Büro mit ca. 5 Mitarbeitern handle.

Zur Begründung ihrer Auffassung verwies die Be­schwer­de­geg­nerin in der Be­schwer­deantwort lediglich auf eine tabellarische Zusammenstellung, welche zu jedem Un­terkriterium der Qualität die vergebenen Punkte sowie eine stichwortartige Er­läuterung enthält. Eine ausführlichere Begründung der Bewertungen gab sie erst mit der Duplik, auf die jedoch nicht abgestellt werden kann. Zwar gestattet die Recht­spre­chung den Vergabe­instanzen, die Begründung des Vergabeentscheids noch im Rahmen der Be­schwer­deant­wort zu ergänzen und damit eine allfällige Verletzung des rechtlichen Gehörs, die aus dem ursprünglichen Fehlen einer ausreichenden Begründung erwachsen konnte, zu beheben (vgl. RB 2000 Nr. 59 E. 4a = BEZ 2000 Nr. 25). Sie dürfen jedoch einen zweiten Schrif­tenwechsel, der angeordnet wird, um der be­schwer­de­füh­ren­den Partei eine Stellung­nahme zu den neu vorgebrachten Begründungselementen zu ermöglichen, nicht zu einer nochma­ligen Ergänzung der Begründung verwenden. Wie auch ein Be­schwer­deführer seine Be­gründung nach Ablauf der Be­schwer­defrist grundsätzlich nicht mehr erweitern kann (Kölz/Bosshart/Röhl, § 53 N. 15, § 54 N. 8), sind der Vergabestelle neue Vorbringen nach der Be­schwer­deantwort im Prinzip ebenfalls nur noch gestattet, soweit diese durch Ausfüh­rungen der Replik veranlasst sind oder sich auf nachträglich entdeckte erhebliche Tatsa­chen beziehen (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 54 N. 8). Diese Voraussetzungen sind vorlie­gend nicht erfüllt.

e) Die knappen in der Tabelle enthaltenen Hinweise vermögen den An­forderungen an die Begründung eines Vergabeentscheids nur teilweise zu genügen. So wird nicht deut­lich, worauf die geringere Einstufung der Be­schwer­de­füh­re­rin beim Teil­kriterium 1a (vor­handene personelle Ressourcen) zurückzuführen ist. Zum Teilkriterium 1b (Leistungsfä­higkeit) bringt der dort enthaltene Hinweis "viele Leute mit wenig Erfahrung" ebenfalls wenig Klarheit. Erst in der Duplik erläutert die Be­schwer­de­geg­nerin ihre Bewer­tung dahin gehend, dass die Mitarbeiter der Be­schwer­de­füh­re­rin vor allem über Erfahrung aus dem Bereich der Planung verfügten, nicht aber im Gemeindeingenieurwesen, wo die an Ort und Stelle vorzunehmenden Arbeiten, nämlich Beratung, Überwachung von Unter­haltsmass­nahmen, Baukontrollen etc., im Vordergrund stünden.

Beim Teilkriterium 1c (Verfügbarkeit) beanstandet die Be­schwer­de­geg­nerin die Regelung der Stellvertretung vom Büro Z her. Die Be­schwer­de­füh­re­rin wendet dazu in der Replik ein, dass eine Stellvertretung aus dem Büro in Z nicht oder nur selten er­forderlich sei. Nachdem sie aber als vorgesehenen Stellvertreter des primären Ansprech­partners einen Mitarbeiter aus ihrer Filiale Z bezeichnet hat und eine Stellvertretung bei der in Aussicht genommenen Tätigkeit zweifellos erforderlich ist, lag die von der Be­schwer­de­geg­nerin vorgenommene Bewertung im Rahmen des ihr zustehen­den Ermessens.

Bei der Qualifikation des Projektleiters (Teilkriterium 2a) wird dem vorgesehenen Fachmann zur Last gelegt, dass er vor allem über Erfahrung im theoretisch-planerischen Bereich (GEP, ARA, Spezialbauwerke), jedoch über wenig Erfahrung im praktischen Be­reich auf der Stufe Gemeinde verfüge. Ob dies eine Minderbewertung um zwei Punkte rechtfertigt, mag diskutabel sein, liegt jedoch ebenfalls noch im Rahmen des der Gemeinde zustehenden Ermessens.

Die Qualifikation der Schlüsselperson (Teilkriterium 2b) mit nur 2 von 5 Punkten rechtfertigt die Be­schwer­de­geg­nerin damit, dass es sich dabei um einen jungen Zeichner/ Konstrukteur ohne jede Erfahrung auf der Stufe Gemeinde handle. Die Be­schwer­de­füh­re­rin wendet ein, dass Tätigkeiten wie Abnahme, Kontrolle und Einmessen kein erhöhtes Fach­wissen voraussetzten und auch durch einen motivierten jungen Tiefbautechniker vorge­nommen werden könnten. Wenn die Be­schwer­de­geg­nerin der Mitbeteiligten attestiere, dass diese ein erfahrenes, gut zusammengestelltes Team aus Zeichnern, Technikern und jungen Ingenieuren vorsehe, so könne ein entsprechendes Team selbstverständlich auch durch sie (die Be­schwer­de­füh­re­rin) angeboten werden. – Die Mitbeteiligte hat aufgrund der Angaben in der Präqualifikation und im Ange­botsformular als Hauptsachbearbeiter drei Fachleute mit entsprechen­der praktischer Erfahrung, in einem Fall mit abgeschlossener Ausbildung als Dipl. Bauin­genieur HTL, vorgesehen, was sich auch in den Honorarkosten nieder­schlägt (alle drei fal­len in die Honorarkategorie C). Demgegenüber nennt die Be­schwer­de­füh­re­rin in ihrem Angebot als Hauptsachbearbeiter für alle Arbeitsgattungen ihren Mitar­beiter R, dessen Fachgebiet mit "Leitungsinformationssystem, CAD" angege­ben wird (Honorarkate­gorie E). Ihr Hinweis, dass auch sie in der Lage sei, ein mit dem Angebot der Mitbeteilig­ten vergleichbares Team zusammenzustellen, ist nicht massgeb­lich, da sie in ihrem kon­kreten Angebot tatsächlich eine für die Bedürfnisse der Be­schwer­de­geg­nerin weniger qua­lifizierte Wahl getroffen hat (die dafür mit entsprechenden Kosten­vorteilen verbunden ist; vgl. hinten, E. e). Dass die Be­schwer­de­geg­nerin diese Personal­auswahl mit Blick auf ihre praktischen Bedürfnisse schlechter bewertete als jene der Mit­beteiligten, ist nicht zu bean­standen.

Beim Teilkriterium 3 (Referenzen/Erfahrung im Bereich Siedlungsentwässerung) gestand die Be­schwer­de­geg­nerin der Be­schwer­de­füh­re­rin lediglich 2 von 5 Punkten zu, wogegen die Mitbeteiligte die volle Punktzahl von 5 erhielt. Die Be­schwer­de­füh­re­rin, die geltend macht, eines der führenden Schweizer Ingenieurbüros der Siedlungswasserwirt­schaft zu sein, hält dies für willkürlich. Die Be­schwer­de­geg­nerin bestreitet die Qualifika­tionen der Be­schwer­de­füh­re­rin nicht, weist jedoch darauf hin, dass diese vor allem im pla­nerisch-theoretischen, nicht im praktisch vollziehenden Bereich auf Stufe Gemeinde lägen; auf diesem Gebiet habe die Be­schwer­de­füh­re­rin erst seit wenigen Jahren punktuell Erfah­rungen gesammelt. Ob diese Unterscheidung die grosse Bewertungsdifferenz zu begründen vermag, ist nicht ohne weiteres deutlich, kann jedoch offen bleiben.

Insgesamt erweisen sich damit die von der Be­schwer­de­geg­nerin vorgenommenen Benotungen der Qualität in Anbetracht ihres Ermessensspielraums zum grösseren Teil als vertretbar. Einzelne Bewertungen können allerdings nicht abschliessend überprüft werden, weil auf die von der Be­schwer­de­geg­nerin erst mit der Duplik vorgebrachten Angaben nicht abgestellt werden kann. Die Begründung des Vergabeentscheids erweist sich insofern als unzureichend.

f) Die Beurteilung des Preises ist bei Dienst­leis­tungs­auf­trägen, deren Umfang im Voraus nicht genau umschrieben werden kann, regelmässig mit Schwierigkeiten verbun­den. Die in einem Angebot genannten Stundenhonorare sind nur beschränkt aussagekräftig, da der Zeitaufwand, der für die Bearbeitung benötigt wird und der sich vor Beginn der Ar­beit nicht genau beziffern lässt, ebenfalls in die Gesamt­rechnung einfliesst (vgl. VGr, ZBl 2000, S. 589 E. 4b = BEZ 1999 Nr. 35). Im Grundsatz war es daher durchaus folgerichtig, wenn die Be­schwer­de­geg­nerin vorliegend nicht allein auf die offerierten Stundentarife ab­stellte, sondern auch weitere Kostenfaktoren in die Bewertung einbeziehen wollte.

Unter diesem Titel nahm sie zunächst eine Aufrechnung des Zeitaufwandes für die voraussichtlichen Fahrten der Anbietenden zum Einsatzort in der Gemeinde vor. Dieses Vorgehen ist nicht zu beanstanden. Zwar dürfen ortsfremde Anbietende gemäss Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (BGBM) bei einer öffent­li­chen Beschaffung nicht benachteiligt werden, und Vergabekriterien, die auf die Länge der Anfahrtswege der Anbieter abstellen, sind daher unter dem Aspekt der Gleich­behandlung problematisch (vgl. RB 1998 Nr. 70 = BEZ 1999 Nr. 12 = URP 1999 S. 165 = ZBl 101/2000, S. 262 E. 5a; BEZ 1999 Nr. 27 = URP 1999 S. 814 E. 4; Matthias Hauser, Umweltaspekte von Baustellen im Vergaberecht, URP 2002, S. 339, 358 ff.). Vorliegend handelt es sich jedoch nicht um ein von der Be­schwer­de­geg­nerin aufgestelltes zusätzliches Kriterium, sondern um eine Folge der Tarifierung, die auf einer separaten Vergütung des Zeitaufwandes für die Anreise beruht. Die Länge der Anfahrtswege wirkt sich daher un­mittelbar auf die Wirtschaftlichkeit des Angebots aus, was im Rahmen eines Vergabever­fahrens ohne weiteres berücksichtigt werden darf; die Beachtung dieser wirtschaftlichen Auswirkungen wurde denn auch in der erwähnten Recht­spre­chung nicht abgelehnt (vgl. BEZ 1999 Nr. 27 = URP 1999 S. 814 E. 4b). Die Anbieter hätten im Übrigen die Möglich­keit gehabt, den Aufwand für die Fahrten zum Einsatzort zu einem günstigeren Stundenan­satz oder z.B. als Pauschale zu offerieren, um die Wirtschaftlichkeit ihres Angebots zu ver­bessern. Ebenso hätte es der Beschwerdegegnerin frei gestanden, in den Aus­schrei­bungs­un­ter­la­gen einen Vergütungsmodus vorzusehen, der den Einfluss der Anfahrtswege auf die Kostenberechnung einschränkt oder beseitigt hätte.

Problematisch ist allenfalls, dass der Einfluss der Reisezeiten auf die Beurteilung der Angebote in den von der Be­schwer­de­geg­nerin abgegebenen Unterlagen nicht erwähnt wurde. Nachdem aber die Berechnungsweise als solche den Anbietenden offenbar bekannt war – sie wurde jedenfalls von keiner Seite bestritten –, mussten diese auch damit rechnen, dass die Einsatzdistanzen, deren Einfluss auf die Gesamtkosten hier offensichtlich ist, bei der Beurteilung berücksichtigt würden. Das Vorgehen der Be­schwer­de­geg­nerin erweist sich daher in diesem Punkt als zulässig. Wieweit die von der Be­schwer­de­füh­re­rin gegen die Berechnung der Anfahrtswege erhobenen Einwendungen zutreffen, kann dabei offen bleiben.

g) Des Weiteren hat die Be­schwer­de­geg­nerin auch die Erfahrung und die Qualifi­kationen der Sachbearbeiter, die für die Ausführung des Auftrags eingesetzt werden sollen, bei der Beurteilung des Preises in Rechnung gestellt. In der Tat spricht manches dafür, dass auch diese Qualitäten der ausführenden Personen in die Bewertung des voraussichtlichen Gesamtaufwandes eines Angebots einfliessen, und die Berechnungsmethode, welche die Be­schwer­de­geg­nerin dabei angewandt hat, erscheint nicht von vornherein als ungeeignet. Diese indirekt kostenrelevanten Faktoren wären zwar nach der Systematik von § 31 Abs. 1 SubmV eher unter dem Kriterium der (gesamthaft zu würdigenden) Wirtschaftlichkeit als unter jenem des Preises einzuordnen (vgl. VGr, 19. April 2002, VB.2001.00402, E. 5e), doch steht diese Frage hier nicht im Vordergrund. Fragwürdig ist jedoch, dass die Be­schwer­de­geg­nerin auf diese Weise vorging, obschon sie in den Zuschlagskriterien, die sie mit den Aus­schrei­bungs­un­ter­la­gen bekannt gegeben hatte, klar zwischen den Kriterien Preis und Qualität unterschieden und beim Kriterium Qualität als Unterkriterien insbeson­dere die personellen Ressourcen der Anbieter, die Qualifikation von Projektleiter und Schlüsselpersonen sowie die Referenzen und Erfahrungen im Bereich der Siedlungsent­wässerung genannt hatte. Die Gesamtheit dieser für die Qualität massgebenden Elemente gewich­tete sie mit lediglich 40 % und stellte sie dem nicht näher umschriebenen Preis ge­genüber, der für sich allein ein Gewicht von 60 % erhielt. Aufgrund dieser Bekanntgabe mussten die Anbietenden davon ausgehen, dass die Be­schwer­de­geg­nerin dem Preis ein grosses Gewicht beimass, wogegen die Qualifikation und Erfahrung der mitwirkenden Per­sonen in ihrer Bedeutung zurücktraten. Dass die Qualitäten der vorgesehenen Bearbeiter auch beim Preis nochmals berücksichtigt würden, war aufgrund der Kriterien nicht zu er­warten.

Gewichtungen dieser Art sind für die Anbietenden, die ihre Offerten darauf aus­richten, von grosser Bedeutung. Die Teilnehmer des Verfahrens dürfen nach dem Grund­satz von Treu und Glauben (Art. 9 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenos­senschaft vom 18. April 1999) darauf zählen, dass die bekannt gegebenen Vergabekriterien grundsätzlich Bestand haben (vgl. VGr, 31. Januar 2002, VB.2000.00403, E. 2a–b; 13. Februar 2002, VB.2001.00035, E. 3a/cc). Ob eine nachträgliche Änderung der Krite­rien in Ausnahmefällen zulässig ist, braucht vorliegend nicht entschieden zu werden (vgl. dazu VGr, 10. Mai 2001, VB.2000.00261, E. 4); die Be­schwer­de­geg­nerin hat eine solche Änderung weder bekannt gegeben noch begründet. Unter diesen Umständen war es nicht zulässig, Erfahrung und Qualifikation der Sachbearbeiter beim  Kriterium Preis nochmals in Rechnung zu stellen. Dass Personen mit geringerer Erfahrung in den spezifischen Be­langen des Gemeindeingenieurwesens zumindest in der Anfangsphase mehr Zeit für die Bearbeitung benötigen, ist zwar durchaus denkbar. Dieser Umstand wird jedoch beim Kri­terium Qualität mit berücksichtigt, und die Be­schwer­de­geg­nerin hat mit der Gewichtung der Kriterien festgelegt, welche Bedeutung sie ihm zumisst. Die zweimalige Berücksichti­gung der qualitativen Gesichtspunkte (beim Kriterium Qualität wie auch beim Kriterium Preis) würde auf eine nachträgliche Anpassung der Kriterien bzw. deren Gewichtung hin­auslaufen, was nicht zulässig ist.

h) Beim Vergleich der Kosten hat die Be­schwer­de­geg­nerin den voraussichtlichen Arbeits­aufwand ("Bürozeit") der Be­schwer­de­füh­re­rin unter Hinweis auf die geringere Er­fahrung der eingesetzten Sachbearbeiter um 100 Std. (ca. 21%), denjenigen eines weiteren Mitbewerbers um 25 Std. (ca. 5 %) erhöht. Verzichtet man auf diese unzulässigen Auf­rechnungen, belaufen sich die angenommenen jährlichen Totalkosten der Be­schwer­de­füh­re­rin noch auf Fr. 58'295.--, während jene der Mitbeteiligten bei Fr. 78'650.-- verbleiben. Nach der Berechnungsmethode der Be­schwer­de­geg­nerin, die für jedes Prozent Mehrkosten einen Abzug von 5 Punkten vornahm, ergibt dies für den um 35 % höheren Gesamtpreis der Mitbeteiligten eine Wertung von 325 Punkten, die aufgrund der Gewichtung von 60 % mit 195 Punkten ins Gesamttotal eingeht. Damit erreicht die Mitbeteiligte insgesamt 391 Punkte und rangiert deutlich hinter der Be­schwer­de­füh­re­rin, deren Gesamtzahl von 432 Punkten unverändert bleibt. Entsprechendes gilt für die anderen Mitbewerber, deren Wertungen im Vergleich zum günstigeren Preis der Be­schwer­de­füh­re­rin ebenfalls zurück­gestuft werden müssen. So liegen die Gesamtkosten der Firma G, die nach der Rangierung der Be­schwer­de­geg­nerin im Gesamtergebnis noch vor der Be­schwer­de­füh­re­rin lag, nun­mehr um 15 % über jenen der Be­schwer­de­füh­re­rin; sie erreicht damit beim Preis eine ge­wichtete Wertung von 255 Punkten und steht im Gesamttotal mit 391 Punkten auf der glei­chen Stufe wie die Mitbeteiligte.

Im Ergebnis erzielt die Be­schwer­de­füh­re­rin aufgrund dieser Neuberechnung kla­rerweise das beste Gesamtresultat aller Anbietenden. Das gilt bereits dann, wenn die von der Be­schwer­de­geg­nerin vorgenommene qualitative Bewertung unverändert zugrunde ge­legt wird; die von der Be­schwer­de­füh­re­rin dagegen erhobenen Einwendungen, die nicht in allen Punkten überprüft werden können, bleiben damit ohne Einfluss auf das Resultat.

i) Bei dieser Sachlage muss der Auftrag an die Be­schwer­de­füh­re­rin vergeben wer­den. Die Beschwerde ist gutzuheissen und der angefochtene Vergabeentscheid aufzuheben. Da dem Gericht jedoch nicht bekannt ist, ob mit dem Zuschlag allenfalls Nebenbestim­mungen oder ergänzende vertragliche Rege­lungen – z.B. mit Bezug auf die durch das Be­schwerdeverfahren verzögerte Terminpla­nung – zu verbinden sind, wäre es nicht zweck­mässig, den Zuschlag unmittelbar mit dem Beschwerdeentscheid zu erteilen. Die Sache ist vielmehr mit einer entsprechenden Anordnung an die Vor­in­stanz zurückzuwei­sen (vgl. VGr, 17. Februar 2000, BEZ 2000 Nr. 25, E. 5b).

6. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Be­schwer­de­geg­nerin kostenpflich­tig. Die Zusprechung einer Par­tei­ent­schä­di­gung an die Be­schwer­de­füh­re­rin, die sich im Be­schwer­deverfahren nicht vertreten liess, erscheint dagegen nicht als gerechtfertigt.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    Die Be­schwer­de wird gutgeheissen und der angefochtene Vergabeentscheid aufgeho­ben. Die Sache wird an den Gemeinderat X zurückgewiesen, um den Zuschlag an die Be­schwer­de­füh­re­rin zu erteilen.

2.    ...