Zürich Verwaltungsgericht 20.08.2002 VB.2001.00276

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  Geschäftsnummer: VB.2001.00276   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 20.08.2002 Spruchkörper: 1. Abteilung/1. Kammer Weiterzug: Das Bundesgericht ist auf eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid am 05.12.2002 nicht eingetreten. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Baubewilligung

Mobilfunkantennen: Im neuen Standortdatenblatt des BUWAL ergeben sich lediglich bei der Ermittlung des Anlageperimeters, der für die gemeinsame Beurteilung von Auswirkungen benachbarter Sendeanlagen zu beachten ist, wesentliche Neuerungen. Bei bereits hängigen Baubewilligungsverfahren ist kein neues Datenblatt auszufüllen (E.4b). Wo Anlagegrenzwerte bestehen, sind keine zusätzlichen Vorsorgemassnahmen gestützt auf Art. 11 Abs. 2 USG zu treffen. Demgemäss können die rechtsanwendenden Behörden im Einzelfall nicht gestützt auf Art. 12 Abs. 2 USG eine noch weiter gehende Begrenzung verlangen (E.5a). Die Festlegung von Emissionsbegrenzungen in der NISVerordnung dienen der Rechtssicherheit und der einheitlichen Rechtsanwendung und widersprechen dem USG nicht (E.5b). Die akzessorische Überprüfung der NISV, auch unter Beachtung der neusten Untersuchungsergebnisse des BAKOM in Salzburg, lassen keine offensichtlichen Mängel der Verordnungsregelung bzw. einen Ermessensmissbrauch erkennnen (E.6). Die Vorschrift von Art. 11 Abs. 2 USG über die vorsorgliche Emissionsbegrenzung bietet grundsätzlich keine Handhabe für die gerichtliche Überprüfung von Notwendigkeit oder Wünschbarkeit einer projektierten Anlage. Mit welchen Sendestärken und allfälligen weiteren Randbedingungen das Netz betrieben werden muss, um die angestrebte Abdeckung zu erreichen, ist dagegen der gerichtlichen Überprüfung zugänglich. Wobei die Beurteilung der Notwendigkeit einzelner Antennenstandorte als fraglich erscheint (E.7;Präzisierung der Rechtsprechung). Abweisung.

  Stichworte: ANLAGEGRENZWERT BAUBEWILLIGUNG UND BAUBEWILLIGUNGSVERFAHREN BERECHNUNGSMETHODE EMISSIONSGRENZWERT MOBILFUNKANLAGE RECHTSSICHERHEIT STANDORT STANDORTDATENBLATT ÜBRIGES UMWELTSCHUTZRECHT VORSORGEMASSNAHMEN

Rechtsnormen: Art. 3 NISV Art. 11 NISV Art. 13 lit. I NISV Art. 11 Abs. II USG Art. 12 Abs. II USG Art. 13 Abs. I USG

Publikationen: BEZ 2002 Nr. 27 BEZ 2002 Nr. 49 RB 2002 Nr. 90

Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 1

I. Der Gemeinderat X bewilligte der K AG am 3. April 2000 die Erstellung einer Basisstation für das Mobilfunknetz GSM auf dem Grundstück Kat.-Nr. 1 beim Gebäude M-Strasse in X. Dagegen rekurrierten A1 und A2 zusammen mit zwei weiteren Nachbarn des Projekts an die Bau­re­kurs­kom­mis­si­on IV des Kantons Zürich. Diese wies den Rekurs mit Ent­scheid vom 5. Juli 2001 ab.

II. Mit Eingabe vom 14. September 2001 erhoben A1 und A2 Be­schwer­de an das Ver­wal­tungs­ge­richt und beantragten zur Hauptsache, der Ent­scheid der Bau­re­kurs­kom­mis­si­on IV sowie die Baubewilligung des Gemeinderats X seien aufzuheben, unter Ko­sten- und Ent­schä­di­gungs­fol­gen zu Lasten der K AG.

Der Gemeinderat X stellte in seiner Vernehmlassung vom 8./10. Oktober 2001 Antrag auf Abweisung der Be­schwer­de unter Kostenauflage an die Be­schwer­de­füh­ren­den. Die private Be­schwer­de­gegnerin beantragte am 6. November 2001, die Be­schwer­de sei abzuweisen, soweit auf sie einzutreten sei, unter Ko­sten- und Ent­schä­di­gungs­fol­gen zu Lasten der Be­schwer­de­füh­ren­den. Die Bau­re­kurs­kom­mis­si­on IV beantragte am 2. Oktober 2001 die Abweisung der Beschwerde.

Am 14. Mai 2002 reichten die Be­schwer­de­füh­ren­den eine ergänzende Rechtsschrift mit umfangreichen Unterlagen ein.

Die Ausführungen der Vor­in­stanz und der Parteien werden, soweit erforderlich, in den nachstehenden Erwägungen wiedergegeben.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Die Be­schwer­de­füh­ren­den sind Eigentümer mehrerer Liegenschaften in unmittel­barer Nachbarschaft zur projektierten Anlage. Sie sind daher ohne weiteres zur Be­schwer­de berechtigt.

2. Die Be­schwer­de­füh­ren­den stellten mehrere Anträge betreffend ergänzende Abklä­rungen bzw. Stellungnahmen:

Sie verlangen einen Nachweis, dass der Anlagegrenzwert auch aufgrund der neuen vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) empfohlenen Berechnungs­methoden eingehalten sei. Einen solchen hat die private Be­schwer­de­geg­nerin jedoch nach dem anwendbaren Recht nicht zu erbringen (hinten, E. 4).

Der von den Be­schwer­de­füh­ren­den verlangte Amtsbericht des Gemeinderats X über die Art und Weise, wie er die von den Mobilfunkbetreibern gelieferten Angaben überprüft, ist nicht notwendig. Die private Be­schwer­de­geg­nerin hat die technischen An­gaben und Be­rechnungen gemäss dem heute gültigen Stand­ort­da­ten­blatt eingereicht, und diese wurden von der Vor­in­stanz anhand eigener Berechnungen überprüft. Die Be­schwer­de­füh­ren­den ha­ben weder die Angaben der Bauherrschaft noch die Berechnungen der Vor­in­stanz in massgeblichen Punkten beanstandet (hinten, E. 3).

Ein Augenschein ist nicht erforderlich, da nicht ersichtlich ist, inwiefern dieser zur Klärung der strittigen Rechtsfragen beitragen könnte.

Mit der nachträglichen Eingabe vom 14. Mai 2002 beantragten die Be­schwer­de­füh­ren­den, das BUWAL sei einzuladen, zum Bericht des Bundesamtes für Kommunikation (BAKOM) vom Februar 2002 und zur Analyse dieses Berichts durch D Stellung zu nehmen. Ferner sei ein unab­hän­giges Gutachten zur Interpretation und Auswertung des Arbeits­berichts der Firma Seibersdorf Research GmbH vom 15. Februar 2002 anzuordnen. Er­fahrungsgemäss lehnt es das BUWAL jedoch ab, im Rahmen eines kantonalen Verfahrens eine Stel­lung­nahme abzugeben, weil es eine Präjudizierung seiner allfälligen späteren Vernehmlassung zuhanden des Bun­des­ge­richt vermeiden will. Das beantragte Gutachten zur Inter­pretation und Aus­wer­tung des sehr umfangreichen Arbeitsberichts der Firma Seibersdorf Research GmbH würde faktisch auf eine Weiterführung der Forschungsarbeiten zu den Im­missionen im österreichischen Bundes­land Salzburg hinauslaufen, was nicht Aufgabe eines Rechtsmittelverfahrens sein kann. Die Untersuchung wäre im Übrigen auch nicht geeignet, die fehlenden Angaben zur wirtschaftlichen Tragbarkeit einer zusätzlichen Emissionsbegren­zung zu beschaffen (vgl. hinten, E. 6e). Ob die nachträglichen Beweisanträge vom 14. Mai 2002 überhaupt zulässig waren, kann dabei offen bleiben.

Entsprechendes gilt für die bereits mit der Be­schwer­debegründung beantragte Einholung eines Amtsberichts des BAKOM sowie die Befragung verschiedener Zeugen und Ex­perten zu den Immissionsverhältnissen in Salzburg.

3. In materieller Hinsicht ist strittig, ob mit der Baubewilligung für die fragliche An­tennenanlage Vorschriften des Bundesumweltrechts über die Begrenzung nichtionisierender Strahlung verletzt werden.

Elektrische und magnetische Felder, die durch technische Anlagen erzeugt werden, sind ebenso wie andere Einwirkungen in erster Linie durch Massnahmen bei der Quelle zu begrenzen (Art. 11 Abs. 1 des Bun­des­ge­setzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz; USG). Die Begrenzung erfolgt zunächst im Rahmen der Vorsorge – unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung – so weit, als es technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Einwirkungen unter Be­rücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder läs­tig werden, werden die Emissionsbegrenzungen verschärft (Art. 11 Abs. 3 USG). Für die Beurteilung der schädli­chen oder lästigen Einwirkungen – d.h. als Massstab für die ver­schärfte Begrenzung der Emissionen nach Art. 11 Abs. 3 USG – legt der Bun­des­rat durch Verordnung Immissi­onsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG).

In Ausführung dieser Bestimmungen sieht die Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nicht­ioni­sie­ren­der Strahlung (NISV) einerseits Im­mis­sions­grenz­werte vor, die überall eingehalten werden müssen, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV). Anderseits legt sie für Mobilfunkstationen Anlagegrenz­werte fest, die im Ge­­gensatz zu den Im­mis­sions­grenz­werten nur an Orten mit empfindlicher Nutzung (Art. 3 Abs. 3 NISV) einzuhalten sind (Anhang 1 Ziff. 65 NISV) und nur für die von einer einzelnen Anlage erzeugte Strahlung gelten (Art. 3 Abs. 6 NISV).

Zur Ermittlung der Immissionen einer Anlage, für welche in Anhang 1 der NISV Emissionsbegrenzungen festgelegt werden, reicht deren Inhaber der Bewilligungsbehörde ein Standortdatenblatt ein, das die notwendigen technischen und betrieblichen Daten sowie Angaben über die an den massgeblichen Immissionsorten erzeugte Strahlung enthält (Art. 11 NISV). Vorliegend hat die Be­schwer­de­geg­nerin Nr. 1 der Baubehörde ein vom 7. Fe­bruar 2000 datiertes Stand­ort­da­ten­blatt eingereicht, das auf dem Entwurf des BUWAL vom 20. Oktober 1998 für das Stand­ort­da­ten­blatt zum sog. detaillierten Verfahren beruht. Dieses Vorgehen entsprach der damals geübten Praxis, da noch kein definitives Stand­ort­da­ten­blatt verabschiedet war (vgl. VGr, URP 2001 S. 161 E. 10b = BEZ 2000 Nr. 52).

Nach den Angaben des Stand­ort­da­ten­blatts führt die von der strittigen Anlage ausgehende elektromagnetische Strahlung an keinem Ort, wo sich normalerweise Menschen aufhalten, zu einer Überschreitung der Im­mis­si­ons­grenz­wer­te, und auch der Anlagegrenzwert ist an den in Frage kommenden Orten mit empfindlicher Nutzung deutlich eingehalten. Die Vor­in­stanz hat diese Angaben aufgrund eigener Berechnungen überprüft und ist zu teilweise etwas abweichenden Ergebnissen gelangt. Die Im­mis­si­ons­grenz­wer­te und der An­­lagegrenzwert sind jedoch auch nach ihren Berechnungen an allen massgeblichen Orten klarerweise eingehalten.

Die Be­schwer­de­füh­ren­den beanstanden die Berechnungen der Vor­in­stanz in einzelnen Details, machen jedoch nicht geltend, dass die strittige Anlage zu einer Überschreitung der massgeblichen Im­mis­si­ons­grenz­wer­te oder des Anlagegrenzwerts führe. Sie bringen vielmehr vor, die voraussichtlichen Immissionen müssten aufgrund einer neuen, vom BUWAL am 20. März 2001 vorgestellten Methode ermittelt werden, die zu deutlich höheren Ergebnissen führe. Ferner sei mit der blossen Einhaltung der in der NISV festgelegten Anlagegrenzwerte nicht gewährleistet, dass die Anforderungen der vorsorglichen Emissions­begrenzung gemäss Art. 11 Abs. 2 USG erfüllt würden.

4. a) Am 20. März 2001 legte das BUWAL einen Entwurf für neue technische Emp­­fehlungen und ein neues Stand­ort­da­ten­blatt vor, welche gegenüber den bisherigen Methoden zur Berechnung der erwarteten Strahlenbelastung in verschiedener Hinsicht strengere Regeln vorsahen. Die Be­schwer­de­füh­ren­den machen geltend, dass diese neuen Berechnungsmethoden von der Baubehörde und den Rechtsmittelinstanzen unmittelbar hätten zur Anwendung gebracht werden müssen. Diese entsprächen neuen wissenschaftlichen Erkenntnissen, deren Berücksichtigung keiner formellen Inkraftsetzung bedürfe.

Die am 20. März 2001 vorgelegten Empfehlungen und die damalige Fassung eines neuen Stand­ort­da­ten­blatts waren vom BUWAL ausdrücklich nur als Entwürfe bezeichnet und den interessierten Amtsstellen und Organisationen zur Stellungnahme unterbreitet wor­den. Wie die Be­schwer­de­füh­ren­den selber feststellen, waren die Entwürfe umstritten. Ent­gegen ihrer Auffassung war es daher aus Gründen der Rechtssicherheit und der einheitlichen Rechtsanwendung nicht gerechtfertigt, die neuen Grundsätze anzuwenden, bevor sie von der zuständigen Stelle als definitiv erklärt wurden (BGr, 21. September 2001, 1A.316/ 2000, E. 4b/aa). Ein Abweichen von den bisherigen Messmethoden wäre allenfalls am Platz gewesen, wenn diese sich aufgrund neuer Erkenntnisse als klar unzulänglich erwiesen hätten. Dass dies der Fall sei, wird aber von den Be­schwer­de­füh­ren­den nicht dargetan. Auch das von ihnen erwähnte Ziel, die Einhaltung der geltenden Grenzwerte bei Berechnungs- oder Messunsicherheiten zu gewährleisten, führt nicht zwingend dazu, dass die Unsicherheiten einseitig zu Lasten der einen Seite zu berücksichtigen sind (vgl. zur entsprechen­den Fragestellung im Lärm­schutz­recht BGE 126 II 480 E. 6 = URP 2001 S. 299). Diese Frage ist – ebenso wie die Festlegung der Grenzwerte selbst (dazu hinten, E. 6) – mit Wer­tungen verbunden und in diesem Zusammenhang zu lösen.

Im Übrigen nennen die Be­schwer­de­füh­ren­den keine Anhaltspunkte dafür, dass Werte, die unter Berücksichtigung des genannten Entwurfs berechnet würden, zu einer Überschreitung der geltenden Im­mis­si­ons­grenz­wer­te bzw. des Anlagegrenzwerts geführt hät­ten. Sie sehen dies zwar als "durchaus naheliegende Gefahr", doch hätte nach ihrer eigenen Berechnung die elektrische Feldstärke am Ort mit empfindlicher Nutzung Nr. 9, ihrer am nächsten zur Sendeanlage gelegenen Liegenschaft, aufgrund des neuen Berechnungsmodells nur 1.76 V/m betragen, was weit unter dem anwendbaren Anlagegrenzwert von 5 V/m (Ziff. 64 lit. c Anh. 1 NISV) läge.

b) Am 28. Juni 2002 hat das BUWAL die definitive Fassung der neuen Vollzugs­empfehlung zur NISV "Mobilfunk- und WLL-Basisstationen" bekannt gemacht und gleich­zeitig ein neues Stand­ort­da­ten­blatt (Art. 11 NISV) für Mobilfunk- und WLL-Basis­stationen vorgestellt, welches das provisorische Stand­ort­da­ten­blatt vom 20. Oktober 1998 ablöst. Die im neuen Stand­ort­da­ten­blatt verlangten Angaben sowie die empfohlenen Berechnungsmethoden weichen in den meisten Punkten nicht von der bisher befolgten Praxis ab; eine wesentliche Neuerung ergibt sich einzig bei der Empfehlung zur Ermittlung des An­­lageperimeters, der für die gemeinsame Beurteilung von Auswirkungen benach­bar­ter Sen­deanlagen zu beachten ist (Vollzugsempfehlung, Ziff. 2.1.2 und 3.3 sowie Zusatzblatt 1 zum Stand­ort­da­ten­blatt). Mit Begleitbrief vom 27. Juni 2002 empfiehlt das BUWAL daher unter Hinweis auf eine Stellungnahme der Schweizerischen Gesellschaft der Lufthygiene-Fach­leute, bei der Beurteilung von Baugesuchen für Mobilfunkanlagen nur die materiellen Grundsätze der Vollzugsempfehlung, insbesondere deren Anlagedefi­ni­tion, sofort anzuwen­­den. Ein neues Stand­ort­da­ten­blatt sei dagegen für bereits hängige Baubewilligungsverfahren nicht auszufüllen.

Aufgrund dieser Vollzugsempfehlung besteht im vorliegenden Verfahren kein Anlass, zusätzliche Abklärungen anzuordnen oder eine neue Beurteilung vorzunehmen. Die Frage der Zusammenrechnung benachbarter Sendeanlagen, für welche vom BUWAL eine neue Methode vorgeschlagen wird, ist hier nicht von Bedeutung, und andere Auswirkungen auf die berechneten Immissionswerte sind nicht ersichtlich.

5. Die Be­schwer­de­füh­ren­den machen des weitern geltend, die Anforderungen der vor­sorglichen Emissionsbegrenzung gemäss Art. 11 Abs. 2 USG seien nicht erfüllt, wenn die mit der Rechtsanwendung betrauten Instanzen sich damit begnügten, die in der NISV festgelegten Anlagegrenzwerte anzuwenden und im Einzelfall keine selbstständige Prüfung der technischen und betrieblichen Möglichkeit sowie der wirtschaftlichen Tragbarkeit wei­ter gehender vorsorglicher Massnahmen vornähmen.

a) Elektromagnetische Strahlungen sind, wie bereits ausgeführt, unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung  im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies tech­nisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Die vorsorgliche Emissionsbegrenzung hat die Funktion, auch unüberschau­bare Risiken zu ver­mei­den; sie schafft eine Sicherheitsmarge, welche die Unsicherheit über die längerfristigen Wir­kungen von Umweltbelastungen berücksichtigt (BGE 124 II 219 E. 8a; 117 Ib 28 E. 6a).

Nach Art. 4 Abs. 1 NISV wird die vorsorgliche Emissionsbegrenzung bei elektromag­netischer Strahlung durch die in Anhang 1 zur NISV festgelegten Massnahmen gewähr­­leistet. Anhang 1 sieht für die meisten erfassten Anlagen – und so auch für Sendeanlagen des Mobilfunks (An­hang 1 Ziff. 64 NISV) – Anlagegrenz­werte vor, die für den jeweiligen Anlagetyp definiert werden. Im Gegensatz zu den Immissionsgrenzwerten gelten diese nur für die von einer einzelnen Anlage erzeugte Strahlung (Art. 3 Abs. 6 NISV) und müs­­sen nur an Orten mit empfindlicher Nutzung (Art. 3 Abs. 3 NISV) eingehalten werden (Anhang 1 Ziff. 65 NISV; vgl. Urs Walker, Baubewilligung für Mobilfunkantennen, bundes­rechtliche Grundlagen und ausgewählte Fragen, Baurecht 2000, S. 3 ff., 5).

Aufgrund von Art. 4 NISV ist davon auszugehen, dass der Ver­ord­nungsgeber damit eine abschliessende Regelung beabsichtigt hat; die Verordnung sieht lediglich für Anlagen, für welche Anhang 1 keine Vorschriften enthält, andere Emis­sionsbegrenzungen im Rahmen des technisch und betrieblich Möglichen sowie wirtschaftlich Tragbaren vor (Art. 4 Abs. 2 im Gegensatz zu Abs. 1 NISV; vgl. den Erläuternden Bericht des BUWAL vom 23. Dezember 1999 zur NISV, S. 6, 7 und 10). Wo Anlage­grenzwerte bestehen, sind somit nach dieser Ordnung keine zusätzlichen Vorsorgemassnahmen, die sich unmittelbar auf Art. 11 Abs. 2 USG stützen, zu treffen. Demgemäss können die rechtsanwendenden Behör­den im Einzelfall nicht gestützt auf Art. 12 Abs. 2 USG eine noch weiter gehende Begrenzung verlangen (BGE 126 II 399 E. 3c; BGr, 8. April 2002, 1A.10/2001, E. 2.2; VGr, URP 2001 S. 161 E. 9b = BEZ 2000 Nr. 52). Ob dies auch gälte, wenn ein Betreiber auf elemen­tare Massnahmen zur Vermeidung unnötiger Emissionen wie z.B. den Einbau einer automa­tischen Leistungsbegrenzung (sog. Downlink Powercontrol System) verzichten wollte, braucht hier nicht entschieden zu werden.

b) Die Be­schwer­de­füh­ren­den sind der Auffassung, der Erlass derart starrer Emissions­begrenzungen, die keine zusätzlichen Massnahmen im Einzelfall zulassen, sei von vorn­­herein unzulässig, weil damit die vom Gesetz angestrebte Dynamisierung des Immissionsschutzes im Sinn einer fortlaufenden Anpassung an technische Fortschritte und Erkenntnisse vereitelt werde.

Der Einwand ist unbegründet. Das Vorgehen des Ver­ord­nungsgebers dient der Rechtssicherheit und einheitlichen Rechtsanwendung und wird von Recht­spre­chung und Leh­re als zulässig anerkannt (vgl. nebst den angeführten Ent­scheiden zur NISV die Recht­spre­chung zu Art. 3 und 4 der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 [LRV] in BGE 124 II 517 E. 4b sowie BGr, URP 1997 S. 35 E. 3b; André Schrade/Theo Loretan, Kommentar zum Um­welt­schutz­ge­setz, Art. 11 N. 25). Der Hinweis der Be­schwer­de­füh­ren­den auf die kumulative Anwendung von Pla­nungs­werten und vorsorglicher Emissionsbegren­zung im Bereich des Lärmschutzrechts geht an der Sache vorbei, denn die Planungswerte des Lärm­schutz­rechts beruhen auf einer speziellen gesetzlichen Grundlage (Art. 23 und Art. 25 Abs. 1 USG), die in anderen Bereichen des Immissionsschutzes keine Entsprechung findet. Der Ver­ord­nungsgeber hat zwar auch in den andern Bereichen die Möglichkeit, nebst einheitlichen Mindestanforderungen zusätzlich eine (dynamische) Technik-Klausel vorzusehen (vgl. z.B. Ziff. 112 und 133 von Anh. 2 LRV; Schrade/Lo­re­tan, Art. 11 N. 25); für die elektromagnetische Strahlung von Mobilfunkanlagen hat er darauf jedoch verzichtet.

6. Die Be­schwer­de­füh­ren­den machen des Weitern geltend, die in der NISV festgelegten Anlagegrenzwerte für Sendeanlagen des Mobilfunks seien zu hoch angesetzt und vermöchten den Anforderungen von Art. 11 Abs. 2 USG auch insofern nicht zu genügen. Es sei technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar, Mobilfunknetze unter Einhaltung wesentlich niedrigerer Anlagegrenzwerte zu betreiben. Sie berufen sich dabei auf Ergebnisse von Untersuchungen im österreichischen Bundesland Salzburg, die ergeben hätten, dass es ohne weiteres möglich sei, die zulässige Strahlenbelas­tung auf weniger als 0,6 V/m zu reduzieren.

a) Die NISV kann anlässlich ihrer Anwendung akzessorisch auf die Übereinstimmung mit dem Gesetz überprüft werden. Da sie die einzelfallweise Berücksichtigung des technischen Fortschritts ausschliesst, ist insbesondere auch zu prüfen, ob sie noch dem von Art. 11 Abs. 2 USG geforderten Standard entspricht oder angepasst werden muss. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass dem Bundesrat bei der Festlegung der zur vorsorglichen Emis­sionsbegrenzung erforderlichen Massnahmen ein erheblicher Beurteilungsspielraum zusteht. "Es ist in erster Linie Aufgabe der Fachbehörden, namentlich des BUWAL und des BAKOM, die technische Entwicklung und die ausländischen Erfahrungen im Bereich des Mobilfunks zu verfolgen und die notwendigen Vorkehrungen zu treffen, wenn sich er­geben sollte, dass es technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist, Mobil­funknetze unter Einhaltung von wesentlich tieferen Grenzwerten zu betreiben. Das Bun­des­­ge­richt kann erst einschreiten, wenn die zuständigen Behörden dieser Verpflichtung offensichtlich nicht nachkommen bzw. ihren Ermessensspielraum missbrauchen" (BGr, 8. April 2002, 1A.10/2001, E. 2.2). Entsprechendes gilt für die akzessorische Prüfung der NISV durch kantonale Gerichte.

b) Die mit der Be­schwer­debegründung eingereichten Unterlagen zur Situation im Bun­desland Salzburg hatten dem Bun­des­ge­richt im erwähnten Verfahren (1A.10/2001) ebenfalls vorgelegen. Das Bun­des­ge­richt gelangte zum Schluss, dass es sich beim "Salzburger Modell" nach übereinstimmender Einschätzung des BUWAL und des BAKOM bisher nur um eine Absichtserklärung zweier Mobilfunkbetreiber handle. Die Ein­haltung dieser Vorgaben sei noch nicht kontrolliert worden und es lägen insbesondere keine verwertbaren Abnahmemessungen vor. Auch die in den Jahren 1997 bis 2000 durchgeführten Messungen, die in einem von den Be­schwer­de­füh­renden eingereichten Referat von E dargestellt waren, belegten nicht, dass es technisch und betrieblich mög­lich und wirtschaftlich zumutbar sei, eine flächendeckende Mobilfunkversorgung unter Einhaltung der tiefen Salz­burger Beurteilungswerte zu realisieren (BGr, 8. April 2002, 1A.10/2001, E. 2.2.2 und 2.2.3). Im vorliegenden Verfahren besteht kein Anlass, mit bezug auf dieselben Unterlagen zu andern Schlüssen zu gelangen.

c) Mit ihrer Eingabe vom 14. Mai 2002 reichten die Be­schwer­de­füh­renden weitere Unterlagen zur Situation im Bundesland Salzburg ein, insbesondere einen Bericht "NIS Im­mis­si­onen in Salzburg" des BAKOM vom Februar 2002, welchen dieses in Zusammenarbeit mit der österreichischen Seibersdorf Research GmbH und der zuständigen Amtsstel­le in Salzburg erarbeitet hat. Sie begründen die nachträgliche Vorlage von Beweis­mitteln sinn­gemäss damit, dass die neuen Unterlagen nunmehr die Messungen enthiel­ten, die das Bun­des­ge­richt in seiner jüngsten Recht­­spre­chung vermisst habe.

Die nach § 52 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zulässige Nennung neuer Beweismittel muss grundsätzlich mit der Beschwerdeschrift erfolgen (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 52 N. 1, § 53 N. 15, § 54 N. 8). Würden entsprechende Vorbringen auch nach der Beschwerdeerhebung ohne weiteres zugelassen, wäre ein geordneter Ablauf des Rechtsmittelverfahrens nicht zu gewährleisten (vgl. die Praxis des Bundesgerichts im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde: Alfred Kölz/ Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 944). Nachträgliche Vorbringen sind jedoch zu beachten, wenn sie sich auf erhebliche Tatsachen oder Beweismittel beziehen, welche die Parteien nicht früher beibringen konnten und die daher als Revisionsgründe im Sinn von § 86a lit. b VRG zu berücksichtigen wären; ferner kann es die Untersuchungspflicht des Gerichts rechtfertigen, auch verspätete Parteivorbringen zu beachten (vgl. Kölz/Boss­hart/Röhl, § 53 N. 15, § 54 N. 8; Kölz/Häner, Rz. 944).

Ob die von den Be­schwer­de­füh­ren­den nachträglich eingereichten Unterlagen unter diesen Gesichtspunkten noch berücksichtigt werden dürfen, kann indessen offen bleiben, da sie, wie aus den nachfolgenden Erwägungen hervorgeht, zu keiner anderen Beurteilung Anlass geben. Aus diesem Grund kann auch darauf verzichtet werden, Stellungnahmen der Be­schwer­de­geg­nerschaft zur Eingabe der Be­schwer­de­füh­ren­den vom 14. Mai 2002 einzuholen.

d) Als Grundlage des BAKOM-Berichts vom Februar 2002 wurden im Lauf des Jah­res 2001 Immissionen in der Umgebung von 13 durch das Los ausgewählten Mobilfunkanlagen in Salzburg ermittelt. Die Untersuchung wurde nach Massgabe der (schweizerischen) NISV durchgeführt: Als Messpunkte wurden Orte mit empfindlicher Nutzung im Sinn von Art. 3 Abs. 3 NISV ausgewählt, bei welchen aufgrund einer vorgängigen Computersimulation die höchsten Belastungen in der Nachbarschaft der betreffenden Sendeanlage zu erwar­ten waren. Die Messungen wurden im Wesentlichen anhand der Messempfeh­lung des BUWAL vom 20. März 2001 (Entwurf) vorgenommen (vgl. die Stellungnahme des Bundesamtes für Metrologie und Akkreditierung vom 14. Februar 2002).

Das BAKOM interpretiert die Ergebnisse der Untersuchung zusammenfassend wie folgt (Bericht "NIS Immissionen in Salzburg" vom Februar 2002):

§         "An 8 der insgesamt 13 mittels Los ausgewählten Sendestandorte wird der Salzburger Beurteilungswert von 1 mW/m2 um bis zu einem Faktor 40 überschritten.

§         Die Analysen der Immissionslagen zeigen im Weiteren, dass bei moder­nen GSM-Netzen auf städtischem Gebiet die bei den Anwohnern von Sendeanlagen auftretenden Immissionen im Mittel zwischen 10 und 200 mW/m2 liegen.

§         Die Messungen sowie die mittels Computer simulierten Immissionslagen zeigen somit klar, dass ein Immissionswert von 1 mW/m2 aus tech­nischen und betrieblichen Gründen auf städtischem Gebiet bei Anwohnern von Antennenanlagen nicht eingehalten werden kann.

§         Ein Unterschreiten von Immissionswerten im Bereich von 100 mW/m2 dürfte ohne erhebliche wirtschaftliche Konsequenzen kaum möglich sein."

Demgegenüber ziehen die Be­schwer­de­füh­ren­den gestützt auf eine Zusammenstellung von D vom 2. März 2002 aus der Untersuchung den Schluss, dass bei der Messung der ku­mu­lierten, durch vier Betreiber auf z.T. denselben Masten verursachten Strahlung in deren Nahbereich bei 56,7 % der Messpunkte Werte von unter 0,6 V/m bzw. 1 mW/m2 und bei 81,1 % immer noch Werte von unter 1 V/m erreicht worden seien. Dabei sei zu berücksichtigen, dass sich nicht alle Betreiber zur Einhaltung von Werten unter 1 mW/m2 verpflich­tet hätten und dementsprechend mit weitaus höherer HF-Strahlung operierten, als für die erforderliche Abdeckung und den funktionierenden Betrieb eines Mobilfunknetzes erforderlich wäre. Bei etwas gutem Willen dieser Betreiber wäre es ohne weiteres möglich, die Gesamtbelastung in Salzburg auf unter 0,6 V/m, mindestens aber auf unter 1 V/m zu reduzieren.

e) Die vom BAKOM ermittelten Daten beziehen sich unmittelbar nur auf die Höhe der durch die Mobilfunkanlagen verursachten Immissionen. Da von keiner Seite geltend ge­­macht wird, dass die Versorgung mit Mobilfunkdiensten im Gebiet Salzburg ungenügend sei, ergeben sich aus ihnen ferner Anhaltspunkte für die technische und betriebliche Mög­lich­keit, eine Mobilfunkversorgung mit entsprechend niedrigen Immissionen zu gewähr­leisten. Dagegen finden sich in den Unterlagen keine Hinweise auf die wirtschaftlichen Konsequen­zen einer durchgehenden Reduktion der Strahlenbelastung. Die vom BAKOM in der Zusammenfassung seiner Studie gezogene Schlussfolgerung, dass ein Unterschreiten von Immissionswerten im Bereich von 100 mW/m2 ohne erhebliche wirtschaft­liche Konsequen­zen kaum möglich sein dürfte, findet in der Untersuchung keine Stütze. Ebenso wenig vermögen die Be­schwer­de­füh­ren­den ihre Annahme, dass eine weitere Begren­zung der Strah­lenbelastung wirtschaftlich tragbar wäre, zu belegen.

Dass die Einhaltung tieferer Grenzwerte, als sie in der NISV festgelegt wurden, un­ter technischen und betrieblichen Aspekten grundsätzlich möglich wäre, steht wohl aus­ser Frage. So liesse sich z.B. durch die Erstellung eines engmaschigeren Netzes von Mobilfunk­­stationen die Strahlenbelastung in der Umgebung der einzelnen Anlagen zweifellos ver­ringern. Auch das BAKOM stellt dies nicht ernsthaft in Frage, sondern verweist lediglich auf die seines Erachtens damit verbundenen wirtschaftlichen Nachteile.

Die nach Art. 11 Abs. 2 USG zu treffenden vorsorglichen Emissionsbegrenzungen hängen indessen ebenso sehr von der wirtschaftlichen Tragbarkeit der Massnahmen ab wie von deren technischer und betrieblicher Machbarkeit. Eine Verschärfung von Grenzwerten für die Strahlenbelastung würde zwar alle in der Schweiz operierenden Anbieter von Mobil­funkdiensten gleichermassen treffen, so dass daraus für die Anbieter möglicherweise kein Wettbewerbsnachteil entstünde. Indessen sind in einer derartigen Situation auch die öf­fentlichen Interessen an einer rechtzeitigen und kostengünstigen Versorgung mit Mobilfunkdiensten mit zu berücksichtigen. Ähnlich wie bei öffentlichen Anlagen ist daher eine Abwägung der sich gegenüber stehenden Interessen unter Beachtung der Verhältnismäs­sig­keit vorzunehmen (vgl. Schrade/Loretan, Art. 11 USG N. 31 und 35a).

Die damit zusammenhängenden Fragen lassen sich aufgrund der von den Be­schwer­­­­de­füh­ren­den eingereichten Unterlagen nicht beantworten und können auch nicht im Rahmen dieses Be­schwer­de­ver­fah­rens ausreichend geklärt werden. Dazu besteht auch keine Notwendigkeit, da die Aufgabe der Recht­spre­chung nach dem Gesagten darauf beschränkt ist, offensichtliche Mängel der Verordnungsregelung bzw. einen allfälligen Missbrauch des Ermessens durch den Ver­ord­nungsgeber zu korrigieren (vorn, E. 6a). Derartige Mängel haben die Be­schwer­de­füh­ren­den nicht dargetan.

7. Die weiteren Einwendungen, welche die Be­schwer­de­füh­ren­den gegen die festge­legten Anlagegrenzwerte der NISV erheben, führen zu keinem andern Ergebnis. So ist der von ihnen angestellte Vergleich von Grenzwerten der NISV mit der Nutzfeldstärke, die in den Konzessionen der Mobilfunknetze als Voraussetzung für eine ausreichende Versorgung des Konzessionsgebiets verlangt wird, unbehelflich. Bei der geforderten Nutzfeldstär­ke handelt es sich um einen Minimalwert, der an der Grenze des Empfangsbereichs gewähr­­­leistet werden muss, während die Grenzwerte der NISV Maximalwerte sind, die auch in unmittelbarer Nähe der Sendeanlagen nicht überschritten werden dürfen.

Die Kritik der Be­schwer­de­füh­ren­den an der Recht­spre­chung des Ver­wal­tungs­ge­richts zur Überprüfung des angestrebten Versorgungsgrades eines Mobilfunknetzes (VGr, 2. November 2000, VB.2000.00139, E. 10) gibt Anlass zu einer Präzisierung: Die Vorschrift von Art. 11 Abs. 2 USG über die vorsorgliche Emissionsbegrenzung bietet grundsätzlich keine Handhabe für die gerichtliche Überprüfung von Notwendigkeit oder Wünsch­­­­bar­keit einer projektierten Anlage (vgl. Schrade/Loretan, Art. 11 N. 17a). Im Bereich des Mobilfunks kann daher der Ent­scheid über die Versorgung eines bestimmten Gebiets mit Mobilfunkdiensten nicht Gegenstand der umweltrechtlichen Beurteilung sein. Mit welchen Sendestärken und allfälligen weiteren Randbedingungen das Netz betrieben werden muss, um die angestrebte Abdeckung zu erreichen, ist dagegen der gerichtlichen Prüfung im Prinzip zugänglich. Ob dabei auch die Notwendigkeit einzelner Antennenstandorte zu beurteilen ist, erscheint allerdings als fraglich (vgl. VGr, 24. August 2000, URP 2001 S. 161 E. 9c/bb = BEZ 2000 Nr. 52). Denkbar ist jedoch, dass unterschied­liche Möglichkei­ten zur Ausgestaltung eines Mobilfunknetzes in Betracht gezogen werden, wenn es darum geht, die in der Ver­ord­nung festgelegten Grenzwerte der Strahlenbelastung zu überprüfen (vgl. vorn, E. 6e). Vorliegend können die Be­schwer­de­füh­ren­den daraus jedoch, wie ge­zeigt, nichts für sich ableiten.

8. ...

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.    Die Be­schwer­de wird abgewiesen.

2.    ...