Zürich Verwaltungsgericht 07.02.2002 VB.2001.00194

Standard Suche  |  Erweiterte Suche  |  Hilfe

Druckansicht  

  Geschäftsnummer: VB.2001.00194   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 07.02.2002 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Grundwasserschutzzone

Grundwasserschutzzonen: Rechtsmittelordnung im Allgemeinen und Zuständigkeit des Verwaltungsgericht im Besonderen für Grundwasserschutzzonenpläne (E. 1a). Grundlage für die Ausscheidung der Schutzzonen nach Bundesrecht und nach kantonalem Recht (E. 2). Nutzungseinschränkung durch Grundwasserschutzzonen; Zulässigkeit aus grundrechtlicher Sicht (E. 3 a.A.), insbesondere Voraussetzung eines öffentlichen Interesses: Mögliche Kriterien für die Bejahung eines öffentlichen Interesses (E. 3b). Neben dem Verwendungszweck (Brauch- oder Trinkwasser) ist auch Art und Grösse des Benützerkreises zu berücksichtigen; Ermittlung der Grösse des Benützerkreises zur Bejahung eines öffentlichen Interesses anhand von Lehre und Rechtsprechung; vorliegend kein öffentliches Interesse ausgewiesen für die Ausscheidung von Schutzzonen (E. 3c). Der Begünstigte der Quellfassungen, für welche die Ausscheidung der Schutzzonen in Frage steht, verfügt über ein wohlerworbenes Recht an den Fassungen. Diesem steht das Interesse des Grundeigentümers gegenüber, sein Grundstück ohne Einschränkungen zu nutzen. Im Rahmen einer Interessenabwägung hat letzterer zwar eine Schutzzonenausscheidung hinzunehmen (E. 3d), allerdings unter geringeren Düngebeschränkungen als vorgesehen (E. 4). Teilweise Gutheissung.

  Stichworte: GEWÄSSERSCHUTZ GRUNDWASSERSCHUTZZONE KONZESSION ÖFFENTLICHES INTERESSE QUELLE RECHT DER ÖFFENTLICHEN SACHEN SCHUTZZONE WOHLERWORBENE RECHTE ZUSTÄNDIGKEIT ZUSTÄNDIGKEIT

Rechtsnormen: Art. 36 lit. II BV Art. 35 EG GSchG Art. 36 EG GSchG Art. 20 GSchG Art./§ 19 KonzessionsV § 19c lit. II VRG § 41 VRG

Publikationen: RB 2002 Nr. 88 S. 197

Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

I. Mit Verfügung der Baudirektion vom 21. Juni 1996 wurde B die Konzes­sion verliehen, dem Grundwasservorkommen in seinem Grundstück Kat.Nr. 1 in der Ge­meinde X mit der Quellfassung "S" Wasser zu entnehmen und die­ses in den Wohnliegenschaften Kat.Nrn. 3 und 4 zu Trink- und Brauchzwecken und zur Speisung eines Laufbrunnens zu ver­wenden. Zugleich wurde er verpflichtet, Grund­was­serschutzzonen um seine Quellfassung "S" auszuscheiden. Auf Ersuchen von B, gestützt auf einen hydrologischen Bericht und nach Vorprüfung durch das kantonale Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft setzte der Gemein­derat X am 19. Dezember 2000 den Schutzzonenplan samt zugehörigem Reglement fest. Dadurch wurden Teile des landwirtschaftlich genutzten Grundstücks Kat.Nrn. 2 von A den Zonen II (engere Schutzzone, ca. 100 m2) und III (weitere Schutzzone, ca. 1'200 m2) zugewiesen.

II. Mit Rekurs vom 17. Januar 2001 beantragte A dem Bezirksrat Y die Aufhebung der beiden sein Grundstück betreffenden Festlegungen. Der Bezirksrat wies den Rekurs zu­sammen mit zwei weiteren Rechtsmitteln anderer betroffener Grundeigentü­mer am 3. Mai 2001 ab. Die Rekurskosten auferlegte er zu einem Drittel A.

III. Dagegen gelangte A am 6. Juni 2001 an den Regierungsrat, mit dem An­trag, die fragliche Schutzzone auf seinem Grundstück Kat.Nr. 2 ersatzlos aufzuheben; allenfalls sei die Schutzzone zu verkleinern oder das Schutzzonenreglement insbesondere bezüglich der Zone S III so zu überarbeiten, dass der Anbau von Erdbeeren in der Zone S III zulässig sei.

Mit Schreiben vom 13. Juni 2001 überwies die Baudirektion gestützt auf § 5 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) den Rekurs dem Verwaltungsgericht zur Behandlung als Beschwerde.

Der Bezirksrat Y beantragte am 25. Juni 2001 Abweisung der Beschwerde unter Verzicht auf weitere Ausführungen.

In seiner Stellungnahme vom 2. Juli 2001 wies der Gemeinderat X da­rauf hin, dass A ein Wiedererwägungsgesuch mit dem Antrag auf Änderung von Art. 5 lit. k des Schutzzonenreglements eingereicht habe, welches Gesuch der Gemeinderat in befürwortenden Sinn dem AWEL (als dem verwaltungsintern zuständigen Amt der als Genehmigungsbehörde wirkenden Baudirektion) unterbreitet habe. Anschliessend reichte der Gemeinderat dem Verwaltungsgericht das (in der Stellungnahme vom 2. Juli 2001 noch nicht erwähnte) Antwortschreiben des AWEL vom 28. Juni 2001 nach.

Der im Beschwerdeverfahren beigeladene B beantragte am 15. August 2001 Abweisung der Beschwerde.

IV. Aufgrund einer Beratung vom 3. Oktober 2001 fasste die Kammer gleichentags folgenden Beschluss:

1.    Der Wasserversorgungsgenossenschaft X läuft eine Frist von 30 Tagen um dem Verwaltungsgericht einen Bericht zur folgenden Frage einzureichen:

       "Liegt die Quellfassung "S" aus der Sicht der Wasserversor­gungsgenossenschaft X im öffentlichen Interesse, obwohl die daraus belieferten Haushalte auch an die öffentliche Wasserversorgung angeschlossen sind?"

2.    Die nämliche Frist läuft dem AWEL, um zur gleichen Frage aus seiner Sicht Stellung zu nehmen.

3.    Die nämliche Frist läuft der Fachstelle Obst (c/o Landwirtschaftliche Information, Berufsbildung und Beratung, LIB), um dem Verwaltungsgericht einen Amtsbericht zu folgenden Fragen einzureichen:

1.    Ist die vom Beschwerdeführer angestrebte Nutzung des in der Schutz­zone III liegenden Teils seines Grundstücks Kat.Nr. 2 (Anbau von Erdbeerkulturen) abgesehen von der vorgesehenen Tropfbe­wässerung mit Flüssigdüngung mit den Bestimmungen in Art. 5 des Schutzzonenreglements, insbesondere mit jenen in lit. h und lit. k, vereinbar ?

2.    Hinsichtlich der vorgesehenen Flüssigdüngung, die gegen Art. 5 lit. k des Reglements verstösst: Besteht bei dieser Art der Düngung eine Gefahr für das aus der Quellfassung "S" gewonnene Wasser ?

       Wenn Nein: Kann diese Art der Düngung dem Beschwerdeführer nur aufgrund einer Reglementsänderung gestattet werden, oder ge­nügt hierfür eine Ausnahmebewilligung oder eine Vollzugserleichterung im Sinn von Art. 10 Abs. 1 des Reglements ?

3.    Liesse sich die vom Beschwerdeführer angestrebte Nutzung des fraglichen Grundstückteils (Anbau von Erdbeerkulturen) mit vertretbarem Aufwand auch unter Anwendung einer anderen Art der Düngung, die mit den Bestimmungen des Reglements vereinbar wäre, verwirklichen ?

4.    Falls die vom Beschwerdeführer angestrebte Nutzung des fraglichen Grundstückteils (Anbau von Erdbeerkulturen) nicht nur bezüglich der vorgesehenen Art der Düngung, sondern auch in anderer Hinsicht gegen Bestimmungen des Reglements verstösst (vgl. Frage 1): Besteht auch in solcher Hinsicht eine Gefahr für das aus der Quellfassung "S" gewonnene Wasser ?

Die Fachstelle Obst ist ermächtigt, für die Beurteilung der vorstehenden (od­er einzelner) Fragen eine Stellungnahme des AWEL einzuholen; dessen allfällige Stellungnahme ist bei der Erstellung des Berichtes einzubeziehen.

Die Fachstelle Obst erstattete am 29. Oktober 2001 ihren Bericht zu Ziff. 3 Fragen 1-4, wobei sie darauf hinwies, dass die Zusatzfrage zur Frage 2 direkt durch das AWEL beantwortet werde. Letzteres erstattete seinen Bericht zu Ziff. 1 des Beschlusses sowie zu Ziff. 3 Zusatzfrage zur Frage 2 am 30. Oktober 2001. Die Wasserversorgungsgenossenschaft X teilte dem Gericht am 1. November 2001 mit, sie könne zur gestellten Frage nicht Stellung nehmen, weil für sie zurzeit nicht absehbar sei, wie sich die Zukunft entwickle. Die drei Berichte wurden den Verfahrensbeteiligten am 10. Dezember 2001 zur Stellungnahme unterbreitet. Der Beschwerdeführer äus­serte sich mit Eingabe vom 17. Dezember 2001. Der Gemeinderat X sowie der Mitbeteiligte liessen nichts von sich hören.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1. a) Gemäss § 19c Abs. 2 in Verbindung mit § 41 VRG beurteilt das Verwaltungsgericht Beschwerden gegen Rekursentscheide des Bezirksrats über "Anordnungen". Unter letzteren sind verwaltungsrechtliche Akte individuell-konkreter Art (Verfügungen) oder ge­nerell-konkreter Natur (Allgemeinverfügungen) zu verstehen, nicht jedoch generell-ab­strak­te Erlasse. Gegen kommunale Erlasse steht zwar im Sinn einer abstrakten Normenkon­trolle ein Rechtsmittel zur Verfügung; da jedoch dagegen die Beschwerde an das Verwaltungsgericht wie erwähnt entfällt, ist hierfür als (zweite) Rechtsmittelinstanz gestützt auf § 19c Abs. 2 VRG der Regierungsrat zuständig (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 19 N. 8, § 41 N. 8).

Gegen den Rekursentscheid des Bezirksrats Y vom 3. Mai 2001 hat der Beschwerde­führer Rekurs an den Regierungsrat erhoben, dies entsprechend der im Rekursentscheid enthaltenen Rechtsmittelbelehrung, welche davon ausgeht, es handle sich beim streit­be­trof­fenen Schutzzonenplan um einen generell-abstrakten Erlass. Die Baudirektion (im Auftrag des Regierungsrates) hat den Rekurs dem Verwaltungsgericht überwiesen, weil es sich beim Schutzzonenplan samt Reglement um eine Allgemeinverfügung handle. Der Auffassung des Regierungsrats, dass nicht er, sondern das Verwaltungsgericht zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig sei, ist jedenfalls im Ergebnis zuzustimmen:

Genau genommen handelt es sich beim streitbetroffenen Schutzzonenplan samt Reg­­­lement um einen Raumplan zum Zweck des Gewässerschutzes. Ihrer Rechtsnatur nach sind Raumpläne Zwischengebilde zwischen Rechtssatz und Verfügung, deren Festsetzung und Anfechtbarkeit sich zumeist nach eigenen, von der Grundordnung abweichenden Regeln be­stimmt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 23, § 50 N. 66). Würde sich der streitbetroffene Plan unmittelbar auf das Bundesgesetz über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (RPG) und/oder das Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975 (PBG) stützen, wäre er mit Rekurs bei der Baurekurskommission statt beim Bezirksrat anfechtbar gewesen, und ein dies­bezüglicher Re­kursentscheid unterstünde ohne weiteres der Beschwerde an das Verwal­tungsgericht (§ 329 PBG in der Fassung vom 8. Juni 1997; dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 92 ff. und § 41 N. 12 ff.). Weil sich der streitige Akt unmittelbar auf die Gewässerschutzgesetzgebung stützt (dazu E. 2), hat über den dagegen erhobenen Rekurs richtigerwei­se - entsprechend der allgemeinen Ordnung des Rechtsmittelweges nach § 19 VRG in Verbindung mit § 152 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) - der Bezirks­rat entschieden, dessen Ent­scheid gemäss § 41 VRG mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht weitergezogen werden kann. Sachlich stellt denn auch der Schutzzonenplan samt zugehörigem Reglement einen Son­­dernutzungsplan mit verfügungsgleichem Inhalt dar, weshalb er durchaus mit einer All­ge­­meinverfügung vergleichbar ist. Schliesslich ergibt sich die Zuständigkeit des Verwaltungs­­gerichts auch aus der bezüglich Denkmal- und Hei­mat­schutzmassnahmen entwickelten Praxis, wonach besondere kommunale und kantonale Schutzmassnahmen im Hinblick auf die Schwierigkeit ihrer Qualifizierung unabhängig da­von mit Beschwerde beim Verwaltungs­­­gericht anfechtbar sind, ob sie in der Rechtsform der Verfügung oder einer Verordnung getroffen worden sind (RB 1985 Nr. 15, 1986 Nr. 14).

Im Übrigen ergäbe sich die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts, würde sie nicht schon aus der Auslegung des kantonalen Rechts folgen, kraft Bundesrecht aus Art. 98a des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943/4. Oktober 1991, weil gegen die Fest­­­setzung von Grundwasserschutzzonen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bun­desgericht offen steht (BGE 120 Ib 224 E. 1 und 121 II 39 E. 2a/b).

b) Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2. Gemäss Art. 20 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (GSchG; SR 814.20) haben die Kantone für die im öffentlichen Interesse lie­genden Grundwasserfassungen und -anreicherungsanlagen Schutzzonen auszuscheiden. Die Grundwasserschutzzonen bilden zusammen mit den Gewässerschutzbereichen (Art. 19) und den Grundwasserschutzarealen (Art. 21) das im Bundesrecht vorgesehene planerische Instrumentarium für den qualitativen Gewässerschutz (Art. 6-28), welches in Art. 29-32 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV; SR 814.201) näher konkretisiert wird.

Im Kanton Zürich wird die bundesrechtliche Pflicht zur Ausscheidung von Grundwasserschutzzonen in § 35 ff. des Einführungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974 (EG GSchG; LS 711.1) geregelt. Danach haben die Eigentümer von Grundwasser- und Quellfassungen die für die Zonenausscheidung erfor­der­lichen Grundlagen zu beschaffen. Auf Antrag der Fassungseigentümer setzt der Ge­mein­derat die erforder­lichen Grundwasserschutzzonen fest und erlässt die zugehörigen Schutzvorschriften (§ 35 Abs. 1 EG GSchG). Die Pläne der Grundwasserschutzzonen und die Schutzvorschriften sind der Baudirektion für "bestehende Fassungen" bis spätestens 1. Januar 1976, für "neue Fassungen" gleichzeitig mit dem Konzessionsgesuch zur Genehmi­gung einzureichen (§ 35 Abs. 2 EG GSchG). Die Baudirektion kann von der Pflicht zur Aus­schei­dung von Schutzzonen befreien, wenn am Schutz der betreffenden Fassungen keine öffentlichen Interessen bestehen (§ 35 Abs. 3 EG GSchG). Der Gemeinderat ordnet die erforderlichen Schutzmass­­nahmen nach Massgabe der bundesrechtlichen Vorschriften sowie der örtlichen Bedürf­nisse im Einzelfall an (§ 36 Abs. 2 EG GSchG). Die Grundwasserschutzzonen sind in einen Fassungsbereich (Zone S1), eine engere Zone (S2) und eine weitere Zone (S3) zu un­terteilen (§ 36 Abs. 1 Satz 1 EG GSchG; Ziff. 121 ff. des Anhangs 4 GSchV). In der weiteren Schutzzone sind die nach der Bundesgesetzgebung in Zone A zu beachtenden Schutzmassnahmen und nötigenfalls weitere Schutzvorkehren zu treffen (§ 36 Abs. 1 Satz 2 EG GSchG; vgl. Ziff. 124 des Anhangs 4 GschV).

Entscheidungshilfen der Verwaltung bilden die 1977 erlassene und 1982 teilrevidier­­- te Wegleitung des Bundesamts für Umweltschutz (heute Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft, BUWAL) zur Ausscheidung von Gewässerschutzbereichen, Grundwasserschutz­zonen und Grundwasserschutzarealen, die 1998 verfassten Erläuterungen des BUWAL zum Entwurf zur Gewässerschutzverordnung sowie die vom AWEL im Jahr 2000 verfasste Anleitung zur Aus­arbeitung von Schutzzonenreglementen mit Textpositionenkatalog.

Das vom Gemeinderat X am 19. Dezember 2000 festgesetzte Schutzzonenreglement für die Quellfassung "S" entspricht diesen bundes- und kantonal­­rechtlichen Vorgaben. Es enthält in Art. 5 Nutzungsbeschränkungen für die Zone S III, in Art. 6 zusätzliche Beschränkungen für die Zone S II und in Art. 7 nochmals zusätzliche Beschränkungen für die Zone S I (Fassungsbereich).

3. Mit der Festsetzung der Schutzzonen sind für den Beschwerdeführer Einschränkun­gen der Nutzung seines Grundeigentums verbunden, welche sowohl die Eigentumsgarantie (Art. 26 der Bundesverfassung vom 18. April 1999, BV) wie auch die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) berühren (zum Verhältnis beider Grundrechte vgl. Ulrich Häfelin/ Wal­ter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. A., Zürich 2001, N. 603 f.) . Solche Einschränkungen sind nach Art. 36 BV nur zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grund­­­lage beruhen (Abs. 1), durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sind (Abs. 2) sowie dem Grundsatz der Verhältnismäs­sig­keit genügen (Abs. 3).

a) Es ist unbestritten, dass Art. 20 Abs. 1 GSchG in Verbindung mit § 36 EG GSchG eine genügende gesetzliche Grundlage für die Festsetzung der streitbetroffenen Grundwasserschutzzone bilden. Näher zu prüfen ist das Vorliegen eines öffentlichen Inte­res­ses. Ein öffentliches Interesse an der sich aus dem Schutzonenreglement ergebenden Ein­­schränkung der Grundstücknutzung setzt dabei voraus, dass an der fraglichen Quellfassung ein öffentliches Interesse besteht. Dies ergibt sich bereits aus Art. 20 Abs. 1 GSchG.

b) Der Bezirksrat hat unter Bezugnahme auf die Wegleitung BUWAL (S. 21) erwogen, der Pflicht zur Errichtung von Schutzzonen unterstünden alle Eigentümer von öffentlichen Grund- und Quellfassungen sowie von dem öffentlichen Wohle dienenden privaten Grund- und Quellwassserfassungen, welche der Gewinnung von Trinkwasser dienten; entgegen der Auffassung des Rekurrenten sei daher nicht der Umstand, dass es vorliegend um eine private Quellfassung gehe, sondern die Art der Wassernutzung – der Gebrauch von Trink­­wasser – ausschlaggebend.

In Amtsbericht des AWEL wird ein öffentliches Interesse mit der gleichen Argumen­tation bejaht; das AWEL verweist in diesem Zusammenhang auf die Erläuterungen BUWAL (Glossar), wonach Grundwasserfassungen im öffentlichen Interesse liegen, wenn das zum Gebrauch abgegebene Wasser nach der Lebensmittelgesetzgebung den Anforderungen an Trinkwasser genügen muss, sowie auf die Wegleitung BUWAL (S. 22), wo in diesem Zusammenhang auf Art. 24 und 260 der damals geltenden Lebensmittelverordnung 26. Mai 1936 hingewiesen wird (heute Art. 17 Abs. 2 und Art. 276 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 275 Abs. 1 der Lebensmittelverordnung vom 1. März 1995, LMV, SR 817.02). Nach der im Amtsbericht des AWEL dargelegten Auffassung ist im vorliegenden Fall davon auszugehen, dass das Wasser der beiden angeschlossenen Liegenschaften sowie des an­geschlossenen Laufbrunnens den Anforderungen der Lebensmittelverordnung entsprechen müsse.

Die vom BUWAL und vom AWEL vertretene sowie vom Bezirksrat übernommene Auffassung, wonach unter "dem öffentlichen Wohle dienenden privaten Grund- und Quell­wasserfassungen" solche zu verstehen sind, die nach der Lebensmittelgesetzgebung den An­forderungen an Trinkwasser genügen müssen, vermag nicht zu überzeugen. Das BUWAL beruft sich zur näheren Begründung auf die Botschaft des Bundesrats zum Gewässerschutzgesetz vom 8. Oktober 1971 (BBl 1970 II 442 ff.), wonach es sich rechtfertige, auch private Fassungen und Quellen dem Gewässerschutzgesetz zu unterstellen, weil deren Verunreinigung und Gefährdung in vielen Fällen nicht nur private Rechte des Grund­eigentümers oder Quellenrechtsinhabers verletze, sondern auch öffentliche Interessen beeinträchtige (Wegleitung BUWAL, S. 21 in Verbindung mit S. 1). Aus dieser an sich zutreffenden Überlegung lässt sich jedoch noch nicht ableiten, dass das öffentliche Wohl hinsichtlich sämtlicher privater Fassungen zu bejahen ist, welche Trinkwasser abgeben. Ein solcher Schluss lässt sich auch nicht ohne Weiteres aus der bundesrätlichen Botschaft ziehen; darin wird ausgeführt, dass Schutzzonen nur für die "wichtigeren" Grundwasserfassungen erforderlich seien (BBl 1970 II 462).

Die dargelegte Auffassung der Verwaltung kann sich denn auch nicht auf Lehre und Rechtsprechung stützen. Danach sind bei der Beurteilung des öffentlichen Interesses an einer Quellfassung im Zusammenhang mit der Frage einer Schutzzonenfestlegung neben dem Verwendungszweck des genutzten Wassers (Trink- und Brauchwasser) auch die Grös­se und Art des Benützerkreises zu berücksichtigen (Arnold Brunner, Grundwasserschutzzonen nach eidgenössischem und zugerischem Recht unter Einschluss der Entschädigungsfrage, Diss. Zürich 1996, S. 48 ff.; BGr, 28. Oktober 1994, ZBl 96/1995, S. 369 E. 5a). Brunner weist zu Recht darauf hin, die alleinige Berücksichtigung des Verwendungszwecks führe zum unhaltbaren Ergebnis, dass Grundwasserschutzzonen ungeachtet aller übrigen Umstände um jede Fassung auszuscheiden wären, deren Wasser Dritten zu Trinkwasserzwecken abgegeben werde (S. 50 f.; derselbe, Grundwasserschutz – zum Vollzug im Kanton Zug, URP 1998, S. 560 ff., Eine Entgegnung zum Artikel "La protection des eaux souterraines – Aspects de la pratique administrative du canton du Valais" von Luc Jansen, in URP 1998, S. 422 ff.). Selbst die Verwaltungspraxis im Kanton Zürich stellt nicht allein auf dieses Kriterium ab, sondern berücksichtigt die Grösse des Benutzerkreises immerhin insofern, als das öffentliche Interesse an privaten Fassungen verneint wird, die lediglich einen Haushalt mit Trinkwasser alimentieren (Jaya Rita Bose, Der Schutz des Grundwassers vor nachteiligen Einwirkungen, nach dem Recht des Bundes und des Kantons Zürich, Diss. Zürich 1995, S. 22; unter Hinweis darauf, dass nach diesem Kriterium in der Gewässerschutzkarte rund 1'100 Fassungen als schutzwürdig bezeichnet seien; im gleichen Sinn auch Amtsbericht des AWEL, S. 2).

c) Zur Frage, welcher Art und Grösse der Benutzerkreis sein muss, um ein öffentliches Interesse an der Quellfassung zu bejahen, bestehen in Lehre allerdings unterschiedliche Auffassungen. Bose (S. 23) stimmt der erwähnten zürcherischen Praxis zu, wonach ein öffentliches Interesse bei privaten Fassungen bereits bejaht wird, wenn sie mehr als einen Hauhalt alimentieren; aus der Sicht eines möglichst flächendeckenden Grundwasserschutzes sowie im Hinblick auf die dezentrale Wasserversorgung und die erforderliche Not­was­serversorgung sei es zu begrüssen, wenn auch über kleinere Quellen Schutzzonen ge­legt würden; das öffentliche Interesse an einer privaten Fassung sei jedenfalls auch dann anzuerkennen, wenn sie nur wenigen Eigentümern oder der öffentlichen Wasserversorgung nur in Spitzenzeiten diene. Brunner (S. 52) hält dafür, private Fassungen lägen im öffentlichen Interesse wenn sie die gleiche Funktion wie öffentliche Trinkwasserversorgungen er­füllten; er bejaht dies namentlich bei grösseren Gruppenversorgungen sowie bei Einzelversorgungen für kollektive Haushalte wie etwa Gastwirtschaftsbetriebe, Heime, Kantinen, Sa­na­tor­ien und dergleichen.

Die Rechtsprechung hat ein öffentliches Interesse in folgenden Fällen bejaht:

das Bundesgericht hinsichtlich einer Grundwasserfassung in Wetzikon, welche rund 15 % des Trinkwasserbedarfs der Gemeinde Wetzikon deckt (BGr, 28. Oktober 1994, ZBl 96/1995, S. 369 E. 5a);

der Bundesrat hinsichtlich mehrerer Quellen der Wasserversorgung der Stadt Bern (BR, 7. September 1983, VPB 47/1983, Nr. 36, S. 177);

das aargauische Verwaltungsgericht hinsichtlich einer der Bally Schuhfabriken AG konzessionierten Grundwasserfassung mit einer Schüttung von 400 l/min zugunsten der Trinkwasserversorgung der Gemeinde Dintikon (VGr AG, 6. November 1978, AGVE 1978, S. 215 E. 2);

das zürcherische Verwaltungsgericht hinsichtlich einer Quellfassung der Gemeinde Langnau a.A. zugunsten der Wasserversorgung der Ge­meinde Hausen a.A. mit einer mittleren Schüttung von 19 l/min, was für die Versorgung von rund 90 Personen ausreicht (VGr, 6. Juni 2001, VB.2000.00320);

der zürcherische Regierungsrat hinsichtlich eines öffentlichen Laufbrunnens mit einer Schüttung von lediglich 5 l/min, im Hinblick darauf, dass er Wandernden und Spaziergängern in einem Naherholungsgebiet als Trinkwasserspender diene (RRB Nr. 346/1980).

Wie diese Entscheide zeigen, sollte in der Regel ‑ besondere Umstände vorbehal-ten ‑ ein öffentliches Interesse nur hinsichtlich Fassungen bejaht werden, welche mehrere Haushaltungen mit Trinkwasser versorgen. Wie gross der tatsächliche oder potenzielle Benutzerkreis für die Bejahung eines öffentlichen Interesses sein muss, braucht hier indessen nicht abschliessend beurteilt zu werden. Im vorliegenden Fall beliefert die streitbetroffene Quellfassung "S" lediglich zwei Haushalte sowie einen Laufbrunnen, wobei die beiden Haus­haltungen auch an die öffentliche Wasserversorgung der Wasserversorgungsgenossen­schaft X angeschlossen ist. Angesichts des letztgenannten Umstandes ist – unter dem hier in Frage stehenden Gesichtswinkel des Benutzerkreises – ein öffentliches Interesse an der Quellfassung zu verneinen. Daran vermögen die Ausführungen des Mitbeteiligen und Konzessionsinhabers nichts zu ändern. Dieser bringt vor, das aus der privaten Quellfassung be­zogene Wasser reiche in der Regel für die Versorgung der beiden Haushalte aus; so sei es auch in Jahren 1947, 1949 und 1977 mit extremer Trockenheit gewesen; lediglich im Som­mer 1997 habe sich wegen erforderlicher Reparaturarbeiten ein Engpass ergeben; der Anschluss an die öffentliche Wasserversorgung sei angesichts des kleinen Fassungsvermögen im Hinblick auf die Versorgungssicherheit der Mieter erfolgt.

d) Das AWEL weist in seinem Amtsbericht darauf hin, dass B mit der Konzessions­verfügung der Baudirektion vom 21. Juni 1996 angesichts der seit dem letzten Jahrhundert bestehenden und ununterbrochen genutzten Quellfassung die Konzession gestützt auf § 19 Abs. 1 lit. b der Konzessionsverordnung zum Wasserwirtschaftsgesetz vom 21. Oktober 1992 (KonzessionsV; LS 724.211) als unbefristetes (ehehaftes) Recht verliehen worden sei. Angesichts dieser Art der Konzessionsverleihung an den Mitbeteiligten fragt es sich, ob der Beschwerdeführer trotz fehlenden öffentlichen Interesses an der konzessionierten Quellfassung Massnahmen zu deren Schutz grundsätzlich gleichwohl hinzunehmen habe, weil mit dem Verzicht auf solche Massnahmen in Rechte des Konzessionärs eingegriffen werde, die diesem nicht neu verliehen werden, sondern als vorbestehende Rechte zu gelten haben. Es geht mithin um die Frage, ob dem Mitbeteiligen als Kon­zessionär ein durch die Eigentumsgarantie geschütztes wohlerworbenes Recht zustehe, des­sen Schutz nach Art. 36 Abs. 2 BV Massnahmen rechtfertigt, welche den Beschwerdeführer bei der Nutzung seines Grundeigentums einschränken.

Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, dass Ziffer 6 Satz 1 der massgebenden Bedingungen in der Konzessionsverfügung vom 21. Juni 1996, wonach der Inhaber des Grundwasserrechts zur Ausscheidung von Schutzzonen um die Quellfassung "S" verpflich­tet ist, missverständlich formuliert ist. Diese Verpflichtung trifft das Ge­meinwesen, während der Konzessionär lediglich verpflichtet ist, die für die Zonenausschei­dung erforderlichen Grundlagen beizubringen (Art. 20 Abs. 2 lit. a GSchG; § 35 Abs. 1 Satz 1 EG GSchG), wie das im vorliegenden Fall in Ziffer 6 Satz 2 der massgebenden Kon­zessions­be­dingungen vorgesehen ist. Von der Interessenlage her bewirkt denn auch die Ausscheidung von Schutzzonen für den Konzessionär, wie gerade der vorliegende Fall zeigt, keine Einschrän­kung seines Rechts, sondern ermöglicht ihm dessen nutzbringende Ausübung, indem sie den Bezug von Trinkwasser gewährleistet, welches den Anforderungen der Lebensmittel­gesetzgebung entspricht. Weil die Quellfassung "S" im 19. Jahrhundert erstellt und seit jeher zur Trink- und Brauchwasserversorgung genutzt wurde, beinhaltet die dem Mitbeteiligen am 21. Juni 1996 erteilte Konzession ein wohlerworbenes Recht, was auch darin zum Ausdruck kommt, dass ihm diese Konzession gestützt auf § 19 Abs. 1 lit. b KonzessionsV verliehen worden ist. Das verliehene Recht steht daher unter dem Schutz der Eigentumsgarantie (Ulrich/Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 2010; Max Imboden/René Rhi­now/Beat Krähenmann, Schweizerische Ver­waltungsrechtsprechung, Basel/Frank­furt a.M., Band II, 6. A., 1986 bzw. Ergänzungsband 1990, je Nr. 119 B IV und Nr. 122 B IV). Ins Gewicht fällt dabei, dass das verliehene Recht gemäss Ziffer I der Konzessionsverfügung nicht nur die Wasserentnahme als solche beinhaltet, sondern die Entnahme "zu Trink- und Brauchwasserzwecken", welchem Zweck die streitbetroffenen Schutzmassnahmen dienen sollen.

Es fragt sich allerdings, ob der Annahme eines wohlerworbenes Rechts im dargeleg­ten Umfang Ziffer 1 der massgebenden Konzessionsbedingungen entgegenstehe, wonach die "Rechte Dritter" vorbehalten bleiben. Das ist zu bezweifeln. Die Formulierung in Ziffer 1 der massgebenden Bedingungen orientiert sich offensichtlich noch an der früheren Regelung des Rechtsschutzes gemäss dem Wasserbaugesetz vom 15. Dezember 1901 in der Fassung vom 2. Juli 1967 (mit dem neuen Titel Wassergesetz; WasserG; vgl. ZG 5, 257; OS 42, 738). Gemäss § 26 in Verbindung mit § 46 WasserG in Verbindung mit § 82 lit. d VRG (in der Fassung vom 2. Juli 1967) hatte das Verwaltungsgericht im Klageverfahren festzustellen, ob der Konzessionserteilung "Rechte Dritter" entgegenstünden. Der verwal­tungsgerichtliche Entscheid über diese sogenannten privatrechtliche Einsprachen bilde­te alsdann die Grundlage für die Behandlung der sogenannten öffentlichrechtlichen Ein­spra­­chen durch den Regierungsrat, unter anderem "wegen Verletzung öffentlicher und privater Interessen" gemäss § 27 WasserG. Mit der privatrechtlichen Einsprache konnten benachbarte Grundeigentümer namentlich nicht geltend machen, die Erteilung eines Wasserrechts und dessen Ausübung hätten zur Folge, dass ihre Liegenschaft mit wertvermindernden öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkungen belastet werde, wie sie gewässserschutzrechtlich im Zusammenhang mit der Verleihung von Grundwasserrechten geboten sind (vgl. RB 1983 Nr. 16; Kölz/Bosshart/Röhl, § 82 N. 11; Kurt Sintzel, Die Sondernutzungsrechte an öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch im Kanton Zürich, Zürich 1962, S. 58 Anm. 25 in Verbindung mit S. 141 ff.). Aus Ziffer 1 der massgebenden Bedingungen für die hier streitbetroffene Konzession kann daher nicht abgeleitet werden, das wohlerwor­bene Recht des Konzessionärs bilde von vornherein keine Grundlage, den Beschwerdeführer in der Nutzung seines Eigentums durch den Erlass von Schutzzonen zugunsten der Quell­­fassung einzuschränken.

Die Tragweite von Ziffer 1 der massgebenden Bedingungen muss aber hier aus den nachstehenden Gründen nicht abschliessend beurteilt werden. Den durch das wohlerworbene Recht geschützten Interessen des Konzessionsinhabers an der Ausscheidung von Schutz­­zonen stehen die ebenfalls durch die Eigentumsgarantie sowie die Wirtschaftsfreiheit geschützten Interessen des Beschwerdeführers gegenüber, sein Grundeigentum ohne Einschränkungen, die nicht durch ein öffentliches Interesse gedeckt sind, nutzen zu können. Insofern betrifft Art. 36 Abs. 2 BV mit der Bezugnahme auf "den Schutz von Grundrechten Dritter" Fälle einer sogenannten Grundrechtskollision. Die Anwendung dieser Verfassungsbestimmung erfordert daher eine Abwägung grundrechtlich geschützter Rechtsposi­tionen beider Grundsrechtsträger im Sinne der "Herstellung praktischer Konkordanz" (Hä­felin/Haller, N. 319 und 377), was sich weitgehend mit der Prüfung der Verhältnismäs­sigkeit im engeren Sinn (Verhältnis zwischen Eingriffszweck und Eingriffswirkung; vgl. Häfelin/Müller, Rz. 514 ff.) deckt. Dabei kommt weder dem Interesse des Konzessionärs an der Ausübung des wohlerworbenen Rechts noch jenem des Beschwerdeführers an der un­geschmälerten Nutzung seines Grundeigentums von vornherein der Vorrang zu. Im Rah­men dieser Interessenabwägung hat der Beschwerdeführer Schutzmassnahmen auf seinem Grundstück hinzunehmen, die ihn bei der Nutzung seines Grundstücks und seiner landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit nicht schwerwiegend einschränken, anderseits jedoch für die Nutzung des Quellwassers als Trinkwasser geboten sind. Dabei fällt in Betracht, dass das Grundstück Kat.Nr. 2 des Beschwerdeführers in der Landwirtschaftszone liegt, dass in der Schutzzone III, der ca. 1'200 m2 zugewiesen werden, eine landwirtschaftliche Nutzung wei­testgehend möglich bleibt und dass in der Schutzzone II, welcher lediglich ca. 100 m2 zugewiesen werden, eine landwirtschaftliche Bewerbung ebenfalls – allerdings unter den zusätzlichen Einschränkungen von Art. 6 lit. h des Schutzzonenreglements – zulässig ist (vgl. diesbezüglich auch E. 5b S. 5 des angefochtenen Rekursentscheids). Der vom Beschwer­deführer angestrebten Bewirtschaftungsart (Erdbeerkulturen unter Plastikfolien mit Tropfbewässerung) steht zwar in der Schutzzone III Art. 5 lit. k des Schutzzonenreglements entgegen. Diese Bestimmung ist aber unter dem Gesichtswinkel der Verhältnismäs­sigkeit (im Sinn der Erforderlichkeit) aufzuheben bzw. anzupassen (nachfolgend E. 4). Es ergibt sich demnach, dass der Beschwerdeführer die durch die Schutzonenausscheidung bewirkten Einschränkungen unter dem Gesichtswinkel von Art. 36 Abs. 2 BV und dem Vorbehalt der Erforderlichkeit (Art. 36 Abs. 3 BV) hinzunehmen hat.

4. Dem Beschwerdeführer geht es laut seiner Beschwerdebegründung in ers­ter Linie darum, auf dem von der Schutzzone betroffenen Land Erdbeeren anbauen zu können; bei diesem Erwerbszweig handle es sich um ein wichtiges Standbein seines Betriebs; da er aus Fruchtfolgegründen nur alle fünf bis sechs Jahre am gleichen Standort anpflanzen könne, sei er auf die fragliche Parzelle angewiesen; die nun festgelegte Schutzzone verunmögliche jedoch dort diese Bewirtschaftungsart.

Wie sich aus dem Amtsbericht der Fachstelle Obst ergibt, steht dem Anliegen des Beschwerdeführers in der Schutzzone III einzig das in Art. 5 lit. k des Schutzzonenreglements statuierte Verbot, dem Bewässerungswasser Düngemittel beizumischen, ent­gegen (Antwort zu Frage 1). Sodann besteht bei der fraglichen Art der Düngung keine Gefahr für das aus der Quellfassung gewonnene Wasser bzw. keine höhere Gefahr als bei Ausbringen des Düngers mittels der zulässigen herkömmlichen Kulturtechnik (Antwort zu Frage 2). Schliesslich führt die Fachstelle aus, weil die herkömmliche Kulturtechnik nicht unter die im Schutzreglement vorgesehenen Einschränkungen falle, könnte der Beschwerde­führer zwar auf diese ausweichen; die vom Beschwerdeführer bevorzugte Anbautechnik sei jedoch – wie näher ausgeführt wird – die zur Zeit umweltschonendste Methode im Frei­land­bau (Antwort auf Frage 3). Aufgrund dieser fachkundigen Feststellungen erweist sich das Verbot, dem Bewässerungswasser Düngemittel beizufügen, als für die Erreichung des Schutz­zwecks nicht erforderlich und damit als unverhältnismässiger Eingriff für den Beschwer­deführer.

5. Es fragt sich, ob dem durch eine Abänderung des Reglements oder durch Erteilung einer Ausnahmebewilligung Rechnung zu tragen sei. Während die erstgenannte Lösung auf eine teilweise Gutheissung der Beschwerde hinausläuft, würde die zweitgenannte Lösung zu einer Abweisung der Beschwerde – allerdings "im Sinn der Erwägungen" – führen, da die Erteilung einer Ausnahmebewilligung prozessual betrachtet nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet.

Dazu führt das AWEL in seinem Bericht aus, dem Anliegen des Beschwer­deführers könne durch eine Ausnahmebewilligung entsprochen werden; es habe sein Einver­ständnis zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung bereits aufgrund eines Entwurfs der Fachstelle Obst signalisiert; dieses Vorgehen sei einer Reglementsänderung vorzuziehen, denn eine solche würde Kosten verursachen und einen neuen Gemeinderatsbeschluss bedingen. Demgegenüber wendet der Beschwerdeführer in seiner Stellungnahme zum Amtsbericht des AWEL zu Recht ein, aufgrund der fachkundigen Feststellung, dass es sich bei der vorgesehenen Düngungsart um die zurzeit umweltschonendste Anbautechnik im Freilandbau hand­le, erscheine eine Reglementsänderung gegenüber einer blos­sen Ausnahmebewilligung als die sachgerechtere Lösung. Dem ist zuzustimmen. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde sind daher, soweit den Beschwerdeführer betreffend, Disp. Ziff. II des Rekursentscheids vom 3. Mai 2001 sowie Disp. Ziff. 1 des Beschlusses des Beschwerdegegners vom 19. De­zem­ber 2000 aufzuheben. Die Sache ist zur Überarbeitung des Reglements im Sinn der Er­wägungen an den Beschwerdegegner zurückzuweisen.

...

                        Demgemäss entscheidet die Kammer:

1.    In teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden, soweit den Beschwerdeführer betref­fend, Disp. Ziff. II des Rekursentscheids des Bezirksrats Y vom 3. Mai 2001 sowie Disp. Ziff. 1 des Beschlusses des Beschwerdegegners vom 19. Dezember 2000 aufgehoben. Die Sache wird zur Überarbeitung des Schutzzonenreglements im Sinn der Erwägungen an den Beschwerdegegner zurückgewiesen.

...