Gebäudeschätzung | Der Generalunternehmer als Abgabepflichtiger ist nicht zur Anfechtung der Gebäudeschätzung nach dem Gebäudeversicherungsgesetz legitimiert, da die Festsetzung der Versicherungssumme in erster Linie der Schadendeckung des Hauseigentümers dient; der Versicherungswert als Bemessungsgrundlage der kommunalen Anschlussgebühren bildet Teil des kommunalen Rechts und ist allenfalls im Verfahren über die Gebührenzahlung in Frage zu stellen. Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts und Eintreten auf die Beschwerde gegen den Nichteintretensbeschluss der Rekurskommission (E. 1). Beschränkung der Beurteilung des angefochtenen Beschlusses auf die Frage der Rekurslegitimation (E. 2). Anwendbare Legitimationsbestimmung (E. 3). Zur Frage des schutzwürdigen Interesses des Abgabepflichtigen an der Anfechtung der Gebäudeschätzung (E. 4). Fehlende Legitimation des Generalunternehmers im Verfahren nach Gebäudeversicherungsgesetz (E. 5). Rekurskostenauflage im Nichteintretensbeschluss nicht rechtsverletzend (E. 6).
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Geschäftsnummer: VB.2001.00050 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 29.08.2001 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: Gebäudeschätzung
Der Generalunternehmer als Abgabepflichtiger ist nicht zur Anfechtung der Gebäudeschätzung nach dem Gebäudeversicherungsgesetz legitimiert, da die Festsetzung der Versicherungssumme in erster Linie der Schadendeckung des Hauseigentümers dient; der Versicherungswert als Bemessungsgrundlage der kommunalen Anschlussgebühren bildet Teil des kommunalen Rechts und ist allenfalls im Verfahren über die Gebührenzahlung in Frage zu stellen. Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts und Eintreten auf die Beschwerde gegen den Nichteintretensbeschluss der Rekurskommission (E. 1). Beschränkung der Beurteilung des angefochtenen Beschlusses auf die Frage der Rekurslegitimation (E. 2). Anwendbare Legitimationsbestimmung (E. 3). Zur Frage des schutzwürdigen Interesses des Abgabepflichtigen an der Anfechtung der Gebäudeschätzung (E. 4). Fehlende Legitimation des Generalunternehmers im Verfahren nach Gebäudeversicherungsgesetz (E. 5). Rekurskostenauflage im Nichteintretensbeschluss nicht rechtsverletzend (E. 6).
Rechtsnormen: § 76 GebäuderversG § 77 lit. I GebäuderversG § 21 lit. a VRG § 48 lit. I VRG
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
I. A, Architekt in Zürich, realisierte als Generalunternehmer die Überbauung "P" an der Q-strasse in W mit 18 Einfamilienhäusern und einer Unterniveaugarage. Die Gebäudeversicherung des Kantons Zürich (nachfolgend Gebäudeversicherung), welche die 19 Liegenschaften zwischen 19. August und 6. Oktober 1999 einzeln schätzte, kam auf eine Versicherungssumme von total Fr. 10'584'000.-. Darauf gestützt stellte die Finanzverwaltung der Gemeinde W A am 28. Februar 2000 die Abrechnung über die Anschlussgebühren für Wasser und Kanalisation zu, womit sie nach Abzug bereits geleisteter Depositen von Fr. 244'800.- die Zahlung des Restbetrags von Fr. 97'878.25 verlangte.
Mit Schreiben vom 5. März 2000 wandte sich A an die Gebäudeversicherung und beanstandete, dass die gesamte Schätzungssumme (Versicherungssumme) von Fr. 10'584'000.- um ca. Fr. 2'700'000.- über den effektiven Baukosten liege. Er verlangte eine Neubewertung der zu hoch eingeschätzten, von ihm erstellten Gebäude und die Anpassung der Schätzungen an die effektiven Erstellungskosten. In der Antwort der Gebäudeversicherung vom 15. März 2000 wurde A beschieden, er sei nicht legitimiert, die rechtskräftigen Schätzungen verändern zu lassen. Ausserdem müssten die Gebäude für die Erstellung als Einzelobjekte versichert werden, was zu höheren Werten führe.
II. A liess am 27. März 2000 an die Rekurskommission der Gebäudeversicherung (nachfolgend Rekurskommission) gelangen und beantragen, die angefochtenen Schätzungsergebnisse der einzeln aufgeführten 19 Liegenschaften seien um je 25,6 % herabzusetzen, was einen Betrag von rund Fr. 7'873'724.ergebe (Total der Baukosten ohne Land und Nebenkosten). Mit Beschluss vom 30. Juni 2000 trat die Rekurskommission auf den Rekurs nicht ein und auferlegte die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 4'560.- dem Rekurrenten.
III. Am 5. Februar 2001 liess A Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben mit folgenden Anträgen:
"1. Es sei der Beschluss der Rekurskommission der Gebäudeversicherung vom 30. Juni 2000 aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zur materiellen Behandlung zurückzuweisen.
Eventuell sei der Beschluss der Rekurskommission der Gebäudeversicherung vom 30. Juni 2000 aufzuheben und die angefochtenen Schätzungsergebnisse je um 25,6% herabzusetzen.
Subeventuell seien die Kosten des Verfahrens vor der Rekurskommission der Gebäudeversicherung (Dispositiv Ziff. II des Beschlusses vom 30. Juni 2000) auf Fr. 560.-- herabzusetzen.
2. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Rekursgegners/Beschwerdegegners sowohl für das Rekursverfahren als auch für das Beschwerdeverfahren."
Die Rekurskommission beantragte in der Vernehmlassung vom 21. Februar 2001 Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 2. März 2001 beantragte die Gebäudeversicherung ebenfalls die Abweisung der Beschwerde, "unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdeführers".
Die Kammer erwägt:
1. Vorliegend wirkte die Rekurskommission als Vorinstanz. Die sachliche und funktionelle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus der spezialgesetzlichen Regelung in § 78 des Gesetzes über die Gebäudeversicherung vom 2. März 1975 (in der am 1. Januar 2000 in Kraft getretenen Fassung vom 7. Februar 1999 [GebäudeversG]; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 41 N. 34), wonach Entscheide der Rekurskommission der Beschwerde an das Verwaltungsgericht unterliegen. Ist das Verwaltungsgericht in
der Hauptsache zuständig, kann ihm auch die Gebührenauflage zur Überprüfung unterbreitet werden, wobei der Umfang der Überprüfung ein beschränkter ist, weil den Behörden bei der Gebührenfestsetzung ein weites Ermessen zukommt (Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 37). Die Zuständigkeit des Kollegialgerichtes ergibt sich aus dem Streitwert, der Fr. 20'000.- weit übersteigt (§ 38 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).
Kraft § 48 Abs. 1 VRG ist der Beschwerdeführer legitimiert, mit Beschwerde gegen den angefochtenen Entscheid der Rekurskommission geltend zu machen, diese sei zu Unrecht auf seinen Rekurs nicht eingetreten (Kölz/Bosshart/Röhl, § 48 N. 2). Auf die Beschwerde gegen den Nichteintretensbeschluss ist deshalb einzutreten. Nur wenn die Rekurskommission zu Unrecht auf den Rekurs nicht eingetreten und die Beschwerde insoweit gutzuheissen wäre, stellte sich die weitere Frage, ob das Verwaltungsgericht direkt über den unter Ziff. 1 Abs. 2 als Eventualantrag gestellten materiellen Antrag zu befinden hätte oder ob die Sache – wie es dem Beschwerdeantrag Ziff. 1 Abs. 1 und der Regel entspricht – zum materiellen Entscheid an die Rekurskommission zurückzuweisen wäre (vgl. Kölz/ Bosshart/Röhl, § 63 N. 11, § 64 N. 2). Hingegen ist ohne weiteres auch über die unter Ziff. 1 Abs. 3 als Subeventualantrag bezeichnete Frage der Rekurskostenauflage zu befinden.
2. Der angefochtene Nichteintretensbeschluss der Rekurskommission wird einerseits damit begründet, dass die Rekursgegnerin entgegen der Behauptung des Rekurrenten nicht verpflichtet gewesen sei, diesem die Schätzungsanzeigen vom Herbst 1999 zu eröffnen, und ihr damit kein Verfahrensmangel unterlaufen sei. Die Schätzungen seien rechtskräftig geworden, da sie seitens der Eigentümer der in Frage stehenden Liegenschaften nicht angefochten worden seien. Der Rekurs sei am 27. März 2000 und damit verspätet eingereicht worden, weshalb darauf nicht einzutreten sei (E. 2 und 3). Selbst wenn der Rekurs rechtzeitig eingereicht worden wäre, sei darauf mangels Legitimation des Rekurrenten nicht einzutreten (E. 4).
Im Beschwerdeverfahren zu prüfen ist allein, ob die Rekurskommission zu Recht und mit hinreichender Begründung auf den Rekurs nicht eingetreten ist. Da die Frage der Rekurslegitimation von grundsätzlicherer Bedeutung ist als jene der Rechtzeitigkeit der Rekurserhebung, beschränkt sich das Verwaltungsgericht auf die Beurteilung dieses von der Rekurskommission angeführten Nichteintretensgrundes, wobei anzumerken ist, dass die Frage der Pflicht zur Zustellung der Schätzungsentscheide und damit auch der Rechtzeitigkeit des Rekurses schwieriger zu beantworten wäre, wenn der Rekurrent tatsächlich zur Rekurserhebung befugt wäre. Denn die Mitteilungspflicht im Sinn des vom Beschwerdeführer angerufenen § 10 Abs. 1 lit. c VRG hängt eng mit der Rechtsmittelbefugnis gemäss § 21 lit. a VRG zusammen, worauf der Beschwerdeführer zutreffend hinweist und was auch in § 10 Abs. 2 VRG betreffend Begründung und Rechtsmittelbelehrung verdeutlicht wird.
3. Der Beschwerdeführer beruft sich für seine Rekurslegitimation auf § 21 lit. a VRG, eine Bestimmung, die in heutigen Rechtsmittelverfahren zweifellos auch für Gebäudeversicherungssachen gilt.
a) Allerdings hätte der Beschwerdeführer – wenn er von den Schätzungsanzeigen vom 25. August 1999 und 13. Oktober 1999 wie von ihm heute verlangt Kenntnis erhalten hätte – vor Ende 1999 Rekurs erheben müssen und wäre er dazu nach § 4 VRG in Verbindung mit § 75 Abs. 1 des Gebäudeversicherungsgesetzes in der bis 31. Dezember 1999 geltenden Fassung (aGebäudeversG) nicht befugt gewesen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 4 N. 7), denn nach dieser Bestimmung konnte gegen das Ergebnis der Gebäudeschätzungen ausdrücklich nur der Versicherte innert 20 Tagen seit Empfang der Schätzungsanzeige an die Rekurskommission gelangen, die endgültig entschied (Abs. 3).
b) Wird zugunsten des Beschwerdeführers davon ausgegangen, dass der Rekurs vom 27. März 2000 rechtzeitig erhoben worden sei, so misst sich dessen Rechtsmittelbefugnis indessen entsprechend §§ 76 ff. GebäudeversG an § 21 lit. a VRG.
4. Nach § 21 lit. a VRG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat.
a) Nach § 2 Abs. 1 GebäudeversG versichert die Anstalt (die Gebäudeversicherung; § 1 GebäudeversG) die Gebäude im Kanton gegen Feuer-, Elementar- und Erdbebenschäden. Die Versicherungssumme (d.h. der Versicherungswert im Sinn von §§ 25 ff. GebäudeversG [siehe Randtitel]) ist laut § 59 Abs. 2 GebäudeversG die Höchstleistung der Anstalt. Der Versicherte, das heisst der Gebäudeeigentümer, hat ein erhebliches Interesse an einer genügend hohen Schätzung des Gebäudewerts (vgl. § 23 ff. GebäudeversG), damit er in einem Schadenfall auch hinreichend gedeckt ist. Anderseits ist der Gebäudeeigentümer wegen der Prämienberechnung und allenfalls weiterer aus der Versicherungssumme abgeleiteter Pflichten auch daran interessiert, die Schätzung nicht zu hoch ausfallen zu lassen, weshalb ihm nach §§ 76 und 77 Abs. 1 GebäudeversG das Rekursrecht gegen Gebäudeschätzungen zusteht (so ausdrücklich und zwar nur ihm nach § 75 Abs. 1 aGebäudeversG).
b) Werden Leistungspflichten in anderen Erlassen als dem Gebäudeversicherungsgesetz von der Höhe der unter diesem festgelegten Versicherungssumme abhängig gemacht, so kann der Pflichtige, vor allem wenn er wie hier nicht zugleich Gebäudeeigentümer ist, ebenfalls ein erhebliches Interesse daran haben, sich gegen diese Festlegung zu wenden. Dieses Interesse richtet sich aber nicht gegen die Versicherungssumme als Grundlage für die Schadendeckung, sondern gegen die Höhe des Versicherungswerts als Bemessungsgrundlage für die Gebührenberechnung (hier Art. 9 der Verordnung der Gemeinde W über die Beiträge und Gebühren an Abwasseranlagen vom 14. Dezember 2000 und Art. 44 der kommunalen Verordnung über die Wasserversorgung vom 29. April 1997).
Das Interesse kann daher auch darin liegen, die Versicherungssumme als Grundlage für die Gebührenberechnung anzufechten. Das betrifft indessen allein den Streit zwischen dem gebührenerhebenden Gemeinwesen und dem Leistungspflichtigen, nicht jedoch die Höhe der nach dem Gebäudeversicherungsgesetz festgelegten Versicherungssumme. Der Pflichtige könnte daher allenfalls geltend machen, es sei von einer anderen Bemessungsgrundlage auszugehen. Dabei geht es aber um die Anwendung des kommunalen Rechts und nicht des Gebäudeversicherungsgesetzes. Ein schützenswertes Interesse an der Änderung des Versicherungswerts im Sinn des Gebäudeversicherungsgesetzes hat der Beschwerdeführer nicht. Das räumt er indirekt selber ein, wenn er davon ausgeht, dass gegenüber den Grundeigentümern "die Gebäudeschatzungen ... rechtskräftig geworden" seien. Nach dem Gebäudeversicherungsgesetz gibt es aber nicht verschiedene "Rechtskräfte", sondern nur einen rechtskräftigen Versicherungswert.
5. Der Beschwerdeführer hat nach dem Gesagten kein schutzwürdiges Interesse an der Änderung der im Sinn des Gebäudeversicherungsgesetzes massgeblichen Versicherungssummen der einzelnen Einfamilienhäuser sowie der Unterniveaugarage seiner ehemaligen Überbauung, auch wenn er "gemäss Baubewilligung" die Anschlussgebühren für die erstellten Häuser zu übernehmen hat. Er kann indessen im – sistierten – Verfahren betreffend die ihm am 28. Februar 2000 zugestellte Abrechnung über die Anschlussgebühren, die er ebenfalls angefochten hat, geltend machen, die Bemessungsgrundlage für die Gebührenberechnung nach dem kommunalen Recht sei entsprechend anzupassen.
Soweit der Beschwerdeführer befürchtet, ihm könne wegen der rechtskräftig festgelegten Gebäudeversicherungswerte im kommunalen Anfechtungsverfahren entgegengehalten werden, er hätte sich dagegen bei der Gebäudeversicherung wehren sollen, kann festgehalten werden, dass dies nicht zutrifft. Der von ihm zitierte Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 30. Januar 1996 (VB.1995.00008) und das diesen schützende Urteil des Bundesgerichts vom 25. Juni 1997 (2P.171/1996) ändern nichts hieran. Bei diesen Entscheiden ging es um die Frage der Pflicht zur Nachzahlung von Anschlussgebühren nach einer Fassadenisolation und Fensterversetzung. Die Gebührenpflichtige, zugleich Hauseigentümerin, hat damals geltend gemacht, sie schulde keine Anschlussgebühr, weil ihr die Schätzungsergebnisse der Gebäudeversicherung nicht eröffnet worden seien und kein wertvermehrender Umbau vorliege. Die Rechtsmittel gegen die Gebührenerhebung wurden vor allem deshalb abgewiesen, weil die Beschwerdeführerin nicht rechtsgenügend dargetan habe, dass keine Wertvermehrung eingetreten sei. Die Rüge der Beschwerdeführerin, das Schätzungsergebnis und damit die Gebührenauflage seien nichtig, könne nicht gehört werden. Soweit aus der Bemerkung des Bundesgerichts, dass die Schätzung im Gebührenverfahren nicht hätte bestritten werden können und es dazu eines Rekurses an die Rekurskommission bedurft hätte (E. 3c), herauszulesen wäre, jeder Gebührenpflichtige habe vorerst das Schätzungsergebnis anzufechten, könnte ihr nicht gefolgt werden. Das Bundesgericht mag in dem ihm vorliegenden Fall davon ausgegangen sein, der Gebührenpflichtige könne nicht einerseits als Hauseigentümer die Erhöhung des Versicherungsschutzes hinnehmen und anderseits als Zahlungspflichtiger geltend machen, die Erhöhung des Versicherungswerts und damit die Gebührenrechnung seien nichtig. Ob das zutreffe, darf offen bleiben, weil es gegenwärtig an der dortigen Identität von Versicherungsnehmer(in) und Wassergebührenschuldner(in) gebricht.
Die Rekurskommission ist nach alledem zu Recht auf den Rekurs des Beschwerdeführers nicht eingetreten, weshalb die Beschwerde insoweit abzuweisen ist.
6. Der Beschwerdeführer rügt die Höhe der ihm von der Rekurskommission auferlegten Rekurskosten, die nach dem Gesagten (E. 1) nur unter dem beschränkten Gesichtswinkel des Ermessensmissbrauchs zu überprüfen sind. Wenn die Rekurskommission bei der Bemessung der Rekurskosten von einem Streitwert ausgegangen ist, der sich nach den umstrittenen Versicherungswerten bemisst, kann ihr jedenfalls keine Rechtsverletzung vorgeworfen werden, hat doch der Beschwerdeführer mit seinem Rekurs zumindest in Kauf genommen, dass die Versicherungsdeckung um insgesamt weit über Fr. 2'000'000.- herabgesetzt wird. Die Festsetzung der Spruchgebühr durch die Rekurskommission auf Fr. 4'500.- ist damit jedenfalls nicht rechtsverletzend (vgl. § 5 der Verordnung über die Rekurskommission der Gebäudeversicherung vom 1. März 2000 in Verbindung mit §§ 3 und 6 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997).