Zürich Verwaltungsgericht 21.12.2000 VB.2000.00359

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  Geschäftsnummer: VB.2000.00359   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 21.12.2000 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Gesundheitswesen Betreff: Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeut

Anspruch eines Psychologen mit Universitätsabschluss auf Zulassung nach den Richtlinien der Gesundheitsdirektion Massgebend sind zur Zeit die Richtlinien der Direktion. Dass diese mit dem Erfordernis der integralen Spezialausbildung vom früheren Konzept abweichen, spielt keine Rolle (E. 3a). Das Übergangsrecht ist weder rechtsungleich noch willkürlich. Es gibt dem Beschwerdeführer keinen Zulassungsanspruch allein gestützt auf seine Erstausbildung (E. 3b). Die Direktion stützt sich auf quantitative und qualitative Kriterien ab. Die Richtlinien bewerten zu Recht die von den Gesuchstellern besuchten Ausbildungsinstitutionen und nicht die individuelle Ausbildung (E. 4b). Die Direktion anerkennt zu Recht die von der Charta anerkannten Ausbildungsgänge. Bei allen nicht anerkannten Institutionen ist eine eigene Beurteilung der Direktion jedoch unumgänglich (E. 4c). Es ist zulässig, von den Institutionen ein breiteres Ausbildungsangebot zu verlangen, als es vom einzelnen Absolventen im Minimum belegt werden muss (E. 4d). Ob das theoretische Ausbildungsangebot der vom Beschwerdeführer absolvierten Institution den Richtlinien genügt, bedarf weiterer Abklärungen (E. 5b). Die daneben vom Beschwerdeführer besuchten Veranstaltungen stellen keine integrale Spezialausbildung im Sinn der Richtlinien dar (E. 5c).

  Stichworte: BERUFSAUSÜBUNG CHARTA INTEGRAL PSYCHOTHERAPEUT/-IN PSYCHOTHERAPIE RICHTLINIEN SACHVERHALTSERMITTLUNG SELBSTÄNDIGE BERUFSAUSÜBUNG SPEZIALAUSBILDUNG THEORIE ÜBERGANGSRECHT

Rechtsnormen: § 7 Abs. I lit. a aGesundheitsG Art. 36 lit. I BV § 7 lit. I VRG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

I. Der an der Universität Zürich diplomierte Psychologe A ersuchte die Gesund­heitsdirektion des Kantons Zürich am 21. Mai 1999 um Zulassung als selbstän­dig tätiger Psychotherapeut. Die hierfür erforderliche Spezialausbildung belegte er im We­sentlichen durch die Bestätigung, von 1994 bis 1996 einen Lehrgang am Ausbildungsin­stitut für sy­s­temische Therapie und Beratung von C absolviert zu haben. Da diese Ausbildung von der CHARTA nicht anerkannt und der Fachkommission Psychotherapie der Gesundheitsdirek­tion nicht bekannt war, wurde der Gesuchsteller auf­gefordert, einen Fragebogen durch diese Ausbildungsstätte ausfüllen zu lassen. Nach Ein­gang des entsprechenden Berichts teilte die Gesundheitsdirektion dem Gesuchsteller am 28. April 2000 mit, die Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung als Psychotherapeut könne ihm nicht erteilt werden.

Auf Ersuchen von A wies die Direktion das Gesuch am 13. Sep­tem­ber 2000 förm­lich ab. Sie erwog, der Gesuchsteller erfülle zwar die Voraussetzungen der Richtlinien der Gesundheitsdirektion vom März 1999 mit Bezug auf die Erstausbildung sowie auf die un­selbständige psychotherapeutische Tätigkeit, nicht jedoch bezüglich der absolvierten Spe­zialausbildung. Eine solche müsse die aufeinander abgestimmten und ein ganzheitliches Lehrsystem bildenden Ausbildungselemente Theorie, Selbsterfahrung und Supervision enthalten. Die vom Gesuchsteller am Ausbildungsinstitut für systemische The­rapie und Beratung von C absolvierte Ausbildung könne nicht als umfassende psychotherapeutische Ausbildung beurteilt werden, da sie keine Therapietheo­rie (Krankheitslehre) und keine umfassende Theorie für die Behandlung von psychischen und psychosomatischen Krank­heiten, sondern nur die Technik der Familien- und Paarthe­rapie vermittle. Insbesondere fehle die Vermittlung von Wissen über Diagnostik, Indika­tion und Kontraindikation der systemischen Therapie (Praxistheorie). Die Ausbildung sei daher nur als mögliche Zusatz­ausbildung zu einer bereits absolvierten Spezialausbildung zu beurteilen.

II. Gegen diese Verfügung wandte sich A mit Eingabe vom 17. Ok­tober 2000 an das Verwaltungsgericht und beantragte, der angefochtene Entscheid sei auf­zuheben und die ersuchte Bewilligung zu erteilen, eventuell sei die Bewilligung von der Er­füllung zweck­mässiger Auflagen abhängig zu machen.

Die Gesundheitsdirektion beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 17. November 2000 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Das Verwaltungsgericht ist für die vorliegende Streitsache gemäss § 41 in Ver­bindung mit § 19a Abs. 2 Ziff. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/ 8. Juni 1997 (VRG) zuständig.

Mit der vorliegenden direkten Beschwerde an das Verwaltungsgericht können so­wohl Rechtsverletzungen als auch die Unangemessenheit der angefochtenen Verfügung geltend gemacht werden (§ 50 Abs. 1 und 3 VRG).

2. a) Die Zulassung selbständiger Psychotherapeuten und Psychotherapeutinnen hat im Kanton Zürich eine lange und wechselvolle Geschichte hinter sich. Im Jahr 1991 hatte das Verwaltungsgericht festgestellt, dass der damals noch im zürcherischen Gesundheits­recht vorgesehene Ausschluss nichtärztlicher selbständiger Psychotherapeuten gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstosse und daher verfassungswidrig sei (vgl. RB 1991 Nr. 81 = ZBl 93/1992, S. 74). In der Folge erliess der Regierungsrat am 8. Januar 1992 gestützt auf die in § 31a des Gesundheitsgesetzes vom 4. November 1962 (Gesund­heitsG) enthaltene Ermächtigung die Verordnung über die Berufe der Gesundheitspflege (VBG), welche die frühere Verordnung über die medizinischen Hilfsberufe vom 11. Au­gust 1966 ersetzte.

Nach § 1 VBG übt einen Beruf der Gesundheitspflege aus, wer gegen Entgelt oder berufsmässig Krankheiten, Verletzungen oder sonstige gesundheitliche Störungen feststellt oder behandelt, Geburtshilfe ausübt oder medizinische Analysen durchführt. § 2 VBG un­terscheidet zwischen unselbständiger und selbständiger Ausübung der Berufe der Gesund­heitspflege. Während die unselbständige Berufsausübung ‑ im Namen und auf Rechnung eines zur selbständigen Berufsausübung berechtigten Aufsichtspflichtigen ‑ nach §§ 35/36 VBG keiner Bewilligung bedarf, ist für die selbständige Berufsausübung nach § 9 VBG eine Bewilligung der Gesundheitsdirektion erforderlich. Die in § 3 VBG einzeln aufgezähl­ten Tätigkeiten gelten jedoch von vornherein als nicht bewilligungspflichtige medizinische Verrichtungen, so auch unter anderem die psychologische Beratung und Beurteilung ge­sun­der Personen (lit. f). Die Psychotherapeuten sind gemäss § 8 lit. g VBG zur selbständi­gen Berufsausübung berechtigt. Ihr Tätigkeitsbereich umfasst laut § 31 VBG die Feststel­lung und Behandlung von Krankheiten, die sich nach anerkannter wissenschaftlicher Lehre mit psychologischen Methoden behandeln lassen (Abs. 1). Die Behandlung von Krankhei­ten mit körperlichen Merkmalen ist nur unter Beizug eines Arztes zulässig (Abs. 2).

Die Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung waren sodann in § 32 VBG um­schrieben: Erforderlich waren ein abgeschlossenes Psychologiestudium unter Einschluss der Psychopathologie an der Universität Zürich oder an einer anderen von der Gesundheits­direktion als gleichwertig anerkannten Hochschule und zusätzlich eine Berufsarbeit in ei­ner von der Gesundheitsdirektion anerkannten Institution, wobei zwei der drei Praxisjahre bei einem selbständigen Psychotherapeuten, einem Spezialarzt für Psychiatrie/Psychothe­rapie oder einem Spezialarzt für Kinder‑ und Jugendpsychiatrie/‑psychotherapie absolviert werden konnten (Abs. 1). Zusätzlich mussten nach dem Studium 200 Stunden Selbster­fah­rung, 200 Stunden Theorie und 200 Stunden Supervision bei einem selbständigen Psycho­thera­peuten oder  einem Spezialarzt für Psychiatrie/Psychotherapie besucht worden sein (Abs. 2). Die in der VBG getroffene Zulassungsordnung für die Psychotherapie wurde auf staatsrechtli­che Beschwerde hin vom Bundesgericht am 3. Dezember 1993 überprüft. Da­bei würdigte das Bundesgericht die in § 32 VBG formulierten Zulassungsvoraus­set­zun­gen in den Grundzügen (nämlich bezüglich des Erfordernisses einer Grundausbildung in Psy­chologie mit Einschluss der Psychopathologie sowie bezüglich der Umschreibung der er­forderlichen praktischen Tätigkeit) als verfassungskonform; ob es sich bei dem bestehen­den privaten Ausbildungsangebot rechtfertige, den Zugang zum Beruf eines selbständigen Psychothera­peuten ausschliesslich von einem Psychologiestudium an der Universität Zü­rich oder an einer anderen von der Gesundheitsdirektion anerkannten Hochschule abhängig zu machen, liess das Bundesgericht offen, weil diese Grundsatzfrage jedenfalls in einem formellen Ge­setz zu regeln wäre. Sodann beanstandete das Bundesgericht das Fehlen von Übergangsbe­stimmungen bezüglich der in § 32 VBG getroffenen Zulassungsordnung. Weil die verfas­sungsmässige Zulässigkeit von § 32 VBG eng von der zu schaffenden Über­gangsregelung abhänge, hob es diese Bestimmung als Ganzes auf.

Ein späterer Entwurf der Gesundheitsdirektion vom November 1994 sah vor, die Zulassungsvoraussetzungen für Psychotherapeuten und für Kinderpsychotherapeuten im Gesundheitsgesetz (§§ 22 und 22a) zu regeln. In § 22 des Entwurfs wurden die im aufge­hobenen § 32 VBG enthaltenen Bewilligungsvoraussetzungen weitgehend übernommen. Diesem Entwurf folgte ein weiterer vom Mai 1997, der eine Regelung in der zu revidieren­den VBG mit weiter umschriebener Zulassungsberechtigung insbesondere hinsichtlich der Grundausbildung vorsah. Deren Erlass unterblieb jedoch infolge eines parlamentarischen Vorstosses, der eine Regelung auf Gesetzesstufe verlangte.

b) In dieser Situation beschloss der Regierungsrat am 12. August 1998, angesichts der unsicheren Lage über eine künftige Regelung vorläufig überhaupt keine Bewilligungen mehr zur selbständigen Berufsausübung an nichtärztliche Psychotherapeuten und Psycho­therapeutinnen zu erteilen. Die daraufhin von der Gesundheitsdirektion verfolgte restriktive Bewilligungspraxis würdigte das Verwaltungsgericht in einem Entscheid vom 12. No­vem­ber 1998 (RB 1998 Nr. 79) jedoch als verfassungswidrig. Es kam zum Schluss, welche An­forderungen an nichtärztliche Psychotherapeutinnen und Psychotherapeuten zu stellen seien, müsse bis zum Erlass einer generell-abstrakten Regelung auf Gesetzes‑ oder Verord­nungsstufe im Einzelfall bestimmt werden. Zulässig sei es aber, jedenfalls eine fundierte Ausbildung in Psychologie einschliesslich Psychopathologie mit anschliessender Berufsar­beit, ergänzt durch eine begleitende, spezifisch auf die Psychotherapie ausgerichtete Spezi­alausbildung zu verlangen. Die Gesundheitsdirektion werde nicht darum herumkommen, im Sinn einer Übergangsregelung zwecks rechtsgleicher Behandlung aller diesbezüglichen Gesuche einen mehr oder minder detaillierten Anforderungskatalog für die Zulassung zur selbständigen Berufsausübung von nichtärztlichen Psychotherapeutinnen und Psychothera­peuten zu entwickeln. Dabei stehe es ihr frei, zur Vermeidung einer negativen Präjudizie­rung der ausstehenden Regelung die Voraussetzungen derart eng zu umschreiben, dass da­mit jedenfalls nicht wesentlich mehr Berufsangehörige zugelassen würden, als dies mit der restriktivsten aller denkbaren verhältnismässigen Lösungen der Fall wäre. Sie könne den Anforderungskatalog aber auch soweit mildern, dass jedenfalls nicht wesentlich weniger Berufsangehörige zugelassen würden als mit der extensivsten aller wahrscheinlichen ge­setzlichen Lösungen, und allfälligen späteren Differenzen zwischen Praxis und Gesetz als­dann etwa mittels Auflagen und Befristung begegnen. Gleiches habe mit Bezug auf die ausstehende Regelung des Übergangsrechts zu gelten, das seinerseits einer behelfsmässi­gen zwischenzeitlichen Ordnung bedürfe.

Im Anschluss an diesen Entscheid des Verwaltungsgerichtes erarbeitete die Ge­sundheitsdirektion im März 1999 ein Merkblatt über ihre Bewilligungspraxis zur Führung einer Psychotherapiepraxis. Nach deren Ziffer 1 wird neben einem abgeschlossenen Psy­chologiestudium oder einer anderen gleichwertigen Ausbildung (lit. a) und einer unselb­ständigen psychotherapeutischen Tätigkeit (mit näheren Spezifizierungen; lit. c) eine inte­grale Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten, bei der Behandlung von psychi­schen und psychosomatischen Krankheiten und Störungen bewährten Psychotherapieme­thode vorausgesetzt, die Theorie, Selbsterfahrung und Supervision in der entsprechenden Methodik umfasst (lit. b). In den Erläuterungen zu diesen Richtlinien werden bezüglich der Spezialausbildung mindestens je 200 Stunden Theorie, Selbsterfahrung und Supervision in einer anerkannten, bei der Behandlung von psychischen und psychosomatischen Krankhei­ten bewährten Psychotherapiemethode verlangt. Die Ausbildung muss die vertiefte Anwen­dung der in der Theorie erlernten Methode über eine Umsetzung auf die eigene Person um­fassen (Selbsterfahrung). Sie hat auch die vertiefte Anwendung der gewählten Methode auf andere Personen unter fachlicher Kontrolle zu beinhalten (Supervision). Im Bereich des Übergangsrechts sieht das Merkblatt die Bewilligung für vor dem 31. Dezember 1994 selb­ständig tätige Psychotherapeuten vor, wenn diese entweder die Zulassungsvoraussetzung der Erstausbildung oder jene der Spezialausbildung erfüllen, wobei von einer integralen Ausrichtung der Spezialausbildung abgesehen wird (Ziff. 5).

c) Gemäss der vom Kantonsrat am 21. August 2000 beschlossenen Revision von § 22 GesundheitsG werden abgesehen von einer Verschärfung im Bereich der Erstausbil­dung im wesentlichen die gleichen Anforderungen an selbständige nichtärztliche Psycho­therapeuten wie in Ziff. 1 des erwähnten Merkblatts gestellt. Mit Bezug auf das Übergangs­recht entspricht Ziff. II der Revision ebenfalls dem zitierten Merkblatt mit dem Zusatz, dass das Recht auf Zulassung nach dieser Bestimmung verwirkt ist, wenn nicht innert sechs Monaten seit ihrem Inkrafttreten ein entsprechendes Gesuch gestellt wird. Die Referen­dumsfrist betreffend diese Gesetzesänderung ist Ende Oktober 2000 unbenutzt abgelaufen (Kantonsratsbeschluss vom 20. November 2000). Die Inkraftsetzung ist bis heute nicht erfolgt.

3. a) Der Beschwerdeführer macht geltend, die von der Gesundheitsdirektion mit ihrem Merkblatt geschaffene Anforderung der integralen Spezialausbildung in einer aner­kannten und bewährten Psychotherapiemethode stelle einen Bruch mit dem bisher von der Gesundheitsdirektion und dem Regierungsrat verfolgten Konzept dar, wonach die Anforde­rungen nicht schulorientiert waren und etwa Selbsterfahrung in mehr als zwei Methoden absolviert werden konnte.

Der Einwand ist unbehelflich. Nach dem vorstehend Ausgeführten bildet die mass­gebliche Grundlage für die Beurteilung anstehender Gesuche um Bewilligung der selbstän­digen Psychotherapie derzeit das diesbezügliche Merkblatt der Gesundheitsdirektion, wel­ches bezüglich Spezialausbildung die gleichen Anforderungen stellt wie die beschlossene Gesetzesänderung. Zwar ist bis heute nur die Bewilligungspflicht als solche im Gesund­heitsgesetz statuiert, nicht aber die einzelnen Kriterien für die Erteilung der Bewilligung. Nach der Praxis ist es aber zulässig, eine infolge der gerichtlichen Feststellung der Verfas­sungswidrigkeit einer gesetzlichen Freiheitsbeschränkung entstehende Regelungslücke zu­mindest für eine gewisse Zeit des Übergangs durch die Anwendung allgemeiner Krite­rien im Einzelfall zu ersetzen (vgl. die ausführliche Begründung zu dieser Frage in ZBl 93/ 1992, S. 74 E. 8). Die bis zum Inkrafttreten der Gesetzesrevision zu anerkennende Mass­geblichkeit der von der Gesundheitsdirektion im März 1999 aufgestellten Richtlinien stellt daher einen Anwendungsfall der in Art. 36 Abs. 1 Satz 3 BV vorgesehenen Möglichkeit des ausnahmsweisen Verzichts auf das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage dar.

b) Der Beschwerdeführer hält weiter dafür, das Gebot der Rechtsgleichheit verlange seine Zulassung bereits aufgrund des Übergangsrechts.

Es trifft zu, dass der Beschwerdeführer übergangsrechtlich aufgrund seiner Erstaus­bildung zugelassen werden müsste, wenn er seine selbständige Tätigkeit bereits vor dem 31. Dezember 1994 aufgenommen hätte. Mit der Anwendung von Ziff. 5 des Merkblatts fährt ein Psychologe, der damals vorerst eine Weiterbildung neben der unselbständigen Tätigkeit absolvierte, in der Tat schlechterer als einer, der sich unter den gleichen Umstän­den sofort für die Selbständigkeit entschied. Indessen ist es nicht zu vermeiden, dass mit der Einführung und Anwendung einer neuen generell-abstrakten Regelung auf Sachverhal­te, die sich unter altem Recht verwirklicht haben, übergangsrechtliche Probleme ergeben.

Da bisher die einzelnen Kriterien für die Erteilung der Bewilligung gar nicht gesetz­lich geregelt waren, kann sich der Beschwerdeführer jedoch nicht darauf berufen, er sei in seinem Vertrauen in die bisherige Rechtsetzung zu schützen. Entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers ist es nicht etwa so, dass eine Bewilligungspflicht für selbständige Psy­chotherapeuten erst mit Erlass der VBG am 1. Februar 1992 eingeführt worden ist. Die Be­willigungspflicht für die Feststellung und Behandlung gesundheitlicher Störungen war viel­mehr bereits in § 7 Abs. 1 lit. a des Gesundheitsgesetzes von 1962 statuiert. Erst mit der Feststellung der Verfassungswidrigkeit des grundsätzlichen Ausschlusses nichtärztli­cher Psychotherapeuten entstand alsdann das Bedürfnis nach einer gesetzlichen Umschrei­bung der Bewilligungsvoraussetzungen im Einzelnen. Dass heute zahlreiche nichtärztliche Psychotherapeuten ohne eine entsprechende Bewilligung der Gesundheitsdirektion tat­sächlich selbständig praktizieren, liegt demnach weniger am bisherigen Recht als an einer diesbezüglich geübten Toleranz der Gesundheitsdirektion in diesem medizinischen Grau­bereich, in dem die Abgrenzung zwischen bewilligungsfreier psychologischer Beratung und Psychotherapie als Behandlungsmethode bei gesundheitlichen Störungen schwierig ist (vgl. hierzu auch den Entscheid des Bundesgerichts vom 3. Dezember 1993 betr. § 32 VBG, S. 15). Ihre Berechtigung fand diese Toleranz zweifellos darin, dass ein rigoroses Vorgehen gegenüber selbständigen nichtärztlichen Psychotherapeuten wegen mangelnder formeller Praxisbewilligung ohne Vorliegen klarer Zulassungskriterien kaum praktikabel und unverhältnismässig gewesen wäre.

Insofern oblag es sowohl dem Gesetzgeber als auch vorerst der Gesundheitsdirek­tion, eine diesem Sachverhalt Rechnung tragende Übergangsordnung zu entwickeln. Wenn das Merkblatt nun in Ziff. 5 einerseits auf das Datum des 31. Dezember 1994 und anderer­seits auf die Aufnahme der selbständigen Tätigkeit abstellt, so erscheint dies durchaus sachgerecht. Der Zeitpunkt ergibt sich nach den Ausführungen in der Beschwerdeantwort daraus, dass der bundesgerichtliche Entscheid vom 3. Dezember 1993 im April 1994 zuge­stellt und damit klargestellt worden sei, dass der Kanton Zürich die nicht-ärztliche Psy­chotherapie mit entsprechenden Übergangsbestimmungen gesetzlich zu regeln habe. Die Voraussetzung einer selbständigen Tätigkeit sodann berücksichtigt, dass mit der Aufnahme einer solchen Tätigkeit regelmässig bedeutende Investitionen verbunden sind, deren Ver­lust dem Betroffenen nur unter besonderen Voraussetzungen zugemutet werden kann. Zwar mag es zutreffen, dass auch ein unselbständig Erwerbender für seine Aus- und Weiterbil­dung Investitionen tätigt, jedoch gehen ihm diese mit der Einführung strengerer Zulas­sungsvoraussetzungen für die selbständige Tätigkeit nicht etwa verloren, da er das in sei­nen Ausbildungen erworbene Wissen ohnehin weiter einsetzen kann. Demgegenüber inve­stiert ein Selbständigerwerbender mit dem Aufbau einer eigenen Praxis einerseits in eigent­liche Sachwerte, und andererseits vor allem in den sogenannten Goodwill, welcher sich bei einer erzwungenen Praxisaufgabe als praktisch wertlos erweisen würde.

Die Übergangsregelung von Ziff. 5 des Merkblattes birgt daher weder Elemente rechtsungleicher Behandlung noch Willkür in sich. Vielmehr bildet sie in den spezifischen Anwendungsfällen einen angemessenen Ausgleich zwischen dem öffentlichen Interesse des Patientenschutzes und dem privaten Interesse am Schutz von Investitionen, die einmal im Vertrauen in eine lang geübte behördliche Toleranz getätigt wurden.

4. a) Die Gesundheitsdirektion hat in der angefochtenen Verfügung dargelegt, dass eine integrale Spezialausbildung in Psychotherapie die Elemente Theorie, Selbsterfahrung und Supervision zu enthalten habe, die auf einander abgestimmt sein und ein ganzheitli­ches Lehrsystem bilden müssten. Der von einer Ausbildungsinstitution vorgeschriebene Theorieunterricht müsse Metatheorie (insbesondere erkenntnis- und wissenschaftstheoreti­sche Aspekte der entsprechenden Schule, schulspezifische Geschichte und Ethik), Thera­pietheorie (Gesundheits- und Krankheitsverständnis: schulspezifische Theorien der psychi­schen Störungen und Erkrankungen inkl. Psychosomatik) sowie Praxistheorie (Diagnostik, Indikation und Kontraindikation, Prognostik, Interventions- und Methodenlehre, Explora­tion und Behandlungstechnik mit Bezug auf bestimmte Krankheits- und Störungsbilder) umfassen. Im Rahmen der Ausbildung müsse sodann die Selbsterfahrung und Supervision verlangt und überprüft werden, und es müsste ein Konzept darüber vorhanden sein, insbe­sondere auch was die Qualifikation der Ausbildnerinnen und Ausbildner anbelange. Mit diesen Kriterien lehnt sich die Gesundheitsdirektion erklärtermassen an diejenigen der Schweizer CHARTA für Psychotherapie an, eine zur Qualitätssicherung geschlossene Übereinkunft verschiedener Ausbildungsinstitutionen für Psychotherapie. Dementspre­chend anerkennt die Gesundheitsdirektion allgemein diejenigen psychotherapeutischen Spezialausbildungen, die von der CHARTA bereits anerkannt sind und unterzieht nur die­jenigen, die bisher nicht anerkannt sind, einer eigenen Überprüfung auf Erfüllung der An­erkennungsvoraussetzungen.

Der Beschwerdeführer kritisiert die Richtlinien der Gesundheitsdirektion und ihre Anwendung, insbesondere, dass die Gesundheitsdirektion nicht die Ausbildung des einzel­nen Psychotherapeuten, sondern die von ihm besuchte Ausbildungsinstitution bewerte und dabei den Kriterien der CHARTA einen entscheidenden Stellenwert einräume.

b) Verlangt wird nach Ziff. 1 lit. b des Merkblatts gleich wie in Art. 22 Abs. 1 lit. b des revidierten Gesundheitsgesetzes eine integrale Spezialausbildung in mindestens einer anerkannten und bewährten Psychotherapiemethode, die Theorie, Selbsterfahrung und Su­pervision umfasst. Diese Definition lässt vorerst offen, in welchem Stundenumfang ein Psychotherapeut die einzelnen Ausbildungselemente betrieben haben muss. Erst in den Er­läuterungen dazu wird ausgeführt, verlangt seien mindestens je 200 h Theorie, Selbster­fahrung und Supervision. Damit wird der erforderliche zeitliche Umfang einer integralen Spezialausbildung definiert, ohne dass aber über deren inhaltliche Qualitäten etwas gesagt wird. Daraus lässt sich entgegen dem Dafürhalten des Beschwerdeführers jedoch keines­wegs schliessen, die Gesundheitsdirektion habe sich mit ihren Erläuterungen verbindlich auf eine rein quantitative Kontrolle der absolvierten Spezialausbildung beschränkt.

Der im Merkblatt bzw. in der Gesetzesrevision verwendete Begriff der integralen Spezialausbildung ist ein unbestimmter Gesetzesbegriff, bei dessen Auslegung der rechts­anwendenden Behörde ein erheblicher Beurteilungsspielraum zusteht, in welchen das Ver­waltungsgericht trotz gebotener Ermessenskontrolle nur mit Zurückhaltung eingreift. An­gesichts der zahlreichen psychotherapeutischen Richtungen und Methoden und der unüber­sichtlichen Vielzahl von privaten Aus- und Weiterbildungsangeboten in diesem Bereich ist es ohne Weiteres nachvollziehbar, wenn die erforderliche Spezialausbildung im Interesse des Patientenschutzes nicht nur einer quantitativen, sondern auch einer qualitativen Kon­trolle unterzogen wird. Dabei erweist es sich jedoch bereits aus praktischen Überlegungen als unumgänglich, diese Qualitätskontrolle nicht erst auf der Ebene der im Einzelfall bezo­genen und sich allenfalls aus diversen Einzelelementen zusammensetzenden Spezialausbil­dung, sondern bereits auf institutioneller Ebene anzusiedeln. Ob ein Psychotherapeut seine Spezialausbildung bei einer Institution absolviert hat, die mit einem minimalen Angebots­standard und entsprechenden Anforderungen an ihre Absolventen auch für eine minimale Qualität der Ausbildung garantiert, lässt sich leicht feststellen und vermag auch mit einer gewissen Zuverlässigkeit die Qualität der im Einzelfall tatsächlich bezogenen Ausbildung zu garantieren. Demgegenüber würde eine institutsunabhängige Qualitätskontrolle, wie sie dem Beschwerdeführer vorschwebt, es in jedem Einzelfall erfordern, das persönlich vom Psychotherapeuten verfolgte Ausbildungskonzept bzw. die von ihm im Einzelnen besuch­ten verschiedenen theoretischen Kurse, die durchgeführte Selbsterfahrung sowie die Super­vision auf ihre Qualität inklusive die Befähigung ihrer Lehrpersonen hin zu überprüfen. Da derartige einzelne Ausbildungselemente ohne Einbindung in ein einheitliches Schulkonzept sodann regelmässig ohne Qualifizierung der Teilnehmenden stattfinden, müsste der Kanton nach der Konzeption des Beschwerdeführers wohl in letzter Konsequenz eine eigene kanto­nale Fähigkeitsprüfung für nichtärztliche Psychotherapeuten zur Verfügung stellen. Dazu ist er jedoch nicht verpflichtet.

Mit der Konzeption der Gesundheitsdirektion wird freilich in Kauf genommen, dass unter Umständen ein Bewerber abgewiesen wird, obwohl er dank der Teilnahme an den verschiedensten Kursen oder durch Selbststudien optimal auf seine selbständige therapeuti­sche Tätigkeit vorbereitet wäre. Dieser Nachteil haftet jedoch vielen Berufsordnungen an, welche die Zulassung von der Erfüllung eines formalen Ausbildungserfordernisses und nicht von der tatsächlichen Befähigung des Einzelnen abhängig machen. Nach der Recht­sprechung sind derartige formale Kriterien im Interesse der Justiziabilität zulässig (vgl. RB 1996 Nrn. 96 und 97).

c) Auch der Umstand, dass sich die Gesundheitsdirektion bei der Beurteilung der Ausbildungsqualität an den Kriterien der Schweizer CHARTA für Psychotherapie orien­tiert, eine zur Qualitätssicherung im Jahr 1991 geschlossene Übereinkunft verschiedener Ausbildungsinstitutionen für Psychotherapie, ist nicht zu beanstanden. Insbesondere er­weist sich die Annahme, ein von der CHARTA bereits überprüfter und anerkannter Aus­bildungsgang erfülle die Anforderungen an eine integrale Spezialausbildung, angesichts des detaillierten und überaus strengen Anforderungskatalogs der CHARTA als durchaus gerechtfertigt. Soweit ein Ausbildungsgang allerdings von der CHARTA noch gar nicht überprüft wurde, ist eine eigene Qualitätskontrolle, wie sie die Gesundheitsdirektion in solchen Fällen auch tatsächlich vornimmt, unumgänglich.

Im Übrigen mögen einzelne Kritikpunkte des Beschwerdeführers betreffend der Zu­sammensetzung der Fachkommission Psychotherapie der Gesundheitsdirektion und betref­fend die CHARTA (vgl. insbesondere act.--) möglicherweise berechtigt sein, sie greifen jedoch zu kurz. Die Gesundheitsdirektion prüft die Zulassungsgesuche grundsätzlich nach den von ihr selbst aufstellten Qualitätskriterien und lehnt sich dabei, da diese Anforderun­gen eher unterhalb denjenigen der CHARTA liegen, lediglich an die Kriterien der CHAR­TA an. Gerade im Fall einer verweigerten Zulassung infolge Nichtanerkennung durch die CHARTA wie im vorliegenden Fall nimmt die Gesundheitsdirektion die Qualitätskontrolle explizit anhand ihres Fragebogens selber vor. Dass sie bei dieser ihr obliegenden Aufgabe auf die Beratung ihrer Fachkommission für Psychotherapie zurückgreift, ist sodann nicht zu beanstanden. Der Entscheid über die Berufszulassung obliegt kompetenzgemäss der Ge­sundheitsdirektion; über die Berechtigung allfälliger Vorbehalte der Fachkommission ge­gen einen spezifischen Lehrgang hat sie sich selber ein Urteil zu bilden.

Anhand welcher Kriterien die Gesundheitsdirektion im einzelnen die Qualität eines Ausbildungsgangs misst, ist letztlich das Ergebnis einer gesundheitspolitisch motivierten Gewichtung des Patienteninteresses unter Berücksichtigung der mitspielenden Interessen der Psychotherapeuten selber, der Berufsverbände sowie der Ausbildungsinstitutionen. Da­bei stünde es dem Kanton zwar grundsätzlich frei, für die Berufszulassung allgemein etwa auch auf die Anerkennung eines Psychotherapeuten als Erbringer einer kassenpflich­tigen Leistung im Rahmen des Krankenversicherungsrechts abzustellen. Eine Verpflich­tung dazu besteht indessen nicht. Insofern kann es auch nicht darauf ankommen, nach wel­chen Krite­rien das Konkordat Schweizerischer Krankenversicherer eine Anerkennung em­pfiehlt. Ebensowenig ist die Gesundheitsdirektion selbstverständlich an die Kriterien ge­bunden, die der FMH für die Erlangung des Facharzttitels für Psychiatrie und Psychothera­pie anwen­det.

d) Ausgehend von diesem Verständnis der erforderlichen integralen Spezialausbil­dung erscheint es zulässig, von der Ausbildungsinstitution ein Angebot von insgesamt mindestens 300 Stunden Theorie zu verlangen, auch wenn ein Psychotherapeut selber da­von lediglich 200 Theoriestunden besucht haben muss. Diese Stundenzahl gewährleistet nach der überzeugenden Auffassung der Gesundheitsdirektion eine theoretische Wissens­vermittlung auf angemessenem Niveau, zumal die Theorie sich auf die Exploration, Dia­gnose, Indikation und Prognose auswirkt. Es leuchtet ein, dass ein ernsthaftes institutio­nelles Ausbildungsangebot gesamthaft mehr an Theorie zu umfassen hat, als vom einzel­nen Teilnehmer tatsächlich im Minimum verlangt werden muss. Mit diesem Erfordernis bleibt die Gesundheitsdirektion sogar noch unter demjenigen der CHARTA, die eine Theo­rievermittlung während wenigstens 400 Stunden verlangt (Teil B Ziff. 3.3.3.; Teil C Ziff. 1.8.).

Ebenso wichtig ist es, hinsichtlich der theoretischen Ausbildungsinhalte gewisse minimale Standards zu verlangen. Hierbei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass der Ausschluss nichtärztlicher Psychotherapeuten von der selbständigen Berufsausübung sei­nerzeit damit begründet worden war, dass nur die Ärzte über das ganze Spektrum allge­meinmedizinischer Grundkenntnisse verfügten und daher in der Lage seien, eine Diagnose zu stellen, die auch jede Art körperlicher Krankheitszustände bzw. solche aus dem Grenz­gebiet körperlicher und seelischer Leiden erfasse. Demgegenüber sei die Ausbildung zum Psychologen nicht einheitlich reglementiert und beschränke sich in medizinischer Hinsicht schwergewichtig auf die Beurteilung psychischer und psychosomatischer Krankheiten mit psychologischen Methoden. Die Abgrenzung von den übrigen Krankheitsbildern sei teil­weise schwierig und übersteige die ausbildungsmässigen Möglichkeiten der Psychologen. Daher bestehe die Gefahr, dass nichtärztliche Psychologen Krankheiten mit gemischter Symptomatik unzureichend beurteilen und fehlerhaft behandeln würden. Dieses Risiko könnte durch eine Zusatzausbildung und die nach der Diplomierung in unselbständiger Stellung erworbene Berufserfahrung vermindert werden (vgl. ZBl 93/1992 S. 74 E. 6). Angesichts dieser Motivation liegt es auf der Hand, dass eine fundierte Spezialausbildung unter anderem etwa auch eine methodenspezifische Krankheitslehre (Therapietheorie) und eine störungsspezifische Praxistheorie zu umfassen hat.

5. a) Erweisen sich demgemäss die von der Gesundheitsdirektion angewandten Kriterien zur Überprüfung der einzelnen Zulassungsgesuche grundsätzlich als recht- und zweckmässig, so ist im Folgenden deren Anwendung bezogen auf die vom Beschwerde­führer absolvierte Ausbildung, insbesondere den Lehrgang in systemischer Therapie und Beratung zu prüfen.

b) Nach der angefochtenen Verfügung beurteilt die Gesundheitsdirektion grund­sätzlich auch die systemische Psychotherapie als eine mögliche Methode, die mittels aner­kennbarer integraler Spezialausbildung erlernt werden kann. Ebensowenig wird der Um­fang des Theorieangebots des Ausbildungsinstituts für systemische Therapie und Beratung von 414 Stunden beanstandet. Als Defizit ortete die Gesundheitsdirektion aber im vorlie­genden Fall, dass der vom Beschwerdeführer besuchte Lehrgang keine methodenspezifi­sche Krankheitslehre (Therapietheorie) und keine Praxistheorie umfasse. Zwar gebe das Ausbildungsinstitut an, die ICD 10-Klassifikation erweitert um systemische Perspektiven und Diagnostik zu vermitteln, jedoch würden die diesbezüglichen Ausbildungsunterlagen keine Kurse mit entsprechenden Theorieinhalten aufweisen. Nicht belegt seien die in Be­zug auf Therapie- und Praxistheorie relevanten Kurse. Sie weist sodann in der Beschwer­deantwort darauf hin, dass der Beschwerdeführer diesen spezifischen Ausbildungsteil an einer anderen Institution (z.B. G. Downing) absolvieren könne. Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein, die Gesundheitsdirektion habe lediglich die Beantwortung des Frage­bogens durch das Ausbildungsinstitut verlangt, nach Belegen sei nicht gefragt worden. Ihm könne daher nicht vorgeworfen werden, Beweise nicht erbracht zu haben, nach denen er gar nie gefragt worden sei.

Nach dem Bericht des Ausbildungsinstitutes für systemische Therapie und Beratung bietet dieses je im Umfang von ca. 140 Stunden Unterricht in Metatheorie, Therapietheorie und Praxistheorie an. Bei letzterer würden die Krankheits- und Störungsbilder der ICD-Klassifikation erweitert um systemische Perspektiven der Diagnostik gelehrt (act. --). Dem von der Gesundheitsdirektion bereits am 28. April 2000 vorgebrachten Ein­wand, es würden keine Krankheitslehre und störungsspezifischen Behandlungstheorien ver­mittelt (act. --), begegnete das Institut mit Eingabe vom 27. Juli 2000, worin es den dies­bezüglichen Inhalt des Grundkurses sowie einiger 2-tägiger Seminare darlegte (act. --). Mit dieser Eingabe setzte sich die Gesundheitsdirektion weder in der angefochtenen Verfü­gung noch in der Beschwerdeant­wort explizit auseinander, sondern stellte lediglich pauschal auf die Ausbildungsunterlagen ab, aus denen die notwendigen theoretischen Inhalte nicht er­sichtlich seien.

Dieses Vorgehen verletzt die der Gesundheitsdirektion obliegende Untersuchungs­pflicht gemäss § 7 Abs. 1 VRG. Liegt tatsächlich eine Differenz zwischen den eigenen An­gaben des Instituts und dessen allgemeinen Kursunterlagen vor, so ist diese Unklarheit mit­tels weitergehender Untersuchung auszuräumen. Insbesondere ist dem Beschwerdefüh­rer bzw. dem Institut die Gelegenheit einzuräumen, die behaupteten Kursinhalte durch weitere Unterlagen zu belegen.

Das Verwaltungsgericht kann die zur weiteren Abklärung des strittigen Sachver­haltes nötigen Beweise nach § 60 VRG grundsätzlich selber erheben. Indessen rechtfertigt sich dieses Vorgehen vorliegend nicht. Die Anwendung des massgebenden Merkblatts der Gesundheitsdirektion räumt dieser mit Bezug auf die Beurteilung des noch zu erstellenden Sachverhalts einen Beurteilungsspielraum ein, den das Verwaltungsgericht zu respektieren hat. Aus diesem Grund ist die angefochtene Verfügung aufzuheben und die Sache an die Gesundheitsdirektion zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung zurückzuweisen, sofern sich ein Anspruch des Beschwerdeführers auf Berufszulassung nicht aufgrund der weiteren Ausbildungsbelege ergibt.

c) Ausserhalb des genannten Ausbildungsinstituts für systemische Therapie und Be­ratung belegte der Beschwerdeführer insgesamt 132 Stunden theoretischen Unterrichts durch den Besuch verschiedener Kolloquien, Vorlesungen und Kongresse am Kinder- und Jugendpsychiatrischen Dienst des Kantons Zürich, am Kinderspital, der psychiatrischen Polyklinik, am Institut für Ehe und Familie in Zürich und am Pestalozzianum. Diese ein­zelnen Veranstaltungen zu bestimmten Themen hat die Gesundheitsdirektion zu Recht nicht als eine integrale Spezialausbildung in einer anerkannten Therapiemethode gewür­digt. Dieser Beurteilung scheint sich der Beschwerdeführer im Beschwerdeverfahren auch anzuschliessen, jedenfalls setzt er sich mit den diesbezüglichen Erwägungen der angefoch­tenen Verfügung nicht weiter auseinander.

d) Die Beschwerde ist daher teilweise gutzuheissen und die Sache zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung an die Gesundheitsdirektion zurückzuweisen.

Ist demgemäss noch offen, ob der Beschwerdeführer die tatsächlichen Vorausset­zungen für die Berufszulassung erfüllt oder nicht, so kann derzeit auch nicht über seinen Eventualantrag betreffend Erlass zweckmässiger Bewilligungsauflagen befunden werden. Die Gesundheitsdirektion wird sich im neuerlichen Rechtsgang mit diesem Begehren aus­einanderzusetzen haben.

6. ...

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.    Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Demgemäss wird die angefochtene Ver­fügung aufgehoben und die Sache zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung an die Ge­sundheitsdirektion zurückgewiesen.

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