Zürich Verwaltungsgericht 24.08.2000 VB.2000.00232

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  Geschäftsnummer: VB.2000.00232   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 24.08.2000 Spruchkörper: 1. Abteilung/1. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Festsetzung des Quartierplans

Materielle Rechtskraft von Rückweisungsentscheiden. Rückweisungsentscheide erwachsen zumindest insoweit in materielle Rechtskraft, als sie materielle Anordnungen enthalten, auf die im Dispositiv verwiesen wird. Der Beschwerdeführer hätte demzufolge bereits den Entscheid der Baurekurskommission, mit welchem die Streitsache an die kommunale Behörde zurückgewiesen wurde, rechtzeitig anfechten müssen. Nachdem er dies verpasste, kann er nicht mehr gegen den auf die Rückweisung hin ergangenen Entscheid der kommunalen Behörde vorgehen, sofern sich dieser an die Vorgaben des Rückweisungsentscheids hält (E. 3). (vgl. VB.99.311/316/342)

  Stichworte: ENDENTSCHEID ERSCHLIESSUNGSPLAN, LANDUMLEGUNG, QUARTIERPLAN MATERIELLE RECHTSKRAFT QUARTIERPLAN RECHTSKRAFT RÜCKWEISUNGSENTSCHEID ÜBRIGES ALLGEMEINES VERWALTUNGSPROZESSRECHT ZWISCHENENTSCHEID

Rechtsnormen: § 28 VRG § 48 lit. II VRG § 64 lit. I VRG § 66 VRG

Publikationen: BEZ 2000 Nr. 54 RB 2000 Nr. 13

Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

I. A. Der Gemeinderat C setzte mit Beschluss vom 18. September 1991 den Quar­tierplan "D" fest. Dagegen gelangten verschiedene Grundeigentümer mit drei getrennten Rekurseingaben und zahlreichen Anträgen an die Baurekurskommission III. Am 22. April 1992 wurde das Rekursverfahren sistiert. Nach Aufhebung der Sistierung wies die Baure­kurskommission III mit Entscheid vom 11. November 1998 einen Rekurs der vereinigten Verfahren ab. Zwei Rekurse wurden teilweise gutgeheissen und der Gemeinderat C ein­geladen, "die betreffenden Pläne sowie die darauf basierenden Festsetzungen im Sinne der Erwägungen zu überarbeiten" (Dispositiv Ziffer II.b Abs. 2 und II.c Abs. 2). Im Übrigen wurden auch diese Rekurse abgewiesen (Dispositiv Ziffer II.b Abs. 3 und II.c Abs. 3).

B. Am 2. Juni 1999 setzte der Gemeinderat C den Quartierplan "D" im Sinn der Erwägungen gemäss Entscheid der Baurekurskommission III vom 11. Novem-ber 1998 neu fest. Von den entsprechend dem neuen Festsetzungsbeschluss geänderten Festlegungen wurde auch die Neuzuteilungsparzelle von A betroffen. Dieser liess mit Einga­be vom 12. Juli 1999 an die Baurekurskommission III rekurrieren, im Wesentlichen mit dem Antrag, der Beschluss sei aufzuheben, dies insbesondere soweit dadurch seine Neu­zuteilungsparzelle betroffen werde. Mit Beschluss vom 29. September 1999 trat die Baurekurskommission III auf den Rekurs nicht ein, "soweit er das Urteil der Baure­kurskommission III vom 11. November 1998 (BRKE III Nrn. 171/172/173/1998) betrifft". Das Verfahren wurde in diesem Umfang dem Verwaltungsgericht zur Behandlung als Be­schwerde überwiesen (Dispositiv Ziffer II). Soweit der Rekurs den Festsetzungsbeschluss des Gemeinderats C vom 2. Juni 1999 betraf, wurde dessen Behandlung "vom vorliegen­den Rekursverfahren G.-Nr.R3.99.00124 abgetrennt und unter der G.-Nr.R3.99.00173 weitergeführt", wobei dieses Verfahren bis zum Abschluss des dem Verwaltungsgericht überwiesenen Verfahrens sistiert wurde (Dispositiv Ziffer I).

C. Im Rahmen des dem Verwaltungsgericht zur Behandlung überwiesenen Verfah­rens liess A dem Gericht am 11. Oktober 1999 beantragen, es sei ihm die Frist für die An­fechtung des Entscheids der Baurekurskommission III vom 11. November 1998 wiederher­zustellen. Mit Beschwerde vom 1. November 1999 liess er ferner den Antrag stellen, Dis­positiv Ziffer II des Rekursentscheids vom 29. September 1999 sei aufzuheben und die Baurekurskommission III sei einzuladen, den Rekurs vom 12. Juli 1999 materiell zu be­handeln.

D. Mit Beschluss vom 20. Januar 2000 vereinigte das Verwaltungsgericht die drei Verfahren. Auf den ihm zur Behandlung als Beschwerde überwiesenen Rekurs trat es we­gen verspäteter Rechtsmittelerhebung nicht ein (damaliges Verfahren VB.99.00311) und wies es das Fristwiederherstellungsgesuch ab (damaliges Verfahren VB.99.00316). Die gegen Dispositiv Ziffer II des Rekursentscheids vom 29. September 1999 erhobene Be­schwerde wies das Verwaltungsgericht ab (damaliges Verfahren VB.99.00343).

II. Mit Entscheid vom 24. Mai 2000 befand die Baurekurskommission III in der Folge über den von A am 12. Juli 1999 gegen den Festsetzungsbeschluss vom 2. Juni 1999 erhobenen Rekurs (bis zum Urteil des Verwaltungsgerichts sistiertes Verfahren). Die Re­kurskommission hiess das Rechtsmittel im überprüften Umfang gut. Sie änderte Ziffer 6 der Kostenzusammenstellung für den Rekurrenten auf S. 54 der "Zusam­menfassungen für die Grundeigentümer" des technischen Berichts dahingehend ab, "dass der Betrag von Fr. 36'351.85, bestehend aus anrechenbaren Baukosten von Fr. 12'831.und Zinsen im Betrag von Fr. 23'520.85 als "TOTAL GUTSCHRIFT NETTO " verbucht wird". Die Re­kurskommission erwog zusammengefasst, dass gemäss Verwaltungsgerichtsurteil vom 20. Januar 2000 der Rekursentscheid vom 11. November 1998 in Rechtskraft erwachsen sei und daher heute nur noch geprüft werden könne, ob der Gemeinderat C das Urteil der Baurekurskommission III im angefochtenen Beschluss vom 2. Juni 1999 korrekt umgesetzt habe oder nicht. Auf Einwände, die sich materiell auf den Rekursentscheid vom 11. No-vember 1998 bezögen, sei daher nicht mehr einzutreten. Hinsichtlich der Umsetzung des Entscheids vom 11. November 1998 im neuen Festsetzungsbeschluss vom 2. Juni 1999 mache der Rekurrent zu Recht geltend, dass zwischen den Ausführungen auf S. 22 des technischen Berichts und der Zusammenstellung auf S. 54 ein Widerspruch bestehe, da die dem Rekurrenten gemäss Bericht zustehenden Vorleistungen dort nicht als Gutschrift, son­dern als Belastung verbucht worden seien, was zu ändern sei.

III. Mit rechtzeitiger Beschwerde vom 28. Juni 2000 liess A dem Verwaltungsge­richt im Hauptstandpunkt beantragen, der angefochtene Rekursentscheid vom 24. Mai 2000 sei insoweit aufzuheben, als die Baurekurskommission III darin den gegen den Fest­setzungsbeschluss vom 2. Juni 1999 erhobenen Rekurs lediglich hinsichtlich der anrechen­baren Vorleistungen geprüft und eine weiter gehende Überprüfung abgelehnt habe. Die Baurekurskommission III sei einzuladen, den Rekurs vom 12. Juli 1999 in vollem Umfang zu überprüfen. Der Gemeinderat C und die Baurekurskommission III beantragten Abwei­sung der Beschwerde.

Die Ausführungen der Parteien gemäss Rechtsschriften werden - soweit erforder­lich - nachstehend wiedergegeben.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. a) Das Verwaltungsgericht hat in seinem Entscheid vom 20. Januar 2000 zur Frage der Rechtzeitigkeit der Anfechtung des Rekursentscheids vom 11. November 1998 durch den heutigen Beschwerdeführer zusammengefasst erwogen, dass dieser Entscheid A nicht zugestellt worden sei. Das schliesse jedoch eine nachträgliche Anfechtung durch den Beschwerdeführer nicht aus. Indessen habe dieser mit der Rechts­mittelerhebung nicht beliebig zuwarten dürfen. Der Beschwerdeführer habe das Schreiben der Quartierplan­kommission vom 23. November 1998 erhalten; er sei jedenfalls noch im November 1998 in dessen Besitz gelangt. Darin sei ausdrücklich über den Rekursentscheid vom 11. No-vember 1998 informiert und auf die Möglichkeit der Akteneinsicht sowie auf die für eine Beschwerdeerhebung laufende Frist hingewiesen worden. A habe es unterlassen, in den Rekursentscheid vom 11. November 1998 und in die massge­benden Akten Einsicht zu nehmen. Das allein sei der Grund dafür gewesen, dass er die Auswirkungen des Rekursent­scheids vom 11. November 1998 auf seine Neuzuteilungspar­zelle nicht schon damals, sondern erst im Sommer 1999 festgestellt habe. Ein rechtzeitiges genaues Studium des Rekursentscheids und eine Durchsicht der massgebenden Unterlagen hätten zur elementa­ren Sorgfaltspflicht gehört. Mit dem Rekurs vom 12. Juli 1999 habe der Rekursentscheid vom 11. November 1998 nicht mehr angefochten werden können. Die Dinge lägen ähnlich wie da, wo ein Nachbar eine im vereinfachten Verfahren ergangene, ihm nicht zugestellte und auch nicht publizierte Baubewilligung nachträglich anfechte. Auch in einem solchen Fall könne der Nachbar mit der grundsätzlich möglichen nachträg­lichen Anfechtung nicht beliebig lang zuwarten.

b) Gestützt auf die vorstehend wiedergegebenen Erwägungen trat das Verwaltungs­gericht am 20. Januar 2000 auf den ihm zur Behandlung als Beschwerde überwiesenen Rekurs wegen Ablaufs der Rechtsmittelfrist nicht ein und wies es das Fristwiederherstel­lungsgesuch vom 11. Oktober 1999 ab. Mit dem Verwaltungsgerichtsurteil vom 20. Januar 2000 wurde der Rekursentscheid vom 11. November 1998 jedenfalls formell rechtskräftig.

2. Der Beschwerdeführer lässt heute geltend machen, der Rekursentscheid vom 11. November 1998 sei lediglich formell rechtskräftig geworden. Materielle Rechtskraft komme ihm als prozessleitendem Entscheid nicht zu. Davon sei auch das Verwaltungsge­richt in seinem Urteil vom 20. Januar 2000 ausgegangen. Dazu ist zu sagen, dass sich das Verwaltungsgericht in diesem Urteil zur Frage der materiellen Rechtskraft des Rekursent­scheids vom 11. November 1998 nicht geäussert hat. Jedenfalls hat es die materielle Rechtskraft nicht verneint. Es hat die Frage vielmehr offen gelassen. Etwas anderes lässt sich auch nicht daraus ableiten, dass das Verwaltungsgericht in der Erwägung Ziff. 2.a seines Urteils erwogen hat, dass es "durchaus denkbar" sei, dass sich das Gericht ange­sichts der gegebenen prozessualen Situation erneut mit der Frage des Quartierplans "D" zu befassen habe. Diese Erwägung ist lediglich als Hinweis auf das damals sistierte, bei der Baurekurskommission III noch hängige und wiederum weiterziehbare Verfahren zu verste­hen. - Die Baurekurskommission III ist im angefochtenen Entscheid vom 24. Mai 2000 ohne nähere Begründung davon ausgegangen, das Verwaltungsgericht habe in seinem Ur­teil vom 20. Januar 2000 angenommen, der Rekursentscheid vom 11. November 1998 sei auch materiell rechtskräftig.

3. a) Es trifft zu, dass prozessleitende Entscheide nach ständiger Praxis grundsätz­lich nicht in materielle Rechtskraft erwachsen (RB 1984 Nr. 16; Alfred Kölz/Jürg Boss­hart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 28 N. 38 und 40, § 64 N. 13; vgl. auch RB 1981 Nr. 23). Hinsichtlich der Frage, ob es sich bei Rückweisungsentscheiden um prozessleitende oder um Endent­scheide handelt, werden verschiedene Auffassungen vertreten (vgl. dazu insbesondere Kölz/Bosshart/Röhl, § 28 N. 38 und 40, § 64 N. 13). Zu prüfen ist damit, ob hier ein nicht in materielle Rechtskraft erwachsener prozessleitender Entscheid vorliege oder ob von ei­nem (End-)Entscheid auszugehen sei, dem materielle Rechtskraft zukommt.

b) aa) Der Festsetzungsbeschluss vom 2. Juni 1999 ist Ausführungsentscheid zum Urteil der Baurekurskommission III vom 11. November 1998. Er konkretisiert die Anord­nungen der Rekursinstanz. Der Gemeinderat C war an den Rückweisungsbeschluss gebun­den (RB 1984 Nr. 16). Er hatte seinen alten Festsetzungsbeschluss vom 18. September 1991 entsprechend den Anordnungen der Baurekurskommission vom 11. November 1998 zu ändern bzw. zu ergänzen. Das hat er getan. Es ist nicht geltend gemacht worden, dass der Gemeinderat C im neuen Festsetzungsbeschluss vom 2. Juni 1999 über die Anordnun­gen der Rekurskommission hinausgegangen oder sonstwie (zu Ungunsten des Beschwerde­führers) vom Rekursentscheid abgewichen sei. Insbesondere beruhen auch die das Neuzu­teilungsgrundstück des Beschwerdeführers betreffenden Anordnungen des Ge­meinderats C gemäss Festsetzungsbeschluss vom 2. Juni 1999 auf diesem Rekursentscheid und sind damit unmittelbare Folge der Anordnungen der Baurekurskommission III. So hat denn auch der Beschwerdeführer in seinem Rekurs vom 12. Juli 1999 und in seinem Fristwie­derherstellungsgesuch vom 11. Oktober 1999 ausdrücklich festgehalten, dass sich die seine Neuzuteilungsparzelle betreffenden und für ihn eine klare Schlechterstellung bedeutenden Festlegungen des Gemeinderats C vom 2. Juni 1999 aus den Erwägungen Ziffer 9 des Re­kursentscheids vom 11. November 1998 ergäben. Das habe er anlässlich des genauen Stu­diums der auf Grund des Schreibens der Quartierplankommission vom 10. Juni 1999 ange­forderten Quartierplanakten feststellen müssen (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts vom 20. Januar 2000, S. 8 unten). Der Rückweisungsentscheid vom 11. November 1998 hat mithin klare materielle Anordnungen enthalten. Aus dieser Sicht steht er offensichtlich auf der Stufe eines Sachentscheids und damit eines Endentscheids. Jedenfalls kommt er einem solchen Entscheid sehr nahe.

bb) Die eigentliche Bedeutung der materiellen Rechtskraft liegt vorab in der Bin­dungswirkung, also darin, dass eine Verfügung seitens der Behörden nicht mehr widerrufen oder abgeändert werden kann (Kölz/Bosshart/Röhl, § 66 N. 2, Vorbem. zu §§ 86a-86d N. 5; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 804). Sie bedeutet aber auch, dass der Entscheid für die betroffenen Par­teien verbindlich ist und die darin geregelten Fragen grundsätzlich nicht mehr neu aufge­worfen werden können (Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Art. 56 N. 1, Art. 49 N. 15). Angesichts des materiellen Inhalts des Rekursentscheids vom 11. Novem­ber 1998 und auf Grund des Hinweises im Dispositiv auf die Erwägungen (Kölz/Bosshart/ Röhl, § 28 N. 5) ist es hier gerechtfertigt, davon auszugehen, dass der Rekursentscheid vom 11. November 1998 für den Beschwerdeführer auch materiell verbindlich, also rechts­kräftig ist. Der Beschwerdeführer selber hätte, um dem Einwand der materiellen Rechts­kraft zu entgehen, den Rekursentscheid vom 11. November 1998 rechtzeitig anfechten müssen, was er wie dargelegt nicht getan hat. Für ihn ist die materielle Verbindlichkeit des Rekurserkenntnisses vom 11. November 1998 Folge der Tatsache, dass sich die sein Grundstück betreffenden Anordnungen gemäss Festsetzungsbeschluss vom 2. Juni 1999 unmittelbar aus dem genannten Rekursentscheid ergeben.

cc) An der massgeblichen Rechtslage ändert grundsätzlich nichts, dass der Be­schwerdeführer nicht als Partei in das am 11. November 1998 abgeschlossene Rekursver­fahren einbezogen worden und sein Grundstück im Dispositiv des Rekursent­scheids (irrtümlich) nicht aufgeführt worden ist (vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts vom 20. Januar 2000, S. 9 unten), auch wenn das ein Mangel ist. Vorab ist entscheidend, dass die materiellen Anordnungen der Baurekurskommission III in ihrem Entscheid vom 11. November 1998 auch das Grundstück des Beschwerdeführers betroffen haben und der Gemeinderat angewiesen worden ist, "die betreffenden Pläne sowie die darauf basierenden Festsetzungen im Sinne der Erwägungen zu überarbeiten". Diese materiellen Anordnungen können heute (im zweiten Rechtsgang) vom Beschwerdeführer nicht mehr in Frage gestellt werden (Merkli/Aeschlimann/Herzog, Art. 49 N. 15).

dd) Von dieser rechtlichen Situation ist umso mehr auszugehen, als das Verwal­tungsgericht mit einem Urteil vom 9. April 1998 (RB 1998 Nr. 31 = BEZ 1998 Nr. 10) zur Frage der Rechtsnatur von Rückweisungsentscheiden Stellung genommen und seine Praxis präzisiert hat. Nach diesem Urteil sind Rückweisungsentscheide in der Regel wie Endent­scheide anfechtbar (so auch Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Ver­waltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 895). Das bedeutet, dass solche Entscheide diesbezüglich nicht prozessleitenden Anordnungen gleichzustellen sind. Rück­weisungsentscheide unterliegen damit hinsichtlich ihrer Anfechtbarkeit nicht mehr den Einschränkungen gemäss § 48 Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997. Sind aber Rückweisungsentscheide hinsichtlich ihrer Anfechtbarkeit in der Regel als Endentscheide zu würdigen, so muss das auch für die Frage der materiellen Rechtskraft gelten. Angesichts des Verwaltungsgerichtsurteils vom 9. April 1998 ist es daher folgerichtig, Rückweisungsentscheiden grundsätzlich materielle Rechtskraft zuzu­billigen, dies jedenfalls dann, wenn solche Entscheide materielle Anordnungen enthalten, auf die im Dispositiv verwiesen wird. Das bedeutet, dass die betroffene Partei in einem solchen Fall bereits den Rückweisungsentscheid anfechten und ihre Sacheinwände schon mit dem gegen den Rückweisungsentscheid gerichteten Rechtsmittel vorbringen muss, wie das bei der Anfechtung eines Endentscheids erforderlich ist (Merkli/Aeschlimann/Herzog, Art. 49 N. 15). Es wäre widersprüchlich, Rückweisungsentscheide hinsichtlich ihrer An­fechtbarkeit Endentscheiden gleichzustellen, bezüglich der Frage der materiellen Rechts­kraft aber von einem prozessleitenden Entscheid auszugehen und ihnen die materielle Rechtskraft abzusprechen.

Kommt dem Rückweisungsentscheid materielle Rechtskraft zu, so hat dies zur Folge, dass grundsätzlich auch die Rechtsmittelbehörde an ihren Rückweisungsentscheid gebunden ist, wenn der auf die Rückweisung hin ergangene Entscheid der Vorinstanz er­neut an die Rechtsmittelbehörde weitergezogen wird (anders noch RB 1984 Nr. 16, offen gelassen in RB 1981 Nr. 23). Ob diese Bindungswirkung in besonders gelagerten Fällen ausnahmsweise entfällt, braucht vorliegend nicht untersucht zu werden.

4. Aus der dargestellten Sach- und Rechtslage folgt, dass heute nur noch zu prüfen ist, ob der Gemeinderat C in seinem Beschluss vom 2. Juni 1999 gemäss den im Rekurs­entscheid vom 11. November 1998 enthaltenen Anordnungen vorgegangen ist. Das ist der Fall. Es fehlen Anhaltspunkte dafür, dass sich der Gemeinderat in seinem neuen Festset­zungsbeschluss nicht an die Vorgaben gemäss Rekursentscheid vom 11. November 1998 gehalten hat, zu Lasten von A darüber hinausgegangen oder sonstwie davon abgewichen ist. Solches behauptet auch der Beschwerdeführer nicht. Daraus folgt, dass den in der Be­schwerdeschrift erhobenen materiellen Anträgen und Einwänden nicht weiter nachzugehen ist.

Die Beschwerde ist auf Grund der vorstehenden Erwägungen abzuweisen.

5. ...

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    ...