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Geschäftsnummer: VB.2000.00214 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 08.02.2001 Spruchkörper: 4. Abteilung/Einzelrichter Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: Bio-Umstellungsbeiträge
Die Festsetzung der Beiträge für die Umstellung eines Landwirtschaftsbetriebs auf biologische Bewirtschaftung nach dem zur Zeit der Beitragszusicherung geltenden Recht bedeutet keine unzulässige Rückwirkung. Zulässigkeit der Beschwerde (E. 1). Zuständigkeit des Einzelrichters (E. 2). Bei der Anwendung der Übergangsregelung in § 5 Abs. 1 StaatsbeitragsG handelt es sich hier lediglich um eine unechte Rückwirkung, die als zulässig erscheint (E. 3).
Stichworte: BIOLOGISCHE BEWIRTSCHAFTUNG KOSTENANTEIL LANDWIRTSCHAFTSRECHT (INKL. GÜTERZUSAMMENLEGUNGEN) RÜCKWIRKUNG DES GESETZES RÜCKWIRKUNG, ECHTE RÜCKWIRKUNG, UNECHTE STAATSBEITRAG STAATSBEITRÄGE (SUBVENTIONEN), FINANZAUSGLEICH UMSTELLUNGSBEITRÄGE
Rechtsnormen: Art. 43 lit. Ic LwG Art. 168b LwG § 2 StaatsbeitragsG § 5 lit. I StaatsbeitragsG § 38 lit. II VRG § 43 lit. I c VRG
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
I. A betreibt in der Gemeinde X einen landwirtschaftlichen Betrieb. Am 10. Dezember 1998 liess er sich bei der kantonalen Beratungsstelle für biologischen Landbau beraten. Per 1. Januar 1999 stellte er seinen Betrieb gemäss eigenen Angaben auf biologische Bewirtschaftung um und unterzeichnete am 10. Mai 1999 ein schriftliches Gesuch um Auszahlung von Umstellungsbeiträgen. Am 24. November 1999 stellte die Beratungsstelle an das kantonale Amt für Landschaft und Natur (ALN) den Antrag, an A für das erste Umstellungsjahr (1999) einen Beitrag von Fr. 7'566.- (Fr. 2'000.- Betriebsbeitrag; Fr. 5'566.- Flächenbeitrag) auszurichten (act. --). Das ALN entsprach dem Gesuch in diesem Umfang (act. --).
II. Gegen diese Beitragsverfügung rekurrierte A an die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich mit dem Ansinnen, gestützt auf frühere Rechtsgrundlagen für das Jahr 1999 höhere Umstellungsbeiträge zu erhalten. Die Volkswirtschaftsdirektion wies den Rekurs am 16. Mai 2000 ab.
III. Mit einer als Rekurs bezeichneten Eingabe gelangte A am 14. Juni 2000 rechtzeitig an das Verwaltungsgericht mit folgendem Antrag:
"Die Umstellungsbeiträge sind für 1999 nach der Verordnung über die Beiträge an die Umstellung von Landwirtschaftlichen Betrieben auf biologische Bewirtschaftung vom 27. Oktober 1993 zu entrichten."
Mit Eingabe vom 27./31. Juli 2000 ersuchte die Volkswirtschaftsdirektion um Beschwerdeabweisung unter Kostenfolge zu Lasten von A. Zudem wurde ausgeführt, dass sich das ALN der Stellungnahme anschliesse.
Der Einzelrichter zieht in Erwägung:
1. a) Das Verwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen letztinstanzliche Anordnungen von Verwaltungsbehörden, soweit das Gesetz keine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeichnet (§ 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997; VRG). Bei der angefochtenen Verfügung handelt es sich um eine letztinstanzliche Anordnung einer Verwaltungsbehörde.
b) Unzulässig ist die Beschwerde auf dem Gebiet der Staatsbeiträge, auf die das Gesetz keinen Anspruch einräumt (§43 Abs. 1 lit. c VRG). Gemäss § 168b Abs. 1 des kantonalen Landwirtschaftsgesetzes vom 2. September 1979/8. Dezember 1991 leistet der Staat Kostenanteile an die Umstellung von Landwirtschaftsbetrieben auf biologische Bewirtschaftungsweise. Die Kostenanteile werden während zwei Jahren bis zur vollen Höhe der durch die Umstellung verursachten Einkommenseinbussen geleistet. Dafür kann der Regierungsrat durch Verordnung Umstellungspauschalen festlegen (Abs. 2). Gemäss § 2 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG) sind Kostenanteile Staatsbeiträge, auf die das Gesetz einen Anspruch einräumt.
Die Eingabe an das Verwaltungsgericht vom 14. Juni 2000 richtet sich somit gegen die Bemessung von Staatsbeiträgen, auf welches das Gesetz einen Anspruch einräumt. Die Beschwerde ist demnach zulässig, weshalb die Eingabe von A als solche entgegenzunehmen und darauf einzutreten ist.
2. Gemäss § 38 Abs. 2 VRG behandelt der Einzelrichter des Verwaltungsgerichts Beschwerden, deren Streitwert Fr. 20'000.- nicht übersteigt. Andernfalls entscheidet das Gericht in Dreierbesetzung. Der Kammer können auch Streitigkeiten einzelrichterlicher Kompetenz übertragen werden, wenn es sich um einen Fall von grundsätzlicher Bedeutung handelt (Abs. 3).
Der Beschwerdeführer macht gegenüber dem Staat einen finanziellen Anspruch geltend, beziffert diesen aber nicht. Aus Antrag und Begründung ergibt sich allerdings mit hinreichender Deutlichkeit sein Ansinnen, für das Jahr 1999 Umstellungsbeiträge nach den älteren, höheren Ansätzen zu erhalten. Es handelt sich somit - für beide Verfahrensparteien - um eine vermögensrechtliche Streitigkeit. Die Ansätze für die Umstellungsbeiträge ergeben sich aus der Verordnung über die Beiträge an die Umstellung von Landwirtschaftsbetrieben auf biologische Bewirtschaftungsweise vom 27. Oktober 1993 (Umstellungsverordnung), welche per 1. Mai 1999 revidiert wurde. Gemäss der bis Ende April 1999 geltenden Fassung betrug der Flächenbeitrag pro Aare und Jahr Fr. 6.- für Ackerbauflächen sowie Fr. 3.50 für Futterbauflächen und Fr. 22.- für Spezialkulturen (OS 52, 559). Nach der neuen, auf den 1. Mai 1999 in Kraft getretenen Fassung sind die Ansätze tiefer, nämlich Fr. 5.- für Ackerbauflächen, Fr. 2.- für Futterbauflächen und Fr. 18.- für Spezialkulturen (§ 4 Abs. 1; LS 910.5). Unverändert verblieb der Betriebsbeitrag von Fr. 2'000.- (§ 6).
Wie sich aus den Akten ergibt, besteht der Betrieb des Beschwerdeführers aus 2'783 Aaren reiner Futterbaufläche (act. 8/7). Dies ergibt beim neuen Ansatz von Fr. 2.pro Aare den dem Beschwerdeführer zugesprochenen Flächenbeitrag von Fr. 5'566.-. Beim früheren Ansatz von Fr. 3.50 pro Aare hätte sich bei 2'783 Aaren ein Flächenbeitrag von Fr. 9'740.50 ergeben. Als strittige Differenz resultiert damit der Betrag von Fr. 4'174.50. Dieser Streitwert führt zur einzelrichterlichen Zuständigkeit.
3. a) Gemäss § 5 Abs. 1 StaatsbeitragsG werden Gesuche (um Staatsbeiträge) nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht behandelt. Nach Auffassung der Vorinstanz ist die Zusicherung der Beiträge mit Verfügung des ALN vom 25. November 1999 erfolgt; gemäss § 5 StaatsbeitragsG seien somit die auf den 1. Mai 1999 geänderten Beitragssätze zur Anwendung gelangt. Nach Meinung des Beschwerdeführers ist demgegenüber die frühere, bis Ende April 1999 geltende Fassung der Verordnung anwendbar. Zur Begründung verweist er darauf, dass er die Umstellung bereits im Herbst 1998 angemeldet habe, dass die Umstellung auf den 1. Januar 1999 erfolgt sei und dass in der Umstellungsberatung am 10. Dezember 1998 von den alten Beitragssätzen ausgegangen worden sei.
b) Die übergangsrechtliche Regelung von § 5 Abs. 1 StaatsbeitragsG bestimmt klar, dass für das anwendbare Recht der Zeitpunkt der Zusicherung massgeblich ist. Wie die Vorinstanz mit Recht festhält, ist die Zusicherung erst durch die Beitragsverfügung des ALN erfolgt, welche jedenfalls nach dem Antrag der Beratungsstelle vom 24. November 1999 erging. Der Beschwerdeführer macht selbst nicht geltend, anlässlich der Beratung von Dezember 1998 sei ihm eine Beitragszahlung nach den alten Ansätzen zugesichert worden. Der Umstand, dass die Beratung damals auf der Grundlage der alten Ansätze erfolgt war, kann nicht als Zusicherung im Sinn des Gesetzes ausgelegt werden. Somit entspricht die Anwendung der neuen Ansätze der gesetzlichen Übergangsregelung (vgl. dazu Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 262).
c) Zu prüfen ist, ob diese Übergangsregelung mit den allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Rückwirkungsverbots und des Vertrauensschutzes vereinbar ist. Die Frage des anwendbaren Rechts kann sich bei einer Gesetzes- bzw. Verordnungsänderung vorab dort stellen, wo ein Verfahren im Zeitpunkt der Änderung bereits pendent war. Die Antwort hängt vor allem davon ab, wie das Interesse der Betroffenen am Schutz des Vertrauens in die Weitergeltung des bisherigen Rechts gewichtet wird (Häfelin/Müller, Rz. 261). Dabei ist zu unterscheiden zwischen der echten Rückwirkung eines neuen Erlasses und der bloss unechten Rückwirkung. Eine echte, nur unter sehr einschränkenden Voraussetzungen zulässige Rückwirkung liegt vor, wenn neues Recht auf einen Sachverhalt angewendet wird, der sich abschliessend vor Inkrafttreten des neuen Rechts verwirklicht hat (Häfelin/Müller, Rz. 266). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Die in Frage stehenden Beiträge beziehen sich vielmehr explizit auf die durch die Umstellung verursachten Einkommenseinbussen und werden für die Dauer von zwei Jahren ausbezahlt (vgl. § 168b Abs. 1 Landwirtschaftsgesetz). Dabei erfolgt die erste Beitragsauszahlung ein Jahr nach der Umstellungseinleitung, die zweite nach erfolgter Umstellung (vgl. § 13 der Umstellungsverordnung). Somit kann vorliegend nur von einer unechten Rückwirkung ausgegangen werden.
d) Die unechte Rückwirkung neuer Erlasse ist grundsätzlich zulässig. Deren Gültigkeit können jedoch einerseits - hier nicht zur Diskussion stehende - wohlerworbene Rechte entgegenstehen. Anderseits kann die Anwendung neuen Rechts auch mit dem Vertrauensgrundsatz kollidieren. Letzteres ist dann der Fall, wenn die Betroffenen im Vertrauen auf die Weitergeltung des bisherigen Rechts Dispositionen getroffen haben, die sich nur schwer wieder rückgängig machen lassen (vgl. Häfelin/Müller, Rz. 277, 542; Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel/Frankfurt a.M. 1983, S. 96).
In diese Richtung scheint der Beschwerdeführer zu argumentieren, wenn er geltend macht, die ungerechtfertigte Beitragskürzung, mit welcher im Umstellungszeitpunkt nicht zu rechnen gewesen sei, wirke sich negativ auf seinen Verdienst aus. Indessen setzt der Vertrauensschutz einen Kausalzusammenhang zwischen dem Vertrauen und der getätigten Disposition voraus (Weber-Dürler, S. 102). Bezogen auf den vorliegenden Fall könnte das Vertrauen des Beschwerdeführers auf die Geltung der bisherigen Ansätze nur dann allenfalls schützenswert sein, wenn anzunehmen wäre, ohne das Vertrauen auf die Weitergeltung der bisherigen Ansätze hätte er sich anders verhalten - also nicht auf den biologische Bewirtschaftung umgestellt. Solches macht der Beschwerdeführer indes nicht geltend. Er führt in keiner Weise aus, sein Vertrauen auf die Weitergeltung des alten Rechts sei massgeblich gewesen für seinen Umstellungsentscheid. Der Umstand, dass die Kürzung der Ansätze - naturgemäss - eine Verdiensteinbusse bedeutet, lässt den Vertrauensschutz der geltenden gesetzlichen Regelung jedenfalls nicht vorgehen.
e) Die Anwendung neuen Rechts kann ferner ausgeschlossen sein, wenn eine Behörde das Verfahren ungebührlich lang verschleppt hat und wenn ohne diese Verschleppung das alte Recht angewendet worden wäre (Häfelin/Müller, Rz. 265). Der Beschwerdeführer weist darauf hin, dass "das Ganze" noch weit vor der neuen (geänderten) Verordnung hätte abgewickelt werden können, wenn ihm das Beitragsgesuchsformular (act. 8/7) statt im April 1999 bereits im Herbst 1998 zugestellt worden wäre.
Nachdem die Umstellungsberatung auf eine mündliche Anfrage des Beschwerdeführers im Herbst 1998 am 10. Dezember 1998 erfolgte, ist nicht nachvollziehbar, weshalb der Beschwerdeführer eine Zustellung des Beitragsgesuchs im Herbst 1988 reklamiert. Im Übrigen mag es zutreffen, dass zwischen der mündlichen Anmeldung des Beschwerdeführers im Herbst 1998 bzw. dem erwähnten Beratungsgespräch einerseits und der Zusicherung der Beiträge im November 1999 anderseits reichlich Zeit verstrichen ist. Indessen kann noch nicht gesagt werden, dass die Beitragsverfügung nach einem üblichen Verfahrensgang noch vor Ende April 1999, also unter der Geltung der alten Ansätze, hätte erfolgen müssen. Die Anwendung der neuen Ansätze lässt sich daher nicht auf eine Verschleppung des Verfahrens durch die Behörden zurückführen.
f) Zusammengefasst erweist sich die Anwendung der revidierten Beitragssätze als rechtmässig. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
4. …
Demgemäss entscheidet der Einzelrichter:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. …