Zürich Verwaltungsgericht 09.06.2000 VB.2000.00185

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  Geschäftsnummer: VB.2000.00185   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 09.06.2000 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Betreff: Zulassung zum Studium

Nichteintreten infolge Vorliegens des Ausschlussgrundes nach § 43 Abs. 1 lit. f VRG und Zulassungsentscheide zudem keine Angegelegenheit gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK darstellen.

  Stichworte: NICHTEINTRETEN ZULASSUNGSENTSCHEID ZUSTÄNDIGKEIT DES VERWALTUNGSGERICHTS

Rechtsnormen: Art. 6 lit. I EMRK § 46 UniversitätsG § 19a lit. I VRG § 43 lit. I f VRG § 43 lit. II VRG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

I. Der 1981 geborene A. B. besuchte im Ausland die Schulen gemäss dem französi­schen Schulsystem, da sein Vater für eine Schweizer Bank in F./Frankreich be­schäf­tigt war. Drei Jahre vor Erlangen des "Baccalauréat" kehrte er in die Schweiz zurück und been­dete die Ausbildung am Lycée Français in Zürich. Als 17-jähriger erwarb er den erwähnten Baccalauréat der Serie S mit einem Notendurchschnitt von 10.03. Am 30. De­zember 1998 meldete er sich bei der Schweizerischen Hochschulkonferenz zum Studium der Veterinär­medizin für das Wintersemester 1999/2000 an der Universität Zürich an. Mit Verfügung vom 11. März 1999 wies das Rektorat der Universität Zürich das Gesuch ab, da gemäss den verbindlichen Richtlinien für die Zulassung von Inhabern ausländischer Rei­fe­zeugnis­se von Bewerbern mit einem französischen Baccalauréat der Serie S ein Noten­durch­schnitt von 12/20 verlangt werde, um an der Universität Zürich studieren zu können. Daran ändere auch nichts, dass A. B. Ergänzungsprüfungen vor der eidgenös­sischen Maturitätskommis­sion absolviert habe.

II. A. B. liess gegen die Verfügung des Rektorats vom 11. März 1999 bei der Re­kurs­kommission der Universität Zürich rekurrieren. Zwar wurde mit Präsidial­verfügung vom 8. Juni 1999 A. B. im Sinn einer vorsorglichen Massnahme zum Eignungstest zuge­lassen, allerdings mit dem Hinweis, dass auch bei einem positiven Testergebnis der Ent­scheid über die Immatrikulation vorbehalten bleibe. Obwohl aufgrund des Testergebnisses A. B. ein Studienplatz an der Universität Zürich hätte zu­geteilt werden können, wies die Rekurskommission mit Beschluss vom 30. August 1999 den Rekurs ab. Gestützt auf die entsprechende Rechtsmittelbelehrung gelangte die Mutter von A. B. mit Rekurs an den Regierungsrat des Kantons Zürich. Mit Beschluss vom 10. Mai 2000 trat dieser auf den Rekurs nicht ein mit der Begründung, es sei das Ver­waltungsgericht zuständig.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. a) Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechts­pflege­gesetz des Kantons Zürich, 2. A., 1999, § 5 N. 3).

Das Gericht beurteilt nach § 41 VRG unter anderem Beschwerden gegen letztin­stanz­liche Anordnungen von Verwaltungsbehörden, soweit das VRG oder ein anderes Ge­setz keine abweichende Zuständigkeit vorsieht oder eine Anordnung als endgültig bezeich­net und wenn nach § 42 VRG keine unmittelbare Anfechtungsmöglichkeit bei einer Ver­wal­tungsbehörde oder einer Rekursbehörde des Bundes besteht. Gemäss den in § 43 Abs. 1 VRG statuierten Ausnahmen ist die Beschwerde unter anderem unzulässig gegen Anord­nun­gen über Ergebnisse von Universitäts‑, Schul‑, Berufs‑ und anderen Fähigkeitsprü­fun­gen, Klassenzuteilungen sowie Promotions‑ und Zulassungsentscheide (lit. f). Nach der inzwischen in Kraft getretenen neuen Fassung von § 43 Abs. 1 lit. f VRG sind die Aus­schluss­gründe ausdrücklich auch auf Ergebnisse betreffend Klassenzuteilungen sowie Zu­lassungsentscheide einschliesslich Zulassungsbeschränkungen sowie über Disziplinarmass­nahmen im Schulwesen (ausgenommen der disziplinarische Ausschluss) ausgedehnt wor­den (§ 43 Mittelschulgesetz vom 13. Juni 1999; betreffend Teilinkraftsetzung siehe OS 56 S. 54).

b) Entgegen der Auffassung des Regierungsrats enthält das Gesetz über die Univer­si­tät Zürich vom 15. März 1998 (UniversitätsG) hinsichtlich der Möglichkeit des Weiter­zugs von Anordnungen und Rekursentscheiden von Universitätsorganen im Beschwerde­verfahren keine eigene Regelung. Lediglich in Bezug auf Prüfungsergebnisse und Promo­tionen erklärt § 46 Abs. 5 UniversitätsG die Rekursentscheide der Rekurskommission der Universität als endgültig. Im Übrigen verweist das Universitätsgesetz mit der Formulierung "nach Massgabe des Verwaltungsrechtspflegegesetzes" (§ 46 Abs. 1 und 6 UniversitätsG) auf die Regelung im Verwaltungsrechtspflegegesetz und dessen Auslegung. Nichts anderes lässt sich aus dem von der Vorinstanz beigelegten Bundesgerichtsentscheid vom 16. Juni 1999 (1P.4/199/luc) ableiten. Im genannten Entscheid hatte das Bundesgericht im Rahmen einer staatsrechtlichen Beschwerde unter anderem darüber zu befinden, ob durch die Ord­nung der Rekurskommission der Universität Zürich das Legalitätsprinzip und die Gewal­ten­teilung verletzt seien. Das Bundesgericht wies die staatsrechtliche Beschwerde ab, so­weit es darauf eintrat. In der Begründung verwies es darauf, nach § 46 Abs. 2 Univer­si­tätsG unterlägen Entscheide der Universitätsorgane nach Massgabe des Verwaltungs­rechts­pflegegesetzes dem Rekurs an die Rekurskommission; deren Entscheide könnten im Rah­men von § 46 Abs. 5 und 6 UniversitätsG an das kantonale Verwaltungsgericht weitergezo­gen werden (E. 2 b/aa S. 14). Das Bundesgericht war sich somit der einschränkenden Rege­lung gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG bewusst. Wenn es im Rahmen der Prüfung, ob mit dem Zugang zum Verwaltungsgericht ein hinreichender gerichtlicher Rechtsschutz im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 EMRK garantiert werde, festhielt, von der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeschlossen blieben lediglich Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und Promo­tionen (E. 4a S. 24 f.), so ist dies ein Teilaspekt, denn in § 46 Abs. 6 des Universitätsge­set­zes ist klar festgehalten, dass die übrigen Entscheide der Rekurskommission nach Massga­be des Verwaltungsrechtspflegegesetzes an das Verwaltungsgericht weiterziehbar seien. Dies kann nichts anderes heissen, als dass eine Weiterzugsmöglichkeit an das Verwal­tungs­gericht nur gegeben ist, wenn keine Ausschlussgründe gemäss § 43 Abs. 1 VRG vor­liegen oder wenn es sich um Angelegenheiten gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK handelt (§ 43 Abs. 2 VRG). Wenn das Bundesgericht im Rahmen der Prüfung, ob ein hinreichender Rechts­schutz im Sinn von Art. 6 Ziff. 1 EMRK gegeben sei, zum Schluss gekommen ist, die Ausschlussgründe gemäss § 43 Abs. 1 VRG kämen nicht zum Zug, so ist dies zutreffend; entsprechend ist in § 43 Abs. 2 VRG festgehalten, die Beschwerdeausschlussgründe wür­den nicht greifen, sofern es sich um Angelegenheiten gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK handle. Voraussetzung dafür, dass die Ausschlussgründe gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG nicht zur Anwendung kommen, ist somit, dass es sich im konkreten Fall um eine Angelegenheit ge­mäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK handelt. Daher kann entgegen der Meinung des Regierungsrats weder aus dem genannten Bundesgerichtsentscheid noch aus dem UniversitätsG abgeleitet werden, die Ausschlussgründe gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG kämen von vornherein nicht zur Anwendung. Vielmehr ist jeweils konkret zu prüfen, ob es sich um eine Angelegenheit handelt, welche unter die genannte EMRK-Bestimmung fällt oder nicht. Nur im ersteren Fall ist das Verwaltungsgericht trotz der Ausschlussgründe gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG zuständig.

Hinzuzufügen bleibt, dass neben dem Grundsatz der "lex specialis" auch derjenige der "lex posterior" gilt. Unter dem Aspekt der "lex posterior" fällt massgeblich ins Ge­wicht, dass § 43 Abs. 1 lit. f VRG mit Wirkung ab 1. März 2000 neu gefasst und dabei an den gegenüber der Regelung im Universitätsgesetz weitergehenden Restriktionen festge­hal­ten wurde.

Somit sind die Ausschlussgründe gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG nach wie vor mass­geblich, sofern nicht die Voraussetzungen gemäss Abs. 2 derselben Bestimmung gegeben sind. Vorliegend ist für die Frage, ob das Verwaltungsgericht auf die Sache einzutreten ha­be, entscheidend, ob ein Ausschlussgrund gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG vorliegt und wenn dem so sein sollte, ob es sich um eine Angelegenheit gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK handelt, was im Folgenden zu prüfen ist.

2. a) Das Verwaltungsgericht hat sich schon mehrfach mit der Auslegung der Aus­schlussgründe gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG befasst. So hielt es in einem Beschluss vom 26. August 1998 (VB.98.00222), wo es um die Anordnung des Numerus clausus für das Studium der Humanmedizin ging, gestützt auf die damals gültige Fassung von § 43 Abs. 1 lit. f VRG noch fest, die Zuständigkeit des Gerichts sei gegeben. Als Begründung wurde Folgendes ausgeführt:

"Bei der Auslegung der von der Beschwerdemöglichkeit aus­ge­nom­menen Kategorie von 'Anordnung über Zulassungsentscheide' gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG weist der Wortlaut darauf hin, dass der Beschwerde die­je­ni­gen Konstellationen nicht unterliegen, bei denen über die Zulassung (zu einer Ausbildung) in dem Sinn entschieden wird, dass jemand eine Ausbildung be­ginnen kann oder nicht. Dies trifft indessen gerade für die Anordnung der Zu­lassungsbeschränkung noch nicht zu; denn damit wird noch in keiner Weise darüber geurteilt, ob die Studienbewerbenden letztlich tatsächlich zu der an­ge­strebten Ausbildung zugelassen werden oder nicht. Dies ist bei der vorliegen­den Zulassungsbeschränkung für das Studium der Humanmedizin allein abhän­gig vom Resultat des absolvierten Eignungstests."

In einem Beschluss vom 3. März 1999 (VB.98.00404), in welchem es um die Frage der Zulassung zu einem Hautpfachstudium ging, hielt das Verwaltungsgericht sodann fest, während bei der (damals noch) beschwerdefähigen Anordnung des Numerus clausus un­gewiss sei, ob die Kandidierenden tatsächlich ihr Studium aufnehmen können oder nicht, verhalte es sich bei einer Nichtzulassung zum Hauptfachstudium im konkreten Fall gera­de um­gekehrt. Die Nichtzulassung zum Hauptfachstudium besage nichts anderes, als dass die beschwerdeführende Person den Studiengang nicht im Hauptfach absolvieren und ab­schlies­sen könne. Im angefochtenen Rekursentscheid sei somit einzelfallweise entschieden worden, ob die beschwerdeführende Person das anbegehrte Studienfach im Hauptfach be­legen könne oder nicht. Ein solcher Entscheid falle somit unter die vom Verwaltungsge­richt nicht überprüfbaren "Anordnungen über Zulassungsentscheide" im Sinn von § 43 Abs. 1 lit. f VRG. Dabei mache es keinen Unterschied, ob es sich um die Zulassung zum Studium als solchem oder innerhalb des Studiums um die Zulassung zu einem bestimmten Hauptfach handle.

b) Vorliegend ergibt sich sowohl aus dem Wortlaut von § 43 Abs. 1 lit. f VRG (frü­here und heutige Fassung) als auch aufgrund der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts eindeutig, dass die Nichtzulassung von A. B. zum Studium der Veterinär­medi­zin an der Universität Zürich ein nicht beschwerdefähiger konkreter "(Nicht‑)Zulassungs­ent­scheid" darstellt. Somit ist gemäss dieser Bestimmung die Beschwerde an das Verwal­tungs­gericht unzulässig.

c) Zulassungsentscheide bzw. Zulassungsbeschränkungen gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG fallen nicht unter den Anwendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (Jochen Abr. Frowein/Wolfgang Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK-Kommentar, 2. A., Kehl/Strassburg/Arlington 1996, Art. 6 N. 52 S. 190; Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Bern 1995, S. 260 f.). Nichts anderes lässt sich aus dem vom Regierungsrat beigelegten Bundesgerichtsentscheid vom 16. Juni 1999 ab­lei­ten. Vielmehr verweist das Bundesgericht auf seine bisherige Praxis sowie jene der Strass­burger Organe, wonach universitäre Prüfungen und Promotionen gerade nicht unter den An­wendungsbereich von Art. 6 Ziff. 1 EMRK fallen, stünden diese doch nicht in unmittel­barem Zusammenhang mit der Frage der Berufszulassung oder ‑ausübung. Der Universi­täts­abschluss stelle lediglich einen wichtigen Schritt auf dem Weg zur Zulassung zu be­rufs­spezifischen Diplomen und zu Berufsausübungsbewilligungen dar. Daran ändere der Um­stand nichts, dass der Universitätsabschluss praktisch gesehen eine der wesentlichsten Vor­aussetzungen auf diesem Weg darstelle (E. 6c S. 35 mit Hinweisen). Umso mehr muss dies bezogen auf die Zulassungsentscheide gelten.

Zusammengefasst ergibt sich, dass es sich vorliegend auch nicht um eine Angele­gen­heit gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK handelt, weshalb auch unter diesem Gesichtspunkt die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht gegeben ist.

d) In der Eingabe an die Rekurskommission der Universität Zürich war auch noch auf die Anwendbarkeit der Europäischen Konvention über die Gleichwertigkeit der Reife­zeugnisse vom 11. Dezember 1953 und die damit einhergehenden Erklärungen verwiesen worden (SR 0.414.1). In der Tat sind auf internationaler Ebene Bestrebungen im Gang, die Freizügigkeit bezüglich der Zulassung zum Studium an den Universitäten einzuführen bzw. die Bedingungen dafür zu vereinheitlichen. Die Schweiz ist auch der Konvention des Europarates und der UNESCO über die Anerkennung von Hochschulqualifikationen in den Staaten der Region Europa (Nr. 165, 1997) ("Lissabonner Konvention") beigetreten, aber mit dem Vorbehalt bezüglich der kantonalen Bildungshoheit. Diese internationalen Verein­barungen erzeugen jedoch keine direkt von Einzelpersonen einklagbaren Rechtsansprüche, sondern beinhalten Absichtserklärungen und Richtlinien, was sich schon aus den Vertrags­texten ergibt (vgl. Auskunft der Informationsstelle für Anerkennungsfragen [Swiss ENIC] unter:http://www.shk.ch/szfh/deutsch/enic/enicallg.html). Daher sind sie vorliegend nicht unmittelbar anwendbar und setzen somit die Beschwerdeausschlussgründe gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG nicht ausser Kraft (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 4 N. 34 VRG).

Auf die Beschwerde ist daher nicht einzutreten.

3. Der Vollständigkeit halber hat der Regierungsrat noch darauf hingewiesen, dass es sich bei der Rekurskommission der Universität Zürich nicht um eine den Direktionen des Regierungsrats gleichgestellte Kommission im Sinn von § 19a Abs. 1 bzw. 19b Abs. 1 VRG handle (Erwägung C d). Somit wäre der Regierungsrat so oder so nicht auf den Re­kurs eingetreten. Daran ändert aber nichts, dass die Ausnahmen gemäss § 43 Abs. 1 lit. f VRG Geltung haben, was wie erwähnt zur Folge hat, dass vorliegend auch das Verwal­tungs­gericht auf die Beschwerde nicht eintreten kann (Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, N. 2987 ff. sowie Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 91). Es liegt auch kein negativer Kompetenzkonflikt zwischen dem Regierungsrat und dem Ver­wal­tungsgericht vor. Das bedeutet, dass gegen den vorliegenden Entscheid der Rekurs­kommission der Universität Zürich vom 30. August 1999 kein ordentliches Rechtsmittel er­sicht­lich ist (vgl. Jaag, a.a.O.).

4. ...

Demnach beschliesst das Verwaltungsgericht:

1.    Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.    ...