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Geschäftsnummer: VB.2000.00117 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 25.01.2001 Spruchkörper: 1. Abteilung/1. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Lufthygienische Sanierung
Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands eines Schlachthofs: - Zum Grenzwert für die Geruchsbelastung der Abluft (E. 3). - Zur Sanierungs- bzw. Wiederherstellungsfrist (E. 4). - Zu den Sanktionen für den Fall der Nichteinhaltung des festgelegten Grenzwerts (E. 5). - Künftige Anpassung des Grenzwerts (E. 6).
Stichworte: ABLUFT CENTRAVO GERUCH GESTANK GRENZWERT LUFTREINHALTUNG SANIERUNG SCHLACHTHOF WIEDERHERSTELLUNG
Rechtsnormen: Art. 4 lit. II LRV Art. 7 LRV Art. 8 LRV Art. 10 lit. I LRV Art. 7 Abs. I USG Art. 7 Abs. III USG Art. 11 USG Art. 12 Abs. I USG Art. 12 Abs. II USG Art. 16 USG Art. 36 USG
Publikationen: BEZ 2001 Nr. 6 RB 2001 Nr. 77 URP 2001 S. 478
Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
I. A. Die Firma A betreibt an der V-strasse in X eine Anlage zur Aufarbeitung von Rohstoffen aus dem Schlachtprozess von Tieren. Die Anlage wurde von der Firma A und ihrer Rechtsvorgängerin seit Jahrzehnten an diesem Ort betrieben, doch wurden verschiedentlich Änderungen und Ergänzungen vorgenommen.
Die Produktionsprozesse der Firma A verursachen teilweise starke unangenehme Gerüche, die immer wieder zu Beschwerden der Anwohner führten. Die zuständigen Behörden verpflichteten die Betreiberin wiederholt zu Massnahmen, welche die Belästigung der Umgebung mit Gerüchen verhindern sollten. Seit 1996 werden die Abluftströme der Anlage durch das Institut für Hygiene und Arbeitsphysiologie der ETH Zürich (im gemeinsamen Auftrag der Firma A und der Stadt Zürich) sowie durch die T (im Auftrag der Firma A) mittels olfaktorischer Messungen (Geruchsmessungen) überprüft. Das Institut der ETH Zürich führte zudem ab Mitte 1997 periodische Begehungen der Umgebung durch, um Immissionsprotokolle zu erstellen.
B. Mit Verfügung vom 26. Juli 1999 traf der Vorsteher des Gesundheits- und Umweltdepartements der Stadt Zürich u.a. folgende Anordnungen:
"1. Die Firma A, V-strasse, in X, wird verpflichtet, ihren Betrieb bis zum 30. November 1999 so zu sanieren, dass der Reingaswert an sämtlichen Abluftströmen 300 Geruchseinheiten pro Kubikmeter nicht überschreitet. Die Einhaltung dieses Grenzwertes ist bis zu diesem Datum durch olfaktorische Messungen unter der Leitung des Instituts für Hygiene und Arbeitsphysiologie der ETH nachzuweisen.
2. Bis zum 31. August 1999 sind dem Amt für Gesundheit und Umwelt ein aktuelles Lüftungsschema des gesamten Produktionsbetriebes der Firma A sowie .... olfaktometrische Beurteilungen aller relevanten Emissionsquellen .... vorzulegen. ...
4. Nach Vorliegen des Lüftungsschemas wird in einer separaten Anordnung festgelegt, welche Prozesse als besonders geruchsbelastet einzustufen sind.
5. Erbringt die Firma A bis zum 30. November 1999 den Nachweis nicht, dass in allen Abluftströmen aus ihrem Betrieb der Reingaswert von 300 GE/m3 eingehalten wird, sind die besonders geruchsbelasteten Prozesse b dem 1. Dezember 1999 stillzulegen. ...
9. Der Firma A wird zur Kenntnis gebracht, dass das Amt für Gesundheit und Umwelt zur Herstellung des gesetzlichen Zustandes die Emissionsbegrenzungen anpasst und zusätzliche Massnahmen anordnet. Vor einer Anpassung wird die Firma A zur Sache angehört."
Gemäss Ziffer 11 Abs. 2 des Dispositivs wurde ferner einem allfälligen Rekurs gegen die Verfügung die aufschiebende Wirkung entzogen.
II. Mit Eingabe an die Baurekurskommission I des Kantons Zürich vom 14. August 1999 erhob die Firma A Rekurs gegen die Verfügung des Gesundheits- und Umweltdepartements und beantragte:
"1. Ziffer 1 des Dispositives der Verfügung der Rekursgegnerin vom 26. Juli 1999 sei abzuändern und die Frist zur Sanierung der Betriebsabluft sowie des Nachweises mittels olfaktorischer Messungen sei auf fünf Jahre anzusetzen.
2. Der Rekurrentin sei eine mildere Emissionsbegrenzung im Sinne eines Reingaswertes über 300 GE/m3 für die allgemeine Gebäudeabluft zu gewähren.
3. Die Ziffern 5 und 9 des Dispositives der Verfügung der Rekursgegnerin vom 26. Juli 1999 seien aufzuheben.
4. Ziffer 11 Abs. 2 des Dispositives der Verfügung der Rekursgegnerin vom 26. Juli 1999 sei aufzuheben und dem Rekurs sei aufschiebende Wirkung zu erteilen.
..."
Die Baurekurskommission I führte am 26. Oktober 1999 einen Augenschein durch. Mit Verfügung vom 26. November 1999 stellte sie die aufschiebende Wirkung des Rekurses wieder her. Mit Entscheid vom 21. Februar 2000 wies sie den Rekurs ab und bestätigte die Verfügung des Vorstehers des Gesundheits- und Umweltdepartements der Stadt Zürich vom 26. Juli 1999 im beurteilten Umfang. Sie verpflichtete die Firma A, ihren Betrieb innert drei Monaten nach Eintritt der Rechtskraft des Entscheids so zu sanieren, dass der Reingaswert an sämtlichen Abluftströmen 300 Geruchseinheiten pro Kubikmeter (GE/m3) nicht überschreitet.
III. Mit Eingabe vom 24. März 2000 erhob die Firma A beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Entscheid der Baurekurskommission I und beantragte:
"1. Der Beschwerde sei aufschiebende Wirkung zu erteilen.
2. Der Entscheid der Baurekurskommission I des Kantons Zürich vom 21. Februar 2000 sei aufzuheben und der Rekurs der Beschwerdeführerin vom 14. August 1999 sei gutzuheissen, soweit er nicht zufolge Gegenstandslosigkeit hinfällig geworden ist.
3. Der in der Abluft aus dem Betrieb der Beschwerdeführerin einzuhaltende Richtwert sei auf über 300 GE/m3 zu erhöhen.
4. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners."
Die Baurekurskommission I beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 16. April 2000, die Beschwerde sei abzuweisen. Der Vorsteher des Gesundheits- und Umweltdepartements der Stadt Zürich stellte in seiner Beschwerdeantwort vom 26./27. April 2000 ebenfalls Antrag auf Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Beschwerdeführerin und beantragte ferner, es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen.
Die Ausführungen der Vorinstanz und der Parteien werden, soweit erforderlich, nachstehend wiedergegeben.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Begehren des Beschwerdegegners, es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen, ist nicht mehr zu beurteilen, nachdem mit dem heutigen Datum der Endentscheid ergeht.
2. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Beschwerdegegner sei beim Erlass der angefochtenen Verfügung vom 26. Juli 1999 befangen gewesen. Die Stadt Zürich sei Eigentümerin eines Teils des benachbarten Areals, das sie an die Firma Z verpachtet habe, und benütze das vorliegende Verfahren dazu, von den Geruchsimmissionen des Schlachtbetriebs abzulenken. Ferner wirft die Beschwerdeführerin dem Beschwerdegegner vor, er habe mit einer Pressemitteilung vom 20. Januar 2000 versucht, auf die Entscheidfindung der Baurekurskommission I Einfluss zu nehmen.
a) Ob die Beschwerdeführerin im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht befugt ist, die Befangenheit des Beschwerdegegners zu rügen, oder ob sie diesen Einwand nicht vielmehr bereits vor dem Erlass der Verfügung oder spätestens mit dem Rekurs an die Vorinstanz hätte erheben müssen (dazu Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 5a N. 5), kann offen bleiben. Der Einwand wäre jedenfalls nicht begründet. Dass eine Exekutivbehörde verschiedene und z.T. gegensätzliche öffentliche Aufgaben wahrnehmen muss, gehört zu ihren alltäglichen Aufgaben. Mit der Ausübung von Doppelfunktionen im Rahmen der Justiz, welche in der Rechtsprechung zum Teil als unzulässig beurteilt wird (vgl. die Übersicht bei René Rhinow/Heinrich Koller/Christina Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel 1996, Rz. 163 ff.; ferner Kölz/Bosshart/Röhl, § 5a N. 13), ist diese Art der Amtsführung nicht gleichzusetzen. Eine andere Betrachtungsweise würde die Tätigkeit der Exekutivbehörden weitgehend verunmöglichen. Anders verhielte es sich, wenn der Beschwerdegegner persönliche Interessen besässe, welche die Entscheidfindung hätten beeinflussen können (§ 5a Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 [VRG]); dass dies der Fall sei, wird von der Beschwerdegegnerin jedoch nicht behauptet, und es bestehen dafür auch keine Anhaltspunkte.
b) Was den Vorwurf der unzulässigen Einflussnahme auf die Vorinstanz anbelangt, so ist darauf hinzuweisen, dass die von der Beschwerdeführerin erwähnte Vorschrift von § 18 der Verordnung über die Organisation und den Geschäftsgang der Baurekurskommissionen vom 20. Juli 1977 sich an die Parteien des Verfahrens vor jener Instanz richtet. In welcher Weise eine Missachtung der Vorschrift zu ahnden wäre, ist hier nicht zu prüfen. Für das Beschwerdeverfahren ist das Verhalten der Parteien im Verfahren vor der Vorinstanz nur insoweit von Bedeutung, als es geeignet war, den Entscheid der Vorinstanz zu beeinflussen.
Es stellt sich damit die Frage, ob eine versuchte Einflussnahme von Seiten der Parteien vorlag, aufgrund welcher die entscheidende Behörde als befangen erscheinen konnte (vgl. Richard Frank/Hans Sträuli/Georg Messmer, Kommentar zur zürcherischen Zivilprozessordnung, Ergänzungsband, Zürich 2000, zu § 129 GVG N. 3). Das war hier zweifellos nicht der Fall, und eine dahin gehende Rüge wird von der Beschwerdeführerin denn auch nicht ernsthaft erhoben. Die fragliche Pressemitteilung war nicht geeignet, die Vorinstanz einseitig zu informieren oder Druck auf sie auszuüben, zumal sie sich anhand der Akten und des durchgeführten Augenscheins ausführlich über den Sachverhalt orientieren konnte. Der an einem Rechtsmittelverfahren beteiligten Partei ist es auch nicht generell untersagt, sich zu einem Thema, das Gegenstand des Verfahrens bildet, öffentlich zu äussern. Eine Stellungnahme zuhanden der Öffentlichkeit kann sich unabhängig vom hängigen Verfahren aufdrängen, und es darf von den Beteiligten nicht verlangt werden, dass sie mit öffentlichen Verlautbarungen zuwarten, bis ein allenfalls mehrjähriges Verfahren seinen Abschluss findet. Eine Einflussnahme auf das hängige Verfahren ist dabei freilich nach Möglichkeit zu vermeiden, soweit die öffentliche Stellungnahme nicht dazu dient, sachliche Kritik am Verfahren zu üben (vgl. die in anderem Zusammenhang entwickelte Rechtsprechung des Bundesgerichts BGE 108 Ia 316 E. 1 und 2; 106 Ia 100 E. 10). Welche Einschränkungen dabei allenfalls zu beachten sind, braucht hier nicht weiter erörtert zu werden.
Grenzwert für die Geruchsbelastung der Abluft
3. a) Gemäss Dispositiv Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung des Beschwerdegegners vom 26. Juli 1999 ist der Betrieb der Beschwerdeführerin so zu sanieren, dass der festgelegte Grenzwert von 300 GE/m3 "an sämtlichen Abluftströmen" eingehalten wird. Die Beschwerdeführerin hat mit ihren Rekursanträgen vor der Vorinstanz eine Erhöhung des Grenzwerts für die allgemeine Gebäudeabluft beantragt; mit Bezug auf die übrigen Abluftströme beanstandete sie den festgelegten Grenzwert nicht. Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht strebt sie nun eine Erweiterung dieses Rechtsbegehrens auf die gesamte Abluft an. Eine derartige Ausweitung des Streitgegenstandes ist jedoch nicht zulässig (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 86 ff.; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. A., Zürich 1998, Rz. 403 ff., 612, 939; Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, Art. 25 N. 13). Auf den Antrag Ziffer 3 der Beschwerde ist daher nur insoweit einzutreten, als der Grenzwert für die allgemeine Gebäudeabluft in Frage steht. Wie sich aus den nachstehenden Erwägungen ergibt, wäre das Begehren freilich auch mit Bezug auf die übrigen Abluftströme nicht begründet.
b) Gerüche sind Luftverunreinigungen im Sinn von Art. 7 Abs. 1 und 3 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG) und müssen, ebenso wie andere Einwirkungen, in erster Linie durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt werden (Art. 11 Abs. 1 USG). Die Begrenzung erfolgt zunächst im Rahmen der Vorsorge – unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung – so weit, als es technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Steht fest oder ist zu erwarten, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden, sind die Emissionsbegrenzungen zu verschärfen (Art. 11 Abs. 3 USG).
Die Anforderungen an die vorsorgliche Emissionsbegrenzung bei stationären Anlagen, welche die Luft verunreinigen, werden in Art. 3, 4 und 7 der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV) konkretisiert. Für bestehende Anlagen gelten dabei dieselben Bestimmungen wie für neue Anlagen (Art. 7 LRV); wieweit die vorliegend beurteilte Anlage als bestehend bzw. als neu zu werten ist (dazu hinten, E. 4b), spielt diesbezüglich keine Rolle.
Die Verordnung legt für Gerüche keine Emissionsgrenzwerte fest (Art. 3 Abs. 1 und Anh. 1 LRV), definiert jedoch bauliche und betriebliche Anforderungen, welche an Anlagen zur Tierkörper-Verwertung gestellt werden (Art. 3 Abs. 2 lit. a in Verbindung mit Ziff. 53 Anh. 2 LRV). Nach Ziff. 532 Anh. 2 LRV sind Prozessanlagen und Lager, bei denen sich Gerüche entwickeln können, in geschlossenen Räumen unterzubringen (Abs. 1); geruchsintensive Abgase sind zu erfassen und einer Abgasreinigungsanlage zuzuführen (Abs. 2); Rohund Zwischenprodukte sind in verschlossenen Behältern zu lagern (Abs. 3). Über den erforderlichen Wirkungsgrad der Abgasreinigungsanlage enthält die Verordnung keine Angaben. Es versteht sich jedoch selbst, dass diese eine bestimmte Wirkung entfalten muss, um ihren Zweck zu erfüllen; die Anforderungen an die Abgasreinigung sind daher von der Vollzugsbehörde nach Massgabe des technisch und betrieblich Möglichen sowie wirtschaftlich Tragbaren festzulegen (Art. 11 Abs. 2 USG; Art. 4 Abs. 1 LRV).
Massnahmen der Emissionsbegrenzung gelten nach Art. 4 Abs. 2 LRV als technisch und betrieblich möglich, wenn sie bei vergleichbaren Anlagen im In- oder Ausland erfolgreich erprobt sind (lit. a) oder bei Versuchen erfolgreich eingesetzt wurden und nach den Regeln der Technik auf andere Anlagen übertragen werden können (lit. b). Für die Beurteilung der wirtschaftlichen Tragbarkeit von Emissionsbegrenzungen ist auf einen mittleren und wirtschaftlich gesunden Betrieb der betreffenden Branche abzustellen (Art. 4 Abs. 3 LRV). Bei Sanierungserleichterungen nach Art. 17 Abs. 1 USG bzw. Art. 11 LRV können zur Prüfung der Verhältnismässigkeit auch die wirtschaftlichen Verhältnisse des einzelnen Betriebs berücksichtigt werden; Sanierungsrecht kommt jedoch nur zur Anwendung, soweit die Geruchsemissionen durch altrechtliche Anlagen bzw. Anlageteile verursacht werden (vgl. hinten, E. 4b).
c) Die Verfahrensakten enthalten keine schlüssigen Angaben über das technisch und betrieblich erreichbare Mass der Emissionsbegrenzung bei der Reinigung von Abluft der hier in Frage stehenden Art. Zur wirtschaftlichen Tragbarkeit bestimmter Massnahmen für einen mittleren und wirtschaftlich gesunden Betrieb der fraglichen Branche bestehen ebenfalls keine Hinweise; die Beschwerdeführerin beschränkt sich im Wesentlichen darauf, die wirtschaftliche Tragbarkeit der verfügten Emissionsbegrenzung für ihren Betrieb zu bestreiten.
aa) Zu beachten ist jedoch, dass der mit der angefochtenen Verfügung festgelegte Grenzwert das Ergebnis langjähriger Auseinandersetzungen zwischen der heutigen Beschwerdeführerin und dem Beschwerdegegner ist; diese Vorgänge sind in den Erwägungen der Vorinstanz ausführlich dargestellt und werden von den Parteien im Wesentlichen nicht bestritten. Von Bedeutung ist dabei insbesondere die im Rahmen eines früheren Rechtsmittelverfahrens vor der Baurekurskommission I am 6. März 1997 getroffene Vereinbarung (act. 9/29a.3), welche unter anderem festhielt:
"5. Der Grenzwert soll nach den VDI-Richtlinien mit TO 6 von einer Firma, welche die Stadt bestimmt, ermittelt werden. Der Grenzwert wird als Mittelwert einer olfaktorischen Messung definiert und soll nach den Vorstellungen der Stadt 300 GE/m3 betragen.
Die Rekurrentin gibt der Stadt bis Ende April 1997 bekannt, ob sie mit 300 GE/m3 einverstanden ist."
Mit Schreiben vom 30. April 1997 liess die heutige Beschwerdeführerin dem Bau- und Umweltdepartement der Stadt Zürich sowie der Baurekurskommission I mitteilen, dass sie "mit einem Grenzwert (Mittelwert einer olfaktorischen Messung) von 300 GE/m3, bezogen auf das Rohgas, einverstanden" sei (act. 9/29a.4).
In einer Vereinbarung vom 12. Juni 1997 wurde der vorgesehene Grenzwert nochmals bestätigt; eine Anpassung desselben wurde lediglich für den Fall vorgesehen, dass übermässige Belastungen auftreten sollten (act. 9/29a.5). Die Vereinbarung hielt ferner fest, dass die Beschwerdeführerin "die Funktionsfähigkeit ihrer Anlage gemäss dem Verfahren und den Geräten, wie sie anlässlich der Messung am 29. August 1996 durch die Firma T verwendet wurde", kontrollieren werde. Dabei bezog sie sich auf ein von der Firma T, im Auftrag der Beschwerdeführerin erstattetes Gutachten vom 7. Oktober 1996 (act. 9/29a.2). Aus dem Umstand, dass in der Vereinbarung auf dieses Gutachten hingewiesen wurde, will die Beschwerdeführerin gemäss ihren Ausführungen in der Beschwerdeschrift zwar ableiten, dass die Messmethode gegenüber der Vereinbarung vom 6. März 1997 geändert worden sei. Das Gutachten stellte jedoch ebenfalls auf die VDI-Richtlinie ab, und die von der Beschwerdeführerin erwähnte Aussage mit Bezug auf die massgeblichen Reingaswerte (90 bis 350 GE/m3) bezog sich auf eine generelle Erläuterung zu den Messtoleranzen. Die Regelung gemäss der Vereinbarung vom 6. März 1997 (mit der Zustimmung der Beschwerdeführerin vom 30. April 1997), welche den Grenzwert als Mittelwert der olfaktorischen Messung definierte, wird dadurch nicht entkräftet. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist der Grenzwert aufgrund dieser Entstehungsgeschichte auch keineswegs als blosser Richtwert zu verstehen. Die Beschwerdeführerin ist somit auf ihren damaligen Zugeständnissen, wonach sie den Grenzwert von 300 GE/m3 als technisch und betrieblich erreichbar und wirtschaftlich tragbar anerkannte, zu behaften.
bb) Die Beschwerdeführerin hatte freilich zu jenem Zeitpunkt erst einen Teil der Anlagen, welche die heutigen Geruchsemissionen verursachen, in Betrieb gestellt. Weitere Anlageteile, wie insbesondere die Ohrentrocknungsöfen, wurden erst später eröffnet (vgl. hinten, E. 4b a.E.). Nach ihren eigenen Angaben sah sich die Beschwerdeführerin ferner infolge einer Änderung der Verordnung vom 3. Februar 1993 über die Entsorgung tierischer Abfälle (VETA; SR 916.441.22) gezwungen, nachträglich einen Mehl- sowie einen Fettsterilisator zu beschaffen, welche eine erhebliche Änderung der Geruchsbelastung der Abluft zur Folge hatten.
Die Zulässigkeit des festgelegten Grenzwertes wird jedoch auch durch diese Umstände nicht in Frage gestellt. Zunächst ist festzuhalten, dass sich diese Anlageteile nicht in erster Linie auf die allgemeine Gebäudeabluft auswirken, sondern auf die Abluftströme der speziellen Filter, die für die jeweiligen Produktionsprozesse in Betrieb genommen wurden (vgl. das Schema der Abluftführung im zusammenfassenden Bericht der ETH Zürich vom 20. Januar 2000, S. 3; act. 9/25.1). Für diese Abluftströme ist der festgelegte Grenzwert im vorliegenden Verfahren nicht zu überprüfen, da die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren vor der Vorinstanz nur den Grenzwert der allgemeinen Gebäudeabluft beanstandet hat (vorn, E. 3a). Überdies durften neue Anlageteile, die zusätzliche oder andersartige Emissionen verursachten, nicht ohne Bewilligung der zuständigen Baubehörde errichtet werden, und soweit für die erwähnten Änderungen Bewilligungen erteilt wurden, stellten diese den Grenzwert von 300 GE/m3 nie in Frage.
Die Darstellung der Beschwerdeführerin, wonach die geforderte Emissionsbegrenzung infolge der geänderten Anlageteile unmöglich bzw. untragbar geworden sei, steht auch im Widerspruch zur Tatsache, dass es ihr inzwischen offenbar möglich war, den Grenzwert einzuhalten (Messungen vom 14. Juni und 16. August 2000; vgl. den von der Beschwerdeführerin eingereichten Entscheid der Vorinstanz vom 20. Oktober 2000 BRKE I Nr. 00227/2000; act. 14, S. 14). Fraglich bleibt allenfalls, ob der Grenzwert mit der erforderlichen zeitlichen Konstanz eingehalten werden kann; die diesbezüglichen Anforderungen wird der Beschwerdegegner aber ohnehin zu konkretisieren haben, wenn er die vorsorgliche Emissionsbegrenzung durchsetzen will (vgl. hinten, E. 3d). Schliesslich ist auch in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass für die Frage der wirtschaftlichen Tragbarkeit nicht die Verhältnisse des konkret in Frage stehenden Betriebs, sondern jene eines mittleren und wirtschaftlich gesunden Betriebs der betreffenden Branche massgeblich sind (Art. 4 Abs. 3 LRV).
cc) Anzufügen bleibt, dass ein Emissionsgrenzwert von 300 GE/m3 auch im Hinblick auf das Immissionspotenzial der Abluft als naheliegend erscheint. Nach einem zuhanden des BUWAL erstellten Expertenbericht lassen sich aufgrund bisheriger Erfahrungen bei Emissionen von 100–300 GE/m3 in der Regel Geruchsimmissionen vermeiden, wenn die Ableitung über einen Kamin erfolgt und die Distanz zu Wohngebieten mehr als 300m beträgt. Bei Emissionen von 300–1000 GE/m3 muss dagegen mit Immissionen gerechnet werden, sofern für die Ableitung nicht ein hoher Kamin verwendet wird und die Entfernung zu Wohngebieten wenigstens 600m beträgt (M. Hangartner, Grundlagen zur Beurteilung von Geruchsproblemen, Schriftenreihe Umweltschutz Nr. 115, 1989, S. 25 und 30).
d) Mit Blick auf die Konsequenzen einer allfälligen Überschreitung des Grenzwerts stellt sich die Frage, ob dieser während des ganzen Jahres in jedem Moment eingehalten werden muss. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass es unverhältnismässig sei, ihr für den Fall jeder noch so kurzfristigen Überschreitung eine Stilllegung einzelner Produktionsprozesse anzudrohen.
Der Beschwerdegegner hat die Anforderungen an die zeitliche Konstanz der Einhaltung des Grenzwerts in der angefochtenen Verfügung nicht näher präzisiert. Angesichts der Schwierigkeit, mit biologischen Filteranlagen eine konstante Leistung zu erzielen, dürfte eine hundertprozentige Einhaltung des Grenzwerts tatsächlich kaum realisierbar sein. Unter dem Aspekt der vorsorglichen Emissionsbegrenzung muss die geforderte zeitliche Konstanz so festgelegt werden, dass sie mit technischen und betrieblichen Mitteln erreicht werden kann und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Zu beachten ist allerdings, dass unter dem Gesichtspunkt der Zumutbarkeit der verursachten Immissionen relativ enge zeitliche Grenzen für die Emission belastender Gerüche bestehen (hinten, E. 3g). Im Hinblick auf eine zwangsweise Durchsetzung von Emissionsbegrenzungen wird der Beschwerdegegner die Anforderungen an die zeitliche Konstanz näher umschreiben müssen.
e) Der Betrieb der Beschwerdeführerin muss gemäss Dispositiv Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung des Beschwerdegegners vom 26. Juli 1999 so saniert werden, dass der festgelegte Grenzwert von 300 GE/m3 "an sämtlichen Abluftströmen" eingehalten ist. Die Beschwerdeführerin macht sinngemäss geltend, dass es nicht erforderlich sei, den Grenzwert bei jedem einzelnen Abluftstrom einzuhalten; es müsse genügen, wenn er für alle Abluftströme insgesamt (im Durchschnitt) eingehalten werde. Diese Anforderung sei erfüllt.
Mit dieser Stellungnahme setzt sich die Beschwerdeführerin jedoch in Widerspruch zu ihrer eigenen Prozessführung vor der Vorinstanz. Indem sie im Rekursverfahren lediglich für die allgemeine Gebäudeabluft eine mildere Emissionsbegrenzung beantragte, ging sie selber davon aus, dass der festgelegte Grenzwert für jeden Abluftstrom einzeln zu beurteilen ist. Diese Interpretation der Verfügung entspricht auch dem Rechtsstandpunkt des Beschwerdegegners. Da im vorliegenden Verfahren nur der Grenzwert für die allgemeine Gebäudeabluft beurteilt wird (vorn, E. 3a), bleibt für eine Zusammenrechnung der Abluftströme kein Raum.
Anzumerken ist, dass in materieller Hinsicht für beide Betrachtungsweisen gute Gründe angeführt wurden. Der zusammenfassende Bericht der ETH Zürich vom 20. Januar 2000 bezeichnet es als sinnvoll, zur Beurteilung der ganzen Anlage die einzelnen Geruchsquellen mit dem jeweiligen Abluftstrom (d.h. der Menge der betreffenden Abluft) zu gewichten (act. 9/25.1, S. 15), was einer gesamthaften Beurteilung aller Abluftströme anhand eines Durchschnittswertes entsprechen würde. Demgegenüber weist die Vorinstanz darauf hin, dass für die Beurteilung einer Geruchsimmission nicht Durchschnittswerte, sondern Spitzenwerte massgeblich seien (unter Hinweis auf Hangartner, S. 15), weshalb das Einhalten der Grenzwerte bei jedem einzelnen Abluftstrom erforderlich sei. Auch mit Blick auf die im Rahmen der vorsorglichen Emissionsbegrenzung massgeblichen technischen und betrieblichen Möglichkeiten und der wirtschaftlichen Tragbarkeit kommen beide Varianten in Betracht.
f) Die Beschwerdeführerin macht geltend, die angeordnete Emissionsbegrenzung stelle eine verschärfte Begrenzung im Sinn von Art. 11 Abs. 3 USG dar; der Nachweis einer übermässigen Belastung der Bevölkerung sei jedoch nicht erbracht.
Als Rechtsgrundlage der angefochtenen Verfügung vom 26. Juli 1999 nennt der Beschwerdegegner die Bestimmungen über die vorsorgliche Emissionsbegrenzung. In seiner Vernehmlassung zuhanden der Vorinstanz wies er allerdings darauf hin, dass die von der Beschwerdeführerin verursachten Emissionen nach seiner Meinung auch übermässig seien. Die Vorinstanz beurteilte die angefochtene Festlegung eines Emissionsgrenzwertes ausschliesslich als Massnahme der vorsorglichen Emissionsbegrenzung im Sinn von Art. 11 Abs. 2 USG und erachtete sie auf dieser Grundlage als zulässig.
Diesen Stellungnahmen kommt indessen kein entscheidendes Gewicht zu. Ausschlaggebend ist nicht, ob die Vorinstanzen die zutreffenden Rechtsgrundlagen angeführt haben, sondern ob sich die angeordneten Massnahmen auf den dem Verfahren zugrunde liegenden Sachverhalt stützen lassen; diese Rechtsanwendung ist Sache des Gerichts. Wie die vorstehenden Erwägungen zeigen, ist die strittige Anordnung als Massnahme der vorsorglichen Emissionsbegrenzung ausreichend begründet; der Nachweis übermässiger Immissionen ist dafür nicht erforderlich.
g) Zu erwähnen bleibt, dass zahlreiche Anhaltspunkte dafür sprechen, dass in der Umgebung der Anlage tatsächlich seit mehreren Jahren übermässige Geruchsimmissionen aufgetreten sind.
Nach Art. 14 lit. b USG sind die Immissionsgrenzwerte, welche die Grenze der übermässigen Belastung definieren, so festzulegen, dass Immissionen unterhalb dieser Grenzwerte die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören. Die Verordnung konkretisiert dies dahin gehend, dass Immissionen, für welche keine Grenzwerte bestehen, als übermässig gelten, wenn aufgrund einer Erhebung feststeht, dass sie einen wesentlichen Teil der Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden erheblich stören (Art. 2 Abs. 5 lit. b LRV). Im Expertenbericht Hangartner wird diese Voraussetzung als erfüllt betrachtet, wenn sich mehr als 25% der betroffenen Personen stark gestört fühlen (Hangartner, S. 44).
Für das Mass der Belästigung ist u.a. die Häufigkeit der Störung von Bedeutung. Einzelne Untersuchungen weisen darauf hin, dass Gerüche, die mehr als einmal pro Woche auftreten, in der Regel zu unzumutbaren Belästigungen führen; die Grenze liegt damit bei rund 0,5% der Jahresstunden (Hangartner, S. 47). Diese Aussagen nehmen freilich keinen Bezug auf das qualitative Belästigungspotential (die hedonische Wirkung) der Gerüche. Da Gerüche aus der Tierkörperverwertung zu den unangenehmsten Gerüchen überhaupt gezählt werden (Hangartner, S. 27 ff.), liegt die zumutbare Häufigkeit in diesem Fall möglicherweise noch tiefer. Wenn bei den Begehungen durch Probanden der ETH Zürich bei einzelnen Kontrollpunkten in 5% bis über 30% der Fälle Geruchsbelästigungen festgestellt wurden (vgl. ETHZ, Auswertung der Geruchsbegehungen A im Dezember 1999 und Januar 2000, act. 5.3 – 5.5, sowie die Berichte über frühere Begehungen in act. 11), war die Grenze des Zumutbaren jedenfalls bei weitem überschritten. Die Beschwerdeführerin verkennt dies, indem sie die prozentuale Häufigkeit, mit welcher die Gerüche auftreten, mit dem Prozentsatz der dadurch stark gestörten Personen gleichsetzt; diese Kriterien sind klar voneinander zu unterscheiden.
Bei der örtlichen Abgrenzung der Untersuchungsperimeter ist darauf zu achten, dass Gebiete mit ähnlicher Belastung je für sich beurteilt werden. Verschärfte Emissionsbegrenzungen sind anzuordnen, wenn an einzelnen Standorten ausserhalb der strittigen Anlage, an denen sich Personen regelmässig zum Wohnen oder Arbeiten aufhalten, eine übermässige Geruchsbelastung auftritt. Das gilt auch dann, wenn von den übermässigen Immissionen nur wenige betroffen sind (vgl. André Schrade/Theo Loretan in: Kommentar zum USG, 1998, Art. 13 N. 18). Es gelten diesbezüglich keine anderen Grundsätze als bei Immissionen anderer Art; so gelten Lärmemissionen einer Anlage als unzulässig, wenn sie an mindestens einem lärmempfindlichen Standort zu einer Überschreitung der Grenzwerte führen (vgl. Robert Wolf in: Kommentar zum USG, 2000, Art. 25 N. 56). Massgeblich ist somit nicht das durchschnittliche Mass der Geruchsbelästigung, das in einem bestimmten Umkreis um die Anlage wahrgenommen wird, denn bei diesem Vorgehen würde der Prozentsatz der stark belästigten Personen weitgehend von der Begrenzung des Perimeters abhängen. Ebenso wenig kann darauf abgestellt werden, dass die strittige Anlage in einer Industriezone liegt, in welcher nach Auffassung der Beschwerdeführerin höhere Immissionen zumutbar sein sollen. An den betroffenen Standorten ausserhalb der Industriezone sind die Immissionen nach den Gegebenheiten dieser Standorte zu beurteilen; ob für die Industriezone tatsächlich ein weniger strenger Massstab gilt, kann hier offen bleiben. Auf einen "Zonendurchschnitt" der Industriezone bzw. auf die Geruchswahrnehmung der im Betrieb der Beschwerdeführerin tätigen Mitarbeitenden kann es entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ohnehin nicht ankommen.
Sanierungs-Frist
4. Die Beschwerdeführerin wendet sich sodann gegen die von den Vorinstanzen angesetzte Frist für die Realisierung der Emissionsbegrenzung. Sie betrachtet die Fristansetzung als Verkürzung der ordentlichen fünfjährigen Sanierungsfrist gemäss Art. 10 Abs. 1 LRV und macht geltend, dass die Voraussetzungen dafür nach Art. 10 Abs. 2 und 4 LRV nicht gegeben seien.
a) Die ordentliche fünfjährige Sanierungsfrist hätte im vorliegenden Fall, wie die Vorinstanz zutreffend festhielt (E. 9c, des Rekursentscheids), mit der Zustellung der erstmaligen Sanierungsverfügung vom 17. Juni 1996 zu laufen begonnen. Soweit nach diesem Zeitpunkt neue geruchserzeugende Anlageteile in Betrieb genommen wurden, gelangen die Fristen des Sanierungsrechts von vornherein nicht zur Anwendung (vgl. nachstehend, E. b). Die Sanierungsfrist würde somit gegen Ende des Monats Juni 2001 ablaufen.
In der angefochtenen Verfügung des Beschwerdegegners vom 26. Juli 1999 war der Beschwerdeführerin für die Einhaltung der festgelegten Abluftwerte eine Frist bis 30. November 1999 gesetzt worden. Die Vorinstanz hat diese Frist jedoch dahin gehend erstreckt, dass die Emissionsbegrenzung erst drei Monate nach Eintritt der Rechtskraft ihres Entscheids eingehalten werden muss. Diese Anordnung wurde vom Beschwerdegegner nicht angefochten. Da der Eintritt der Rechtskraft durch das vorliegende Beschwerdeverfahren weiter hinausgeschoben wird, besteht letztlich nur noch eine geringe Differenz zur ordentlichen Sanierungsfrist nach Art. 10 Abs. 1 LRV.
Die Vorinstanz hat sodann zu Recht darauf hingewiesen, dass sich die Beschwerdeführerin bereits im Rahmen der Vereinbarung vom 6. März 1997 (bestätigt mit Schreiben der Beschwerdeführerin vom 30. April 1997 und übernommen in die Wiedererwägungsverfügung vom 30. Juli 1997) dazu verpflichtet und imstande erklärt hat, den strittigen Grenzwert einzuhalten. Soweit die Frage der Sanierungsfrist damit nicht bereits rechtskräftig erledigt wurde, erscheint die Berufung der Beschwerdeführerin auf eine längere Sanierungsfrist unter diesen Umständen jedenfalls als rechtsmissbräuchlich.
Hinzu kommt, dass der fragliche Grenzwert, wie aus dem von der Beschwerdeführerin eingereichten Entscheid der Vorinstanz vom 20. Oktober 2000 in einem parallelen Verfahren hervorgeht (BRKE I Nr. 00227/2000; act. 14), inzwischen offenbar eingehalten werden konnte (Messungen vom Juni und August 2000). Die Frage der Sanierungsfrist ist damit für die Beschwerdeführerin nur noch mit Bezug auf die Frage einer allfälligen kurzfristigen Überschreitung des Grenzwertes und der damit verbundenen Konsequenzen von Interesse. Diesbezüglich ist die Anordnung des Beschwerdegegners aber ohnehin konkretisierungsbedürftig (vgl. E. 3d).
b) Im Übrigen ist fraglich, wieweit die strittige Anordnung vorsorglicher Emissionsbegrenzungen überhaupt als Sanierung zu werten ist. Die Regeln der Art. 16–18 USG über die Sanierung von Anlagen beziehen sich auf altrechtliche, beim Inkrafttreten des Gesetzes bereits rechtskräftig bewilligte Anlagen. Das Sanierungsrecht ist Übergangsrecht für Tatbestände, die sich vor dem Inkrafttreten der in Frage stehenden Vorschriften verwirklicht haben und auf die daher ein weniger strenger Massstab angewandt wird (vgl. André Schrade in: Kommentar zum USG, 1987, Vorbem. zu Art. 16–18 N. 1 ff., Art. 16 N. 16; Ulrich Zimmerli, Sanierungen nach dem Bundesgesetz über den Umweltschutz: Grundlagen und Grundsätze, URP 1990, S. 243 ff., 246 f.; Wolf, Art. 25 N. 40). Selbst gegenüber altrechtlichen, vor dem Inkrafttreten des Gesetzes erstellten Anlagen kommt die mit der Anwendung des Sanierungsrechts verbundene Privilegierung nur insoweit zur Anwendung, als die nach Gesetz oder Verordnung unzulässigen Emissionen bereits beim Inkrafttreten der betreffenden Vorschriften verursacht wurden; mit Bezug auf später hinzugekommene neue Einwirkungen ist das Sanierungsrecht nicht anwendbar (vgl. zur analogen Rechtslage im Bereich des Lärmschutzes BGr, URP 1999, S. 264 E. 3a; BGE 123 II 325 E. 4c/aa).
Bei der Änderung einer altrechtlichen Anlage gelten somit für zusätzlich erstellte Anlageteile oder neue, bisher nicht vorhandene Emissionen die Vorschriften über neue Anlagen. Dieser Rechtslage entspricht Art. 2 Abs. 4 lit. a LRV, wonach Anlagen, die umgebaut, erweitert oder instand gestellt werden, als neue Anlagen behandelt werden, sofern von der Änderung höhere oder andere Emissionen zu erwarten sind. Unzulässige Emissionen, die durch neurechtliche, nach dem Inkrafttreten des USG erstellte Anlagen oder Anlageteile verursacht werden, werden daher nicht nach den Vorschriften des Sanierungsrechts, sondern anhand der Grundsätze über die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands bei nicht rechtskonform erstellten Anlagen begrenzt (vgl. zum Lärmschutzrecht Wolf, Art. 25 N. 44).
Die vorliegend strittige Anlage wird von der Beschwerdeführerin bzw. ihrer Rechtsvorgängerin zwar seit Jahrzehnten am heutigen Standort betrieben. Verschiedene Anlageteile, welche für die Geruchserzeugung von erheblicher Bedeutung sind, wurden jedoch erst nach dem Inkrafttreten des USG am 1. Januar 1985 erstellt. Nach der unbestrittenen Darstellung der Vorinstanz nahm die Beschwerdeführerin im Jahr 1992 eine Griebentrocknungsanlage und 1998 Ohrentrocknungsöfen in Betrieb. Beide Anlageteile gehören zu den Hauptverursachern der heutigen Geruchsemissionen (vgl. das Schema der Abluftführung im zusammenfassenden Bericht der ETH Zürich vom 20. Januar 2000, S. 3; act. 9/25.1), und die Abluft dieser Prozesse war massgeblich an der Überschreitung der festgelegten Grenzwerte in den letzten Jahren beteiligt. Mit Bezug auf diese Abluftströme kommen daher nicht die Grundsätze des Sanierungsrechts, sondern jene über die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands bei neurechtlichen Anlagen zur Anwendung. Wie es sich mit weiteren Anlageteilen verhält, kann offen bleiben, da die Frage hier einzig mit Bezug auf die Sanierungsfrist von Bedeutung ist; diese ist nach dem Gesagten auch bei der Anwendung von Sanierungsrecht nicht zu beanstanden.
Stilllegung einzelner Prozesse
5. Für den Fall, dass der festgelegte Grenzwert innert der gesetzten Frist nicht eingehalten werde, sah die angefochtene Verfügung des Beschwerdegegners vom 26. Juli 1999 in Dispositiv Ziff. 5 vor, dass die besonders geruchsbelasteten Prozesse stillzulegen seien. Sowohl die Parteien wie auch die Vorinstanz gehen davon aus, dass es sich bei dieser Aussage um eine verbindliche Anordnung handelt, die im Fall einer Überschreitung der Grenzwerte lediglich noch zu vollstrecken wäre.
a) Rechtsmittel an die Baurekurskommission und das Verwaltungsgericht können gegen "Anordnungen" bzw. "Entscheide" der jeweiligen Vorinstanzen erhoben werden (§§ 329 Abs. 2 und 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975; vgl. §§ 19 ff. und 41 ff. VRG). Es sind dies Verfügungen bzw. Verwaltungsakte, mit denen eine konkrete Rechtsbeziehung in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 11 ff; Kölz/Häner, Rz. 498). Um als Verfügung zu gelten, muss ein individueller Verwaltungsakt so weit konkretisiert sein, dass er unmittelbar vollstreckt werden kann (Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 4–31 N. 16). Gegen eine vorbehaltene, aber noch nicht angeordnete Massnahme kann kein Rechtsmittel erhoben werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 48 N. 21).
Diese Voraussetzungen eines ausreichend konkretisierten, vollstreckbaren Verwaltungsakts sind in Dispositiv Ziff. 5 der Verfügung des Beschwerdegegners vom 26. Juli 1999 nicht erfüllt. Die Bestimmung legt nicht fest, welche Prozesse als besonders geruchsbelastet zu gelten haben und im Fall einer Überschreitung des Grenzwertes stillzulegen seien; die Verfügung verlangt vielmehr, dass die Beschwerdeführerin ein aktuelles Lüftungsschema des gesamten Produktionsbetriebs vorlegt (Dispositiv Ziff. 2), gestützt auf welches anschliessend in einer separaten Anordnung festgelegt werden soll, welche Prozesse als besonders geruchsbelastet einzustufen sind (Dispositiv Ziff. 4). Wie aus dem Lüftungsschema im zusammenfassenden Bericht der ETH Zürich vom 20. Januar 2000 (act. 9/25.1, S. 3) ersichtlich ist, stellt sich dabei auch die Frage, welche der untereinander verbundenen Prozesse, die den verschiedenen Abluft-Filtern vorgelagert sind, stillzulegen wären, falls nur bei einem einzelnen Abluftstrom eine Überschreitung des Grenzwerts auftritt. Des weiteren hat die Beschwerdeführerin zu Recht darauf hingewiesen, dass nicht geklärt ist, ob jede noch so geringfügige und kurzfristige Überschreitung des Grenzwertes zur Stilllegung der betreffenden Prozesse führen müsste. Auch diesbezüglich bedürfte die Anordnung des Beschwerdegegners einer Konkretisierung, bevor sie vollstreckt werden könnte.
Dispositiv Ziff. 5 der angefochtenen Verfügung enthält somit keine Anordnung im Sinn eines konkreten, selbständig vollstreckbaren Verwaltungsakts. Als blosse Androhung ist die Bestimmung nicht anfechtbar, da das anwendbare Recht an eine Androhung dieser Art keine Rechtsfolgen knüpft. Gegen Dispositiv Ziff. 5 ist somit kein Rechtsmittel zulässig. Soweit die Beschwerdeführerin die Aufhebung dieses Teils des Dispositivs verlangt, ist auf ihre Beschwerde nicht einzutreten.
b) Im Hinblick auf die Weiterführung des Sanierungsverfahrens durch den Beschwerdegegner erscheint eine vorläufige Klärung der angesprochenen Rechtsfragen dennoch am Platz. Dabei stellt sich insbesondere die Frage, ob die angedrohte Teilstilllegung gestützt auf Art. 16 Abs. 4 USG angeordnet werden kann, was die Beschwerdeführerin bestreitet.
aa) Die Festlegung von Grenzwerten für die Geruchsbelastung der Abluftströme dient vorliegend der vorsorglichen Emissionsbegrenzung im Sinn von Art. 11 Abs. 2 USG, nicht der verschärften Begrenzung bei übermässigen Immissionen gemäss Art. 11 Abs. 3 USG (vorn, E. 3f). Ob sich die angedrohte Stilllegung von Anlageteilen unter diesen Umständen auf Art. 16 Abs. 4 USG stützen lässt, erscheint fraglich. Der Wortlaut der Vorschrift enthält dazu keine Aussage; aufgrund ihrer Funktion ist sie jedoch auf die Beseitigung schwerwiegender Immissionen ausgerichtet, wobei in der Lehre sogar eine qualifizierte Übermässigkeit vorausgesetzt wird (vgl. André Schrade in: Kommentar zum USG, 1987, Art. 16 N. 8 f., 48 ff.).
Die Frage braucht indessen nicht weiter geprüft zu werden, denn die vorliegend angedrohte Stilllegung einzelner Produktionsprozesse stellt ohnehin keine vorläufige Massnahme für die Dauer der Sanierung dar, wie sie in den Art. 16 Abs. 4 USG und Art. 8 Abs. 2 bzw. Art. 9 Abs. 3 LRV geregelt wird. Nach der Zielsetzung der angefochtenen Verfügung handelt es sich vielmehr um eine Sanktion für den Fall der Nichteinhaltung der angeordneten vorsorglichen Emissionsbegrenzung. In welcher Weise die gestützt auf USG und LRV angeordneten Massnahmen gegenüber renitenten Anlageninhabern zu vollziehen sind, wird nicht durch das Bundesrecht geregelt. Nach Art. 36 USG obliegt der Vollzug des Umweltrechts den Kantonen; sie erlassen zu diesem Zweck nicht nur die notwendigen Verfügungen, sondern sorgen wo nötig auch für deren zwangsweise Durchsetzung nach den Regeln des Verwaltungsverfahrensrechts (vgl. Ursula Brunner in: Kommentar zum USG, 1998, Art. 36 N. 11b). Davon unabhängig gelangen gegebenenfalls die Straftatbestände des Umweltrechts zur Anwendung (vgl. Art. 61 Abs. 1 lit. a und b USG).
Das Zürcher Recht regelt die Vollstreckung in den §§ 29–31 VRG und sieht als Massnahmen insbesondere die Ersatzvornahme auf Kosten des Pflichtigen und den unmittelbaren Zwang gegen den Pflichtigen bzw. seine Sachen vor (§ 30 lit. b und c VRG). Derartige Anordnungen können im Grundsatz sogar ohne besondere gesetzliche Grundlage getroffen werden (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A. Zürich 1998, Rz. 918, 939 f.; René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 49 B. III; Kölz/Bosshart/Röhl, § 30 VRG N. 8; Kölz/Häner, Rz. 389). Dabei muss es auch zulässig sein, einen Produktionsprozess stillzulegen, wenn die Durchsetzung einer verfügten Emissionsbegrenzung nicht mit weniger weit gehenden Mitteln erreicht werden kann (vgl. zur Problematik Max Imboden/René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basel 1986, Bd. I, Nr. 49 B. V; Rhinow/Krähenmann, Nr. 49 B V; Häfelin/Müller, Rz. 937 ff.; Kölz/Bosshart/Röhl, § 30 VRG N. 28 ff.).
bb) Wenn die verbleibenden Emissionen zu übermässigen Immissionen führen, d.h. eine Beeinträchtigung verursachen, die für die betroffenen Personen in der Umgebung der Anlage schädlich oder lästig ist (dazu vorn, E. 3g), kann die Stillegung von Produktionsprozessen auch unmittelbar gestützt auf das Bundesrecht verfügt werden. Die in diesem Fall zu treffenden Massnahmen der verschärften Emissionsbegrenzung (Art. 11 Abs. 3 USG) können als ultima ratio zur Schliessung der Anlage führen, sofern sich die übermässigen Immissionen nicht auf andere Weise beseitigen lassen; die abschliessende Aufzählung der zulässigen Massnahmen in Art. 12 Abs. 1 USG steht dem nicht entgegen (vgl. Schrade/Loretan in: Kommentar zum USG, 1998, Art. 11 N. 17a). Die Anordnung von Massnahmen der verschärften Emissionsbegrenzung hängt auch nicht davon ab, dass vorgängig eine Vollstreckung vorsorglicher Begrenzungsmassnahmen nach kantonalem Verfahrensrecht angestrebt wurde. Die Behörde hat die Möglichkeit, verschärfte Emissionsbegrenzungen von Anfang an zugleich mit Massnahmen der vorsorglichen Emissionsbegrenzung anzuordnen, sofern die materiellen Voraussetzungen der verschärften Begrenzung erfüllt sind (vgl. Schrade/Loretan in: Kommentar zum USG, 1998, Art. 11 N. 20 a.E.). Im Übrigen wurde der Beschwerdeführerin in den vergangenen Jahren reichlich Gelegenheit geboten, Massnahmen der vorsorglichen Emissionsbegrenzung durchzuführen; falls es ihr trotz der von ihr wiederholt zugesicherten Bemühungen nicht gelingt, die angeordnete Begrenzung einzuhalten, muss davon ausgegangen werden, dass sie dazu nicht willens oder nicht in der Lage ist.
Künftige Anpassungen des Grenzwertes
6. Mit Dispositiv Ziff. 9 der angefochtenen Verfügung des Beschwerdegegners vom 26. Juli 1999 wurde der Beschwerdeführerin zur Kenntnis gebracht, dass das Amt für Gesundheit und Umwelt zur Herstellung des gesetzlichen Zustands die Emissionsbegrenzungen anpassen und zusätzliche Massnahmen anordnen könne. Im Rekursverfahren hatte die Beschwerdeführerin die Aufhebung dieser Ziffer beantragt; wieweit sie im Beschwerdeverfahren an diesem Antrag festhält, ist nicht deutlich.
Dispositiv Ziff. 9 der angefochtenen Verfügung stellt indessen – ebenso wie Dispositiv Ziff. 5 (dazu vorn, E. 5a) – keine konkrete, vollstreckbare Anordnung dar. Wie bereits die Vorinstanz festgestellt hat, gibt die Bestimmung lediglich wieder, was schon von Gesetzes wegen gilt, und auferlegt der Beschwerdeführerin keine Pflichten. Dispositiv Ziff. 9 kann daher nicht mit Rechtsmitteln angefochten werden.
7. Zusammengefasst erweist sich damit die angeordnete Emissionsbegrenzung mittels Grenzwerten für die Geruchsbelastung der Abluftströme als rechtmässig. Eine Stilllegung einzelner Produktionsprozesse kann jedoch nicht als blosse Vollzugsmassnahme auf die angefochtene Verfügung gestützt werden. Die Emissionsbegrenzung bedarf zunächst einer Präzisierung mit Bezug auf die Einhaltung der Grenzwerte in zeitlicher Hinsicht sowie bezüglich der angedrohten Stillegung einzelner Produktionsprozesse. Für den Fall einer Missachtung derart konkretisierter Massnahmen stehen dem Beschwerdegegner die Vollzugsmittel des Verwaltungsverfahrensrechts zur Verfügung. Resultieren in der Umgebung der Anlage übermässige Immissionen, kann der Beschwerdegegner ferner von Anfang an auch verschärfte Massnahmen anordnen, welche nötigenfalls zu einer Stilllegung von Produktionsprozessen oder der gesamten Anlage führen können.
8. ...
Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2. ...