Zürich Verwaltungsgericht 08.03.2000 VB.2000.00003

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  Geschäftsnummer: VB.2000.00003   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 08.03.2000 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: Kinobetriebsbewilligung

. Kinobetriebsbewilligung (Erweiterung Cinemax Zürich): Konkurrierende Kinobetriebe sind zur Beschwerde berechtigt (E. 2). Rechtsgrundlagen und Rechtsprechung hinsichtlich Kinobetriebsbewilligung (E. 3a). Würdigung der verschiedenen Arten von Kinobetrieben wie Multi-/Megaplexkinos oder Mehrfachkinos im Allgemeinen (E. 3b). Keine Notwendigkeit für spezielle Verträglichkeitsanalyse (E. 3c). Die beantragten zusätzlichen Kinosäle führen zwar zu weiterer Konkurrenzierung, doch ist eine Beeinträchtigung in Angebotsvielfalt, Auswahlfreiheit und Unabhängigkeit der Filmvorführung nicht erstellt; namentlich: Cinemax-Konzept in Zürich bereits verankert; keine erhebliche Kapazitätssteigerung; andere hiesige Verhältnisse als bei Multiplexbetrieben "auf der grünen Wiese" (E. 3d/e). Hinweis auf gesetzgeberische Liberalisierungsbestrebungen (E. 3f). Insbes. Konkurrenzfrage: Verhinderung von Konkurrenz und Sicherung bestehender Branchenstrukturen bilden im Allgemeinen keine kulturpolitische Zielsetzung, wie sie das Filmrecht verfolgt; namentlich gibt es keine Bedürfnisklausel (E. 3g/h). Da Änderungen der massgeblichen Beteiligung am Kapital der Kinobetriebe ohnehin bewilligungspflichtig sind, kann in diesem Verfahren keine entsprechende Auflage verlangt werden (E. 3i).

  Stichworte: CINEMAX FILM KINO LEGITIMATION ÜBRIGES BESONDERES VERWALTUNGSRECHT WIRTSCHAFTS- UND WIRTSCHAFTSVERWALTUNGSRECHT

Rechtsnormen: Art. 71 BV Art. 18 FiG § 35 FiV

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

I. Mit Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich vom 11. Dezember 1992 war der Cinemax AG eine bis zum 31. Dezember 1996 befristete und mit Verfügung vom 20. September 1996 eine unbefristete Bewilligung zum Betrieb von zehn Filmvorführsälen mit insgesamt 1'540 Plätzen in der Stadt Zürich erteilt worden.

Mit Eingabe vom 15. September und 13. Oktober 1998 stellte die Cinemax AG das Gesuch, es sei ihr gestützt auf Art. 18 des Bundesgesetzes über das Filmwesen vom 28. Sep­tember 1962 (FiG) die Bewilligung zur Eröffnung von zwei weiteren Filmvorführsälen mit ca. 740 Plätzen im Anbau zum bestehenden Kino Cinemax zu erteilen. Nachdem das Gesuch im Amtsblatt des Kantons Zürich veröffentlicht worden war, erhob die KITAG Kino-Theater Zürich AG am 19. November bzw. 14. Dezember 1998 bei der Direktion des Innern Einsprache und beantragte, das Gesuch der Cinemax AG um Bewilligung der Er­wei­terung des Kinobetriebs sei abzuweisen. Ausserdem wurde bezüglich der zur Bewilli­gung anstehenden Startsäle die Einholung einer eingehenden Verträglichkeitsanalyse unter Einbezug der Entwicklung der Multiplex-Kinos in Deutschland und ihrer Auswirkung auf die Angebotsvielfalt auf dem dortigen Kinomarkt beantragt. Eventualiter wurde für den Fall, dass die Bewilligung erteilt werden sollte, beantragt, diese sei mit der Auflage zu ver­binden, dass die Aktionäre der Gesuchstellerin in den nächsten zehn Jahren nach Be­triebs­aufnahme der neuen Säle weder auf direkte noch indirekte Weise einen ausländischen oder mit einer ausländischen Kinogruppe verbundenen Kinobetreiber an der Cinemax AG be­tei­ligen dürfen.

Mit Verfügung vom 5. Mai 1999 wies die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich die Einsprache der KITAG Kino-Theater Zürich AG ab und erteilte der Cinemax AG gestützt auf Art. 18 FiG die Bewilligung, zwei Filmvorführsäle mit 320 bzw. 420 Sitzplätzen im Anbau an das bestehende Kino Cinemax in Zürich zu betreiben. Die Di­rektion der Justiz und des Innern begründete ihren Entscheid unter anderem dahinge­hend, dass die Möglichkeit der Konkurrenzierung bestehender Kinobetriebe bei der Prü­fung der Bewilligungserteilung dann zu beachten sei, wenn sie sich auf die allgemeinen staats‑ und kulturpolitischen Interessen nachteilig auswirken könnte. Erfahrungsgemäss könne eine ge­sunde Konkurrenz auch im Kinogewerbe zu einer Leistungsverbesserung, zur Moderni­sie­rung bestehender Betriebe und zu einer Qualitätsverbesserung bei den pro­grammierten Fil­men führen. Die zum Teil negativen Auswirkungen von Multiplexkinos auf die Kinoland­schaft im Ausland liessen keine entsprechenden Schlussfolgerungen be­züglich der geplan­ten Erweiterung des Kinos Cinemax auf den Kinoplatz Zürich zu. Das Multiplexkino Cine­max stehe seit rund sechs Jahren im Wettbewerb mit den anderen Kinobetreibern, ohne dass die vor der Eröffnung befürchteten negativen Entwicklungen für die Kinos der In­nen­stadt eingetreten wären. Beim zu beurteilenden Bewilligungsgesuch handle es sich nicht um die Eröffnung eines neuen Mehrfachkinos, sondern um die Erwei­terung eines bereits in den Zürcher Kinomarkt integrierten Mehrfachkinos um zwei Säle. Daher könne auf die Durch­führung einer Verträglichkeitsanalyse verzichtet werden. Die Sitzplatzzahl der bei­den geplanten Säle lasse erwarten, dass diese als Startsäle im Main­stream-Bereich dienen würden. Aus dem Umstand, dass damit andere Startsäle für Main­stream-Filme konkurren­ziert würden, ergäben sich allerdings keine konkreten Hinweise für ein Absinken des Ni­veaus der programmierten Filme. Daran ändere auch die Tatsache nichts, dass der Ge­schäfts­leiter und Verwaltungsratspräsident der Gesuchstellerin zugleich Eigentümer des Filmverleihbetriebs Y.-AG sei. Diese habe ihre Filme in den ver­gangenen Jahren auch an­de­ren Kinobetreibern angeboten und beabsichtige gemäss eigenen Angaben, dies weiterhin so zu handhaben. Alles in allem seien keine Anhaltspunkte er­sichtlich, welche zwingend auf irgendwelche negativen Auswirkungen auf staats‑ oder kulturpolitische In­ter­essen schlies­sen liessen. Die eventualiter beantragte Anordnung eines Verbots einer direk­ten oder indirekten Beteiligung einer ausländischen oder mit einer aus­ländischen Kino­grup­pe ver­bun­denen Kinobetreiberin an der Cinemax AG wurde mit der Begründung abge­wiesen, An­teilsübertragungen bedürften ohnehin einer Bewilligung, so­weit sie im Sinn des Film­gesetzes massgeblich seien. Eine entsprechende Bewilligungser­teilung wäre gesondert auf­grund der dannzumaligen Verhältnisse zu prüfen. 

II. Mit Beschluss vom 17. November 1999 wies der Regierungsrat des Kantons Zü­rich den von der KITAG Kino-Theater Zürich AG gegen die Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 5. Mai 1999 erhobenen Rekurs ab. Zur Begründung wurde ange­führt, der Zweck von Art. 18 Abs. 2 FiG bestehe darin, ein Absinken des Niveaus der pro­grammierten Filme zu verhindern; die Bewilligung könne demnach nur verweigert werden, wenn nach den konkreten Umständen zu erwarten sei, die Qualität der Programmierung der Filme werde dadurch tatsächlich abnehmen. Die zu erwartende Qualitätseinbusse müsse dar­über hinaus die öffentlichen Interessen in einem solchen Mass gefährden, dass sich auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit ein Eingriff in die Handels‑ und Gewer­befreiheit rechtfertige. Dass zu den bestehenden rund zwölf als Startsäle geeigneten Kinos noch zwei derartige Säle hinzukämen, führe möglicherweise zu einer Konkurrenzierung der Kinobetriebe untereinander; eine gesunde Konkurrenz könne auch im Kinogewerbe zu einer Qualitätsverbesserung und einer Anhebung des Niveaus bei den programmierten Fil­men führen. Es erscheine nicht nachvollziehbar, dass bei einer Erhöhung der Leinwandzahl in der Stadt Zürich um rund vier und der Platzzahl um rund sechs Prozent die innerstädti­schen Kinobetriebe aus wirtschaftlichen Gründen zur Schliessung gezwungen würden.

III. Am 24. Dezember 1999 ging rechtzeitig die Beschwerde der KITAG Kino-Thea­ter Zürich AG gegen den Rekursentscheid des Regierungsrats vom 17. November 1999 beim Verwaltungsgericht ein. Die Beschwerdeführerin beantragte, es sei in Aufhe­bung des Beschlusses des Regierungsrats im Sinn ihrer vor Vorinstanz gestellten Anträge zu entscheiden, und zwar unter Kosten‑ und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Cinemax AG (Be­schwer­degegnerin 2). Sie verwies darauf, dass die Bewilligung der anstehenden Kinosäle gravierende Strukturveränderungen auf dem Kinomarkt Zürich mit sich brächten, wodurch die Angebots‑ und Auswahlvielfalt beeinträchtigt würde. Das Abspielkonzept der Multi­plexe sei auf das Abspielen der "grossen" Filme aus dem Mainstream-Bereich ausgerichtet. Aufgrund des verstärkten Konkurrenzdrucks durch ein Multiplexkino und des Umstands, dass der Betreiber eines traditionellen Mainstream-Kinos aus Gründen der Betriebsstruktur seines Betriebs mit dem vom Multiplex vorgegebenen Startrhythmus nicht mithalten kön­ne, werde letzterer aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen, Filme aus dem Arthouse-Sek­tor zu spielen. Dabei handle es sich wiederum um die kassenträchtigeren Filme des Art­house-Sektors, welche dem Betreiber eines Arthouse-Kinos dazu dienten, das Spielen klei­ne­rer Filme durch Quersubventionierung zu ermöglichen. Das Multiplexing habe somit weit­reichende Folgen auf die Angebotsstruktur eines lokalen Marktes. Auch führe ein An­stieg der Leinwände ‑ gerade wenn diese im Sinn eines Multiplexes nach amerikanischer Konzeptweise betrieben würden ‑ zu einem kleineren Filmangebot. So werde die Konkur­renz aufgrund der schneller werdenden Startfolgen gezwungen, ebenfalls nur noch grosse Filme zu zeigen, was eine Verringerung der Angebotsvielfalt zur Folge habe. Es hätte sich daher eine vertieftere Auseinandersetzung mit dem Kinoplatz Zürich aufgedrängt, weshalb die Durchführung einer Verträglichkeitsanalyse beantragt werde.

Die Beschwerdeantwort der Beschwerdegegnerin 2 ging am 20. Januar 2000 ein. Dar­in wurde die Abweisung der Beschwerde beantragt. Die Beschwerdegegnerin 2 verwies darauf, dass der Beschwerdeführerin schon seit einiger Zeit das Corso 4 in der Stadt Zürich mit etwa 300 Plätzen bewilligt worden sei. Die Beschwerdeführerin betreibe in Zürich ver­schiedene Kinos mit insgesamt 4'078 Plätzen. Wenn die Beschwerdeführerin nun gegen das Projekt der Beschwerdegegnerin 2 anrenne, so sei dies als reiner Futterneid zu verste­hen. Der zur Beschwerdegegnerin 2 gehörende Filmverleih Y.-AG liefere grund­sätz­lich allen Kinos gerne hervorragende Filme ins Programm. Sie sei deshalb darauf an­gewie­sen, dass es den anderen Kinos gut gehe. Die Beschwerdegegnerin 2 verneinte, dass die An­gebots‑ und Auswahlvielfalt durch die geplante Erweiterung gefährdet würde, werde doch dadurch kein neuer Anziehungspunkt eröffnet. Hier gehe es nicht um einen Multiplex mit 3'250 Plätzen auf der grünen Weise, sondern es gehe um zwei Leinwände und 740 Plät­ze im Anbau an ein bestehendes und gut frequentiertes Kino.

Auch die Direktion der Justiz und des Innern (Beschwerdegegnerin 1) beantragte in ihrer Eingabe vom 17. Ja­nuar 2000 die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Sie führte aus, die Be­schwer­deführerin sei eine marktmächtige Konkurrentin der Capitol-Cinemax-Gruppe. Die Beschwerdeführerin könne sich nur gegen eine Gefährdung in ihren eigenen Interessen weh­ren. Daran fehle es, wenn nur die Gefahr einer späteren Übernahme durch Dritte ins Feld geführt werde. Insofern mangle es an einem aktuellen Rechtsschutzinteresse. Auch die allgemeinen Überlegungen der Beschwerdeführerin über die Marktmechanismen von Mul­tiplexen würden die fehlenden konkreten Hinweise nicht zu ersetzen vermögen. Der Regie­rungsrat habe ausserdem entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin die Anforde­rungen gemäss Art. 35 der Filmverordnung vom 24. Juni 1992 (FiV) sehr wohl berück­sich­tigt, indem er das Kriterium der Angebotsvielfalt in seinen Erwägungen mit einbezo­gen ha­be.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Ver­bindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG).

Vorliegend geht es um ein Gesuch betreffend die Bewilligung zur Eröffnung von zwei weiteren Filmvorführsälen gemäss Art. 18 FiG. Diesbezügliche letztinstanzliche kan­tonale Entscheide können mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden (Art. 20 Abs. 2 FiG). Somit ist die Zuständigkeit des Verwaltungs­gerichts zur Behandlung der Beschwerde ohne weiteres gegeben (§ 41 und § 43 Abs. 2 VRG).

2. Die Aktivlegitimation der Beschwerdeführerin ist zu bejahen. Das Bundesgericht hat ausdrücklich festgehalten, das Beschwerderecht müsse auch dem Konkurrenten eines zu eröffnenden oder umzuwandelnden Kinobetriebs zuerkannt werden (BGE 113 Ib 97 E. 1b). Die Beschwerdeführerin betreibt selber mehrere Kinobetriebe auf dem Platz Zü­rich. Unbestrittenermassen stünden die zwei zur Bewilligung anstehenden Filmvorführsäle in Konkurrenz zumindest zu einigen Kinobetrieben der Beschwerdeführerin. Mithin ist die Beschwerdebefugnis der Beschwerdeführerin gegeben.

3. a) Zur Eröffnung und zur Umwandlung von Betrieben der Filmvorführung bedarf es einer Bewilligung; als Umwandlung gilt insbesondere der Wechsel des Inhabers und je­de Änderung der massgeblichen Beteiligung am Kapital solcher Betriebe (Art. 18 Abs. 1 FiG). Gesuche um Erteilung einer Bewilligung zur Eröffnung und zur Umwandlung von Be­trieben der Filmvorführung sind unter dem Gesichtspunkt der allgemeinen kultur‑ und staatspolitischen Interessen zu entscheiden. Die Konkurrenzierung bestehender Betriebe darf für die Ablehnung eines Bewilligungsgesuchs nicht ausschliesslich massgebend sein. Vorbehalten bleibt die Polizeigesetzgebung der Kantone (Art. 18 Abs. 2 FiG). Die Bewilli­gungsbehörden haben darauf zu achten, dass im örtlichen Bereich keine Monopole entste­hen, die den öffentlichen Interessen zuwiderlaufen (Art. 18 Abs. 3 FiG). Zur Wahrung der kultur‑ und staatspolitischen Interessen und zur Verhinderung von Monopolen erteilen die kantonalen Bewilligungsbehörden gemäss Art. 35 FiV eine Bewilligung zur Eröffnung oder Umwandlung von Betrieben der Filmvorführung (Vorführbewilligung) nur, wenn der Gesuchsteller Wohnsitz in der Schweiz oder, wenn er eine juristische Person ist, Sitz in der Schweiz hat (lit. a), über die notwendigen finanziellen Mittel verfügt (lit. b), eine selbstän­dige Auswahl des Vorführprogrammes gewährleistet (lit. c) und die Angebotsvielfalt, Aus­wahlfreiheit und Unabhängigkeit der Filmvorführung weder gefährdet noch beein­trächtigt (lit. d).

Das Bundesgericht hat ausgeführt, der in Art. 18 Abs. 2 FiG verwendete Begriff der "allgemeinen kultur‑ und staatspolitischen Interessen" sei rechtlich (wenn überhaupt) nur sehr schwer zu fassen; er unterliege zudem einem steten Wandel. Den staatspolitischen In­teressen komme im Bereich des Filmwesens heute kaum noch Bedeutung zu. Im Vorder­grund stünden heute bei den Gründen, die allenfalls einer Bewilligungserteilung entgegen­stehen könnten, eindeutig die kulturpolitischen Interessen. Dem Bewilligungskriterium der allgemeinen staats‑ und kulturpolitischen Interessen komme aufgrund der verfassungs­recht­lichen Grundordnung (Vorrangstellung der Handels‑ und Gewerbefreiheit) in erster Linie negative Wirkung zu. Die Eröffnung oder Umwandlung eines Betriebs der Filmvor­führung sei demnach (bei genügendem oder übersetztem Sitzplatzangebot) nicht grund­sätz­lich nur dann zu bewilligen, wenn durch die beabsichtigte Tätigkeit die kulturelle Qua­lität des Kinos allgemein gehoben wird. Der Zweck von Art. 18 Abs. 2 FiG bestehe einzig dar­in, ein Absinken des Niveaus der programmierten Filme zu verhindern; die Bewilligung kön­ne daher nur dann verweigert werden, wenn nach den konkreten Umständen zu erwar­ten sei, die Qualität der Programmierung werde tatsächlich abnehmen. Die zu erwartende Qualitätseinbusse müsse darüber hinaus die öffentlichen Interessen in einem solchen Mass gefährden, dass sich auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit ein Eingriff in die Handels‑ und Gewerbefreiheit rechtfertige. Die Konkurrenzierung bestehender Kino­betriebe dürfe nach Art. 18 Abs. 2 FiG bei der Prüfung der Voraussetzungen einer Bewil­ligungserteilung mitberücksichtigt werden, nicht aber für den Entscheid ausschliesslich mass­gebend sein; das heisse, dass die Konkurrenzverhältnisse bei der Prüfung der Bewilli­gungsgesuche nicht als selbständiges Kriterium, sondern nur sofern und soweit herangezo­gen werden dürften, als sie sich auf die allgemeinen staats‑ und kulturpolitischen Interessen nachteilig auswirken könnten (BGE 113 Ib 97 E. 5 a/b/c).

Diese Auslegung von Art. 18 FiG hat nach wie vor Gültigkeit. Auch die später in Kraft getretene bundesrätliche Filmverordnung vom 24. Juni 1992 hatte keine Änderungen zur Folge, stützt sie sich doch auf die Art. 9 Abs. 4 und 26 Abs. 2 des FiG. Der Bundesrat hat mit dem Erlass der Filmverordnung hauptsächlich den ihm im Filmgesetz auferlegten Vollzugsauftrag erfüllt. Die in Art. 35 FiV umschriebenen Voraussetzungen für eine Be­wil­ligung zur Eröffnung oder Umwandlung von Betrieben der Filmvorführung stellen so­mit in ihrem systematischen Zusammenhang eine Präzisierung von Art. 18 FiG dar, wobei das Filmgesetz seinerseits in Ausführung der in Art. 27ter der Bundesverfassung der Schwei­zerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 (aBV) enthaltenen Kompetenznorm erlassen worden war. Die erst nach dem erwähnten Entscheid (BGE 113 Ib 97) in Kraft getretene Filmverordnung widerspricht der bundesgerichtlichen Auslegung keineswegs. Wenn in Art. 35 lit. d FiV festgehalten ist, dem Gesuchsteller werde die Bewilligung nur erteilt, wenn er die Angebotsvielfalt, Auswahlfreiheit und Unabhängigkeit der Filmvorfüh­rung weder gefährde noch beeinträchtige, so bezweckt diese Bestimmung den Schutz des Publikums vor einem Absinken des Niveaus bzw. vor einer Qualitätseinbusse. Erst wenn durch eine wachsende Konkurrenz das Absinken des durchschnittlichen Niveaus der ge­zeig­ten Filme einträte oder die Qualität der Filme "ernsthaft" bedroht würde, wäre eine Be­willigungsverweigerung gerechtfertigt (Marco Borghi in: Kommentar zur Bundesverfas­sung, 1988, Art. 27ter Rz. 40). In Art. 27ter lit. b aBV war denn auch ausdrücklich verankert, der Bund könne im Rahmen seiner Befugnis zur Regelung der Filmeinfuhr, des Filmver­leihs sowie der Eröffnung von Betrieben der Filmvorführung "nötigenfalls" von der Han­dels‑ und Gewerbefreiheit abweichen, wenn allgemein kultur‑ oder staatspolitische Interes­sen dies rechtfertigen. Nichts anderes sagt der unter dem 3. Abschnitt "Bildung, Forschung und Kultur" subsumierte und im Vergleich zu Art. 27ter aBV gestraffte Art. 71 der neuen Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 aus (BV; in Kraft seit 1. Januar 2000): 

"Der Bund kann die Schweizer Filmproduktion und die Filmkultur fördern.

Er kann Vorschriften zur Förderung der Vielfalt und der Qualität des Filmangebots erlassen."

Der unter dem 7. Abschnitt "Wirtschaft" aufgeführte Art. 94 Abs. 4 BV hält sodann ausdrücklich fest, Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, insbesondere auch Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richteten, seien nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet seien. Aus der Systematik der Artikel ergibt sich, dass ein Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit, z.B. mittels einer Bewilligungsverweigerung zur Eröffnung oder zur Umwandlung von Betrie­ben der Filmvorführung, zwar möglich ist, aber nur, wenn dies zwecks Förderung der Viel­falt und der Qualität des Filmangebots erforderlich ist oder wenn damit eine konkrete Ge­fährdung der Angebotsvielfalt und ‑freiheit sowie der Qualität abgewendet werden kann. Es wurde somit betreffend die Bewilligung zur Eröffnung und Umwandlung von Betrieben der Filmvorführung keine Rechtsänderung beabsichtigt, was in der Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 (BBl 1997 I 1 ff., 275) ausdrücklich festgehalten ist. Zusammenfassend bedeutet dies, dass ein allfälliger Eingriff in die Wirt­schafts­freiheit in Form einer Bewilligungsverweigerung nur unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit gerechtfertigt ist. Ausgehend von der bisherigen Praxis des Bundes­gerichts ist daher im Einzelfall zu prüfen, ob nach den konkreten Umständen zu erwarten ist, die Qualität der Programmierung und die Vielfalt der Angebote werde (durch die Be­willigung) tatsächlich abnehmen, und ob die zu erwartende Qualitätseinbusse darüber hin­aus die öffentlichen Interessen in einem solchen Mass gefährden werde, dass sich unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit ein Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit rechtfertigt (vgl. BGE 113 Ib 97 E. 5b).

b) Die schweizerische Kinolandschaft wird vermehrt mit dem Aufkommen von Mul­tiplexen konfrontiert. Von einem Multi‑ bzw. Megaplex ist die Rede, wenn in einem Gebäudekomplex mehr als acht Säle untergebracht sind, wobei die Anzahl der Säle nicht das bestimmende Kriterium ist. Was Multi‑ bzw. Megaplexe von traditionel­len Kinozent­ren nämlich unterscheidet, ist einerseits ihre Architektur und andererseits das Umfeld, in das sie eingebettet sind. Multi‑/Megaplexe sind, im Gegensatz zu Kino­zentren, bei de­nen man ein bestehendes (Kino‑)Gebäude im Lauf der Zeit in mehrere Säle unterteilt, spe­ziell konstruierte Kinobauten, deren Architektur von Anfang an das Ziel verfolgt, mög­lichst viele Säle zu möglichst geringen Kosten in einem Gebäude un­terzubringen (Erläute­rungen der Eidgenössischen Filmkommission zum Gesetzesentwurf über die Filmproduk­tion und Film­kultur, Mini, Multi, Mega: Hauptsache PlexXXXLarge, Oder: Wieviel Kino erträgt die Schweiz, Bern, September 1999, unter: http:/www.kultur-schweiz.admin.ch/kf/new_film.htm [siehe auch act. 5/3]; nachstehend als "Erläuterungen Eidgenössische Filmkommission" zitiert). Der Betrieb der Beschwerdegegnerin 2, das Ci­nemax, fällt unter den Begriff "Multiplex". Die Eidgenössische Filmkommission hat sich in ihren Erläuterungen dahingehend geäussert, ein Multiplex allein sei noch keine Bedro­hung für die Kinokultur. Die ökonomischen, ökologischen und kulturpolitischen Auswir­kungen eines Multiplexprojekts stellten sich je nach Standort unterschiedlich dar. In der Grossstadt Zürich habe sich durch die Eröffnung des Cinemax für die Studiokinos nichts verändert. Im Gegenteil, das Angebot im Arthouse-Sektor habe dort mit dem Duplexkino "Riff-Raff" sogar ausgebaut werden können. Die Situation in Genf könne nicht abgeschätzt werden, aber bereits für die Schlüsselstädte Basel und Bern sehe die Situation weniger gut aus. Dort sei aufgrund der geplanten Projekte zu befürchten, dass die Multiplexbetrei­ber/‑innen in den Arthouse-Sektor einbrechen werden, um sich neben den ganz jungen Kinobesucher/‑innen auch ein weiteres Publikumssegment zu sichern. Damit brächten sie die traditionellen Arthouse-Anbieter in Bedrängnis.

Das Bundesgericht hat sich mit der Betriebsform von "Mehrfachkinos" befasst. Von einem solchen ist die Rede, wenn bei gleicher Grundfläche, aber kleineren Sälen mit dem gleichen Personal das Filmangebot erhöht werden kann. Dabei hat das Bundesgericht den Standpunkt vertreten, eine Erhöhung der Anzahl der Leinwände führe zwar zu einer er­höh­ten Nachfrage nach Filmen, ziehe aber nicht ohne weiteres ein Ausweichen auf Filme min­derer Qualität nach sich, da das Angebot an Filmen gehobener oder mittlerer Qualität ge­nü­gend gross sei (BGE 113 Ib 97 E. 5d und 7b). Wenn auch diese Feststellung nicht unbe­se­hen auf die Abschätzung der durch die Eröffnung oder Erweiterung von Multiplexen ein­tretenden Auswirkungen übertragen werden kann, so ist doch davon auszugehen, dass eine Erhöhung des Angebots nicht zwingend zu einer Qualitätsminderung führen muss, andern­falls aufgrund der Sättigung auf dem Kinomarkt die Erteilung von Bewilligungen zur Er­öff­nung oder Umwandlung von Betrieben der Filmvorführung in der Regel zu ver­weigern wäre. Vielmehr ist in Wahrung der genannten Ziele und Grundsätze fallbezogen darüber zu befinden, ob die Bewilligung zu erteilen oder zu verweigern ist.

c) Die Beschwerdeführerin beantragt die Durchführung einer Verträglichkeitsana­lyse und meint damit die Zusammenstellung und Erarbeitung von Sachverhaltsgrundlagen, welche für die Entscheidfindung unerlässlich seien. Im Gegensatz etwa zu grossen Bau­vor­haben, wo das Gesetz angesichts von Vielfalt, Komplexität und Bedeutung technischer Be­lange die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung vorsieht, handelt es sich hier keineswegs um eine vergleichbar komplexe Materie. Auch liegen die massgeblichen Fak­ten bereits vor. Eine zuverlässige Entscheidfindung ist daher ohne Durchführung einer Ver­träglichkeitsanalyse ohne weiteres möglich. Zudem sind die Entwicklungen in Deutsch­land, auf welche die Beschwerdeführerin Bezug nimmt, z.B. schon aus raumplane­rischen Gründen, nicht mit den hiesigen vergleichbar. Von der Durchführung der bean­tragten Ver­träglichkeitsanalyse kann somit abgesehen werden.

d) Die Beschwerdeführerin befürchtet durch die Bewilligung der anstehenden Ki­no­säle gravierende Sturkturveränderungen auf dem Kinomarkt Zürich, da dadurch im Main­stream-Bereich ein Konkurrenzdruck entstünde, welcher die Betreiber eines traditio­nellen Mainstream-Kinos zwänge, auf die kassenträchtigeren Filme des Arthouse-Sektors auszu­weichen. An dieser Stelle sind zum besseren Verständnis die genannten Begriffe kurz zu de­finieren: Als "Arthouse"-Filme sind "Studiofilme" zu verstehen. Es sind meist von Holly­wood unabhängig produzierte Filme mit künstlerischer Ausrichtung. Dagegen sind "Main­stream"-Filme als "Massenware" aufzufassen; es geht um einfache, eingängige Ge­schichten mit "Happy-End" und "softem Sound". Sie stellen Unterhaltungskino dar mit dem Anspruch, einem möglichst grossen Publikum zu gefallen (Erläuterungen Eidgenös­sische Filmkommission, Anhang).

e) Es ist unbestritten, dass die beiden zusätzlichen Kinosäle im Cinemax angesichts der geplanten Sitzplätze zu einer weiteren Konkurrenzierung im Mainstream-Bereich füh­ren würden. Dass deswegen aber die Angebotsvielfalt beeinträchtigt würde, ist keineswegs erstellt. In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass das Cinemax schon seit mehreren Jahren in der zürcherischen Kinolandschaft integriert ist, ohne die hier interessierenden be­fürchteten negativen Wirkungen hinsichtlich Angebotsvielfalt und ‑freiheit bzw. Qualität gezeitigt zu haben. Zwei weitere Kinosäle im Cinemax-Komplex stellten kein grundsätz­lich neues Konzept dar und vermöchten kaum zu einem Sog der Kinobesucherschaft weg vom Stadt-Zentrum in die bisher weniger attraktive Escher-Wyss-Umgebung zu führen. Zu­mindest kann heute nicht mit einer solchen Entwicklung und einer damit einhergehen­den Reduktion der Angebotsvielfalt und ‑freiheit sowie einer Qualitätseinbusse auf dem Kinomarkt gerechnet werden. Auch lässt der Standort direkt neben der Hardbrücke das Cinemax nicht mit einem "auf der grünen Wiese" stehenden Shopping-Center-ähnlichen Multiplex, welcher zu einem bequemen Besuch einlädt, vergleichen. Es versteht sich von selbst, dass die Zürcher Innenstadt für die Freizeitgestaltung reichhaltiger ist als die Escher-Wyss-Umgebung. Wenn nun diese Region durch den Bau von Hotels, zwei wei­teren Sälen im Cinemax etc. attraktiver werden soll, so ist dies letztlich nicht nur für die ge­nannte Region, sondern durchaus auch für die Innenstadt und deren Freizeitanbieter von Nutzen.

f) Am Rand sei vermerkt, dass im Rahmen der Revision der Filmgesetzgebung Be­strebungen im Gang sind, wonach die Bewilligungspflicht gemäss Art. 18 des geltenden Filmgesetzes abgeschafft und stattdessen durch eine Registrierungspflicht ersetzt (Art. 17 des Vorentwurfs zu einem Bundesgesetz über die Filmproduktion und Filmkultur; wieder­gegeben in: Erläuterungen Eidgenössische Filmkommission, Anhang) und mit einer bloss nachträglichen Eingriffsmöglichkeit durch das Bundesamt für Kultur verbunden werden soll (Art. 22). Begründet wird diese Liberalisierung damit, dass die qualitativen Zielset­zun­gen eher durch die Vorschriften zur Förderung der Vielfalt und Qualität des Filmange­bots gewährleistet werden könne denn durch Bewilligungen (Erläuterungen Eidgenössische Film­kommission). Heute ist das Instrumentarium der Bewilligung nach wie vor gegeben; allerdings ist es nur eine von vielen Möglichkeiten (z.B. Förderungsmassnahmen durch Bei­träge [Art. 5 ff. FiG]), von welchem zur Kulturförderung bzw. zum ‑erhalt im Filmwe­sen Gebrauch gemacht werden kann. Vorliegend erübrigt es sich aber, diesbezüglich Wei­terungen anzubringen.

g) Die Beschwerdeführerin macht konkret geltend, die innerstädtischen Kinos hät­ten seit der Eröffnung des Cinemax zum Teil massive Besucherrückgänge von 30 bis 40% hinnehmen müssen. Dieser Trend habe sich im Jahr 1998 fortgesetzt. Letztlich gefährde dies die Angebotsvielfalt und ‑freiheit, weshalb es an der Bewilligungsvoraussetzung für die beiden anstehenden Säle mangle. Abgesehen davon, dass diese Entwicklung keines­wegs auf alle innerstädtischen Kinos zutrifft und insbesondere die Betriebe der Beschwer­deführerin die Besucherzahlen halten konnten, kann es nicht kulturpolitische Zielsetzung sein, eine Konkurrenzierung im Mainstream-Bereich als solche zu verhindern. Wie ausge­führt dürfen die Konkurrenzverhältnisse nur soweit berücksichtigt werden, als sie sich auf allgemeine staats‑ und kulturpolitische Interessen nachteilig auswirken  könnten, wobei das kulturpolitische Interesse anhand des Zweckes zu ermitteln ist, dem das Filmgesetz seine Entstehung verdankt (Wilhelm Birchmeier, Kommentar zum Eidgenössischen Filmgesetz, Zürich 1964, S. 114). In der Botschaft des Bundesrates zum Entwurf eines Bundesgesetzes über das Filmwesen (Filmgesetz) vom 28. November 1961 ist eine zufolge eines schran­ken­losen Wettbewerbs eintretende Programmierung "nach unten", welche ein staatliches Eingreifen rechtfertigte, dahingehend umschrieben, dass sich die bedrohten Betriebe mit billigen, an die niederen Instinkte appellierenden Filmen über Wasser zu halten suchten (BBl 1961 II 1029, insbes. 1039). Zu Recht hat die Vorinstanz im Zusammenhang mit der Konkurrenzfrage festgehalten, der in der Bundesverfassung verankerte Filmartikel bilde keine Grundlage für eine Bedürfnisklausel. Die Beschwerdeführerin argumentiert denn auch hauptsächlich damit, die Konkurrenzierung im Mainstream-Bereich würde zu einem Eindringen der herkömmlichen Mainstream-Betriebe in den Arthouse-Sektor führen, in­dem sie daraus die kassenträchtigeren Filme übernähmen, was sich negativ auf die Ange­botsvielfalt und ‑freiheit auswirken würde. Wollte aber dieser Argumentation gefolgt wer­den, so wäre jeglicher Neu‑ oder Ausbau von Kinosälen ab einer gewissen Dimension nicht zu bewilligen, und zwar unabhängig davon, ob es sich um einen Multiplex handelt oder nicht. Davon geht nicht einmal die Beschwerdeführerin aus. Abgesehen davon hielte diese Auffassung vor dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht stand und setzte ausserdem das Vorliegen einer Bedürfnisklausel voraus. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die zufolge der Bewilligung der zwei zusätzlichen Säle eintretende verschärfte Konkurrenzsi­tuation weder auf eine Reduktion der Angebotsvielfalt und ‑freiheit noch auf eine "Pro­grammierung nach unten" im umschriebenen Sinn auf dem Kinoplatz Zürich schliessen lässt, zumindest nicht in einem Ausmass, das ein staatliches Eingreifen durch Versagen der anbegehrten Bewilligungen rechtfertigt.

Die Beschwerdeführerin führt im Zusammenhang mit der Konkurrenzfrage weiter aus, bei den geplanten Sälen handle es sich um Startsäle, d.h. um Säle, in denen Filme ge­startet werden, um sie nach dem ersten Andrang in kleinere Ausspielsäle zu verlegen. Auf dem Platz Zürich seien als Startsäle die Säle ABC 1 mit 376 Sitzplätzen, Metropol 1 mit 500 Sitzplätzen, Cinemax 1 mit 500 und Cinemax 3 mit 276 Sitzplätzen sowie das Plaza 1 mit 350 Sitzplätzen positioniert. Das Capitol mit seinen zwei Startsälen mit 391 (Capitol 1) bzw. 232 (Capitol 6) Sitzplätzen, das Corso 2 (321 Sitzplätze) sowie das Academy 1 (277 Sitzplätze) seien demgegenüber im Bereich des gehobenen Mainstream-Films positio­niert. Eine spezielle Stellung nehme das Bellevue 1 mit 313 Sitzplätzen ein, da das Kino als Kin­der‑ und Jugendkino geführt werde. Ebenfalls speziell zu betrachten sei das Corso 1, wel­ches mit 811 Sitzplätzen zwar "Mainstream-Dimensionen" habe, aber aufgrund seiner Pro­grammation und Ausrichtung ebenfalls in den gehobenen Mainstream ziele. Die Kinos Me­tropol und Cinemax seien als reine Mainstream-Kinos zu bezeichnen. Auch das Kino ABC sei mehrheitlich als Mainstream-Kino einzuordnen. Das Kino Capitol habe sich nach der Er­öffnung des Cinemax auf Filme des Filmverleihbetriebs Y.-AG spezialisiert. In dieser Programmationslinie fin­de sich auch das Kino Corso. Die Commercio-Movie-Gruppe sei vor allem im Studio­filmbe­reich tätig. Die Angliederung zweier grosser Startsäle beim Cine­max führe nicht zu einer wesentlichen Verstärkung der Position des Cinemax, sondern beeinflusse in gravie­rendem Ausmass das Marktgefüge des gesamten Marktes in Zürich. Zürich habe nicht zu wenige Leinwände, um alle Filme starten zu können. Ein Program­ma­tionsdruck aufgrund zu vieler anstehender Filme sei, falls überhaupt, nur während einer kur­zen Zeitspanne im Jahr fest­stell­bar. Wenn es im Bestreben der grossen Verleiher sei, in den Startwochen die Filme mit immer mehr Kopien an einem Ort spielen zu lassen, so lie­ge der Grund im Ver­leihanteil, wel­cher in den Startwochen höher liege. Für den Kinobe­trei­ber bedeute dies, dass er den mög­lichen Umsatz mit verschiedenen Konkurrenten teilen müsse und dass statt ein bis zwei Kinos mit vollen Sälen drei oder vier Kinos mit halblee­ren Sälen spielten. Auf­grund der schnel­ler werdenden Startfolgen werde die Konkurrenz gezwungen, ebenfalls nur noch grosse Filme zu zeigen. Unweigerlich komme es dadurch zu einer Beeinträchti­gung der An­gebotsvielfalt.

Nochmals ist festzuhalten, dass es nicht Aufgabe der Bewilligungsbehörde sein kann, den Erhalt von bestehenden Betriebsstrukturen in der Kinobranche zu sichern. Ge­rade dies führte zu einer Erstarrung in der Kinolandschaft, was den kulturpolitischen Zielen zuwiderliefe (vgl. BGE 113 Ib 97 E. 5c). Vorliegend ist ausserdem, wie schon ausgeführt, zu berücksichtigen, dass die Infrastruktur in der Escher-Wyss-Region ausgebaut wird, wes­halb ein Abstellen auf den bestehenden Strukturen ohne Einbezug der geplanten Neue­run­gen ohnehin nicht anginge. Aber auch aus den Ausführungen der Beschwerdeführerin sel­ber geht hervor, dass gewisse Betriebsstrukturen einem steten Wandel unterworfen sind. So ist nicht allein die Anzahl der Sitzplätze massgebend, ob ein Saal als Startsaal genutzt wird oder nicht. Die Kinobranche hat sich ‑ wie andere Branchen auch ‑ laufend den neuen Ent­wicklungen, seien diese kulturellen oder wirtschaftlichen Ursprungs, anzupassen, was sich auf dem Platz Zürich hinsichtlich der Angebotsvielheit und ‑freiheit nicht negativ aus­ge­wirkt hat. Selbst wenn die Eröffnung von zwei weiteren Startsälen im Cinemax zu einer Um­orientierung gewisser Kinobetriebe führen sollte, so ist deswegen keineswegs die Aus­wahlfreiheit bzw. ‑vielfalt im von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Sinn gefähr­det. Ebenso wenig ist von einem Absinken des Niveaus der gezeigten Filme auszugehen. Wenn die Beschwerdeführerin ausführt, die Bewilligung der beiden weiteren Säle im Ci­ne­max würde dazu führen, dass traditionelle Mainstream-Kinos auf kassenträchtige Filme aus dem Arthouse-Sektor ausweichen müssten, welche Filme aber den Betreibern der Art­house-Kinos zur Quersubventionierung für das Spielen kleinerer Filme gedient hätten, so ist dies eine Hypothese, welche die Verweigerung der beantragten Bewilligung nicht zu rechtfertigen vermag. Wollte man der Betrachtungsweise der Beschwerdeführerin folgen, so wäre, wie erwähnt, im Raum Zürich der Erhalt einer Bewilligung für die Eröffnung oder Erweiterung eines Kinosaals grösserer Dimension beinahe aussichtslos. Ein gestützt auf solche vagen Vermutungen begründeter Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit ist aber weder verfassungsmässig noch gesetzlich abgedeckt. Ausserdem bestimmen nicht nur die Kino­betreiber, sondern auch das Publikum mit seiner Nachfrage das Filmangebot. Dass durch die Erhöhung der Startsäle im Mainstream-Bereich ein Rückgang der Nachfrage für klei­nere Filme aus dem Arthouse-Sektor einherginge, wird auch von der Beschwerdeführerin nicht behauptet. Sie argumentiert rein betriebswirtschaftlich, indem sie geltend macht, die kassenträchtigen Filme aus dem Arthouse-Bereich würden vermehrt von den traditionellen Mainstream-Betreibern abgespielt, weshalb die eingesessenen Arthouse-Kinos nicht mehr mittels "Quersubventionierung" auch kleinere Arthouse-Filme spielen würden. Dem ist ent­gegenzuhalten, dass es ebenso gut möglich ist, dass die Mainstream-Betreiber vermehrt gehobenere Mainstream-Filme präsentieren und nicht hauptsächlich auf Arthouse-Filme ausweichen werden. Eine solche Entwicklung würde sowohl das Filmangebot als auch das ‑niveau sogar steigern. Dass eine solche Entwicklung ebenso wahrscheinlich ist, wie die von der Beschwerdeführerin befürchtete, zeigt die Eröffnung des auf den Arthouse-Sektor ausgerichteten "Riff-Raff" nach Eröffnung des Cinemax. Auf alle Fälle besteht keine Not­wendigkeit für ein präventives staatliches Eingreifen mittels Verweigerung der Bewilli­gung für die beiden beantragten Säle im Cinemax. Sollten kleinere Filme aus dem Art­house-Sektor dannzumal tatsächlich gefährdet sein, was aufgrund der bisherigen Erfah­rungen wenig wahrscheinlich ist, böte das Filmgesetz immer noch Möglichkeiten, um dem ent­gegenzuwirken. Es erübrigt sich aber, hier weiter darauf einzugehen.

h) Die Beschwerdeführerin macht geltend, die beiden Aktionäre der Beschwerde­gegnerin 2 führten Gespräche mit grossen internationalen Multiplexbetreibern mit dem Ziel, das Cinemax an einen solchen zu verkaufen. Die Erweiterung um zwei weitere Start­säle schaffe Grundlage für einen internationalen Multiplexbetreiber bzw. die Führung des Cinemax nach amerikanischem Multiplexmuster. Die Beschwerdeführerin verweist auf ihre Einsprache an die Direktion des Innern vom 14. Dezember 1998. In dieser hatte sie ausgeführt, der Geschäftsführer der Beschwerdegegnerin 2 sei zugleich Inhaber des Film­verleihers Y.-AG. Das ebenfalls dem Geschäftsführer der Beschwerdegegnerin 2 gehö­ren­de Kino Capitol in Zürich diene dem Verleih Y.-AG als Hausabspielstelle. Dank dieser Ab­spielstellen verfüge der Verleih über einen beachtlichen "Line-up" an Fil­men. Jeweils einzelne wenige Kopien dieser Filme würden in Zürich an andere Abspiel­stellen abge­ge­ben. Auf diese Weise würde den Konkurrenten der "Line-up" eines wichti­gen Verleihers praktisch vorenthalten. Die Übernahme des Cinemax und der Y.-AG durch einen auslän­di­schen Multiplexketten-Betreiber würde zu einem Verdrängungskampf auf dem Platz Zü­rich führen, welcher die Schliessung einzelner innerstädtischen Kinos zur Folge hätte. Die Angebotsvielfalt ginge auf Kosten der kommerziellen Einheitskost verlo­ren. Auch deshalb sei die beantragte Bewilligung zu verweigern.

Der Filmartikel in der Bundesverfassung, das Filmgesetz und die Filmverordnung verfolgen hauptsächlich kulturpolitisch motivierte Ziele, welche das Interesse des Publi­kums bzw. der Allgemeinheit zum Inhalt haben. Dies ergibt sich auch aus Art. 18 Abs. 3 FiG, wonach die Bewilligungsbehörden darauf zu achten haben, dass im örtlichen Bereich keine Monopole entstehen, die den öffentlichen Interessen zuwiderlaufen. Wenn sich die Bewilligungsbehörden mit der Monopolfrage zu befassen haben, so hat dies primär in Be­rücksichtigung kulturpolitischer Interessen zu erfolgen.

Die Vorinstanz hat zu Recht ausgeführt, der vorgesehene Ausbau ermögliche es zwar dem Inhaber der Verleiherfirma Y.-AG, die wirtschaftlich vielversprechendsten Film­produkte in den eigenen Kinosälen vorzuführen und sich da­durch einen Wettbewerbs­vor­teil zu verschaffen. Dies führe aber keineswegs zu einer Ein­schränkung des Filmangebots und der Auswahlfreiheit oder zu einem Absinken des Film­niveaus. Weiter hat die Vorin­stanz richtig ausgeführt, nicht einmal die Beschwerde­führerin habe geltend gemacht, die Beschwerdegegnerin 2 würde durch den Betrieb von zwei zu­sätz­lichen Startsälen eine Mono­polstellung erreichen, die den öffentlichen Interes­sen zu­widerliefe. Bei zukünftig 18 Leinwänden und rund 3'200 Plätzen der Kinos Cinemax und Capitol im Vergleich zu rund 50 Leinwänden und 11'000 Plätzen in der Stadt Zürich könne davon keine Rede sein. Somit spricht auch in Berücksichtigung dieser Gesichts­punkte nichts gegen die Erteilung der Bewilligung. Zudem ist die von der Beschwerdefüh­rerin ge­schilderte Gefahr, welche durch eine ausländische Beteiligung und einem damit einher­ge­henden amerikanischen Ab­spielkonzept ausginge, eine Hypothese, welche nicht Grund für eine Bewilligungsver­wei­gerung sein kann.

i) Eventualiter beantragt die Beschwerdeführerin, die Bewilligung zum Betrieb der neuen Startsäle sei mit der Auflage zu verbinden, dass die Aktionäre der Gesuchstellerin in den nächsten zehn Jahren nach Betriebsaufnahme der neuen Säle weder auf direkte noch in­direkte Weise einen ausländischen oder mit einer ausländischen Kinogruppe verbunde­nen Kinobetreiber an ihr beteiligen dürfen.

In Art. 18 Abs. 1 FiG ist ausdrücklich festgehalten, dass insbesondere auch der Wechsel des Inhabers und jede Änderung der massgeblichen Beteiligung am Kapital sol­cher Betriebe bewilligungspflichtig ist. Es kann nicht angehen, bereits jetzt präventiv die Bewilligung mit einer Auflage zu versehen, zumal die Einzelheiten einer allfälligen aus­ländischen Beteiligung nicht bekannt sind. Vielmehr wird darüber zu befinden sein, wenn ein entsprechender Wechsel bzw. eine Änderung der massgeblichen Beteiligung aktuell sein sollte. Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin wäre es unverhältnismässig, schon jetzt ‑ ohne Kenntnis der konkreten Umstände ‑ allfällige Auflagen zu machen. Mangels eines aktuellen Interesses ist auf den Eventualantrag nicht einzutreten (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kan­tons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 25; RB 1998 Nr. 41). Ausserdem fehlt für eine so weitgehende Auf­lage, wie sie die Beschwerdeführerin beantragt, die gesetzliche Grund­lage. Das Filmgesetz sieht eine Bewilligungspflicht nur bei einer Änderung der massgeb­li­chen Beteiligung am Kapital solcher Betriebe vor, nicht aber bei einer untergeordneten, wel­che nicht zu einer Ab­hängigkeit vom neuen Teilhaber führt. 

4. ... Soweit die Beschwerdegegnerin 2 in ihrem Ergänzungsantrag vom 25. Januar 2000 beantragt, es sei einer allfälligen Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht die auf­schiebende Wirkung durch das kantonale Verwaltungsgericht zu entziehen, ist auf die Rechtslage gemäss Art. 111 des Bundesrechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 hin­zuweisen: Danach bewirkt die Einreichung einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bun­desgericht grundsätzlich keine aufschiebende Wirkung. Eine solche kommt dem Rechts­mit­tel nur zu, wenn sie vom Präsidenten der urteilenden Abteilung des Bundesgerichts ver­fügt wird.

Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.      Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    ...