Nutzungsplanung | Nichtgenehmigung einer Neueinzonung in einer Flughafenanrainergemeinde infolge der Lärmbelastung: Kognition des Verwaltungsgerichts: Die nach kantonalem Recht beschränkte Kognition wird durch das Raumplanungsgesetz zu einer Ermessenskontrolle erweitert, wobei sich das Gericht eine gewisse Zurückhaltung bei der Überprüfung regierungsrätlicher Genehmigungsbeschlüsse auferlegt (E. 3a). Keine Beurteilung der bundesrechtlichen Lärmvorschriften. Soweit in einem Bundesgesetz geregelt, sind sie verbindlich; soweit auf Verordnungsstufe geregelt, ist keine Rüge ersichtlich, die zu einer näheren Prüfung veranlassen würde (E. 4a). Da der massgebliche Planungswert gemäss Lärmschutzverordnung überschritten wird, ist eine Neueinzonung unzulässig (E. 4b). Grundlagen zur Beurteilung der Aussenlärmimmissionen ortsfester Anlagen (E. 4c/aa). Keine unzulässige Vorwirkung, da geändertes Umweltschutzrecht sofort anzuwenden ist (E. 4c/bb). Weil bei Fluglärm durch bauliche oder andere Massnahme die Einhaltung der Planungswerte nicht herbeigeführt werden kann, ist auch aus diesem Grund eine Neueinzonung unzulässig (E. 4d). Die Nichteinzonung verstösst im konkreten Fall nicht gegen den Vertrauensschutz und ist auch nicht unverhältnismässig (E. 5). Kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht, da fraglich ist, ob der angeführte Fall einer genehmigten Neueinzonung tatsächlich vergleichbar ist, und die Behörden gewillt sind, die richtige Rechtsanwendung durchzusetzen (E. 6).
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Geschäftsnummer: VB.1999.00340 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 22.06.2000 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Nutzungsplanung
Nichtgenehmigung einer Neueinzonung in einer Flughafenanrainergemeinde infolge der Lärmbelastung: Kognition des Verwaltungsgerichts: Die nach kantonalem Recht beschränkte Kognition wird durch das Raumplanungsgesetz zu einer Ermessenskontrolle erweitert, wobei sich das Gericht eine gewisse Zurückhaltung bei der Überprüfung regierungsrätlicher Genehmigungsbeschlüsse auferlegt (E. 3a). Keine Beurteilung der bundesrechtlichen Lärmvorschriften. Soweit in einem Bundesgesetz geregelt, sind sie verbindlich; soweit auf Verordnungsstufe geregelt, ist keine Rüge ersichtlich, die zu einer näheren Prüfung veranlassen würde (E. 4a). Da der massgebliche Planungswert gemäss Lärmschutzverordnung überschritten wird, ist eine Neueinzonung unzulässig (E. 4b). Grundlagen zur Beurteilung der Aussenlärmimmissionen ortsfester Anlagen (E. 4c/aa). Keine unzulässige Vorwirkung, da geändertes Umweltschutzrecht sofort anzuwenden ist (E. 4c/bb). Weil bei Fluglärm durch bauliche oder andere Massnahme die Einhaltung der Planungswerte nicht herbeigeführt werden kann, ist auch aus diesem Grund eine Neueinzonung unzulässig (E. 4d). Die Nichteinzonung verstösst im konkreten Fall nicht gegen den Vertrauensschutz und ist auch nicht unverhältnismässig (E. 5). Kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht, da fraglich ist, ob der angeführte Fall einer genehmigten Neueinzonung tatsächlich vergleichbar ist, und die Behörden gewillt sind, die richtige Rechtsanwendung durchzusetzen (E. 6).
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
I. Am 2. September 1998 beschloss die Gemeindeversammlung Niederhasli eine Revision der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung. Der Gemeinderat Niederhasli ersuchte den Regierungsrat am 1. März 1999 um Genehmigung der Vorlage. Am 8. September 1999 genehmigte der Regierungsrat die Änderung der Richt- und Nutzungsplanung unter einem hier nicht mehr interessierenden Vorbehalt betreffend den Richtplan Siedlung und Landschaft (vgl. VGr, 2. März 2000, VB.1999.00321). Beim Nutzungsplan nahm der Regierungsrat die Neueinzonung des Gebiets Bergstrasse in Nassenwil von der Genehmigung aus.
II. Gegen diese Nichtgenehmigung haben die betroffenen Grundeigentümer, die Erbengemeinschaft E, bestehend aus A, B und C, am 28. Oktober 1999 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben. Sie beantragen, Dispositiv Ziffer III des angefochtenen Beschlusses sei aufzuheben und der Regierungsrat sei einzuladen, auch die Einzonung des Gebietes Bergstrasse in Nassenwil zu genehmigen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Der Gemeinderat Niederhasli ersuchte am 11. November 1999 um Gutheissung der Beschwerde. Mit Eingabe vom 2. Dezember 1999 schloss die Baudirektion für den Regierungsrat auf die Abweisung der Beschwerde.
Die Ausführungen der Parteien werden, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen wiedergegeben.
III. Der Präsident der 3. Abteilung sistierte am 13. Januar 2000 das Verfahren bis zum Erlass der revidierten Lärmschutz-Verordnung.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. a) Gemäss den §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) und § 329 des Planungs‑ und Baugesetz vom 7. September 1975 (PBG) ist vorliegend die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig (vgl. BEZ 1999 Nr. 23). Die Beschwerdeführenden sind als betroffene Grundeigentümer gemäss § 70 in Verbindung mit § 21 lit. a VRG ohne weiteres zur Beschwerdeerhebung legitimiert. Auf die rechtzeitig und formrichtig eingereichte Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten.
b) Nachdem der Bundesrat am 12. April 2000 die seit langem in Aussicht gestellte Änderung der Lärmschutz-Verordnung beschlossen hat, mit welcher Belastungsgrenzwerte für den Lärm von zivilen Flugplätzen einschliesslich der Landesflughäfen festgesetzt werden, und nachdem diese Änderung, die der Bundesrat bereits auf den 1. Mai 2000 in Kraft gesetzt hat, nun mit etwelcher Verspätung auch amtlich publiziert worden ist (AS 2000, 1388), steht einem Entscheid in der Sache nichts mehr entgegen, und die Sistierung ist damit hinfällig geworden.
2. Weil die Akten über die örtlichen Verhältnisse hinreichend Aufschluss geben, ist von der Durchführung des beantragten Augenscheins abzusehen (vgl. RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32, mit Hinweisen auf Gerichtspraxis und Lehre).
3. a) Erlass und Änderung kommunaler Zonenpläne werden von der Baudirektion bzw. vom Regierungsrat im Genehmigungsverfahren (Art. 26 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung [RPG; SR 700]; § 89 in Verbindung mit § 2 lit. a und b PBG) auf Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Angemessenheit geprüft (§ 5 Abs. 1 PBG). Gemäss einem Kreisschreiben der Baudirektion an die Gemeinden über die Genehmigungspraxis nach dem Planungs‑ und Baugesetz vom 1. Juni 1980 wird zwischen voller, abgeschwächter und beschränkter Prüfung unterschieden. Nutzungspläne unterstehen einer umfassenden Rechtskontrolle, die nur durch die Zurückhaltung eingeschränkt wird, die beachtet werden muss, wenn bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe die Würdigung örtlicher Verhältnisse Gegenstand der Überprüfung bildet. Hinsichtlich Zweckmässigkeit und Angemessenheit unterliegen Nutzungspläne einer vollen Überprüfung, soweit förmlich ausgewiesene überörtliche Interessen berührt werden; im Übrigen greift nur eine abgeschwächte Überprüfung ein, welche lediglich dann zu einer Verweigerung der Genehmigung führt, wenn die Unzweckmässigkeit oder die Unangemessenheit offensichtlich ist (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau‑ und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, N. 424).
Die Überprüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts wäre an sich nach kantonaler Ordnung auf Rechtskontrolle beschränkt; es dürfte den Nichtgenehmigungsbeschluss des Regierungsrats nur umstossen, wenn er sich als rechtsfehlerhaft erwiese (§ 50 VRG) oder auf einer ungenügenden Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts beruhte (§ 51 VRG). Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG gebietet zusätzlich eine Ermessenskontrolle, schliesst jedoch nicht aus, dass auch das Verwaltungsgericht die vom Regierungsrat als Genehmigungsbehörde geübte Zurückhaltung beachtet (RB 1994 Nr. 17 = BEZ 1994 Nr. 22).
b) Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid erwogen, gemäss den Untersuchungen, die im Hinblick auf die Rahmenkonzession 5. Bauetappe Flughafen Zürich durchgeführt wurden, würden im Ortsteil Nassenwil im Jahr 2010 sowohl die Planungswerte als auch die Immissionsgrenzwerte für die Empfindlichkeitsstufe (ES) II überschritten. Die fragliche Neueinzonung oder Neuerschliessung verstosse daher gegen Art. 29 und 30 LSV und könne nicht genehmigt werden.
Zu prüfen ist daher im Folgenden, ob die umstrittene Einzonung entsprechend der Auffassung der Genehmigungsinstanz gegen übergeordnetes Recht verstösst.
4. Gemäss Art. 24 Abs. 1 USG dürfen neue Bauzonen für Wohngebäude oder andere Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, nur in Gebieten vorgesehen werden, in denen die Lärmimmissionen die Planungswerte nicht überschreiten oder in denen diese Werte durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen eingehalten werden können. Die Umzonung von Bauzonen gilt nicht als Ausscheidung neuer Bauzonen.
a) Unbegründet ist die Beschwerde insoweit, als darin die Tauglichkeit der gemäss dem Umweltschutzgesetz vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) und der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (SR 814.41) vorzunehmenden Beurteilung von Lärm, namentlich der geltenden Lärmgrenzwerte, in Frage gestellt wird. Das Umweltschutzgesetz ist für die Gerichte verbindlich (Art. 191 der Bundesverfassung [BV]. Eine akzessorische Prüfung von Verordnungsrecht ist grundsätzlich möglich. Die Beschwerdeführenden bringen indessen nichts vor, was eine solche Prüfung als angezeigt erscheinen liesse. Namentlich kann vorliegend offen bleiben, ob die neuen von Bundesrat festgesetzten Belastungsgrenzwerte den Kriterien des Umweltschutzgesetzes hinreichend Rechnung tragen.
b) Wie auch die Beschwerdeführenden nicht in Abrede stellen, weist das streitbetroffene Gebiet eine massgebliche Belastung durch Fluglärm, ausgedrückt als Lrt, von etwa 61 dB(A) auf; der Leq liegt bei 63 dB(A). Der massgebliche Planungswert gemäss Ziff. 221 des revidierten Anhangs 5 LSV beträgt 57 dB(A) und wird daher deutlich überschritten. Die Ausführungen der Beschwerdeführer zu den regierungsrätlichen Anträgen im Verfahren der LSV-Revision – für einen höheren Planungswert oder andere Erleichterungen zur Füllung von Baulücken in lärmbelasteten Gebieten – sind hinfällig geworden, nachdem der Bundesrat über die Revision entschieden hat. Angesichts der klaren Überschreitung des massgeblichen Planungswertes ist die Einzonung in Nassenwil kraft Art. 24 Abs. 1 USG unzulässig.
c) Zu Unrecht machen die Beschwerdeführenden geltend, die angefochtene Nichtgenehmigung, die vor der Änderung der Lärmschutz-Verordnung erging, laufe auf eine unzulässige Vorwirkung neuen Rechts hinaus.
aa) Gemäss Art. 40 Abs. 1 LSV beurteilt die Vollzugsbehörde die Aussenlärmimmissionen ortsfester Anlagen anhand der Belastungsgrenzwerte nach den Anhängen 3 ff. Fehlen Belastungsgrenzwerte, so beurteilt die Vollzugsbehörde die Lärmimmissionen nach Art. 15 USG, wobei sie auch die Artikel 19 und 23 USG berücksichtigt (Art. 40 Abs. 3 LSV). Die Beurteilung ist mit anderen Worten in direkter Anwendung der Kriterien für die Festlegung der Immissionsgrenzwerte sowie der Alarm- und Planungswerte vorzunehmen. Schon vor Erlass des revidierten Anhangs 5 LSV hatte daher der Regierungsrat im Plangenehmigungsverfahren zu prüfen, ob neu ausgeschiedene Bauzonen den Anforderungen von Art. 24 Abs. 1 USG genügten. Eine unzulässige Vorwirkung von noch nicht erlassenem Verordnungsrecht kann darin nicht erblickt werden. Nichts deutet im Übrigen darauf hin, dass diese Prüfung vor Erlass der Belastungsgrenzwerte für den Lärm von zivilen Flugplätzen einschliesslich der Landesflughäfen im Sinne der Anträge der Beschwerdeführenden hätte ausgehen müssen. Der Rückgriff auf Entwürfe, namentlich auf die Vorschläge der für die Erarbeitung der verschiedenen Lärmgrenzwerte eingesetzten Lärmschutz-Kommission des Bundes, entspricht vielmehr gängiger und anerkannter Praxis.
bb) Überdies ist daran zu erinnern, dass nach mehrfach bestätigter Praxis des Bundesgerichts neues bzw. geändertes Umweltschutzrecht um der öffentlichen Ordnung willen sofort, das heisst auch in laufenden gerichtlichen Überprüfungsverfahren, anzuwenden ist (BGE 125 II 591 E. 5e/aa mit Hinweisen, 120 Ib 233 E. 3a, 112 Ib 39 E. 1c). Entsprechend dieser Praxis hat das Verwaltungsgericht den geänderten bzw. ergänzten Anhang 5 LSV auf den vorliegenden Fall anzuwenden.
d) Trotz an sich überschrittener Planungswerte kommt die Ausscheidung neuer Bauzonen dann in Frage, wenn die Planungswerte durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen eingehalten werden können (Art. 24 Abs. 1 USG). Mit derartigen Massnahmen soll sichergestellt werden, dass der Lärmpegel jedenfalls an den offenen Fenstern der lärmempfindlichen Räume eingehalten ist (vgl. Art. 39 Abs. 1 LSV). Wie die Baudirektion mit Recht einwendet, sind solche Massnahmen gegenüber Fluglärm praktisch nicht möglich. Im streitbetroffenen Nutzungsplan fehlt es denn auch nicht von ungefähr an Vorschriften, welche die Einhaltung der Planungswerte gewährleisten. Ohne solche verbindlichen Vorschriften bzw. Massnahmen ist die Einzonung nicht bewilligungsfähig (RB 1998 Nr. 104, ausführlicher in URP 1998 S. 684). Nebenbei bemerkt, ist es entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden gewiss nicht Sache der Genehmigungsbehörde, erstinstanzlich zu prüfen, ob solche Möglichkeiten gegeben seien. Die Nichtgenehmigung ist auch unter diesem Gesichtspunkt nicht zu beanstanden.
5. Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Nichteinzonung verstosse gegen die Prinzipien der Verhältnismässigkeit und des Vertrauensschutzes. Sie machen geltend, die Einzonung sei bereits 1967 vorgesehen gewesen. Sie sei damals unterblieben, um die Bautätigkeit nicht zu überhitzen. In der Folge sei der Initiant der Überbauung, der Vater der Beschwerdeführenden, erkrankt und habe sein Werk nicht mehr weiterführen können.
a) Grundsätzlich kann kein Eigentümer verlangen, dass sein Grundstück im Rahmen einer Nutzungsplanrevision neu der Bauzone zugewiesen wird. Ein Einzonungsanspruch ist immerhin denkbar, wenn eine Baulücke betroffen ist, die so stark von der bestehenden Überbauung geprägt ist, dass sinnvollerweise nur ihre Aufnahme in die Bauzone in Frage kommt (vgl. BGr, 3. Februar 1995, ZBl 97/1996 S. 272 E. 7c/aa, mit Hinweisen). Ein solcher Einzonungsanspruch kann aber nicht bestehen, wenn die Einzonung wie vorliegend gegen übergeordnetes Recht verstossen würde. Im Übrigen befinden sich die am Siedlungsrand liegenden Grundstücke der Beschwerdeführenden klarerweise nicht in einer Baulücke, bei der raumplanerisch einzig die Zuweisung zur Bauzone sinnvoll erscheint. – Ferner kann Gesichtspunkten der Vorgeschichte, d.h. vertrauensbegründenden Massnahmen der Behörden, bei der Interessenabwägung im Rahmen der ordentlichen Planung ein so grosses Gewicht zukommen, dass daraus beim Erlass – bzw. der Änderung – eines bundesrechtskonformen Zonenplans eine Pflicht zur Zuweisung des betreffenden Landes zur Bauzone resultiert (BGr, a.a.O. E. 7c/cc; BGE 119 Ib 124 E. 4c/aa, 229 E. 3d, je mit Hinweisen). Aus den 1967 gegebenen Umständen kann heute ein solcher Anspruch von vornherein nicht abgeleitet werden, haben sich doch seither die rechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse grundlegend geändert. Einerseits liegen hinsichtlich der Raumplanung konzeptionell neue rechtliche Grundlagen in Form der eidgenössischen Raumplanungsgesetzes und der einschlägigen kantonalen Gesetzgebung vor, anderseits hat sich die Belastungssituation, namentlich durch die ungeahnte Entwicklung des Flughafens, seither markant verändert. Ein Einzonungsanspruch aus Gründen des Vertrauensschutzes ist ohne weiteres zu verneinen.
b) Dass die Nichteinzonung unverhältnismässig sei, begründen die Beschwerdeführenden allein damit, dass einzig die Einzonung ihnen gestatten würde, die durch ihren Vater getätigten Erschliessungsinvestitionen doch noch sinnvoll nutzen zu können. Die in den Sechzigerjahren vorgenommenen Erschliessungsarbeiten erwiesen sich aber nicht als nutzlos. Sie dienten bzw. dienen – wie die Beschwerdeführenden selber ausführen – der Nutzung der Fläche südlich der Bergstrasse. Dieses Gebiet ist heute der Wohnzone E2 zugewiesen und mit Einfamilienhäuser überbaut. Die Argumentation der Beschwerdeführenden wiederholt im Übrigen lediglich die Rüge des enttäuschten Vertrauens, mit welcher sie wie erwähnt nicht durchdringen.
6. Schliesslich machen die Beschwerdeführenden geltend, der angefochtene Beschluss verstosse gegen das verfassungsmässige Gebot der Rechtsgleichheit. Mit derselben Zonenplanrevision vom 2. September 1998 seien drei Grundstücke an der Zürichstrasse in Oberhasli der Wohnzone E2 zugewiesen worden, unter Zuordnung der ES II. Diese Einzonung sei anstandslos genehmigt worden, obwohl dieses Gebiet stärker mit Lärm belastet sei als jenes der Beschwerdeführenden.
Richtig betrachtet, machen die Beschwerdeführenden eine so genannte Gleichbehandlung im Unrecht geltend. Der Umstand, dass das Gesetz in einigen Fällen nicht oder nicht richtig angewendet worden ist, gibt indessen dem Bürger grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend vom Gesetz behandelt zu werden. Das gilt allerdings nur, wenn lediglich in einem oder in einigen wenigen Fällen eine vom Gesetz abweichende Behandlung dargetan ist. Wenn es dagegen die Behörden ablehnen, die in andern Fällen geübte Praxis aufzugeben, kann der Bürger verlangen, dass die gesetzwidrige Begünstigung, die dem Dritten zuteil wird, auch ihm gewährt werde. Andererseits können dem ausnahmsweise einzuräumenden Anspruch auf Behandlung in Abweichung vom Gesetz gewichtige öffentliche Interessen oder das berechtigte Interesse eines privaten Dritten an gesetzmässiger Rechtsanwendung entgegenstehen; hierüber ist im Einzelfall im Rahmen einer Interessenabwägung zu entscheiden (BGE 123 II 248 E. 3c mit Hinweisen).
Vorliegend ist zweifelhaft, ob überhaupt vergleichbare Verhältnisse vorliegen. Dem Bericht vom 7. Juli/10. September 1998 zur Änderung des kommunalen Nutzungsplans ist zu entnehmen, dass die überbauten Liegenschaften an der Zürcherstrasse Bestandteil des Bahnhofquartiers Oberglatt bilden und dass die Einzonung die Liegenschaften vom Ausnahmerecht in der Landwirtschaftszone in ein ihrer Nutzung entsprechendes ordentliches Zonenregime überführen sollte. Selbst wenn aber die Einzonung als rechtlich fragwürdig angesehen werden müsste, weil nicht nur eine bestehende Überbauung sanktioniert, sondern trotz überschrittener Planungswerte eine erhebliche zusätzliche Baumöglichkeit geschaffen worden wäre – was dahingestellt bleiben kann –, so liegen doch keine Hinweise darauf vor, dass die kantonalen Genehmigungsinstanzen systematisch eine rechtswidrige Genehmigungspraxis üben. Im Gegenteil legt die Baudirektion in der Beschwerdeantwort dar, dass sie bei Nichteinhaltung der Planungswerte im Genehmigungsverfahren für Neueinzonungen und Quartierpläne dem Regierungsrat eine Nichtgenehmigung wird beantragen müssen. Daher können die Beschwerdeführenden auch unter dem Titel der Rechtsgleichheit keine rechtswidrige Behandlung beanspruchen.