Zürich Verwaltungsgericht 21.01.2000 VB.1999.00262

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  Geschäftsnummer: VB.1999.00262   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 21.01.2000 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Fürsorgerecht Betreff: Jugendhilfe

Kleinkinderbetreuungsbeiträge Was als Arbeitspensum im Sinn von § 26b lit. a JHG gilt, ergibt sich nicht aus dem Gesetz. Gemäss den massgebenden kantonalen Richtlinien werden vermittlungsfähige Arbeitslose den Erwerbstätigen gleichgestellt (E. 1). Kumulative Voraussetzungen für die Zusprechung von KKBB (E. 2a). Es widerspricht nicht Sinn und Zweck der KKBB, wenn vermittlungsfähige Arbeitslose den erwerbstätigen Personen gleichgestellt werden und die Arbeitslosigkeit im Umfang des zuletzt geleisteten Arbeitspensums als Arbeitspensum im Sinn von § 26b lit. a JHG angerechnet wird (E. 2b). Anspruch der Beschwerdeführenden auf KKBB grundsätzlich bejaht (E. 2c).

  Stichworte: JUGENDHILFE KLEINKINDERBETREUUNGSBEITRÄGE

Rechtsnormen: § 26b lit. a JugendhilfeG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

I. A. und D. B.-E. ersuchten die Vormundschaftsbehörde C. am 24. Februar 1999 um die Ausrichtung von Kleinkinderbetreuungsbeiträgen (KKBB) für ihr am 7. Januar 1999 geborenes Kind F.. Die Vormundschaftbehörde C. lehnte das Gesuch mit Beschluss vom 9. März 1999 ab.

Hiergegen gelangten A. und D. B.-E. mit Rekurs vom 20. April 1999 an den Be­zirksrat G. und beantragten sinngemäss die Überprüfung der Verweige­rung von KKBB. Zur Begründung brachten sie vor, A. B. beziehe für durchschnitt­lich 21,7 Arbeitstage pro Monat Arbeitslosentaggelder, was der Entschädigung für ein Ar­beitspensum von 100 % entspreche. Ein solches Pensum sei für den Bezug von KKBB ge­mäss § 26b lit. a des Ju­gendhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (JHG) vorausgesetzt. Zwar würde er sich gerne re­gelmässig der Kinderbetreuung widmen, doch sei er dann nicht mehr zu 100 % vermitt­lungsfähig und erhalte er auch nicht mehr für ein volles Arbeitspensum von 100 % Ar­beits­losentaggelder. D. B.-E. wiederum sei es kaum möglich, einer Beschäftigung ausser Haus nachzugehen, da sie sich ganz der Erziehung und Pflege der drei Kinder widme. Der Be­zirks­rat wies den Rekurs mit Beschluss vom 23. Juli 1999 im Sinn der Erwägungen ab.

II. A. und D. B.-E. erhoben gegen den Bezirksratsbeschluss vom 23. Juli 1999 am 8. September 1999 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und erneuerten sinngemäss ihren bereits im Rekursverfahren gestellten Antrag. Mit Präsidialverfügung vom 10. Sep­tember 1999 wurde ihnen vorerst Frist zur Verbesserung ihrer Beschwerde­schrift angesetzt, welcher Aufforderung sie innert Frist mangels Abholung der betreffen­den, zweimal zu­ge­stellten Postsendung nicht nachkamen. In der Folge ergab eine einge­hende Prüfung der Be­schwerdeschrift mit Blick auf die Beschwerdevoraussetzungen, dass in Verbindung mit dem Entscheid des Bezirksrats G. vom 23. Juli 1999 gleichwohl vom Vorliegen einer ge­nü­genden Beschwerdeschrift auszugehen sei, weshalb der Ge­mein­de C. und dem Bezirks­rat G. mit Präsidialverfügung vom 1. November 1999 Frist zur Beschwerdeantwort bzw. zur freigestellten Vernehmlassung angesetzt wurde.

Der Bezirksrat G. schloss am 9. November 1999 auf Beschwerdeabweisung. Die Gemeinde C. liess sich innert Frist nicht vernehmen.

Die Parteivorbringen und die Ausführungen im angefochtenen Entscheid werden, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen wiedergegeben.

Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1. a) Die Ausrichtung von KKBB durch die Gemeinden bezweckt gemäss § 26a JHG, Eltern wirtschaftlich so zu stellen, dass sie sich persönlich der Pflege und Erziehung ihrer Kinder widmen können, ohne einer vollen Erwerbstätigkeit nachgehen zu müssen. Ziel der KKBB ist es somit, die persönliche Betreuung der Kinder durch die Eltern selbst dann zu gewährleisten, wenn Letztere aus wirtschaftlichen Gründen eigentlich gezwungen wären, in einem Umfang bzw. Beschäftigungsgrad einer Erwerbstätigkeit nachzugehen, der ihnen die zumindest teilweise Kinderbetreuung verunmöglicht (Antrag und Weisung des Regierungsrats zur Änderung des Jugendhilfegesetzes vom 1. November 1989, ABl 1989 II, 1970; Protokoll des Kantonsrates 1987-1991, Bd. IX, S. 11205, 11211, 11214). KKBB sollen somit lediglich finanzielle Notlagen ausgleichen, die aufgrund der persönlichen Be­treuung der Kinder entstehen.

Ein Anspruch auf KKBB besteht nur, wenn die Erwerbstätigkeit bei zusammenle­benden Elternteilen mindestens ein volles Arbeitspensum und höchstens eineinhalb Ar­beits­pensen beträgt (§ 26b lit. a JHG). Was als Arbeitspensum in diesem Sinn zu gelten hat, lässt sich allerdings weder dem Gesetz und der zugehörigen Verordnung zum Jugend­hilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (JHV) noch den Materialien entnehmen (vgl. Antrag und Weisung des Regierungsrats zur Änderung des Jugendhilfegesetzes vom 1. November 1989, ABl 1989 II, 1966 ff.; Protokoll des Kantonsrates 1987-1991, Bd. IX, S. 11204 ff., 11209 ff.). Immerhin ergibt sich aus der vom Jugendamt des Kantons Zürich (heute Amt für Jugend und Berufsberatung) herausgegebenen Richtlinie Nr. 1 betreffend "Beiträge für die Betreuung von Kleinkindern" vom Januar 1992, dass bei der Berechnung des Ar­beits­pen­sums im Sinn von § 26b lit. a JHG im Fall der Arbeitslosigkeit eines Gesuchstel­lenden das zuletzt geleistete Pensum zu berücksichtigen ist, das von der Arbeitslosenversi­cherung anerkannt wird (Ziffer 3.2). Dies wird in Ziffer 3.2 der Richtlinie Nr. 2 vom Januar 1993 be­stätigt, wobei ergänzend festgehalten wird, dass die Richtlinie nur auf Gesuchstel­ler an­wendbar ist, die vermittlungsfähig sind. Vermittlungsfähige Arbeitslose werden dem­nach den erwerbstätigen Personen gleichgestellt.

b) Richtlinien wie jene des kantonalen Jugendamts vom Januar 1992 und 1993 sind als Verwaltungsverordnungen zu qualifizieren (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 96). Als generelle Dienstanwei­sungen an die untergeordneten Verwaltungsbehörden kann ihre Verletzung von den Priva­ten nicht mit einem Rechtsmittel geltend gemacht werden. Auch ist das Verwaltungsgericht bei der Entscheidfindung in der Regel nicht an Verwaltungsverordnungen gebunden. Al­ler­dings weicht es nicht ohne Not von einer durch eine Verwaltungsverordnung begründe­ten einheitlichen Praxis der Verwaltungsbehörden ab (Häfelin/Müller, Rz. 100).

Die Richtlinien vom Januar 1992 und 1993 zielen offensichtlich darauf ab, die ein­heitliche Anwendung von §§ 26a ff. JHG durch die Gemeinden und Bezirksjugendsekreta­riate sicherzustellen. Weil vorliegend gerade die Auslegung von § 26b lit. a JHG durch die Richtlinien streitig ist, kann aber nicht unbesehen auf diese abgestellt werden; vielmehr ist zu prüfen, ob sie mit dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung über die KKBB ver­einbar sind.

2. a) Für die Gewährung von KKBB setzt § 26b JHG kumulativ voraus, dass ein bestimmtes Arbeitspensum nicht unter‑ bzw. überschritten wird (lit. a), das Kind höchstens zweieinhalb Tage pro Woche fremdbetreut wird (lit. b), die Gesuchsteller mindestens seit einem Jahr im Kanton Zürich wohnhaft sind (lit. c) sowie bestimmte Einkommens‑ und Ver­mögensgrenzen eingehalten werden (lit. d). Weitere Anspruchsvoraussetzungen nennt das Gesetz nicht, so dass die Aufzählung als abschliessend zu betrachten ist. Eine Ermäch­tigung, im Einzelfall ausnahmsweise von den in § 26b JHG genannten Voraussetzungen ab­zuweichen, lässt sich dem Gesetz nicht entnehmen. Einzig § 49e JHV gestattet in be­grün­deten Sonderfällen ein Abweichen "von den Verordnungsbestimmungen", welche sich in erster Linie mit der Berechnung von Lebensbedarf, Einkommensfreibetrag und Vermö­gensgrenze befassen (§§ 49b-49d JHV). Infolgedessen besteht ‑ unter Vorbehalt der Mo­dalitäten gemäss §§ 49a-49g JHV ‑ ein Anspruch auf KKBB grundsätzlich immer dann, wenn die in § 26b JHG aufgeführten Voraussetzungen kumulativ erfüllt sind.

b) Mit Bezug auf das minimal geforderte und maximal zulässige Arbeitspensum stellt § 26b lit. a JHG im Sinn einer Pauschalierung lediglich auf den Beschäftigungsgrad der Gesuchstellenden ab, wobei es bei zusammenlebenden Eltern diesen überlassen ist, zu entscheiden, in welchem Umfang jeder Elternteil erwerbstätig ist. Nicht berücksichtigt wer­den sodann die Eigenheiten und das Arbeitsumfeld der betreffenden beruflichen Tätig­keit. Namentlich ist nicht massgebend, ob neben der Berufstätigkeit in einem gewissen Mass eine Kinderbetreuung möglich ist, wie dies etwa bei Heimarbeit oder bei bestimmten Formen der Schichtarbeit oder bei selbständiger Berufstätigkeit durchaus der Fall sein kann. Dementsprechend kann für die unterschiedliche Behandlung von Erwerbstätigen und Arbeitslosen nicht ausschlaggebend sein, ob Arbeitslose in der Regel die Möglichkeit ha­ben, sich vermehrt der Betreuung ihrer Kinder zu widmen. Stattdessen ist zu bedenken, dass, wer Arbeitslosentaggelder beanspruchen will, alles Zumutbare zu unternehmen hat, um die Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder zu verkürzen (Art. 17 Abs. 1 des Arbeitslosen­versicherungsgesetzes vom 25. Juni 1982/23. Juni 1995; AVIG; SR 837.0). Arbeitslose sind daher nicht nur zu entsprechenden Bemühungen und zu deren Nachweis verpflichtet, sondern sie haben auch jede zumutbare Arbeit anzunehmen (Art. 17 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 16 AVIG). Mit dem Bezirksrat ist daher festzuhalten, dass zwar der Bezug von Ar­beitslosentaggeldern keine Erwerbstätigkeit im Sinn von § 26b lit. a JHG darstellt; je­doch haben Arbeitslose nach dem Willen des Bundesgesetzgebers ihre ganze Kraft für die Suche einer neuen Arbeitsstelle aufzuwenden. Insbesondere haben sie nach Weisung des Ar­beits­amts für Umschulungs‑ und Weiterbildungskurse sowie Besprechungen und Orien­tie­run­gen zur Verfügung zu stehen (Art. 17 Abs. 3 AVIG). Schliesslich sind Arbeitslosen­tag­gel­der sowohl steuerrechtlich (§ 16 Abs. 1 des Steuergesetzes vom 8. Juni 1997) als auch so­zial­versicherungsrechtlich (Art. 22a Abs. 1 AVIG mit Bezug auf die AHV) dem Ein­kom­men aus Erwerbstätigkeit gleichgestellt. In Anbetracht dessen erscheint es nicht als dem Sinn und Zweck der KKBB widersprechend, wenn bei der Auslegung von § 26b lit. a JHG vermittlungsfähige Arbeitslose den erwerbstätigen Personen gleichgestellt werden und die Arbeitslosigkeit gemäss den Richtlinien des Jugendamts vom Januar 1992 und 1993 im Um­fang des zuletzt geleisteten Arbeitspensums als Arbeitspensum im Sinn von § 26b lit. a JHG angerechnet wird.

c) Der Beschwerdeführer ist nach Angaben der beschwerdegegnerischen Vormund­schaftsbehörde auf dem Arbeitsmarkt schwer vermittelbar; dass er nicht vermittelbar sei (da­zu Art. 15 AVIG) macht die Beschwerdegegnerin nicht geltend. Weil er zudem Ar­beits­losentaggelder im Umfang eines Arbeitspensums von 100 % bezieht und die Be­schwer­de­füh­rerin keiner Erwerbstätigkeit nachgeht, erfüllen die Beschwerdeführenden die Vor­aus­set­zung von § 26b lit. a JHG. Ob sie auch die weiteren Anspruchsvoraussetzungen gemäss § 26b lit. b‑d JHG erfüllen, ist von den Vorinstanzen noch nicht beurteilt worden. Gegen­stand des vorliegenden Verfahrens bildet lediglich die Frage, ob den Beschwerde­führenden die beantragten KKBB zu Recht unter Hinweis auf § 26a lit. a JHG verweigert wurden. Dem­entsprechend ist die Beschwerde gutzuheissen und die Sache in Aufhebung der an­ge­foch­tenen Entscheide im Sinn der Erwägungen zum Neuentscheid an die be­schwerde­geg­ne­ri­sche Vormundschaftsbehörde zurückzuweisen (§ 64 Abs. 1 VRG).

Anzumerken bleibt in diesem Zusammenhang, dass die finanzielle Notlage der Be­schwerdeführenden nicht allein auf die Arbeitslosigkeit des Beschwerdeführers zurückzu­führen sein dürfte, sondern auch darauf, dass sie drei Kinder zu versorgen haben und die Beschwerdeführerin wegen der Kinderbetreuung gegenwärtig nicht in der Lage sein dürfte, ebenfalls einer Erwerbstätigkeit nachzugehen. Ebenso ist zu beachten, dass die Sozialhilfe gegenüber anderen staatlichen Leistungen absolut subsidiär ist (§ 2 Abs. 2 des Sozialhilfe­gesetzes vom 14. Juni 1981 [SHG]; Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, 2. A., Bern/Stuttgart/Wien 1999, S. 71), weshalb nicht zu beanstanden ist, dass die Beschwerde­führenden vorab versuchen, KKBB zugesprochen zu erhalten. Im Rahmen der Ausrichtung von Sozialhilfe wäre die Beschwerdegegnerin im Übrigen befugt, den Beschwerdeführen­den verbindliche Auflagen und Weisungen ‑ namentlich hinsichtlich der Erwerbstätigkeit ‑ zu erteilen (§ 21 SHG).

3. ...

Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:

1.    Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss der Vormundschaftsbehörde C. vom 3. März 1999 und jener des Bezirksrats G. vom 23. Juli 1999 werden aufgehoben. Die Sache wird zur ergänzenden Untersuchung und zum Neu­entscheid im Sinn der Er­wägungen an die Vormundschaftsbehörde C. zurück­gewie­sen.

...