Zürich Verwaltungsgericht 22.04.1999 VB.1999.00032

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  Geschäftsnummer: VB.1999.00032   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 22.04.1999 Spruchkörper: Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Abgaberecht ohne Steuern Betreff: Kehrichtgebühren

- Kehricht-Grundgebühren stellen Gebühren und nicht Kostenanlastungssteuern dar. - Grundgebühren werden zur Deckung fixer Kosten erhoben, welche nicht proportional zur Abfallmenge sind. Bei ihrer Erhebung kommt es deshalb nicht darauf an, ob der Pflichtige tatsächlich Abfall verursacht. - Der Grundgebührenpflicht für Betriebe unterstehen auch nebenberufliche Gewerbetreibende.

  Stichworte: GEBÜHREN GRUNDGEBÜHR KEHRICHTABFUHRGEBÜHR KEHRICHTGEBÜHR

Rechtsnormen: § 37 lit. II AbfallG Art. 2 USG Art. 48 USG

Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.99.00032

Entscheid

der Einzelrichterin

vom 22. April 1999

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Gerichtssekretär Urs Steimen.

In Sachen

Gemeinde Grüningen, vertreten durch die Gesundheitsbehörde,

diese vertreten durch Dr. iur. A,

Beschwerdeführerin,

gegen

B,

Beschwerdegegner,

betreffend Kehrichtgebühren,

hat sich ergeben:

I. Am 24. Juli 1998 stellte die Finanzverwaltung Grüningen B zwei die Liegenschaft C-Strasse 01 betreffende Rechnungen zu, welche unter anderem für das Ka­lenderjahr 1998 eine Kehrichtgrundgebühr für zwei Wohnungen von je Fr. 120.‑ und ei­ne reduzierte solche für ein Gewerbe über Fr. 80.‑ erhoben. Beide Rechnungen ent­hiel­ten auf der Vorderseite den Hinweis, dass allfällige Reklamationen sofort nach Erhalt der Rech­nung bei der Verwaltung anzubringen seien, während der Adressat auf der Rückseite über die Möglichkeit, gegen Gebührenfestlegung und Rechnung beim Bezirksrat Rekurs zu er­heben, belehrt wurde.

Mit Schreiben an die Gesundheitsbehörde vom 28. Juli 1998 wandte sich B gegen die Grundgebühr von Fr. 80.‑ für das Gewerbe mit der Begründung, er füh­re keinen Pro­duk­tions‑ oder Verwaltungsbetrieb. Gleichzeitig forderte er rück­wir­kend die (Bü­ro‑)Grund­gebühr zurück.

Die Behörde hielt mit Schreiben vom 25. August 1998 und unter entsprechender Rechts­mittelbelehrung am Rechnungsbetrag fest.

II. Am 2. September 1998 erhob B beim Bezirksrat Hinwil Rekurs ge­gen beide Kehrichtgrundgebühren und forderte rückwirkend die seit 1994 zu viel be­zahl­te Gebühr zurück. Der Bezirksrat überwies die Eingabe am 8. September 1998 vorerst als Rechnungsbeanstandung an die Gemeindeverwaltung, nahm sie jedoch nach entspre­chen­der Berichtigung als Rekurs entgegen.

Mit Entscheid vom 11. November 1998 hiess der Rat den Rekurs gegen die Keh­richt­grundgebühr für das Gewerbe gut, wies ihn im übrigen Umfang jedoch ab. Er erwog, der Rekurs sei sowohl hinsichtlich der Kehrichtgrundgebühr für das Gewerbe als auch für die beiden Wohnungen rechtzeitig erfolgt. Gemäss der kommunalen Abfallverordnung be­tra­ge die Grundgebühr für alle Wohnungen jährlich Fr. 120.‑. Da die Liegenschaft C-Strasse 01 zwei Wohnungen enthalte, seien zu Recht und unabhängig davon, ob die bei­den Haus­halte derzeit zusammengelegt seien, zwei volle Grundgebühren erhoben worden. Hin­gegen sei es unzulässig, dem Rekurrenten, der nebenberuflich als selbständiger Taxi­fah­rer arbeite, für die gleichen Räumlichkeiten eine zusätzliche, wenn auch reduzierte Grund­gebühr für Gewerbe aufzuerlegen. Eine doppelte Gebührenpflicht für Mischnutzun­gen werde von der Abfallverordnung nicht ausdrücklich stipuliert und würde zudem das Ver­hältnismässigkeits‑ und das Äquivalenzprinzip verletzen. Ein Anspruch auf Rücker­stat­tung der für frühere Jahre zu viel bezahlten Gewerbe-Grundgebühr stehe dem Rekur­ren­ten jedoch nicht zu, da die entsprechenden Gebührenverfügungen formell rechtskräftig seien.

III. Gegen den Rekursentscheid erhob die Gemeinde Grüningen am 4. Februar 1999 Be­schwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, der angefochtene Beschluss sei auf­zu­heben, soweit der Rekurs gutgeheissen worden sei.

Der Bezirksrat Hinwil beantragte am 11. Februar 1999 die Abweisung der Be­schwer­de. Mit Beschwerdeantwort vom 19. Februar 1999 verlangte auch B sinngemäss die Bestätigung des angefochtenen Entscheids.

Die Einzelrichterin zieht in Erwägung:

1. Nach § 21 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) in Verbindung mit § 70 VRG ist eine Gemeinde berechtigt, zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen Rekurs und Beschwerde zu erheben. Mit der vorliegenden Beschwerde wehrt sich die Beschwerdeführerin gegen die Aufhebung einer veranlagten Kehrichtgrundgebühr und verficht damit ohne weiteres die von § 21 lit. b VRG vorausgesetzten schutzwürdigen Interessen. Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

2. Das Verwaltungsgericht ist im Beschwerdeverfahren auf die Rechtskontrolle be­schränkt; die Ermessensausübung wird nicht überprüft, es sei denn, es liege Ermessens­miss­brauch oder ‑überschreitung vor (§ 50 VRG). Demgegenüber steht dem Bezirksrat im Re­kursverfahren auch die Zweckmässigkeits‑ und Ermessenskontrolle zu (§ 20 Abs. 1 VRG), wobei sich die Rekursinstanz allerdings bei der Auslegung und Anwendung kom­mu­nalen Rechts Zurückhaltung aufzuerlegen hat. Sie darf insbesondere nicht eine von der Ge­meinde im Rahmen der ihr zustehenden Gemeindeautonomie vorgenommene, sachlich ver­tretbare Anordnung aufheben. Missachtet die Rekursinstanz diese ihr verfassungsrecht­lich auferlegte Beschränkung, so liegt darin eine durch das Verwaltungsgericht zu korrigie­ren­de Rechtsverletzung. 

3. a) Im Beschwerdeverfahren ist lediglich die Kehrichtgrundgebühr für die ge­werb­liche Nutzung, nicht mehr aber diejenige für die beiden Wohnungen in der fraglichen Lie­genschaft streitig.

b) Kehrichtgebühren dienen der Finanzierung der Kosten für Bau, Betrieb, Unter­halt, Verzinsung und Abschreibung von Abfallanlagen sowie der übrigen Kosten der Ab­fall­bewirt­schaftung. Mit dieser Zwecksetzung kennzeichnen sie sich regelmässig als Be­nut­zungsge­bühren, d.h. als solche für die Benutzung einer öffentlichen Einrich­tung, und un­terschei­den sie sich damit von anderen Kausalabga­ben wie etwa der Vorzugslast so­wie von Steuern (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Ver­waltungs­rechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 2039 ff.).

Soweit solche Benutzungsgebühren allerdings nach eher schematischen Gesichts­punk­ten und unabhängig vom Umfang der tatsächlich beanspruchten öffentlichen Lei­stung im Sinn einer Bereitschaftsgebühr (vgl. BVR 1994 S. 184 E. 3a) erhoben werden, ge­ra­ten solche Abgaben in die Nähe sogenannter Kostenanlastungssteuern. Unter diesen Be­griff fallen nach heutiger Terminologie Sondersteuern, welche einer bestimmten Gruppe von Pflichtigen auferlegt werden, weil diese Personen zu bestimmten Aufwendungen des Ge­meinwesens eine nähere Beziehung haben als die Gesamtheit der Steuerpflichtigen (BGE 124 I 289 E. 3b mit Hinweisen). Der Unterschied zwischen der einen und der an­de­ren Ab­gabeart liegt letztlich im Verhältnis zwischen Abgabepflichtigem und öffentlicher Lei­stung. Während die Beziehung des Abgabepflichtigen zur öffentlichen Einrichtung bei den Bereitschaftsgebühren derart eng ist, dass die Pflichtigen hier nach der allgemeinen Le­bens­erfahrung in aller Regel auch als Benützer in Erscheinung treten und als solche die zu­sätzliche spezielle Benutzungsgebühr zu entrichten haben, ist die Beziehung des Ko­sten­anlastungssteuerpflichtigen zu den fraglichen Aufwendungen des Gemeinwesens in der Regel weniger eng und vermag nur deswegen eine Sondersteuerpflicht zu rechtfertigen, weil der Pflichtige der besagten öffentlichen Leistung dennoch näher steht als die Allge­mein­heit. Gründet demnach die Bereitschaftsgrundgebühr auf der zumindest potentiellen Be­nutzereigenschaft des Abgabepflichtigen, so basiert die Kostenanlastungssteuer eher auf einer ir­gend­wie gearteten sachlichen Differenz zwischen dem Abgabepflichtigen und der Ge­samt­heit der Steuerpflichtigen im Verhältnis zu bestimmten öffentlichen Auf­wen­dun­gen. Die­ser Unterschied rechtfertigt es, auch Bereitschaftsgebühren als Kau­sal­ab­ga­ben, mithin als Benutzungsgebühren, und nicht als Kostenanlastungssteuern zu qua­li­fi­zieren (vgl. un­ver­öffentlichte E. 2 in VB.95.00082 = RB 1995 Nr. 97, bestätigt durch das Bundesge­richt mit Entscheid vom 28. Oktober 1996; vgl. auch Peter Böckli, Indirekte Steu­ern und Len­kungs­steuern, Basel/Stuttgart 1975, S. 52 ff.).

c) Benutzungsgebühren be­dürfen der formellen gesetzlichen Grundlage. Ihre Be­mes­sung muss sich am Kostendeckungsprinzip orientieren, dem aus dem Verhält­nismäs­sig­keits­grundsatz abgeleiteten Äquiva­lenzprinzip ge­nügen sowie dem Willkürverbot und Rechtsgleichheitsge­bot standhalten. Entsorgungsgebühren haben zudem dem im Um­welt­schutzrecht des Bundes verankerten Verursacherprinzip zu entsprechen.

4. a) Der Bezirksrat ist im angefochtenen Entscheid zu Recht davon ausgegangen, dass grundsätzlich eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Auferlegung einer Keh­richt­grundgebühr für Betriebe in der Gemeinde Grüningen bestehe.

Auf bun­des­rechtlicher Ebene gründet die streitige Kehrichtgrundgebühr in Art. 48 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG); zu den dort erwähnten "Dienstlei­stun­gen", für die das Gemeinwesen eine Gebühr er­heben muss, gehört auch die Ab­fall­ent­sorgung (Ursula Brunner in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 1985 ff., Art. 48 N. 16). Im kantonalen Recht ist § 37 des Abfallge­setzes vom 25. September 1994 (Ab­fallG) massgebend, nach dessen Ab­satz 2 Satz 1 die Gemeinden "nach Volumen oder Ge­wicht bemessene kostendeckende Ge­bühren wie Sack‑, Marken‑ oder Contai­nerge­büh­ren mit oder ohne pauschale Grund­ge­bühr" erheben. Die unmittelbare kommunale Grund­lage der streitbetroffenen Ge­bühr findet sich sodann in den Art. 3.5, 10 und 11.3 der Ab­fall­ver­ord­nung vom 14. Juni 1996 (AVO). Wäh­rend Art. 3.5 AVO mit dem Grund­satz, dass die Ge­mein­de sämtliche Aufwendungen im Zusammenhang mit ihrer Ab­fall­be­wirt­schaf­tung mit kostendeckenden und möglichst ver­ursachergerechten Gebühren deckt, den Ge­gen­stand der Abgabe insgesamt definiert, un­terscheidet Art. 11 nach Art der Ge­büh­ren, ins­be­son­de­re zwi­schen der volumen‑ oder ge­wichtsabhängigen Gebühr einerseits (Abs. 1) und der pau­scha­len Grundgebühr (Abs. 3) an­dererseits, welche letztere ins­be­son­dere die Ko­sten für die Separatsammlungen, Infor­ma­tion, Beratung, Personal und Admi­nistration so­wie kan­to­na­le Ab­ga­ben deckt. Der Kreis der Abgabepflichtigen wird mit Art. 10 AVO auf die In­ha­ber bzw. Verursacher der in Art. 2 AVO näher definierten ver­schiedenen Ab­fall­ar­ten be­schränkt. Die Festlegung der Hö­he der einzelnen Gebühren so­wie ihre kon­kre­te Aus­ge­stal­tung wird schliesslich in Art. 12.1 AVO in zulässiger Weise ei­nem Ge­büh­ren­re­gle­ment des Gemeinderats vorbehalten. Ge­mäss Art. 2 des Ge­büh­ren­re­gle­ments zur Ab­fall­ver­ord­nung (GebR) beträgt die Grund­ge­bühr für Wohnungen und In­du­strie‑, Ge­wer­be‑ und Dienstleistungsbetriebe jährlich Fr. 120.‑ und für Einzelbetriebe, die be­reits ei­ne Haus­halt­grundgebühr in Grüningen be­zah­len, Fr. 80.‑. Gebührenpflichtig sind ne­ben den Woh­nun­gen alle in Grüningen tätigen Be­triebe, Dienst­leistungsbetriebe, Selb­stän­dig­er­wer­ben­den und nebenberuflich Tätigen (mit Haupt­sitz oder Niederlassung, Pro­duk­tion oder Ver­wal­tung in der Gemeinde).

Der Beschwerdegegner machte in seiner Einsprache sowie im Rekursverfahren gel­tend, sein nebenberuflich geführter Dienstleistungsbetrieb sei kein Betrieb im Sinn des Re­gle­ments, er führe keinen Produktions‑ oder Verwaltungsbetrieb. Der Einwand ist unbe­grün­det. Nach Art. 2 Abs. 1 und 2 GebR kommt es grundsätzlich auf die Art des Betriebs nicht an. Industrie‑, Gewerbe‑ und Dienstleistungsbetriebe fallen ebenso unter die Gebüh­ren­pflicht wie Einzelbetriebe selbständiger oder nebenberuflich tätiger Personen in diesen drei Sektoren. Der in Art. 2 Abs. 2 GebR in Klammern gesetzte Hinweis soll entgegen der Auf­fassung des Beschwerdegegners keineswegs die nebenberuflich im Dienstleistungssek­tor Tätigen von der Gebühr befreien, sondern bezieht sich offensichtlich auf alle Betriebs­ka­tegorien und erläutert lediglich, welche Betriebe überhaupt als in Grüningen tätig zu gel­ten haben. Hierfür braucht es gemäss diesem Hinweis nicht zwingend einen Sitz oder ei­ne Niederlassung an Ort, sondern es genügt bereits, wenn auch nur ein Betriebsteil wie et­wa die Produktion oder die Verwaltung an Ort ausgeübt wird.

Da der Dienstleistungsbetrieb des Beschwerdegegners vorliegend seinen Sitz in Grü­ningen hat, ist die gesetzliche Grundlage für die ihm auferlegte reduzierte Kehricht­grund­gebühr klar gegeben.

b) Der Beschwerdegegner sieht in der Gebührenauflage eine Verletzung des Verur­sa­cherprinzips insofern, als sein Taxibetrieb gar keinen Abfall verursache.

Das in Art. 2 USG verankerte und mit Art. 10 AVO zusätzlich festgeschriebene Ver­ursacherprinzip verlangt grundsätzlich nicht eine ausschliesslich volumen‑ oder ge­wichts­abhängige Verteilung der zur Beseitigung von Abfällen entstehenden Kosten, da dem Gemeinwesen im diesem Zusammenhang auch fixe Kosten erwachsen, die nicht pro­por­tional zur Abfallmenge sind. Aus diesem Grund erachten Lehre und Rechtsprechung es grund­sätzlich als zulässig, einen Teil der gesamten Entsorgungskosten über eine men­gen­un­abhängige Grundgebühr zu decken (vgl. Veronika Huber-Wälchli, Finanzierung der Ent­sorgung von Siedlungsabfällen durch kostendeckende und verursachergerechte Gebüh­ren, URP 1999, S. 54 ff.; Andreas Trösch in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Art. 31 Rz. 19, 28; RB 1995 Nr. 97, bestätigt durch das Bundesgericht am 28. Oktober 1996, SOG 1996 Nr. 30).

Demgemäss kommt es für die Erhebung der Kehrichtgrundgebühr zum vornherein nicht darauf an, ob der konkrete Betrieb des Beschwerdegegners tatsächlich Abfall verur­sacht oder nicht. Massgebend ist einzig, dass Betriebe in aller Regel Abfälle verursachen und dass das Gemeinwesen für deren Entsorgung daher vorerst unabhängig von der effek­tiven Abfallmenge einen Bereitschaftsdienst zur Verfügung zu stellen hat. Wenn das Ge­mein­wesen die Verteilung dieser Kosten aus Gründen der Praktikabilität eher pauschal und nach schematischen Kriterien vornimmt, so liegt darin noch kein Widerspruch zum Ver­ur­sacherprinzip.

Die Beschwerdeführerin weist im übrigen aber auch mit Recht darauf hin, dass aus den notwendigen Büroarbeiten und dem Fahrzeugunterhalt eines Taxibetriebs regelmässig Abfall anfalle.

c) Das Äquivalenzprinzip verlangt, dass eine Abgabe nicht in einem offensichtli­chen Missverhältnis zum objektiven Wert der staatlichen Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen bewegen muss. Auch dieses Prinzip schliesst gewisse Pauschalie­run­gen aus Gründen der Verwaltungsökonomie nicht aus (Häfelin/Müller, Rz. 2054; René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungs­band, Basel 1990, Nr. 110 B VI, S. 340; Huber-Wälchli S. 45 f.).

Nach Auffassung des Bezirksrats verletzt die strittige Gebührenauflage das Äqui­va­lenzprinzip, weil sie die gleiche Nutzfläche mit einer zweifachen Kehrichtgrundgebühr be­lege, zum einen für die Wohn‑ und zum anderen für die betriebliche Nutzung. Mit die­ser Argumentation übersieht die Vorinstanz allerdings, dass im vorliegenden Fall Anknüp­fungs­punkt für eine Grundgebühr gemäss AVO nicht etwa die Nutzfläche einer Wohnung oder eines Betriebs, sondern einzig die Einheit als solche bildet. Inwiefern die gleichzeitige Be­lastung mit einer Kehrichtgrundgebühr für die Wohn‑ wie für die betriebliche Nutzung dem Äquivalenzprinzip widersprechen sollte, ist bei dieser Anknüpfung nicht ersichtlich. Der aus solchen Mischnutzungen resultierende potentielle Kehrichtanfall ist im allgemei­nen sicherlich grösser als derjenige aus blossen Wohnnutzungen. Jedenfalls beeinflusst der Um­stand, ob ein Einzelbetrieb innerhalb separat ausgeschiedener Betriebsräumlichkeiten oder voll integriert innerhalb einer Wohnung ausgeübt wird, das Potential betrieblichen Keh­richts grundsätzlich noch nicht.

Es liesse sich jedoch fragen, inwiefern eine dem Äquivalenzprinzip verpflichtete Keh­richtgrundgebühr beim Anknüpfungspunkt der Wohnungs‑ oder Betriebseinheit nach zu­sätzlichen Differenzierungen etwa bezüglich Wohnungs‑, Haushalts‑ oder Be­triebs­grös­se ruft (vgl. Huber-Wälchli, a.a.O., S. 55 f.). Die Frage kann vorliegend aber offenblei­ben, da der Rekurrent dies nicht geltend gemacht hat und die tatsächliche Be­triebs­grös­se im vorlie­genden Fall mit der Reduktion der Grundgebühr, welche gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. C GebR nur für Einzelbetriebe in Frage kommt, effektiv Berücksichtigung fand.

Der Beschwerdegegner behauptet schliesslich nicht, dass der vorliegend über die Keh­richtgrundgebühr finanzierte Anteil der gesamten kommunalen Abfallentsorgungsko­sten die mutmasslichen Kosten des blossen Bereitschaftsdienstes übersteige und die Ge­bühr aus diesem Grund unverhältnismässig sei. Für eine derartige Verletzung des Äquiva­lenz­prinzips liegen auch keine Anhaltspunkte vor.

d) Eine Verletzung des Kostendeckungsprinzips wurde vorliegend von keiner Seite gel­tend gemacht. Eine diesbezügliche Prüfung erübrigt sich daher.

Auch inwiefern mit der strittigen Gebührenerhebung der Grundsatz der Gleichbe­hand­lung der Gewerbegenossen und das Willkürverbot verletzt wären, hat der Beschwer­de­gegner im Rekursverfahren weder substanziiert dargetan, noch ist es ersichtlich.

Entspricht demgemäss die veranlagte Kehrichtgrundgebühr in allen Teilen den ab­ga­berechtlichen Grundsätzen, so bestand für den Bezirksrat Hinwil kein Anlass, die kom­mu­nale Gebührenauflage aufzuheben. Der vorinstanzliche Entscheid ist daher insoweit auf­zuheben; die Gebührenfestsetzung der Gemeinde Grüningen ist wiederherzustellen.

5. Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens hat der Beschwerdegegner die Kosten des Rekurs‑ und Beschwerdeverfahrens vollumfänglich zu übernehmen.

Demgemäss entscheidet die Einzelrichterin:

1.    In Gutheissung der Beschwerde wird der Entscheid des Bezirksrats Hinwil vom 11. No­vember 1998 insoweit aufgehoben, als der Rekurs gutgeheissen wurde. Dem­ge­mäss wird die angefochtene Gebührenfestsetzung der Gemeinde Grüningen vom 25. Au­gust 1998 vollumfänglich wiederhergestellt.

2.    Die Kosten des Rekursverfahrens werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

3.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 500.‑‑; die übrigen Kosten betragen: Fr.   60.‑‑  Zustellungskosten, Fr. 560.‑‑  Total der Kosten.

4.    Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

5.    Mitteilung an …