Zürich Verwaltungsgericht 26.09.2002 PK.2002.00004

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  Geschäftsnummer: PK.2002.00004   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 26.09.2002 Spruchkörper: 4. Abteilung/Einzelrichter Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Personalrecht Betreff: Forderung aus dem öffentlichrechtlichen Arbeitsverhältnis

Die Klägerin fordert aus einem im gegenseitigen Einvernehmen mit Freistellung aufgelösten Arbeitsverhältnis die Nachzahlung von 28 Tagen Lohn, da sie während der Kündigungsfrist krank gewesen sei. Der Bezirksrat hat die Sache dem Verwaltungsgericht als Klage überwiesen. Abgrenzung zwischen verfügten und vertraglichen Arbeitsverhältnissen sowie zwischen Klage- und Anfechtungsverfahren. Anwendung der in PK.2002.00003 verfeinerten Abgrenzungskriterien (E. 2). Das vorliegende Arbeitsverhältnis ist als verfügte Anstellung zu qualifizieren (E. 3a). Das einschlägige kommunale Personalrecht verweist nicht auf den Klageweg (E. 3b). Am Charakter des verfügten Dienstverhältnisses ändert sich nichts, wenn sich die Parteien über dessen Aufhebung und die Aufhebungsmodalitäten geeinigt haben (E. 3c). Überweisung der Sache an den Bezirksrat zur Behandlung als Rekurs (E. 4).

  Stichworte: ANFECHTUNGSVERFAHREN AUFHEBUNG BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES FREISTELLUNG KLAGEVERFAHREN PERSONALBESCHWERDE PERSONALKLAGE PERSONALRECHTLICHE BESCHWERDE PERSONALRECHTLICHE KLAGE ÜBERWEISUNG VERFÜGTES DIENSTVERHÄLTNIS VERTRAGLICHE AUFHEBUNG VERTRAGLICHES DIENSTVERHÄLTNIS

Rechtsnormen: § 12 lit. II PG § 5 lit. II PV § 56 Abs. II VRG § 74 lit. I VRG § 79 VRG

Publikationen: RB 2002 Nr. 26 S. 83

Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

I. A, geboren am 29. März 1955, wurde mit "Anstellungsvertrag" vom 23. Januar 1997 als Sachbearbeiterin mit Schwerpunkt EDV-Arbeiten im Altersheim K, in X, mit einem Arbeitspensum von 50 % eingestellt. Das Anstellungsverhältnis wurde durch die Besoldungs-Verordnung der Gemeinde X in der Fassung vom 14. Dezember 1992 geregelt. Nach kontinuierlicher Steigerung ihres Arbeitspensums (ab 1. Januar 1998: 70 %, ab März 1999: 80 %) arbeitete A ab 1. Januar 2000 zu 100 %. Seit 1. Januar 1999 war sie Stellvertreterin des damaligen Heimleiters und erhielt nach dem Wechsel des Heimleiters am 1. Juni 2000 die Zeichnungsberechtigung.

Am 24. April 2001 kündigte A das Arbeitsverhältnis unter Einhaltung der vereinbar­ten Kündigungsfrist von 3 Monaten per 31. Juli 2001. Da für sie kein Ersatz gefunden werden konnte, zog sie auf Betreiben des Heimleiters ihre Kündigung zurück unter der Be­dingung, dass ihr der seit 6. Juli 2001 bezogene unbezahlte Urlaub wie vorgesehen bis Ende Dezember 2001 gewährt würde, was das Altersheim K bewilligte.

Einen Teil der Arbeit von A übernahm in der Folge ein Treuhandbüro. Dabei soll sich gezeigt haben, dass sie die fachlichen Anforderungen, welche das Altersheim K an eine Alleinbuchhalterin stellte, nicht erfüllte. Eine fortdauernde Anstel­lung in derselben Position und mit dem entsprechenden Salär kam für das Altersheim K daher nicht mehr in Frage, weshalb es eine Änderungskündigung auf Ende März 2002 ins Auge fasste. Nach einem Gespräch mit dem Heimleiter vom 30. Okto­ber 2001 lehnte A ein zweites Gespräch am 13. November 2001 ab. Gleichentags verfasste sie ein Schreiben an sämtliche Mitglieder der Altersheimkommis­sion X, worin sie sich über die ihr zugekommene Behandlung be­schwerte, auf dem bestehenden Arbeitsvertrag beharrte und Vorschläge machte, um die "leidige Angelegenheit auf mehr oder weniger saubere Art" zu beenden.

Entsprechend dem von A favorisierten Vorschlag beschloss die Altersheimkommission der Gemeinde X am 10. Dezember 2001, A nach ihrem unbe­zahlten Urlaub vom 1. Ja­nuar 2002 bis 31. März 2002 freizustellen und ihr bis dahin den bisherigen Monatslohn (inkl. Anteil des 13. Monatslohns) zu bezahlen. Im Gegenzug galt das "Vertragsverhältnis" per 31. März 2002 als aufgelöst, unter Abgeltung sämtlicher Ansprüche zwischen den "Ver­tragspartnern". Am 12. Dezember 2001 teilte die Heim­kommission A ihren Beschluss vom 10. Dezember 2001 mit und bat da­rum, die entsprechende (Auflösungs-)Vereinbarung zu unterzeichnen, was A am 17. Dezember 2001 tat. Am 29. Januar 2001 (recte: 2002) teil­te A dem Altersheim K mit, dass sie seit dem 24. Dezember 2001 arbeitsunfähig sei und An­­spruch auf eine Lohnfortzahlung von 28 Tagen habe. Das Altersheim K lehnte am 21. Fe­­bruar – unter Hinweis auf die gegenseitige Auflösung des Vertragsverhältnisses – eine Lohn­fortzahlung für den April 2002 ab.

II. Mit Schreiben vom 25. Februar 2002 wandte sich A an den Bezirksrat mit der Anfrage, ob sie Anspruch auf eine (zusätzliche) Lohnzahlung für die Dauer ihrer Arbeitsun­fähigkeit habe, was der Bezirksrat als Antrag auf Auszahlung des Lohnes für den Monat April behandelte. Am 11. März 2002 liess sich die Altersheimkommission X vernehmen. Un­aufgefordert reichte A eine Replik vom 18. März 2002 zur Vernehmlassung der Gemein­de X ein. Mit Beschluss vom 10. Juli 2002 trat der Bezirksrat auf den Rekurs von A nicht ein, weil er von einem vertraglich begründeten Dienstverhältnis ausging, woraus Ansprüche nur über eine Klage beim Verwaltungsgericht geltend gemacht werden könnten. In der Folge überwies der Bezirksrat die Sache an das Verwaltungsgericht zur weiteren Behand­lung.

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:

1. a) Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§§ 70 und 80c in Verbindung mit § 5 Abs. 1 VRG). Laut § 79 VRG beurteilt es im personalrecht­li­chen Klageverfahren als einzige Instanz vermögensrechtliche Streitigkeiten aus dem Dienst­verhältnis zwischen Angestellten und Körperschaften des öffentlichen Rechts, soweit nicht das (personalrechtliche) Beschwerde- oder Disziplinarrekursverfahren offensteht. Das Klageverfahren ist somit nur angezeigt, wenn eine Streitigkeit nicht im Anfechtungsverfahren ausgetragen werden kann (z.B. RB 1998 Nr. 45; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/ Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 74-80d N. 8, § 79 N. 1). Es gilt deshalb zunächst zu prüfen, ob im vorliegenden Fall die Voraussetzungen des Personalklageverfahrens erfüllt sind.

b) Kraft § 38 Abs. 1 und 2 VRG behandelt das Verwaltungsgericht Justizgeschäfte, deren Streitwert Fr. 20'000.- übersteigt, in Kammerbesetzung. Vorliegend steht nach den Aus­führungen des Bezirksrates einzig der Lohn für den Monat April 2002 in Frage, wes­halb der Streitwert von Fr. 20'000.- eindeutig nicht erreicht wird und der Einzelrichter über die Sache zu befinden hat.

c) Im personalrechtlichen Klageverfahren werden gemäss § 80a Abs. 2 Satz 2 VRG nach Abschluss des ersten Schriftenwechsels die Parteien zu einer mündlichen Verhandlung vorgeladen. Auf eine solche und andere Weiterungen kann nach der gemäss § 80c VRG auch für das Klageverfahren geltenden Regel von § 56 Abs. 2 VRG verzichtet werden, wenn, wie zu zeigen sein wird, auf das Rechtsbegehren nicht eingetreten werden kann (vgl. auch RB 1998 Nr. 47).

2. Um die Frage zu klären, ob auf die vorliegende Klage eingetreten werden kann, sind verschiedene Aspekte zu beachten. Zunächst muss verdeutlicht werden, für welche Ar­­ten von Anstellungsverhältnissen die Klage gemäss § 79 VRG konzipiert worden ist. Wei­­ter ist auch das Verhältnis des Rechtsschutzes gemäss Verwaltungsrechtspflegegesetz zum Personalrecht der Gemeinden bzw. der Zweckverbände im Sinne von § 7 des Gemein-degesetzes vom 6. Juni 1926 (GemeindeG) zu beleuchten. Das Verwaltungsgericht hatte kürzlich die Gelegenheit, sich dazu ausführlich in einem wegweisenden Entscheid zu äus­sern (VGr, 14. August 2002, PK.2002.00003, E. 2, www.vgrzh.ch/rechtsprechung):

a) Arbeitsverhältnisse des öffentlichen Dienstes sind der Aushandlung in der Regel weniger zugänglich als private Arbeitsverhältnisse, weil die Verwaltung nach Massgabe des Legalitätsprinzips tätig zu sein hat und die Rechte und Pflichten der Staatsangestellten zum grossen Teil normativ festgelegt werden. Die wesentlichen Anstellungsbedingungen werden meist durch Gesetz und Verordnung umschrieben, sind in der Regel gar bereits in generell-abstrakter Weise vorformuliert und bleiben der vertraglichen Disposition damit weit­gehend entzogen. Aus diesen Gründen entschied sich der kantonale Gesetzgeber dafür, dass die Arbeitsverhältnisse grundsätzlich durch Verfügung zu begründen sind (Fritz Lang, Das Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Peter Helbling/Tomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 49 ff., 64 f.). Nur in besonderen Fällen können sie vertraglich begründet werden (§ 12 Abs. 2 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 [PG]; siehe die restriktive Aufzählung dieser Fälle in § 5 Abs. 1 der Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 [PV]).

Die Vorformulierung der Anstellungsbedingungen in generell-abstrakter Weise schliesst grundsätzlich weder die Berücksichtigung von Leistungselementen noch die Beachtung der Marktüblichkeit der Entlöhnung aus (Christoph Meyer/Thomas Müller-Tschu­mi, Marktlöhne im öffentlichen Personalrecht, ZBl 102/2001, S. 249 ff., 264; Paul Richli, Öffentliches Dienstrecht im Zeichen des New Public Management, Bern 1996, S. 36). Auch bei Arbeitsverhältnissen, die durch eine mitwirkungsbedürftige Verfügung begründet werden, können Fragen, die nicht generell-abstrakt und verbindlich normiert bzw. ihrer Na­tur nach nur schwer durch Verfügung festlegbar sind, durch ergänzende Parteivereinbarung zwischen dem staatlichen Arbeitgeber und der anzustellenden Privatperson geregelt werden

(RB 1983 Nr. 29 = ZBl 85/1984 S. 63 ff. = ZR 83/1984 Nr. 43 = Peter Hänni, das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, Zürich 2002, S. 30 ff.; siehe auch Andreas Keiser, Das neue Personalrecht – eine Herausforderung für die Zürcher Gemeinden, ZBl 102/2001, S. 561 ff., 566).

b) Da sich die Revision des personalrechtlichen Rechtsschutzes am Konzept des kantonalen Personalgesetzes orientierte (vgl. ABl 1995 II 1540; Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 74-80d N. 2) und dieses vorsieht, dass die Arbeitsverhältnisse mit dem Kanton und seinen unselbständigen Anstalten öffentlichrechtlich sind und mit wenigen Ausnahmen durch Verfügung begründet werden (§§ 1, 7, 12 Abs. 1 PG), bildete das Anfechtungsverfah­­ren die Regel, das Klageverfahren gemäss § 79 VRG dagegen die Ausnahme (vgl. dazu auch die Weisung des Regierungsrates, ABl 1995 II 1541 f). Mehrfach wurde diese Präferenz des Anfechtungsverfahrens auch damit begründet, dass es einen einfachen und raschen Rechtsschutz zu gewähren vermöge.

Trotz dieser Bevorzugung des Anfechtungsverfahrens darf nicht übersehen werden, dass das kantonale Rechtsschutzsystem in Personalsachen auch das Klageverfahren vorsieht. Das Verwaltungsgericht führte in seiner publizierten Praxis dazu aus, dass das Klage­verfahren die Parteien entsprechend ihrer Stellung als gleichgestellte Vertragspartner auf die­­selbe Ebene stelle (RB 2000 Nr. 31). Anders als das Anfechtungsverfahren verleihe es dem Gemeinwesen nicht das Recht, seine Prozesssituation durch den Erlass einer Verfügung zu verbessern. Es treffe zwar zu, dass die Unterscheidung zwischen zustimmungsbedürftiger Verfügung und Vertrag mitunter Mühe bereite, so dass Unklarheiten entstehen könnten, ob durch den Erlass einer Verfügung das Anfechtungsverfahren zu öffnen oder aber eine Streitigkeit im Klageverfahren auszutragen sei. Trotz dieser Unsicherheit könne aber nicht grundsätzlich gesagt werden, dass das Klageverfahren dem mit der Gesetzesrevision angestrebten Ziel grundlegend widerspreche, für Streitigkeiten aus dem Dienstverhältnis einen einfachen und raschen Rechtsschutz zu gewährleisten. Ganz allgemein sehe das Verwaltungsrechtspflegegesetz für Streitigkeiten aus verwaltungsrechtlichen Verträgen ja das Klageverfahren vor (§ 82 lit. k VRG).

c) Um den genannten Abgrenzungsschwierigkeiten und damit den Unsicherheiten in der Wahl des Rechtsweges zu begegnen, muss nach den Kriterien gefragt werden, die – aus der Sicht des anwendbaren kantonalen Verfahrensrechts – eine möglichst deutliche Unterscheidung zwischen verfügten und vertraglichen Anstellungsverhältnissen zulassen. Das zentrale Kriterium wurde von der bisherigen Rechtsprechung bereits benannt: Sind die Vertragsparteien das Beschäftigungsverhältnis als gleichgestellte Vertragspartner eingegan­­gen, so kann dieses Anstellungsverhältnis als vertraglich begründet gelten. Als gleichgestellt sind die Parteien aber nur dann zu betrachten, wenn beide Seiten beim Eingehen des Anstellungsverhältnisses über einen massgeblichen Handlungsspielraum verfügt haben (vgl. Matthias Michel, Beamtenstatus im Wandel. Vom Amtsdauersystem zum öffentlich­rechtlichen Gesamtarbeitsvertrag [zitiert: Michel, Beamtenstatus], Zürich 1998, S. 230). Häufig wird zwar bei der Qualifikation verwaltungsrechtlicher Verträge – unabhängig von der Gestaltungsfreiheit des Vertragsverhältnisses durch die Parteien – einzig das Element des Konsenses in den Vordergrund gestellt (vgl. etwa René Rhinow, Wohlerworbene und vertragliche Rechte im öffentlichen Recht, ZBl 80/1979, S. 1 ff., 13, 21 f.). Zu Ende gedacht führt ein solcher Ansatz jedoch dazu, dass es so etwas wie eine mitwirkungsbedürftige Verfügung, mit der nach der traditionellen Ansicht öffentlichrechtliche Anstellungsverhältnisse begründet werden (z.B. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, Rz. 716 ff.; Michel, Beamtenstatus, S. 225), gar nicht geben könnte, da ja die Mitwirkung, d.h. Zustimmung der betroffenen privaten Partei, bei dieser Handlungsform ein konstitutives Gültigkeitserfordernis darstellt.

Neben dem zweifellos erforderlichen Konsens muss deshalb auch nach weiteren – in­haltlichen – Kriterien gefragt werden. Diese ergeben sich aus der inhaltlichen Gestaltungsfrei­­heit: Besteht bezüglich der inhaltlichen Ausgestaltung ein erheblicher (potentieller) Spiel­­raum, der nicht durch eine vom anstellenden Gemeinwesen als bindend erachteten Ord­nung (bindende Anstellungs- oder Besoldungsvorschriften) eingeengt wird, können also we­sentliche Punkte des Vertragsinhaltes von den diesbezüglich als gleichgestellt zu betrachtenden Parteien verhältnismässig frei gestaltet werden, so kann gegebenenfalls von einem ver­traglich begründeten Anstellungsverhältnis ausgegangen werden (vgl. etwa André Grisel, Traité de droit administratif, Vol. I, Neuchâtel 1984, S. 445 f.).

d) Welche Punkte als wesentlich zu betrachten sind, lässt sich etwa aus § 12 Abs. 2 PG und § 5 Abs. 2 PV ableiten. Demnach kann nur in besonderen Fällen ein Anstellungsverhältnis mit Vertrag begründet werden, welcher dann hinsichtlich des Lohnes, der Arbeits­zeit, der Ferien oder der Beendigung des Arbeitsverhältnisses vom Gesetz abweichen kann. Als Spezialfälle werden in der Personalverordnung die persönlichen Mitarbeitenden der Mitglieder des Regierungsrates, Angestellte, deren Lohn durch Drittmittel finanziert wird, und Lehrlinge genannt (§ 5 Abs. 1 PV). Im Übrigen ist die vertragliche Anstellung nur ausnahmsweise und nur für Spezialistenfunktionen zulässig, zu deren Besetzung zwingend vom Personalrecht abgewichen werden muss; in diesen Fällen ist zusätzlich die Genehmigung der vorgesetzten Direktion oder des zuständigen obersten kantonalen Gerichts notwendig (§ 5 Abs. 2 PV). Freilich beziehen sich die genannten Grundsätze nur auf Angestellte des Kantons und seiner unselbständigen Anstalten; sie sind aber bei der Auslegung von § 79 VRG zu berücksichtigen, da das neue Personalrecht sowie die Revision des personalrechtlichen Rechtsschutzes ja auf einer verwandten Grundkonzeption beruhen.

e) Da auch ein verfügtes Arbeitsverhältnis der Zustimmung der anzustellenden Person bedarf, gewisse Punkte auch bei einem verfügten Arbeitsverhältnis durch individuelle Vereinbarung geregelt werden können und müssen (vorne 2b letzter Absatz) und das Arbeitsrecht – mit Ausnahme weiter Teile des öffentlichen Dienstrechts – vom Vertragsdenken geprägt ist, finden sich sehr häufig Fehlbezeichnungen von Anstellungsverfügungen. Diese werden als "Vertrag", "Anstellungsvertrag" oder "Anstellungsvereinbarung" betitelt, ohne dass die entsprechenden Akte im juristischen Sinn als diese zu qualifizieren wären. Die blosse Bezeichnung eines Arbeitsverhältnisses als öffentlichrechtlicher Vertrag ist häufig nicht mehr als ein "personalpolitisches Signal" (Matthias Michel, Überblick über die Mo­­dernisierung des Personalrechts in den Kantonen, in: Eidgenössisches Personalamt [Hrsg.], Modernisierung im öffentlichen Personalrecht, Bern 2000, S. 197 ff., 201). Gelegentlich spielen bei solchen Fehlbezeichnungen auch "psychologische" Gründe eine Rolle: Den Mitarbeitenden wird das Gefühl vermittelt, ernster genommen zu werden (vgl. Richli, S. 56). Diese Fehlbezeichnungen ändern an der objektiven Qualifikation eines Anstellungs­verhältnisses jedoch nichts: Ein solches gilt nur dann als vertraglich begründet, wenn die An­­stellung tatsächlich Vertragscharakter im vorne beschriebenen Sinn aufweist.

f) Auf kantonaler Ebene ist die grundsätzliche Präferenz von verfügten Arbeitsverhältnissen und des Rechtsschutzes im Anfechtungsverfahren auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen klar. Bei den anderen öffentlichrechtlichen Arbeitgebern (Gemeinden, Zweckverbänden) ist dagegen zu beachten, welchen Rechtsweg eine allfällige Personal­ordnung vorsieht. Auf das Klageverfahren als einschlägiges Rechtsschutzsystem, das im Verwaltungsrechtspflegegesetz die Ausnahme darstellt, darf dabei nur geschlossen werden, wenn die zu beurteilenden Arbeitsverhältnisse einerseits objektiv als vertraglich zu beurtei­len sind und anderseits aus der anwendbaren Ordnung erkennbar ist, dass der Klageweg ein­­geschlagen werden muss.

Die kantonalrechtlichen Vorgaben für die Ausgestaltung der Personalordnungen der Gemeinden und der gemeinderechtlichen Zweckverbände beziehen sich in erster Linie da­rauf, dass die Anstellungsverhältnisse des Staats- und Gemeindepersonals dem öffentlichen Recht unterworfen sind (Art. 11 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 18. April 1869, § 72 Satz 1 GemeindeG; siehe Keiser, S. 563 ff., auch zum Folgenden). Ansons­ten verfügen die Gemeinden bei der Regelung ihres materiellen Personalrechts über weit gehende Autonomie. Sie können diese nutzen, indem sie ein vollständiges eigenes Personalrecht schaffen, nur einige wenige eigene Regelungen erlassen und ansonsten auf das kantonale Personalrecht verweisen oder überhaupt auf eigene Bestimmungen verzichten, wodurch das kantonale Personalgesetz und seine Ausführungsbestimmungen sinngemäss zur Geltung gelangen (§ 72 Satz 2 GemeindeG; H.R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, S. 226 f.).

Den Gemeinden und Zweckverbänden steht es demnach grundsätzlich frei, die Anstellungsverhältnisse generell mit Vertrag und nicht mit Verfügung zu begründen, wobei ein solches Vorgehen vorgesehen sein muss oder mindestens durch das anwendbare Recht nicht ausgeschlossen sein darf (Keiser, S. 564). Im Lichte der oben entwickelten Grundsätze ist aber nicht bereits dann von vertraglich begründeten Anstellungsverhältnissen auszugehen, wenn diese von der anwendbaren Personalordnung als solche bezeichnet werden. Massgeblich ist vielmehr, ob das anwendbare Personalrecht überhaupt genügend potentiellen Gestaltungsspielraum belässt, um individualisierte Lösungen zu treffen, oder ob die Anstellungsbedingungen im anwendbaren Personalrecht als bindend betrachtet werden. Letzteres ist dann zu bejahen, wenn das jeweilige Gemeinwesen von den Regelungen im an­wendbaren Personalrecht nicht wesentlich abweichen darf. Diese Frage lässt sich in der Regel durch die Auslegung des anwendbaren Rechts beantworten.

Weiter ist zu berücksichtigen, ob der anwendbaren Rechtsordnung eine Entscheidung für das Klageverfahren entnommen werden kann. Aufgrund der deutlichen Präferenz des Anfechtungsverfahrens im Verwaltungsrechtspflegegesetz, das auch bei Streitigkeiten aus kommunalen Anstellungsverhältnissen zu Anwendung gelangt (Keiser, S. 563), ist der Klageweg nicht zu vermuten. Dieser öffnet sich nur dann, wenn tatsächlich ein so erheblicher Gestaltungsspielraum besteht, dass sich die private Partei und das Gemeinwesen als gleichberechtigte Partner gegenüberstehen, und wenn er zudem im anwendbaren Personalrecht vorgezeichnet ist.

g) Nach den bisherigen Ausführungen lässt sich zusammenfassen, dass (echte) vertragliche Anstellungsverhältnisse im zürcherischen Personalrecht selten anzutreffen sind. Entsprechend dem klar nachweisbaren gesetzgeberischen Willen bildet denn auch die personalrechtliche Klage gemäss § 79 VRG die Ausnahme. Damit müssen die Arbeitnehmenden in allen Arbeitsverhältnissen, die nicht im Sinne der genannten Kriterien als vertraglich zu qualifizieren sind und für die zudem nicht der Klageweg vorgezeichnet ist, zunächst vom anstellenden Gemeinwesen eine Verfügung verlangen, um damit den Anfechtungsweg zu öffnen. Bei einem engen Verständnis des öffentlichrechtlichen Vertrages, das nur solche Rechte und Pflichten der vertraglichen Regelung zugänglich machen will, die durch Verfügung nicht geregelt werden können, erscheint es demgegenüber folgerichtig, dass immer dann, wenn das Verfahrensrecht auf den Klageweg verweist, die am Vertrag beteiligte Behörde nicht verfügen darf (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Regina Kiener, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2000, S. 239 ff., 242).

3. Unter Berücksichtigung der voranstehenden Ausführungen ergibt sich, wie zu zei­gen sein wird, dass das Arbeitsverhältnis der Klägerin mit der Beklagten entgegen der Meinung der Vorinstanz nicht vertraglicher Natur ist:

a) Wie dargetan, wurde die Klägerin mit "Anstellungsvertrag" vom 23. Januar 1997 bei der Beklagten angestellt. Die Bezeichnung dieses Dokuments ("Anstellungs­vertrag") ist für sich allein nicht geeignet, das Dienstverhältnis als vertragliches zu qualifizieren (dazu vorn 2e). Ausserdem geht aus dem "Anstellungsvertrag" hervor, dass gerade in wesentlichen Punkten wie Besoldung, Ferienguthaben und Kündigungsfrist kein (erheblicher) Spiel­raum für die Parteien in der Gestaltung des Arbeitsverhältnisses bestand (vgl. § 12 Abs. 2 PG; vorn 2c in fine und 2d). Bezüglich Besoldung wurde vielmehr die Ein­stufung gemäss der Besoldungsverordnung der Gemeinde X vom 14. Dezember 1992 (fortan Besoldungs-VO) vorgenommen (Art. 28 Besoldungs-VO), ebenso deren Be­stimmungen bezüglich Ferien (Art. 36 Besoldungs-VO, der inhaltlich weitgehend mit § 79 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 übereinstimmt) und Kündigungsfristen berücksichtigt (Art. 9 Besoldungs-VO). Zusätzlich wurde im "Anstellungsvertrag" vom 23. Januar 1997 generell auf die Regelung des Anstellungsverhältnisses durch die Besoldungs­verordnung der Beklagten hingewiesen, was aufgrund des rudimentären Inhalts des "Anstellungsvertrags" nur bedeuten kann, dass mindestens in den wesentlichen Punkten kein Spielraum für individuelle Vereinbarungen ausserhalb der Besoldungsverordnung be­stand. Demnach muss vorliegend von einem verfügten Arbeitsverhältnis aus­gegangen werden.

b) Darauf weist weiter der Umstand hin, dass die Besoldungsverordnung im Streitfall nicht den Klageweg vorzeichnet. Nach Art. 54 Abs. 2 Besoldungs-VO kann das Personal ge­gen Verfügungen und Massnahmen der zuständigen Instanz Einsprache bei der Wahl­be­hörde erheben. Dabei ist davon auszugehen, dass die Besoldungsverordnung die Einsprache­mög­lich­keit nach § 115a Abs. 3 GemeindeG eröffnen wollte, wogegen an­schlies­send die Mög­lich­keit des Rekurses an den Bezirksrat besteht (H. R. Thalmann, Kom­mentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 115 N. 4.1, § 57 N. 7.2; Kölz/Boss­hart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28, N. 13 f.). Gegen einen Rekursentscheid des Bezirksrats ist in der Re­gel die Beschwerdemöglichkeit an das Verwaltungsgericht ge­geben (Kölz/Boss­hart/Röhl, § 41 N. 28). Demnach wird auf diese Weise in der Besoldungs­­verordnung klar das Anfechtungsverfahren statuiert.

Dasselbe gilt gemäss Art. 55 Besoldungs-VO für die vorzeitige Entlassung, die Einstellung im Amt und die Versetzung in das provisorische Dienstverhältnis, welche gemäss den Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes mit Rekurs beim Verwaltungsgericht angefochten werden können (§ 76 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 76 N. 13). Auch damit ist der Klageweg keineswegs vorgezeichnet, der im Bereich des Disziplinarrechts ohne­hin höchstens subsidiär zur Anwendung gelangt (§ 79 VRG in fine).

c) Am Charakter des verfügten Dienstverhältnisses ändert sich im Übrigen nichts da­durch, dass sich die Parteien vorliegend übereinstimmend über dessen Auflösung geeinigt haben. Selbst wenn darin ein eigentlicher Aufhebungsvertrag zu erkennen wäre, was hier weiter nicht abzuklären ist, würde das Dienstverhältnis zwischen den Parteien nicht von einem verfügten zu einem vertraglichen mutieren. Das kantonale Personalgesetz, das auch nach der Besoldungsverordnung der Beklagten dort sinngemäss zur Anwendung gelangt, wo sie keine abweichenden Vorschriften enthält (Art. 70 Besoldungs-VO), sieht in § 23 Abs. 1 ausdrücklich vor, dass das Arbeitsverhältnis im gegenseitigen Einvernehmen abweichend von den Bestimmungen des Personalgesetzes beendet werden kann. Da, wie dar­getan, auf kantonaler Ebene die grundsätzliche Präferenz von verfügten Arbeitsverhältnissen und des Rechtsschutzes im Anfechtungsverfahren klar ersichtlich ist (vorn 2f), kann die Möglichkeit, das Arbeitsverhältnis im gegenseitigen Einvernehmen zu beenden, keinen Einfluss auf dessen Charakter als verfügtes Arbeitsverhältnis haben. Andernfalls ergäbe sich in vielen Fällen eine Teilung des Rechtsmittelwegs, indem bei einvernehmlich beendeten, grundsätzlich aber verfügten Arbeitsverhältnissen lediglich die vermögensrechtlichen Streitigkeiten aus dem Dienstverhältnis mit verwaltungsrechtlicher Klage, andere An­sprüche hingegen auf dem Anfechtungsweg ausgefochten werden müssten (z.B. bei Änderungswünschen des Dienstzeugnisses oder der Frage der Gültigkeit einer Kündigung; Kölz/ Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 74-80d N. 8, § 74 N. 6, § 79 N. 2), was aus verfahrensrecht­lichen Gründen abzulehnen ist.

d) Nachdem das Arbeitsverhältnis nicht als vertraglich zu qualifizieren und zudem der Klageweg durch die kommunale Gesetzgebung gerade nicht vorgezeichnet ist, ist die Zu­­ständigkeit des Verwaltungsgerichts für die Klage nicht gegeben und entsprechend darauf nicht einzutreten.

4. In Frage steht vorliegend einzig die zusätzliche Zahlung des Lohnes an die Klägerin für deren angeblich während 28 Tagen bestehende, gesundheitlich bedingte Arbeitsunfähigkeit. Soweit sich eine solche aus den rückdatierten Arztzeugnissen ergeben sollte, was hier nicht weiter zu prüfen ist, stellte sich immerhin die – hier ebenfalls nicht zu klärende – Frage, ob sich die Klägerin bei einer im gegenseitigen Einvernehmen erfolgten Auf­lösung des Arbeitsverhältnisses auf ihre Arbeitsunfähigkeit berufen kann (vgl. dazu beispielsweise BGE 110 II 168). Jedenfalls besteht aber im Schreiben der Beklagten vom 21. Februar 2002 ein Anfechtungsobjekt, wie der Bezirksrat richtig erkannt hat, auch wenn die Verfügungsform formell nicht eingehalten wurde. Begriffswesentlich für die Verfügung ist das Vorliegen eines von einem Träger der öffentlichen Verwaltung erlassenen, ho­heitlichen, rechtsverbindlichen, individuellen, konkreten und das materielle Verwaltungs­recht beschlagenden Ak­tes, derweil die äussere Form des Ver­waltungshandelns nicht darüber entscheidet, ob ein Akt als Verfügung zu qualifizieren ist. Vielmehr ist darauf abzu­stellen, ob eine behördliche Äusserung die Kriterien einer Verfügung erfüllt. Das ist beim Schreiben der Beklagten vom 21. Februar 2002 der Fall, brach­te diese inhaltlich damit doch klar zum Ausdruck, dass eine weitere finanzielle Leis­tung an die Klägerin aus dem Arbeitsverhältnis über die in der Vereinbarung vom 10./17. Dezem­ber 2001 enthaltenen Zahlungen hinaus nicht in Frage komme. Unter diesen Um­ständen ist die Eingabe der Klägerin als Rekurs gegen das – Verfügungs­cha­rakter aufweisende – Schreiben der Beklag­ten vom 21. Februar 2002 zu betrachten, zu des­sen Behand­lung der Bezirksrat zustän­dig ist, weshalb die Überweisung der Sache zur wei­teren Behandlung dahin zu erfolgen hat.

5. Das Verfahren ist kostenlos (§ 80b VRG). Entschädigungen sind keine zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss verfügt der Einzelrichter:

1.    Auf die Klage wird nicht eingetreten.

2.    Das Verfahren wird unter Beilage der Akten an den Bezirksrat zur weiteren Behandlung überwiesen.

3.    ...