Taggelder, Pauschalvergütungen und Abfindungen | Ansprüche auf Taggelder, Pauschalvergütungen und Abfindungen bei Aufhebung des Amts (Bezirksschulpflegen) Der Begriff der personalrechtlichen Anordnung ist weit zu verstehen; er umfasst auch Verfügungen gegenüber Behördenmitgliedern, welche auf öffentlichrechtlicher Grundlage im Dienst oder Auftrag des Gemeinwesens entgeltliche Arbeitsleistungen erbringen, soweit die Anordnung ihre dienstrechtliche Stellung betrifft (E. 2.2). Die neue Volksschulgesetzgebung bewirkte, dass die Beschwerdeführerinnen vor Ablauf ihrer Amtsdauer ihrer Tätigkeit als Mitglieder der Bezirksschulpflege enthoben wurden. Es fehlen die in § 37 PV genannten Gründe für die Ausrichtung von Taggeldern und Pauschalvergütungen (E. 3.2). Die vorzeitige Enthebung der Beschwerdeführerinnen von ihrer Funktion als Bezirksschulpflegemitglieder ist rechtmässig erfolgt (E. 3.3). Die Beschwerdeführerinnen mussten bei der Wahl der Bezirksschulpflege davon ausgehen, dass sie ihre Tätigkeit als Bezirksschulpflegerinnen unter Umständen nicht bis zum Ende der Amtsdauer ausüben können. Es fehlt daher an einer Vertrauensgrundlage für die Geltendmachung des Vertrauensschutzes (E. 3.3.2). Die Bestimmung über die Abfindung kann grundsätzlich auch auf die dem Gesetz unterstellten Behördenmitgliedern im Nebenamt angewendet werden (E. 4.2 f.). Bei freiwilligem, nicht auf Veranlassung des Staates erfolgendem Rücktritt ist keine Abfindung vorgesehen. Die Beendigung der Funktion der Bezirksschulpflegen erfolgte ohne Verschulden der Beschwerdeführerinnen. Es besteht ein Anspruch auf Abfindung (E. 4.4). Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Festsetzung der Abfindungen für die einzelnen Beschwerdeführerinnen und zu neuer Entscheidung (E. 4.5). Teilweise Gutheissung.
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Geschäftsnummer: PB.2008.00042 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 13.05.2009 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 28.12.2009 abgewiesen. Rechtsgebiet: Personalrecht Betreff: Taggelder, Pauschalvergütungen und Abfindungen
Ansprüche auf Taggelder, Pauschalvergütungen und Abfindungen bei Aufhebung des Amts (Bezirksschulpflegen) Der Begriff der personalrechtlichen Anordnung ist weit zu verstehen; er umfasst auch Verfügungen gegenüber Behördenmitgliedern, welche auf öffentlichrechtlicher Grundlage im Dienst oder Auftrag des Gemeinwesens entgeltliche Arbeitsleistungen erbringen, soweit die Anordnung ihre dienstrechtliche Stellung betrifft (E. 2.2). Die neue Volksschulgesetzgebung bewirkte, dass die Beschwerdeführerinnen vor Ablauf ihrer Amtsdauer ihrer Tätigkeit als Mitglieder der Bezirksschulpflege enthoben wurden. Es fehlen die in § 37 PV genannten Gründe für die Ausrichtung von Taggeldern und Pauschalvergütungen (E. 3.2). Die vorzeitige Enthebung der Beschwerdeführerinnen von ihrer Funktion als Bezirksschulpflegemitglieder ist rechtmässig erfolgt (E. 3.3). Die Beschwerdeführerinnen mussten bei der Wahl der Bezirksschulpflege davon ausgehen, dass sie ihre Tätigkeit als Bezirksschulpflegerinnen unter Umständen nicht bis zum Ende der Amtsdauer ausüben können. Es fehlt daher an einer Vertrauensgrundlage für die Geltendmachung des Vertrauensschutzes (E. 3.3.2). Die Bestimmung über die Abfindung kann grundsätzlich auch auf die dem Gesetz unterstellten Behördenmitgliedern im Nebenamt angewendet werden (E. 4.2 f.). Bei freiwilligem, nicht auf Veranlassung des Staates erfolgendem Rücktritt ist keine Abfindung vorgesehen. Die Beendigung der Funktion der Bezirksschulpflegen erfolgte ohne Verschulden der Beschwerdeführerinnen. Es besteht ein Anspruch auf Abfindung (E. 4.4). Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Festsetzung der Abfindungen für die einzelnen Beschwerdeführerinnen und zu neuer Entscheidung (E. 4.5). Teilweise Gutheissung.
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 2
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung
PB.2008.00042
Entscheid
der 4. Kammer
vom 13. Mai 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretärin Sandra Wintsch.
In Sachen
1. A,
2. B,
3. C,
alle vertreten durch Rechtsanwalt D,
Beschwerdeführerinnen,
gegen
Staat Zürich, vertreten durch die Bildungsdirektion des Kantons Zürich, 8090 Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Taggelder, Pauschalvergütungen und Abfindungen,
hat sich ergeben:
I.
Am 24. November 2002 nahmen die Stimmberechtigten des Kantons Zürich eine Änderung von Art. 62 Abs. 5 der Kantonsverfassung vom 18. April 1869 (aKV) an (vgl. ABl 2002, 1686, 1710, 2136, auch zum Folgenden). Damit sprach sich das Volk für die Aufhebung der Bezirksschulpflegen aus. Eine Änderung der Verfassung wurde notwendig, weil die Bezirksschulpflegen in der Verfassung verankert waren. An die Stelle der Bezirksschulpflegen sollte eine professionelle Schulaufsicht treten. Dies bedurfte der Umsetzung durch ein formelles Gesetz. Die massgebende Übergangsbestimmung der Kantonsverfassung hielt fest, dass die Änderung von Art. 62 Abs. 5 aKV mit den entsprechenden Ausführungsbestimmungen in Kraft trete. Die Vorlage für ein neues Volksschulgesetz wurde jedoch in demselben Urnengang verworfen. In der Folge wurde das Volksschulgesetz überarbeitet und am 7. Februar 2005 durch den Kantonsrat verabschiedet. Weil das Gesetz noch der Zustimmung des Volkes bedurfte und deshalb noch nicht in Kraft war, mussten die Bezirksschulpflegen erneut gewählt werden. Am 27. Februar 2005 erfolgte die Wahl der Bezirksschulpflegenden des Bezirks X. A wurde als Präsidentin gewählt, B als Aktuarin und C als Vizepräsidentin. Das Volksschulgesetz wurde vom Volk am 5. Juni 2005 angenommen. Am 6. Dezember 2005 beschloss der Regierungsrat, die Mitglieder der Bezirksschulpflegen per 15. August 2007 und die Mitglieder der Rekurskommissionen der Bezirksschulpflegen per 31. Dezember 2007 aus ihrem Amt zu entlassen (RRB Nr. 1744/2005 Ziff. 2.10). Mit Beschluss vom 20. Juni 2006 setzte der Regierungsrat das Volksschulgesetz gestaffelt in Kraft und hob das Unterrichtsgesetz vom 23. Dezember 1859 und damit die Bestimmungen über die Bezirksschulpflegen per 31. Dezember 2007 auf (Ziff. VI im Beschluss des Regierungsrats über die Inkraftsetzung des Volksschulgesetzes vom 20. Juni 2006, LS 412.100.1). In der Übergangsordnung zum Volksschulgesetz vom 28. Juni 2006 (LS 412.100.2) bestimmte der Regierungsrat, dass die Bezirksschulpflegen ihre Aufsichtsfunktion noch bis Ende Schuljahr 2006/2007 auszuüben hätten (§ 10 Abs. 1). Ausserdem würden sie nur noch die bis zum 15. August 2007 bei ihnen eingereichten Rekurse behandeln. Könnten sie einen Rekurs bis am 31. Dezember 2007 nicht erledigen, sei das Verfahren an den Bezirksrat zu überweisen (§ 10 Abs. 2).
A, B und C stellten am 28. November 2006 bei der Bildungsdirektion Gesuche um Erlass eines Feststellungsentscheids betreffend Taggelder, Pauschalvergütungen und Abfindung: Es sei festzustellen, sie hätten bis zum Ablauf der Amtsdauer im Jahr 2009 Anspruch auf die bisherigen Taggeldentschädigungen und Pauschalvergütungen gemäss § 37 der Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 (PV, LS 177.11) sowie auf den Tag des Ablaufs der Amtsdauer hin auf eine Abfindung im Sinn von § 26 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG). Mit Verfügungen vom 24. Juli 2007 wies die Bildungsdirektion die Gesuche ab.
II.
Dagegen wurden mit (gleich lautenden) Eingaben vom 21. August 2007 Rekurse an den Regierungsrat erhoben und verlangt, es sei unter Aufhebung der Verfügungen der Bildungsdirektion festzustellen, dass die Rekurrentinnen bis zum Ablauf der Amtsdauer Anspruch auf die bisherigen Taggeldentschädigungen und Pauschalvergütungen sowie auf den Tag des Ablaufs der Amtsdauer Anspruch auf eine Abfindung hätten. Der Regierungsrat vereinigte mit Beschluss vom 17. September 2008 die Verfahren und wies die Rekurse ab.
III.
A–C liessen gegen den Beschluss des Regierungsrats am 23. Oktober 2008 Beschwerde am Verwaltungsgericht erheben und folgende Anträge stellen:
"1. Der Beschluss […] des Regierungsrates des Kantons Zürich vom September 2008 betreffend Taggelder, Pauschalvergütungen und Abfindung sei vollumfänglich aufzuheben.
2. Unter Vorbehalt der Nachklage sei der Beschwerdegegner zu verpflichten, für die Zeit vom 16. August 2007 bis 30. Juni 2008
a. der Beschwerdeführerin A
CHF 16'178.55 netto zuzüglich Zins von 5% seit dem
26. Februar 2008 und
CHF 21'571.45 netto zuzüglich Zins von 5% seit dem
26. August 2008, sowie
b. der Beschwerdeführerin B
CHF 10'383.35 netto zuzüglich Zins von 5% seit dem
26. Februar 2008 und
CHF 13'844.50 netto zuzüglich Zins von 5% seit dem
26. August 2008, sowie
c. der Beschwerdeführerin C
CHF 6'068.05 netto zuzüglich Zins von 5% seit dem
26. Februar 2008 und
CHF 8'090.75 netto zuzüglich Zins von 5% seit dem
26. August 2008 zu bezahlen.
3. Es sei festzustellen, dass die Beschwerdeführerinnen als für die Amtsdauer 2005 – 2009 gewählte Mitglieder der Bezirksschulpflege X bis zum Ende der Amtsdauer zusätzlich Anspruch auf die nach der Beschwerdeerhebung noch fällig werdenden Taggelder und Pauschalvergütungen gemäss § 37 der Personalverordnung haben.
4. Der Beschwerdegegner sei im Grundsatz zu verpflichten, den Beschwerdeführerinnen als für die Amtsdauer 2005 – 2009 gewählte Mitglieder der Bezirksschulpflege X eine angemessene Abfindung zu bezahlen, und das Verfahren sei zur Festsetzung der Abfindungen der einzelnen Beschwerdeführerinnen an die Vorinstanz zurück zu weisen.
5. Eventualiter sei für den Fall, dass das Verfahren nicht an die Vorinstanz zurück zu weisen ist, den Beschwerdeführerinnen angemessene Frist zur Bezifferung der Höhe der Abfindung der einzelnen Beschwerdeführerinnen anzusetzen.
6. Subeventualiter sei festzustellen, dass die Beschwerdeführerinnen als für die Amtsdauer 2005 – 2009 gewählte Mitglieder der Bezirksschulpflege X auf den Tag des Ablaufs der Amtsdauer hin Anspruch auf eine Abfindung im Sinne von § 26 des Gesetzes über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals haben.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge mit Mehrwertsteuerzusatz zu Lasten des Beschwerdegegners."
Die Bildungsdirektion beantragte in ihrer Beschwerdeantwort die Abweisung der Beschwerde. Für den Fall, dass das Verwaltungsgericht zum Schluss gelange, es habe ein Anstellungs- oder Dienstverhältnis vorgelegen, beantragte die Bildungsdirektion eventualiter, es sei das Verfahren zur Festsetzung der Pauschalen, Taggelder und Abfindungen an den Regierungsrat zurückzuweisen. Namens des Regierungsrats beantragte die Staatskanzlei die Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
Der Regierungsrat hat als Vorinstanz gewirkt. Schon deshalb muss die Beschwerde kraft § 38 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) gerichtsintern in Dreierbesetzung erledigt werden.
2.
2.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 80c in Verbindung mit §§ 70 und 5 Abs. 1 VRG).
2.2 § 74 Abs. 1 VRG sieht in personalrechtlichen Streitigkeiten grundsätzlich einen zweistufigen Rechtsmittelweg vor. Anordnungen der Direktionen können zunächst mit Rekurs an den Regierungsrat weiter gezogen werden, bevor die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offensteht (vgl. Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 74 N. 14). Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid des Regierungsrats, der Verfügungen der Bildungsdirektion betrifft. Die Bildungsdirektion kam in ihren Verfügungen vom 24. Juli 2007 zum Schluss, die Beschwerdeführerinnen hätten mit der Auflösung der Bezirksschulpflegen keinen Anspruch auf Ausrichtung von Taggeldern und Pauschalentschädigungen mehr. Ausserdem seien keine Abfindungen auszurichten. Diese Feststellungen stellen personalrechtliche Anordnungen dar: In Anlehnung an die Rechtsprechung zu § 82 lit. a VRG in der Fassung vom 24. Mai 1959 (vgl. Alfred Kölz, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 1. A., Zürich 1978, § 82 N. 10 mit Hinweisen) ist der Begriff der personalrechtlichen Anordnung im Sinn von § 74 Abs. 1 VRG weit zu verstehen; er umfasst auch Verfügungen gegenüber Behördenmitgliedern, welche auf öffentlichrechtlicher Grundlage im Dienst oder Auftrag des Gemeinwesens entgeltliche Arbeitsleistungen erbringen, soweit die Anordnung ihre dienstrechtliche Stellung betrifft (vgl. VGr, 19. April 2000, PB.1999.00023, E. 1, www.vgrzh.ch). Der Rekursentscheid des Regierungsrats hierüber kann folglich gemäss § 74 Abs. 1 VRG mit (personalrechtlicher) Beschwerde angefochten werden. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist somit zu bejahen. Auf die Beschwerde ist einzutreten, da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind.
2.3 Prozessthema eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was auch Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Das vor der ersten Rekursinstanz gestellte Sachbegehren darf daher grundsätzlich nicht abgeändert werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 52 N. 3). Streitgegenstand im Rekursverfahren war das Feststellungsbegehren betreffend die Ansprüche auf Taggelder, Pauschalvergütungen und Abfindung. Die Vorinstanz hat das Feststellungsbegehren der Beschwerdeführerinnen sinngemäss als Leistungsbegehren an die Hand genommen. Im Beschwerdeverfahren wird nun ein Teil der Forderungen beziffert. Die Begehren gehen jedoch nicht über die bereits im Rekursverfahren gestellten hinaus und sind damit zulässig.
3.
Den Mitgliedern der Bezirksschulpflegen wird für Visitationen, Besichtigungen und Sitzungen ein Taggeld gemäss Lohnklasse 23 ausgerichtet (§ 37 Abs. 1 PV). Für die Präsidentinnen und Präsidenten sowie die Aktuarinnen und Aktuare der Bezirksschulpflegen setzt der Regierungsrat jährliche Pauschalvergütungen gemäss Lohnklasse 23 fest. Er bemisst sie nach Massgabe der Anzahl Abteilungen und Gemeinden sowie des Arbeitsaufwands je Bezirksschulpflege (§ 37 Abs. 2 PV).
3.1 Der Regierungsrat vertritt die Meinung, die Beschwerdeführerinnen hätten mit der Auflösung der Bezirksschulpflegen keinen Anspruch mehr auf Ausrichtung von Taggeldern und Pauschalentschädigungen. Die Rechtsänderung sei im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erfolgt und damit rechtmässig. Für die Geltendmachung des Vertrauensschutzes fehle es bereits an einer genügenden Vertrauensgrundlage. Die Beschwerdeführerinnen hätten nicht auf den Fortbestand des geltenden Rechts vertrauen dürfen, sondern vielmehr mit dessen baldiger Revision rechnen müssen.
Die Beschwerde macht demgegenüber geltend, die Beschwerdeführerinnen würden bis zum Ablauf der Amtsdauer 2005–2009 in einem Arbeitsverhältnis zur Beschwerdegegnerin stehen. Die Beschwerdeführerinnen seien vorbehaltlos gewählt worden; das Arbeitsverhältnis endige mit dem Tag des Ablaufs der Amtsdauer. Trotz der vorzeitigen Enthebung von ihren Tätigkeiten hätten sie bis zum Ende der Amtsdauer Anspruch auf die bisherigen Taggelder und Pauschalvergütungen. In Nachachtung der § 57 Abs. 2 und 3 PG zugrunde liegenden ratio legis sei kein Eingriff in vorbehaltlose Wahlen auf Amtsdauer zulässig. Da bei der Wiederwahl der Beschwerdeführerinnen kein Vorbehalt mit Bezug auf eine vorzeitige Aufhebung der Amtsdauer erfolgt sei, sei deshalb erstellt, dass die Beschwerdeführerinnen nach wie vor Mitglieder der Bezirksschulpflege X seien. Es finde sich keine Regelung zur Frage, was hinsichtlich der Lohnzahlung gelte, wenn während der laufenden Amtsdauer der Staat von sich aus die Tätigkeit einer gewählten Person nicht mehr in Anspruch nehme. Die Beschwerdeführerinnen hätten deshalb in analoger Anwendung von Art. 324 des Obligationenrechts (OR) bis zum Ablauf der Amtsdauer Anspruch auf die bisherigen Taggelder und Pauschalvergütungen. Aufgrund der Höhe der Lohnzahlungen seien die Beschwerdeführerinnen in der Art eines teilzeitlichen Anstellungsverhältnisses für die Bezirksschulpflege X tätig gewesen. Sodann ergebe sich der Anspruch der Beschwerdeführerinnen auf Ausrichtung der genannten Vergütungen auch aus dem Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV]).
3.2 Unbestritten bewirkte die neue Volksschulgesetzgebung, dass die Beschwerdeführerinnen vor Ablauf der Amtsdauer ihrer Tätigkeit als Mitglieder der Bezirksschulpflege X enthoben wurden (siehe oben I). Dass die Bezirksschulpflegen in einigen Erlassen noch erwähnt sind (zum Beispiel in § 114a Abs. 3 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 und § 39 lit. b des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003), ändert nichts an der Tatsache, dass sie ihre Funktion nicht mehr ausüben. Die Bezirksschulpflegen wurden aufgehoben; die Tätigkeit der Bezirksschulpflegenden ist beendet. Die Beschwerdeführerinnen unternehmen keine Visitationen und Besichtigungen mehr; auch Sitzungen in dieser Funktion entfallen. Sie haben für die Bezirksschulpflege X keinen Arbeitsaufwand mehr. Damit fehlen die in § 37 PV genannten Gründe für die Ausrichtung von Taggeldern und Pauschalvergütungen. Den Beschwerdeführerinnen hilft nicht, dass sie vorbehaltlos für die Amtsdauer 2005–2009 gewählt worden sind. Ohne Arbeitsaufwand können keine Taggelder und Pauschalvergütungen ausgerichtet werden. Ebenso wenig macht es einen Unterschied, wenn das Rechtsverhältnis mit dem Staat als Arbeitsverhältnis qualifiziert werden würde. Die Taggelder und Pauschalvergütungen würden auch hier nur für entsprechenden Arbeitsaufwand bezahlt werden. In diesem Punkt unterscheiden sie sich von Lohnzahlungen, welche grundsätzlich das Entgelt für die gesamte amtliche Tätigkeit bilden (vgl. § 11 Abs. 1 PV) und monatlich ausbezahlt werden (§ 12 Abs. 1 PV). Den Beschwerdeführerinnen wurden zweimal im Jahr Taggelder und Pauschalvergütungen ausbezahlt. Der Betrag war für die Beschwerdeführerinnen wohl teilweise ein substanzielles Erwerbseinkommen, variierte aber je nach Leistung. Damit entfällt von vornherein eine analoge Anwendung von Art. 324 OR.
Der vorliegende Fall unterscheidet sich ausserdem von dem in der Beschwerde zitierten Verwaltungsgerichtsentscheid vom 19. April 2000 (PB.1999.00023, www.vgrzh.ch). In jenem Fall ging es um die Frage der Lohnfortzahlung bei Krankheit einer Beschwerdeführerin, welche einerseits auf Amtsdauer gewähltes Mitglied einer Fürsorgebehörde und anderseits Verwalterin eines Fürsorgeverbands war. Es ist richtig, dass die Beschwerdeführerinnen neben der Teilnahme an Sitzungen auch andere Tätigkeiten in ihrer Funktion als Bezirksschulpflegerinnen wahrgenommen haben. Im Unterschied zum Verwaltungsgerichtsentscheid vom 19. April 2000 (PB.1999.00023, www.vgrzh.ch) beschränkte sich der gesetzliche Aufgabenbereich der Bezirksschulpflege nicht auf die Teilnahme an Sitzungen, sondern beinhaltete verschiedene andere Tätigkeiten (vgl. dazu §§ 20–25 des Unterrichtsgesetzes vom 23. Dezember 1859).
3.3 Es stellt sich damit noch die Frage, ob die vorzeitige Enthebung der Beschwerdeführerinnen von ihrer Tätigkeit als Mitglieder der Bezirksschulpflege X rechtmässig erfolgt ist.
3.3.1 Grundsätzlich gilt bei Stellenaufhebung im Rahmen eines Beamtenverhältnisses während der Amtsdauer, dass die Betroffenen keinen Anspruch auf Aufrechterhaltung der Stelle haben. Aufgrund des Legalitätsprinzips – die Verwaltung ist gehalten, die Stelle aufzuheben – ist die Beendigung des Dienstverhältnisses zwingend, denn das Amt und damit der Amtsinhaber haben keine Funktion mehr. Insofern erfährt das Amtsdauerprinzip eine Relativierung in dem Sinn, dass das Beamtenverhältnis nur unter Aufrechterhaltung der betreffenden Stelle garantiert ist (Peter Hänni, Beendigung öffentlicher Dienstverhältnisse, in: Thomas Geiser/Peter Münch [Hrsg.], Stellenwechsel und Entlassung, Basel/Frankfurt am Main 1997, Rz. 6.42 mit Hinweisen). Dies muss auch für die Beschwerdeführerinnen als Behördenmitglieder im Nebenamt gelten: Die Aufgaben der Beschwerdeführerinnen als Bezirksschulpflegerinnen wurden im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren anderen Verwaltungseinheiten übertragen; das Volk hat diesen Änderungen zugestimmt, womit die Bezirksschulpflegen rechtmässig aufgehoben wurden. § 57 Abs. 2 f. PG steht dem nicht entgegen. Auch vorbehaltlos vorgenommene Wahlen auf Amtsdauer stehen unter dem Vorbehalt der Änderung der Rechtslage. Von einer jederzeitigen Berechtigung des Staates, während laufender Amtsdauer auf die Tätigkeit eines vorbehaltlos gewählten Angestellten ohne Lohnfortzahlungspflicht zu verzichten, kann deshalb noch lange nicht die Rede sein. Der Staat muss die Möglichkeit haben, von Zeit zu Zeit Verwaltungseinheiten zu reformieren und umzustrukturieren. Hierbei hat er sich – wie vorliegend geschehen – an die Grundprinzipien des Verwaltungsrechts zu halten.
3.3.2 Was die Rüge anbelangt, die Vorinstanzen hätten den Grundsatz von Treu und Glauben gemäss Art. 5 Abs. 3 BV verletzt, vermögen die Argumente der Beschwerde nicht zu verfangen: Zwar kann von einer Gesetzesanwendung im Einzelfall abgesehen werden, wenn die Behörde dem betroffenen Privaten eine im Widerspruch zum Gesetz stehende Zusicherung gegeben hat, auf die er sich verlassen durfte (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 629). Vorliegend mussten die Beschwerdeführerinnen bei der Wahl der Bezirksschulpflege X vom 27. Februar 2005 davon ausgehen, dass sie ihre Tätigkeit als Bezirksschulpflegerinnen unter Umständen nicht bis zum Ende der Amtsdauer ausüben können. Bereits mit der Änderung der Kantonsverfassung, welche vom Volk am 24. November 2002 angenommen wurde, ist festgelegt worden, dass die Änderung von Art. 62 Abs. 5 aKV mit den entsprechenden Ausführungsbestimmungen in Kraft trete. Am 7. Februar 2005 wurde das Volksschulgesetz durch den Kantonsrat verabschiedet. Dieses Gesetz sieht keine Bezirksschulpflegen vor. Die Beschwerdeführerinnen durften bei dieser Ausgangslage nicht auf den Fortbestand des geltenden Rechts vertrauen, sondern mussten mit dessen baldiger Revision rechnen (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 641). Es fehlt daher bereits an einer Vertrauensgrundlage für die Geltendmachung des Vertrauensschutzes. Die Vorinstanz hält ausserdem zutreffend fest, dass nicht in wohlerworbene Rechte der Beschwerdeführerinnen eingegriffen werde. Des Weiteren erscheine die vom Regierungsrat erlassene Übergangsregelung zum Volksschulgesetz als ausgewogen und verhältnismässig. Diesen Ausführungen kann zugestimmt werden.
3.4 Nach dem Gesagten sind die Anträge 1–3 der Beschwerde abzuweisen.
4.
Nach § 26 Abs. 1 PG haben Angestellte ab dem Alter von 35 Jahren Anspruch auf eine Abfindung, wenn das Arbeitsverhältnis nach wenigstens fünf Dienstjahren auf Veranlassung des Staates und ohne Verschulden der oder des Angestellten aufgelöst wurde. Die Abfindung bietet eine Anerkennung für die Diensttreue sowie eine gewisse Überbrückungshilfe und soll zugleich die soziale Härte einer Kündigung mildern helfen (ABl 1996, 1151, und 2005, 7).
4.1 Vorliegend ist strittig, unter welchen Voraussetzungen eine Abfindung geschuldet ist. Die Vorinstanz hält dafür, dass zwischen den Beschwerdeführerinnen und dem Kanton Zürich kein Arbeitsverhältnis bestanden habe, weshalb auch keine Abfindung geschuldet sei. Für die Ausrichtung einer Abfindung werde unter anderem ein Arbeitsverhältnis bzw. die Auflösung eines Arbeitsverhältnisses vorausgesetzt. Die Beschwerdeführerinnen sind demgegenüber der Ansicht, dass alle natürlichen Personen, deren Tätigkeit aufgrund einer direkten Gesetzesvorschrift dem Personalgesetz unterstellt sei, unter den übrigen Voraussetzungen Anspruch auf eine Abfindung hätten. Dementsprechend müsse das Vorliegen eines Arbeitsverhältnisses nicht (zusätzlich) geprüft werden. Der Regierungsrat habe die Mitglieder der Bezirksschulpflegen dem Personalgesetz und seinen Ausführungsbestimmungen unterstellt, womit für sie § 26 PG ebenso gelte. In Nachachtung von § 3 PG seien die Beschwerdeführerinnen als auf Amtsdauer gewählte Mitarbeiterinnen als Angestellte im Sinn des Personalgesetzes zu qualifizieren.
4.2 Gemäss § 2 PG kann der Regierungsrat durch Verordnung die Mitglieder von Verwaltungsbehörden im Nebenamt sowie Personen mit weiteren nebenamtlichen Aufgaben diesem Gesetz unterstellen. § 2 Abs. 1 lit. d PV bestimmt, dass für die Mitglieder der Bezirksschulpflegen das Personalgesetz und seine Ausführungsbestimmungen gelten, soweit nicht besondere gesetzliche Vorschriften bestehen. In Bezug auf Begründung und Dauer des Arbeitsverhältnisses hält § 15 Abs. 1 lit. b PG fest, dass die Bestimmungen über die Wahl auf Amtsdauer für die dem Gesetz unterstellten Mitglieder von Behörden im Nebenamt sowie Personen mit weiteren nebenamtlichen Aufgaben vorbehalten bleiben. Sodann sind die Bestimmungen des Personalgesetzes über die Beendigung des Arbeitsverhältnisses durch Kündigung für Behörden im Nebenamt nicht anwendbar (§ 2 Abs. 2 PV). Es stellt sich daher zunächst die Frage, ob § 26 PG davon erfasst wird.
Die Bestimmungen über die Beendigung des Arbeitsverhältnisses durch Kündigung finden sich in den §§ 17–21 PG im Teil "D. Beendigung" des Arbeitsverhältnisses (§§ 16–27 PG). Neben den Kündigungsbestimmungen enthält der Teil D Bestimmungen über andere Beendigungsgründe, die Abfindung und den Sozialplan. Vor § 26 PG und im Anschluss an die Kündigungsbestimmungen sind Beendigungsgründe geregelt, welche ausdrücklich auch für Angestellte auf Amtsdauer gelten (vgl. § 25 Abs. 3 PG). Systematisch betrachtet kann die Bestimmung über die Abfindung daher nicht zu den Kündigungsbestimmungen gemäss § 2 Abs. 2 PV gezählt werden, womit sie grundsätzlich auch auf die dem Gesetz unterstellten Behördenmitglieder im Nebenamt angewendet werden kann.
4.3 Die Bestimmungen des Personalgesetzes und seiner Ausführungsbestimmungen gelten für Behörden im Nebenamt, soweit keine besonderen gesetzlichen Vorschriften bestehen (§ 2 Abs. 1 PV). Dem Wortlaut nach gilt § 26 PG bei Auflösung von Arbeitsverhältnissen auf Veranlassung des Staates ohne Verschulden der Angestellten. Eine Einschränkung bezüglich Behördenmitgliedern im Nebenamt besteht nicht. Dies gilt, auch wenn in § 26 PG von "Angestellten" und "Arbeitsverhältnis" die Rede geht. Die Bestimmungen des Personalgesetzes und seiner Ausführungsbestimmungen werden für Behördenmitglieder im Nebenamt unabhängig vom Wortlaut der Bestimmungen analog angewendet. Stellte man auf ein Arbeitsverhältnis im herkömmlichen Sinn ab, würde die Unterstellung von Behörden im Nebenamt unter das Personalgesetz gemäss § 2 PG keinen Sinn ergeben. Behördenmitglieder im Nebenamt haben folglich grundsätzlich einen Anspruch auf Abfindung, sofern die übrigen Voraussetzungen erfüllt sind. Dies ergibt sich auch aus § 26 Abs. 3 PG e contrario, wonach kein Anspruch auf Abfindung besteht wegen Ablauf der Amtsdauer mit Verzicht auf Wiederwahl und bei Entlassung gewählter Angestellter auf eigenes Gesuch (vgl. auch Fritz Lang, Das Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Peter Helbling/Tomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 49 ff., 69). Nicht geprüft werden muss nach dem eben Ausgeführten, ob ein Arbeitsverhältnis mit dem Staat vorliegt. Damit ist jedoch noch nichts über das Rechtsverhältnis von Behördenmitgliedern im Nebenamt zum Staat gesagt. Dies braucht vorliegend auch nicht näher qualifiziert zu werden.
4.4 Gemäss § 26 Abs. 3 PG besteht kein Anspruch auf Abfindung bei Beendigung des Arbeitsverhältnisses wegen Kündigung des oder der Angestellten, wegen Ablauf der Amtsdauer mit Verzicht auf Wiederwahl, bei Entlassung gewählter Angestellter auf eigenes Gesuch, bei Altersrücktritt sowie bei Beendigung gemäss § 16 lit. b (Ablauf einer befristeten Anstellung), lit. d (Auflösung aus wichtigen Gründen), lit. e (Entlassung invaliditätshalber) und lit. g (Tod) PG. In Frage kommt vorliegend einzig eine Auflösung aus wichtigen Gründen (§ 16 lit. d PG).
Gemäss § 22 Abs. 1 PG, welcher jedenfalls auch für Angestellte auf Amtsdauer gilt (§ 25 Abs. 3 PG), kann das Arbeitsverhältnis aus wichtigen Gründen beidseitig ohne Einhaltung von Fristen jederzeit aufgelöst werden. Als wichtiger Grund gilt jeder Umstand, bei dessen Vorhandensein nach Treu und Glauben die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses nicht zumutbar ist (§ 22 Abs. 2 PG). Eine Abfindung nach § 26 PG bleibt in diesen Fällen ausdrücklich vorbehalten (§ 22 Abs. 4 Satz 2 PG). Zwar besteht bei Auflösung aus wichtigen Gründen grundsätzlich kein Anspruch auf Abfindung (§ 26 Abs. 3 in Verbindung mit § 16 lit. d PG). Nach dem Sinn und Zweck der Bestimmung ist jedoch gemeint, dass bei freiwilligem, nicht auf Veranlassung des Staates erfolgendem Rücktritt keine Abfindung vorgesehen ist. Dagegen soll sie auch im Falle einer Nichtwiederwahl für Funktionen mit Amtsdauer gewährt werden (ABl 1996, 1155). Die Funktion der Beschwerdeführerinnen als Bezirksschulpflegerinnen wurde durch die neue Volksschulgesetzgebung aufgehoben. Damit erfolgte die Beendigung der Funktion offensichtlich ohne Verschulden der Beschwerdeführerinnen. Will man die Auflösung der Funktion der Bezirksschulpflegen unter § 16 lit. d PG subsumieren, so besteht vorliegend also trotzdem ein Anspruch auf Abfindung. Allerdings stellt sich die Frage, ob die Aufhebung der Funktion überhaupt als eine Auflösung aus wichtigen Gründen zu verstehen ist. Gemäss den Materialien ist der Tatbestand der Aufhebung der Stelle nicht in § 16 PG genannt, weil dieser nicht ein Auflösungsgrund an sich sei, wohl aber zur Auflösung des Arbeitsverhältnisses führen könne (ABl 1996, 1175). Bei Aufhebung der Stelle muss nach dem Sinn und Zweck der Bestimmung jedenfalls ein Anspruch auf Abfindung bestehen. Die Aufhebung der Stelle ist der typische Fall einer unverschuldeten Entlassung (Lang, S. 70). § 26 Abs. 2 PG bestimmt diesfalls sogar, dass den Angestellten nach Möglichkeit eine andere zumutbare Stelle anzubieten sei. Aus § 26 Abs. 3 PG e contrario ergibt sich ein Anspruch auf Abfindung, wenn das Amt mit dem Ablauf der Amtsdauer aufgehoben wird. Der Abfindungsanspruch kann nicht davon abhängen, ob die Aufhebung des Amts während der Amtsdauer erfolgte oder nicht.
4.5 Zusammengefasst haben die Beschwerdeführerinnen als (ehemalige) Mitglieder der Bezirksschulpflege X grundsätzlich einen Anspruch auf Abfindung. Dies führt zur teilweisen Gutheissung der Beschwerde und Aufhebung des Beschlusses des Regierungsrats hinsichtlich der Abfindung. Damit ist vorliegend noch nicht über die konkreten Abfindungen der einzelnen Beschwerdeführerinnen entschieden. Die Sache ist deshalb an die Vorinstanz zur Festsetzung der Abfindungen der einzelnen Beschwerdeführerinnen und neuer Entscheidung zurückzuweisen (Art. 64 Abs. 1 VRG). Der Abfindungsanspruch besteht mit der Auflösung der Funktion als Bezirksschulpflegerinnen und somit entgegen der in der Beschwerde vertretenen Ansicht noch vor Ablauf der Amtsdauer. Die Vorinstanz ist deshalb befugt, bereits heute die Abfindungen konkret festzulegen.
5.
Im Streit liegen Taggelder und Pauschalvergütungen für die Zeit vom 16. August 2007 bis Mitte 2009. Hinzu kommen Abfindungsansprüche. Die Abfindung wird je nach Altersjahr zwischen einem und höchstens fünfzehn Monatslöhnen festgelegt (§ 26 Abs. 4 Satz 2 PG in Verbindung mit § 7 Abs. 1 PV). Damit ist von einem Streitwert von über Fr. 20'000.auszugehen. Das Verfahren ist somit nicht kostenlos (§ 80b VRG). Entsprechend dem Unterliegen sind die Kosten der Beschwerdeführerin A zu 11/25, der Beschwerdeführerin B zu 7/25, der Beschwerdeführerin C zu 4/25 und dem Beschwerdegegner zu 3/25 aufzuerlegen (§ 80c in Verbindung mit §§ 70 und 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht den mehrheitlich unterliegenden Beschwerdeführerinnen nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
6.
Nach der Regelung in (Art. 117 in Verbindung mit) Art. 90 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) sind letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide als Vor- oder – eher – Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (Felix Uhlmann, Basler Kommentar, 2008, Art. 90 BGG N. 9 Abs. 2; Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 90 N. 9, Art. 93 N. 2; Frage offen gelassen in BGE 134 II 137 E. 1.3.3). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Ist eine dieser Voraussetzungen gegeben, lässt sich – soweit der Streitwert weniger als Fr. 15'000.- beträgt (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG) – gegen den vorliegenden Entscheid bezüglich der Abfindungsansprüche nur subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG an das Bundesgericht erheben. Sollte die Meinung vertreten werden, es stelle sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung, stünde gemäss Art. 85 Abs. 2 BGG die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG offen. Das Gleiche gilt bei einem Streitwert von mehr als Fr. 15'000.-. Eine Verbindung der beiden Rechtsmittel müsste in der gleichen Rechtsschrift erfolgen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Bezüglich Taggelder und Pauschalvergütungen liegt ein End- oder Teilentscheid vor, der mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG weitergezogen werden kann.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziffer II des Beschlusses des Regierungsrats vom 17. September 2008 im Sinn der Erwägungen aufgehoben. Die Sache wird im Sinn der Erwägungen an den Regierungsrat zu neuer Entscheidung über die Abfindungen der Beschwerdeführerinnen zurückgewiesen.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 8'500.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 60.-- Zustellungskosten, Fr. 8'560.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin A zu 11/25, der Beschwerdeführerin B zu 7/25, der Beschwerdeführerin C zu 4/25 und dem Beschwerdegegner zu 3/25 auferlegt.
4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
5. Gegen diesen Entscheid kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.