Zürich Verwaltungsgericht 23.01.2004 PB.2003.00010

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  Geschäftsnummer: PB.2003.00010   Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 23.01.2004 Spruchkörper: 4. Abteilung/4. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Personalrecht Betreff: Kündigung

Kündigung einer ordentlichen Professorin "im Sinne einer unverschuldeten Entlassung". Gegen die erstinstanzlichen personalrechtlichen Entscheide des Universitätsrats ist - entsprechend dem Wortlaut von § 74 Abs. 1 VRG i.V.m. § 46 UniversitätsG - der Rekurs an den Regierungsrat gegeben. Die direkte Beschwerde an das Verwaltungsgericht ergibt sich weder aus einer Analogie zwischen Universitätsrat und Bildungsrat noch daraus, dass das Universitätsgesetz die entsprechende Zuständigkeit des Universitätsrats als "abschliessend" bezeichnet (E. 1). Keine Kostenauflage wegen der unzutreffenden Rechtsmittelbelehrung durch die Vorinstanz (E. 2). Nichteintreten mangels funktioneller Zuständigkeit und Überweisung an den Regierungsrat.

  Stichworte: BEENDIGUNG DES DIENSTVERHÄLTNISSES BILDUNGSRAT FUNKTIONELLE UNZUSTÄNDIGKEIT FUNKTIONELLE ZUSTÄNDIGKEIT KÜNDIGUNG PERSONALRECHTLICHE BESCHWERDE RECHTSMITTELBELEHRUNG UNIVERSITÄTSRAT VERTRAUENSSCHUTZ ZUSTÄNDIGKEIT DES VERWALTUNGSGERICHTS

Rechtsnormen: § 26 Abs. I UniversitätsG § 29 Abs. V Ziff. 9 UniversitätsG § 46 UniversitätsG § 5 Abs. I VRG § 5 Abs. II VRG § 74 Abs. I VRG

Publikationen: RB 2004 Nr. 18 S. 70

Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3

I.  

Mit Beschluss vom 27. Januar 2003 kündigte der Universitätsrat der Universität Zürich Prof. Dr. A, einer ordentlichen Professorin an der Universität Zürich, per 29. Februar 2004 "im Sinne einer unverschuldeten Entlassung", setzte eine Abfindung von 12 Monatslöhnen fest und stellte A ab Ablauf des ihr gewährten Forschungssemesters bis zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses frei. Als Rechtsmittel gegen diesen Beschluss wurde die Beschwerde an das Ver­wal­tungs­gericht bezeichnet.

II.  

Am 12. März 2003 liess A gegen den genannten Beschluss Beschwerde an das Verwaltungs­gericht erheben und beantragen, er sei wegen Nichtigkeit aufzuheben. Eventualiter sei festzustellen, dass ihr ohne sachlich zurei­chenden Grund, miss­bräuchlich und diskriminierend im Sinn des Gleich­stellungs­gesetzes vom 24. März 1995 (GlG; SR 151.1) gekündigt worden sei, und ihr hierfür eine angemessene Entschädigung zuzusprechen. Ebenso sei ihr eine angemessene Entschädigung wegen Ver­wei­gerung des recht­lichen Gehörs zu gewähren. Die Kosten und eine Partei­entschädigung seien dem Beschwerdegegner (als solcher wurde der Uni­versitäts­rat be­zeichnet) aufzuerlegen. In formeller Hinsicht liess A eine münd­liche Verhandlung, jedenfalls aber einen zweiten Schriftenwechsel beantragen.

Namens der Universität Zürich beantragte der Universitätsrat in seiner Beschwerdeantwort vom 16. Mai 2003 (die innert erstreckter Frist eingereicht wurde), die Be­schwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin abzuweisen. In der Replik vom 10. September 2003 und der Duplik vom 14./17. November 2003, die ebenfalls innert jeweils erstreckter Frist erstattet wurden, hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.  

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amts wegen (§ 80c in Verbindung mit §§ 70 und 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG; LS 175.2]). Gemäss § 38 Abs. 2 und 3 VRG ist das Geschäft von der Kammer zu behandeln.

1.1 Nach § 46 Abs. 1 des Universitätsgesetzes vom 15. März 1998 (UniversitätsG; LS 415.11) sind Entscheide des Universitätsrats nach Massgabe des Verwaltungsrechts­pflegegesetzes weiterziehbar. Gemäss § 74 Abs. 1 VRG können personalrechtliche An­ordnungen des Regierungsrats, der obersten kantonalen Gerichte, des Bildungsrats, des Kirchenrats, der römisch-katholischen Zentralkommission, der Ombudsperson, der Leitung der Finanzkontrolle sowie erstinstanzliche Rekursentscheide über personalrechtliche Anordnungen anderer Organe beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Letzteres entspricht den mit der Revision des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 8. Juni 1997 verfolgten Grund­sätzen, dass einerseits gegen jede Anordnung der Verwaltung mindestens eine verwaltungsinterne Rekursinstanz angerufen werden kann und dass anderseits innerhalb des Kantons Zürich höchstens zwei Rechtsmittelinstanzen – einschliesslich des Verwaltungsgerichts – zur Verfügung stehen (vgl. auch §§ 19-19c VRG; VGr, 18. Dezember 2003, VB.2003.00265, E. 1.4, www.vgrzh.ch). Beim angefochtenen Beschluss des Universitätsrats handelt es sich um einen erstinstanzlichen Entscheid eines in § 74 Abs. 1 VRG nicht genannten Organs, weshalb nach dem Wortlaut der Be­stimmung die Beschwerde an das Verwaltungsgericht nicht gegeben wäre. Dies bedeutet, dass zuerst Rekurs zu ergreifen wäre. Da § 46 Abs. 2 UniversitätsG den Rekurs an die Rekurskommission der Universität gegen Entscheide des Universitätsrats aus­schliesst, wäre der Regierungsrat – der nach § 26 Abs. 1 UniversitätsG die allgemeine Aufsicht über die Universität wahrnimmt und im Übrigen oberste vollziehende Verwaltungsbehörde ist – anzurufen. In der Li­tera­tur wird allerdings teilweise angenommen, auch personalrechtliche Anordnungen des Univer­si­tätsrats betreffend Rektorat, Prorektorat sowie Professorinnen und Professoren könnten unmittelbar mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten werden, wobei diese Ansicht nicht begründet wird (Alfred Kölz/Jürg Boss­hart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 74 N. 14; anders Tobias Jaag, Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Rz. 2990).

1.2 Den Materialien lassen sich keine Angaben zur Frage entnehmen, ob die Aufzählung in § 74 Abs. 1 VRG abschliessend gemeint ist. Auch die Nennung des heutigen Bil­dungsrats in dieser Bestimmung wird nicht begründet. Einzig im Protokoll der Kantonsratskommission zur Änderung des Verwaltungsrechtspflegegesetzes findet sich eine Äusserung, die darauf hinzuweisen scheint, dass die Aufzählung von der Verwaltung als abschliessend verstanden wurde (Prot. KK, 25. Januar 1996, S. 134 f.; vgl. im Übrigen zu § 74 Abs. 1 VRG: Weisung des Regierungsrats vom 3. Mai 1995 zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, ABl 1995 II 1520, 1540; Prot. KR 1995-1999, S. 6505; Weisung des Regierungsrats vom 29. März 2000 zum Finanzkontrollgesetz [vom 30. Oktober 2000; LS 614], ABl 2000 I 411, 428 f.; zu § 46 UniversitätsG: Weisung des Regierungsrats vom 8. Januar 1997 zum Universitätsgesetz, ABl 1997 I 149, 181; Prot. KR 1995-1999, S. 9495+9497).

1.3 Die Auslegung von § 74 Abs. 1 VRG ergibt keine Hinweise darauf, dass gegen erst­instanzliche Personalentscheide des Universitätsrats entgegen dem Wortlaut der Be­stimmung direkt die Beschwerde an das Verwaltungsgericht ergriffen werden könnte. Namentlich besteht kein Anlass, den Universitätsrat analog zum Bildungsrat zu behandeln, der in § 74 Abs. 1 VRG als unmittelbare Vorinstanz des Verwaltungsgerichts genannt wird – ungeachtet dessen, dass bei der Schaffung des Universitätsrats dessen Wahl und Zusammensetzung sinngemäss weitgehend denjenigen des damaligen Erziehungs- und späteren Bildungsrats entsprachen (vgl. § 28 UniversitätsG; § 2 des Unterrichtsgesetzes vom 23. Dezember 1859 [UnterrichtsG; LS 410.1], aufgehoben auf den 1. Januar 2004 mit der In­kraftsetzung der §§ 20-22 des Bildungsgesetzes vom 1. Juli 2002 [BildungsG; OS 58, 3+271]). Mittlerweile wurden im Übrigen mit dem In-Kraft-Treten von §§ 20-22 BildungsG die Gemeinsamkeiten zwischen Universitätsrat und Bildungsrat in dieser Hinsicht verringert, werden doch die Mitglieder des Bildungsrats – abgesehen vom für das Bildungswesen zuständigen Regierungsratsmitglied, das dem Bildungsrat von Amts wegen angehört – nun vom Kantonsrat gewählt (§ 22 Abs. 1 Ziff. 2 BildungsG).

Die Kompetenzen der beiden Räte namentlich in personalrechtlicher Hinsicht stimmten jedenfalls bereits bei der Schaffung des Universitätsrats nicht überein (vgl. § 29 UniversitätsG; §§ 3-5 UnterrichtsG [ausser Kraft getreten am 1. Januar 2004]). Insbesondere wurden dem Universitätsrat keine personalrechtlichen Befugnisse über­tragen, die vor seiner Schaffung dem damaligen Erziehungsrat (und heutigen Bildungs­rat) zugestanden hätten (vgl. § 29 Abs. 5 Ziff. 7-9 UniversitätsG; § 131 UnterrichtsG in der Fassung vom 5. April 1981 [GS III, 13], aufgehoben mit der Inkraftsetzung des Universitätsgesetzes am 1. Oktober 1998 [§§ 51 und 53 UniversitätsG; OS 54, 672]; §§ 16 Abs. 1, 59 Abs. 1, 60 Abs. 1 und 99 der Universitätsordnung vom 11. März 1920 [GS III, 343; OS 49, 20+637], auf den 1. Januar 1999 ausser Kraft gesetzt durch § 83 der Universitätsordnung vom 4. Dezember 1998 [LS 415.111]). Es bestand keine Absicht, mit dem Universitätsgesetz die Rechtsmittelordnung von § 74 Abs. 1 VRG im Grundsatz zu ändern; wären personalrechtliche Befugnisse vom damaligen Erziehungsrat an den Universitätsrat übertragen worden, hätte es sich deshalb allenfalls rechtfertigen lassen, gegen die betreffenden Beschlüsse des Universitätsrats nach wie vor direkt die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zuzulassen. In Bezug auf eine personalrechtliche Kompetenz, die vom Regierungsrat an den Universitätsrat über­ging, gilt dies jedoch nicht: Der Einschub einer zusätzlichen Rechtsmittel­instanz ist insoweit die logische Folge einer Kompetenz­abtretung an eine hierarchisch untergeordnete Behörde und stellt keine grundsätzliche Änderung der in § 74 Abs. 1 VRG aufgestellten Rechtsmittelordnung dar.

1.4 Das Universitätsgesetz enthält seinerseits keine Anhaltspunkte, dass erstinstanzliche Perso­nalentscheide des Universitätsrats entgegen dem Wortlaut von § 46 Abs. 1 UniversitätsG in Verbindung mit § 74 Abs. 1 VRG nicht dem Rekurs an den Regierungsrat unterstehen sollten. Dieser Regelung des Rechtsmittelwegs steht auch § 29 Abs. 5 UniversitätsG nicht entgegen, laut dessen Ingress in Verbindung mit Ziff. 9 Ernennung, Beförderung und Entlassung der Professorinnen und Professoren in die "abschliessende" Zuständigkeit des Universitätsrats fallen. Damit werden nicht etwa die betreffenden Entscheide des Universi­tätsrats – unter Vorbehalt einzig eines von höherrangigem Recht vorgesehenen Rechtswegs – für endgültig erklärt; vielmehr werden damit die Bereiche, in denen der Universitätsrat entscheidbefugt ist, von jenen abgegrenzt, in denen er nur zur Antragstellung an den Regierungsrat ermächtigt ist (vgl. § 29 Abs. 2 UniversitätsG). Daran ändert auch nichts, dass laut den Materialien die "wesentliche Grundlage für die angestrebte höhere Autonomie der Universität" gerade dadurch geschaffen werden sollte, dass die politischen Behör­den unter anderem die Kompetenz zur Ernennung und Entlassung von Professorinnen und Professoren dem Universitätsrat abtraten (Weisung zum Universitätsgesetz, ABl 1997 I 173). Die Autonomie der Universität findet nämlich insofern ihre Grenze, als dem Regierungsrat die "allgemeine Aufsicht" übertragen wird (unter der "Oberaufsicht" des Kantonsrats und über der "unmittelbaren Aufsicht" des Universitätsrats; § 25 Abs. 1, § 26 Abs. 1 und § 29 Abs. 4 UniversitätsG). Der Grundsatz der universitären Autonomie ist also nicht in einem solchen Mass verwirklicht, dass der Rekurs an den Regierungsrat gegen "abschliessende" Beschlüsse des Universitätsrats als Widerspruch zu ihm erscheinen müsste.

1.5 Demnach ist gegen den Beschluss des Universitätsrats der Rekurs an den Regierungsrat zulässig. Auf die Beschwerde ist mangels funktioneller Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht einzutreten, und die Akten sind gestützt auf § 5 Abs. 2 VRG an den Regierungsrat zu überweisen, der die Eingabe vom 12. März 2003 als Rekurs zu behandeln hat.

1.6 Hieraus ist allerdings nicht abzuleiten, dass gegen erstinstanzliche Personalent­scheide von Organen selbständiger öffentlichrechtlicher kantonaler Anstalten, die anstalts­intern nicht angefochten werden können, unabhängig von der jeweiligen gesetz­lichen Regelung stets der Rekurs an den Regierungsrat gegeben ist. Zwar hat das Verwaltungsgericht in Anwendung der §§ 19-19c VRG jüngst festgehalten, der Regierungsrat könne in seiner Eigenschaft als oberste vollziehende Verwaltungsbehörde auch dann als Rechtsmittel­instanz betrachtet werden, wenn er nicht Aufsichtsinstanz gegenüber der verfügenden Behörde sei (VGr, 18. Dezember 2003, VB.2003.00265, E. 1.4, www.vgrzh.ch). Dieser Grundsatz entbindet jedoch nicht von der Prüfung der jeweiligen gesetzlichen Regelung. Diese könnte ei­nerseits die direkte Personalbeschwerde an das Verwaltungsgericht vorsehen. Anderseits könnte das Verwaltungsgericht gegebenenfalls auch direkt angerufen werden, wenn die Auslegung der anwendbaren gesetz­lichen Regelung ergibt, dass ein kanto­na­les anstaltsexternes Rechtsmittel überhaupt ausgeschlossen werden sollte; in diesem Fall kann sich die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts und damit die Zulässigkeit einer Beschwerde aus dem höherrangigen Recht ergeben (§§ 74, 80c sowie 43 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 VRG).

2.  

2.1 Der Streitwert liegt hier nicht unter Fr. 20'000.-; so wird für die in den Eventualanträgen geforderten Entschädigungen auf Art. 336a des Obligationenrechts und Art. 5 Abs. 2 GlG verwiesen, die je die Zusprechung eines sechs Monatslöhnen entsprechenden Betrags erlauben. Damit ist das Verfahren nicht kostenfrei (vgl. § 80b VRG und zur Bemessung der Gerichtsgebühr §§ 3 und 6 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 26. Juni 1997). Da der Beschwerdeführerin aus der unzutreffenden Rechtsmittelbeleh­rung kein Nachteil entstehen darf, sind die Kosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (vgl. RB 2002 Nr. 114 E. 2d mit Hinweisen).

2.2 Eine Parteientschädigung steht der unterliegenden Beschwerdeführerin von vornherein nicht zu. Aber auch die Beschwerdegegnerin kann keine Entschädigung beanspru­chen, was sich bereits daraus ergibt, dass das vorliegende Verfahren auf ihre unzutreffende Rechtsmittelbelehrung zurückzuführen ist (vgl. § 17 Abs. 2 VRG).

3.  

Nach Auffassung der Kammer stellt der vorliegende Nichteintretensentscheid weder einen Endentscheid noch einen anfecht­baren Zwi­schen­entscheid dar. Deshalb wird das Rechtsmittel der eidgenössischen Verwaltungs­gerichtsbeschwerde (Art. 97 ff. des Bun­des­rechtspflegegesetzes vom 16. Dezember 1943 [OG; SR 173.110]) im Dispositiv nicht aufgeführt, obwohl die Beschwerde teilweise mit der Verletzung des Gleich­stel­lungs­gesetzes begründet wird (vgl. Art. 13 Abs. 1 GlG; BGr, 23. April 2003, 2A.610/2002, E. 1.1, www.bger.ch; BGE 124 II 409 E. 1d/ii). Für den Fall, dass eine Par­tei mit der Rüge, die Anwendung des kantonalen Verfahrensrechts vereitle die Durch­setzung des Bundesrechts, dennoch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bun­des­gericht ergreifen will, sei ergänzend auf Art. 106 Abs. 1 OG hingewiesen. Danach ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde innert 30 Tagen, gegen eine Zwischenverfügung in­nert zehn Tagen seit Eröffnung der Verfügung zu erheben.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.    Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

       Das Rechtsmittel wird zur Behandlung als Rekurs an den Regierungsrat weitergeleitet.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 2'500.--;    die übrigen Kosten betragen: Fr.    140.--     Zustellungskosten, Fr. 2'640.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5.    …