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Geschäftsnummer: AN.2024.00007 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 22.05.2025 Spruchkörper: 3. Abteilung/3. Kammer Weiterzug: Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Rechtsgebiet: Übriges Verwaltungsrecht Betreff: Hundeverordnung (Änderung vom 18. Dezember 2024)
[Änderung der Hundeverordnung: Erweiterung der Rassetypenliste II um Rottweiler] Aufgrund der Übergangsregelung müssen sich bisherige Rottweilerhalterinnen und -halter nicht von ihren Tieren trennen, sondern können eine Haltebewilligung beantragen. Dieses Bewilligungserfordernis greift weder in die Eigentumsgarantie nach Art. 26 BV noch in die persönliche Freiheit gemäss Art. 10 Abs. 2 BV ein (E. 3.2). Die Aufnahme von Rottweilern in die Rassetypenliste II (Hunderassetypen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial, deren Erwerb, Zucht und Zuzug nach § 8 Abs. 1 HuG verboten ist) verletzt das Verhältnismässigkeitsprinzip nach Art. 5 Abs. 2 BV nicht (E. 4). Abweisung, soweit auf die Beschwerde einzutreten ist. Abweichende Meinung einer Minderheit von zwei Kammermitgliedern.
Stichworte: ABSTRAKTE NORMENKONTROLLE RASSETYP RASSETYPENLISTE II VERHÄLTNISMÄSSIGKEITSPRINZIP
Rechtsnormen: Art. 8 Abs. I BV § 8 Abs. I HuG § 8 Abs. II HuG § 5 Abs. I lit. e HuV
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 4
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung
AN.2024.00007
Urteil
der 3. Kammer
vom 22. Mai 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Hundeverordnung (Änderung vom 18. Dezember 2024),
hat sich ergeben:
I.
Mit am 20. Dezember 2024 im Amtsblatt publiziertem Beschluss Nr. 1329 vom 18. Dezember 2024 (ABl 2024-12-20, Meldungsnummer RS-ZH03-0000000848) änderte der Regierungsrat des Kantons Zürich § 5 Abs. 1 der Hundeverordnung vom 25. November 2009 (HuV, LS 554.51) insofern ab, als er in lit. e dieser Bestimmung neu den Rottweiler in die Rassetypenliste II im Sinn von § 8 Abs. 2 des Hundegesetzes vom 14. April 2008 (HuG, LS 554.5) aufnahm (Rassetypen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial, deren Erwerb, Zucht und Zuzug nach § 8 Abs. 1 HuG verboten ist). Wer bereits vor dem Inkrafttreten dieser Änderung einen Hund des Rassetyps Rottweiler gehalten hat, hat gemäss der Übergangsregelung im Beschluss vom 18. Dezember 2024 innerhalb von sechs Monaten nach dem Inkrafttreten der Änderung eine Haltebewilligung im Sinn des § 30 HuG zu beantragen (Abs. 1). Das Veterinäramt (VETA) kann bei diesen Hunden im Einzelfall von der Wesensbeurteilung nach § 25 Abs. 2 HuV absehen, insbesondere unter Berücksichtigung des Alters des Hundes und der Dauer seiner Haltung (Abs. 2).
Der Regierungsrat setzte diese Verordnungsänderung auf den 1. Januar 2025 in Kraft (Dispositivziffer II des Beschlusses vom 18. Dezember 2024). Er kürzte die Beschwerdefrist auf zehn Tage ab (Dispositivziffer III) und entzog dem Lauf der Beschwerdefrist sowie der Einreichung einer Beschwerde die aufschiebende Wirkung (Dispositivziffer IV).
II.
A führte am 23. Dezember 2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss die Aufhebung des Beschlusses vom 18. Dezember 2024. Die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich beantragte mit Beschwerdeantwort vom 13. Januar 2025 namens des Regierungsrats, die Beschwerde sei abzuweisen. A äusserte sich nicht mehr.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) sowie Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) zuständige (einzige) Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).
1.2 Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen (Weisung des Regierungsrats vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz, ABl 2014-11-07, Meldungsnummer 0090451). Demnach ist die Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Person durch den angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE 146 I 62 E. 2.1; VGr, 21. Januar 2021, AN.2020.00018, E. 1.2 mit weiteren Hinweisen). Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse reicht nicht aus; die beschwerdeführende Person muss mithin im eigenen Interesse – und nicht in jenem der Allgemeinheit – Beschwerde führen (BGE 136 I 49 E. 2.1; 135 I 43 E. 1.4; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 34).
Die Beschwerdeführerin ist eine im Kanton Zürich wohnhafte Halterin eines Rottweilers. Ihre Betroffenheit durch die angefochtene Änderung der Hundeverordnung in eigenen schutzwürdigen Interessen ist zu bejahen.
1.3 Dem Zweck der abstrakten Normenkontrolle entsprechend hat das Verwaltungsgericht eine rein kassatorische Entscheidbefugnis. Es kann eine angefochtene Norm weder ändern noch ersetzen. Aufgrund der Gewalten- und der Aufgabenteilung in der Rechtsetzung ist es ihm auch verwehrt, den rechtsetzenden Behörden verbindliche Weisungen zum Inhalt einer Rechtsnorm zu erteilen (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 100). Soweit die vorliegende Beschwerde nicht nur auf die Aufhebung des streitgegenständlichen Beschlusses, sondern auf eine Ergänzung, Anpassung oder Änderung der hier interessierenden regierungsrätlichen Verordnung bzw. die Erteilung verbindlicher Weisungen an den Regierungsrat hinsichtlich ihres konkreten Inhalts zielen sollte, liesse sich darauf nicht eintreten (vgl. VGr, 5. Dezember 2024, AN.2023.00016, E. 1.3; 31. März 2021, AN.2020.00002, E. 1.2; 7. Juli 2015, AN.2015.00001, E. 1.3).
1.4 Da die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist mit dem genannten Vorbehalt auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Mit der Beschwerde gegen einen Erlass kann die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Im Rahmen des abstrakten Normenkontrollverfahrens ist die Vereinbarkeit der angefochtenen Bestimmung(en) mit dem übergeordneten Recht zu prüfen (Art. 79 Abs. 2 KV). Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen (Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl 115/2014, S. 403 ff., 404). Prüfungsmassstab bilden insbesondere das kantonale Verfassungs- und Gesetzesrecht sowie das gesamte Bundesrecht (Donatsch, § 50 N. 76 in Verbindung mit § 20 N. 94). Eine Ermessenskontrolle ist demgegenüber bei der Erlassanfechtung grundsätzlich – und so auch hier – ausgeschlossen; das Ermessen der rechtsetzenden Behörde ist zu respektieren (Donatsch, § 20 N. 95).
Nach der verwaltungsgerichtlichen Praxis soll ein Aufhebungsentscheid grundsätzlich nur erfolgen, wenn sich die betreffende Norm einer rechtskonformen Auslegung entzieht, jedoch nicht, wenn eine solche Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine im Rahmen des Normenkontrollverfahrens vom Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung – ausgegangen werden kann (vgl. zum Ganzen VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen; Kaspar Plüss, Kognition im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, ZBl 115/2014, S. 420 ff., 422 f.; Ralph David Doleschal, Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019, S. 756 ff.).
3.
3.1 Nach § 8 HuG ist der Erwerb, die Zucht sowie der Zuzug von Hunden mit erhöhtem Gefährdungspotenzial verboten (Abs. 1); der Regierungsrat bezeichnet die Rassetypen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial (Rassetypenliste II; Abs. 2). Bislang figurieren auf der Rassetypenliste II nach § 5 Abs. 1 HuV Hunde, welche mindestens 10 % Blutanteil von Hunden folgender Rassetypen haben: American Staffordshire Terrier (lit. a), Bull Terrier und American Bull Terrier (lit. b), Staffordshire Bull Terrier (lit. c) sowie American Pit Bull Terrier, Pit Bull Terrier, Bandog und Basicdog (lit. d).
3.2 Die streitbetroffene Verordnungsänderung bzw. die Aufnahme von Hunden (mit mindestens zehnprozentigem Blutanteil) des Rassetyps Rottweiler in die Rassetypenliste II bringt nach dem Gesagten ein Verbot des Erwerbs, der Zucht sowie des Zuzugs von Hunden dieses Rassetyps mit sich. Für Rottweiler, welche bereits vor dem 1. Januar 2025 im Kanton Zürich gehalten wurden, ist nach der übergangsrechtlichen Regelung die Erteilung einer Haltebewilligung möglich. Die streitbetroffene Novelle führt daher nicht dazu, dass sich bisherige Rottweilerhalterinnen und -halter von ihren Tieren trennen müssten, weshalb kein Eingriff in die Eigentumsgarantie des Art. 26 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) vorliegt. Halterinnen und Halter von Rottweilern werden durch die angefochtene Erweiterung der Rassetypenliste II ebenso wie die übrige Zürcher Bevölkerung lediglich mit Blick auf eine allfällige Anschaffung eines neuen oder weiteren Hundes dahingehend eingeschränkt, dass dieser nicht einem der darin angeführten Rassetypen angehören darf. Eine solche Einschränkung beeinträchtigt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung die elementare Persönlichkeitsentfaltung nicht und tangiert daher das von Art. 10 Abs. 2 BV geschützte (Grund-)Recht auf persönliche Freiheit nicht (BGE 133 I 249 [= Pra 97/2008 Nr. 22] E. 2; BGr, 27. April 2007, 2P.24/2006, E. 3.1).
Dass die Haltung von bereits registrierten Rottweilern ab dem 1. Januar 2025 unter den Vorbehalt der Erteilung einer (Polizei-)Bewilligung gestellt wird, stellt entgegen der Beschwerdeführerin keinen Eingriff in die Eigentumsgarantie des Art. 26 BV dar: Zwar ist die Erteilung dieser übergangsrechtlich vorgeschriebenen Haltebewilligung an gewisse Voraussetzungen (vgl. § 30 Abs. 2 HuG und § 25 HuV) geknüpft und kann eine Bewilligung bei nur teilweiser Erfüllung dieser Voraussetzungen mit Massnahmen gemäss § 18 Abs. HuG verbunden (§ 30 Abs. 1 HuG) oder, wenn die Voraussetzungen nicht (mehr) erfüllt sind oder der Hund Verhaltensauffälligkeiten zeigt (§ 30 Abs. 4 HuG), nicht erteilt bzw. widerrufen werden. Die entsprechenden, im Hinblick auf die Sicherheit von Mensch und Tier zu erlassenden Massnahmen gemäss § 18 Abs. 1 HuG setzen aber individuelle Mängel in der Hundehaltung oder ein im Tier begründetes, konkretes Sicherheitsrisiko voraus und knüpfen mithin nicht am Rassetyp an. Auch der Umstand, dass die Übergangsregelung für die bislang im Kanton Zürich gehaltenen Rottweiler eine systematische Überprüfung der Umstände ihrer Haltung sowie grundsätzlich eine Wesensbeurteilung anordnet, tangiert die Eigentumsfreiheit der betroffenen Hundehalterinnen und -halter nicht. Nämliches gilt für deren Anspruch auf Achtung ihrer persönlichen Freiheit.
Weiter geht damit (oder mit den aufgrund der streitbetroffenen Erweiterung der Rassetypenliste II bzw. n§ 5 Abs. 1 lit. e HuV anwendbaren Verboten gemäss § 8 Abs. 1 HuG) entgegen dem unsubstanziierten Vorbringen der Beschwerdeführerin kein Verstoss gegen das Verbot der Diskriminierung nach Art. 8 Abs. 2 BV einher: Die genannte Bestimmung schützt nur natürliche Personen, und die Haltung einer bestimmten Hunderasse stellt kein dem Diskriminierungsverbot unterliegendes Merkmal dar. Der Vollständigkeit halber ist schliesslich darauf hinweisen, dass Regelungen, welche an Rassetypen anknüpfen, um die Gefährlichkeit von Hunden zu bestimmen, nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung vor dem Rechtsgleichheitsgebot des Art. 8 Abs. 1 BV standhalten (BGE 132 I 7 E. 4; 133 I 249 [= Pra 97/2008 Nr. 22] E. 3.3 und E. 4; 136 I 1 E. 4; BGr, 27. April 2007, 2P.24/2006, E. 4 f.). Die Beschwerdeführerin stellt dies zu Recht nicht in Abrede (VGr, 22. Mai 2025, AN.2024.00010, E. 9).
3.3 Nicht gefolgt werden kann der Beschwerdeführerin, soweit sie – freilich ohne Begründung – geltend macht, die streitbetroffene Aufnahme des Rottweilers in die Rassetypenliste II stehe im Widerspruch zu Art. 1 des Tierschutzgesetzes vom 16. Dezember 2005 (TSchG, SR 455) und zu Art. 641a des Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210).
4.
4.1 Die weitere Kritik der Beschwerdeführerin beschlägt nicht die Erweiterung der Rassetypenliste II auf Hunde des Rassetyps Rottweiler, sondern richtet sich im Kern gegen die Bestimmung des § 8 HuG. So bringt die Beschwerdeführerin in grundlegender Weise vor, die Anknüpfung an bestimmte Hunderassentypen im Zusammenhang mit sicherheitspolizeilich motivierten Einschränkungen der Hundehaltung sei unzulässig bzw. verstosse gegen den Verhältnismässigkeitsgrundsatz gemäss Art. 5 Abs. 2 BV.
4.2 Das Gebot der Verhältnismässigkeit gemäss Art. 5 Abs 2 BV richtet sich auch an die rechtsetzenden Behörden (VGr, 23. Mai 2012, AN.2021.00001, E. 4.4.1 mit Hinweisen, auch zum Nachstehenden). Rechtsbestimmungen haben demnach nicht nur geeignet und erforderlich zu sein, um den angestrebten Zweck zu erreichen; sie dürfen auch nicht im Missverhältnis zu anderen zu beachtenden Interessen stehen. Soweit die Einhaltung des Verhältnismässigkeitsprinzips als allgemeiner Verfassungsgrundsatz gemäss Art. 5 Abs. 2 BV zu prüfen ist, ist den rechtsetzenden Behörden ein weiter Gestaltungsspielraum zuzugestehen. Zwischen dem privaten Interesse am Erwerb und an der Haltung von Hunden eines bestimmten Rassetyps bzw. des Rassetyps Rottweiler und dem hier massgeblichen entgegenstehenden öffentlichen Interesse am Schutz der Bevölkerung, welches vorrangig darin besteht, die von Hunden mit erhöhtem Gefährdungspotenzial bzw. Rottweilern ausgehenden Risiken für Menschen und insbesondere Kinder – mithin die Gefährdung des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit (Art. 10 Abs. 2 BV und in seiner besonderen Ausprägung auch Art. 11 Abs. 1 BV) – zu vermeiden, besteht ein offensichtliches Missverhältnis. Es hält daher entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdeführerin vor dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz stand, dass der Gesetzgeber in § 8 Abs. 1 HuG für Hunde mit erhöhtem Gefährdungspotenzial Verbote und nicht bloss spezifische Ausbildungsverpflichtungen statuiert hat (vgl. auch VGr, 22. Mai 2025, AN.2024.00010, E. 8 und E. 9.3.4; zur Verhältnismässigkeit im Sinn von Art. 36 Abs. 3 BV im Zusammenhang mit der aus dem [von der Beschwerdeführerin nicht thematisierten] Zuchtverbot resultierenden Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV vgl. VGr, 22. Mai 2025, AN.2024.00010, E. 7).
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
6.
Die Gerichtskosten sind der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 95.-- Zustellkosten, Fr. 2'095.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
4. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
5. Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV).
Abweichende Meinung einer Minderheit von zwei Kammermitgliedern:
(§ 71 VRG in Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [GOG, LS 211.1])
Eine Minderheit von zwei Mitgliedern der Kammer hätte die Beschwerde aus den nachfolgend dargelegten Gründen gutgeheissen und die angefochtene Verordnungsänderung aufgehoben:
§ 8 Abs. 1 HuG überträgt dem Regierungsrat die Kompetenz zur Festlegung der verbotenen Rassetypen in der Rassetypenliste II mit dem Ziel, ein möglichst einheitliches Sicherheitsniveau zu schaffen, welches der Bevölkerung einen genügenden Schutz vor Hunden garantiert. Deshalb muss die Aufnahme eines weiteren Rassetyps sachlich begründet und evidenzgestützt erfolgen; namentlich muss nachvollziehbar sein, weshalb von Hunden dieses Rassetyps nach dem aktuellen Kenntnisstand ein erhöhtes Gefährdungspotenzial im Sinn des § 8 Abs. 1 HuG ausgeht. Einer Ergänzung der Rassetypenliste II muss der Beschwerdegegner einen Massstab in Bezug auf das mit einem Rassetyp verbundene Gefährdungspotenzial (namentlich die Schwere der Beissunfälle bzw. Körperbau, Gebiss, Kraft, Angriffsart, Reizschwelle und weitere angeborene Verhaltenseigenschaften, allenfalls in Verbindung mit der Häufigkeit gefährlicher Vorfälle) zugrunde legen und grundsätzlich alle Hunderassen einbeziehen, deren Gefährdungspotenzial nach diesem Massstab besonders hoch ist. Für Erweiterungen der Liste verbotener Hunderassetypen aus Gründen, die sich nicht evidenzbasiert auf das Kriterium des objektiven Gefährdungspotenzials abstützen, sondern sich primär an Einzelfällen orientieren, bietet das Gesetz keine Grundlage.
Vorliegend ist nicht ersichtlich, welche sachlichen Gründe dafür sprechen, die Rassetypenliste II mit dem Rottweiler zu ergänzen. Die in der Statistik des VETA ausgewiesene Gesamtzahl der von Rottweilern ausgehenden Beissverletzungen bei Menschen im Kanton Zürich ist in den vergangenen Jahren gesunken, während gleichzeitig die Anzahl der Vorfälle mit Verletzungen durch Hunde aller Rassen deutlich gestiegen ist. Dies bedeutet aber, dass nach der statistischen Entwicklung der letzten Jahre das relative Gefährdungspotenzial der Rottweiler im Vergleich zu anderen Hunderassen gerade abgenommen hat, denn in Bezug auf die Schwere potenzieller Beissunfälle, wie sie sich etwa aus Körperbau, Gebiss, Kraft, Angriffsart, Reizschwelle und weiteren angeborenen Verhaltenseigenschaften ergibt, liegen keine neuen Erkenntnisse vor.
Mit der streitgegenständlichen Verordnungsänderung wird eine Hunderasse verboten, ohne dass das Gefährdungspotenzial unterschiedlicher Rassetypen nach einem objektiven Massstab und im Rahmen einer Gesamtbetrachtung zumindest der im Kanton Zürich häufig vorkommenden Rassetypen beurteilt wird, während andere ebenso gefährliche oder gefährlichere Hunderassen zulässig bleiben. Deshalb besteht die Gefahr, dass Personen, die ohne das Verbot einen Rottweiler erworben hätten, auf solche weiterhin zulässigen Rassen ausweichen, die in Bezug auf Körperbau, Gebiss, Kraft und Angriffsart einem Rottweiler ähnlich, aber nicht verboten sind. Somit wird die insgesamt bestehende Gefährdung durch das Verbot nicht abnehmen, sondern unverändert bleiben oder allenfalls gar zunehmen. Das Verbot verletzt deshalb das Rechtsgleichheitsgebot (dazu auch nachfolgend) und verstösst mangels Eignung gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip.
Die Eignung der Massnahme ist zudem dadurch infrage gestellt, dass sich der Verordnungsgeber, wie in der Beschwerdeantwort dargelegt, nicht nur in Bezug auf das noch tolerierbare Gefährdungspotenzial, sondern auch in Bezug auf die Auswahl der zu verbietenden Rassetypen (nebst anderen Gesichtspunkten) am subjektiven Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung orientiert. Soweit dieses nicht mit dem objektiven Gefährdungspotenzial der betreffenden Rassetypen korreliert, können darauf gegründete Verbote zum Ausweichen auf andere Hunderassen mit einem objektiv betrachtet gleichen oder allenfalls gar höheren Gefährdungspotenzial führen. Dazu kommt, dass der Regierungsrat bloss vermutet, dass das Sicherheitsempfinden der Bevölkerung spezifisch durch Rottweiler beeinträchtigt werde; auch diese Annahme ist nicht empirisch belegt.
Der Beschwerdegegner hat eine Neubeurteilung des Gefährdungspotenzials ausschliesslich des Rottweilers vorgenommen, während andere Hunderassen (wie beispielsweise Schäferhundeartige), von welchen zumindest die Beisshäufigkeit und prima facie wohl auch die Anatomie vermuten lassen, dass sie ein ähnliches Gefährdungspotenzial wie Rottweiler aufweisen könnten, nicht neu beurteilt wurden. Diese Ungleichbehandlung lässt sich im Kanton Zürich nach Auffassung der Kammerminderheit auch nicht durch externe Gesichtspunkte wie den kulturellen Stellenwert einer Hunderasse oder die Vertrautheit der Bevölkerung mit bestimmten Rassen rechtfertigen. Somit verletzt die isolierte Neubeurteilung des Rassetyps Rottweiler und dessen isolierte Aufnahme in die Rassetypenliste II das Rechtsgleichheitsgebot.
Unter den vorgenannten Umständen kann offenbleiben, ob das in § 8 HuG vorgesehene Verbot des Erwerbs, der Zucht sowie des Zuzugs von Hunden mit erhöhtem Gefährdungspotenzial, auf welches sich die Hundeverordnung stützt, auch aus heutiger Sicht noch vor dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV; Art. 2 Abs. 2 KV) standhält. Immerhin erscheint es fraglich, ob das Verbot bestimmter Hunderassen bzw. Rassetypen angesichts der zur Erreichung des angestrebten Sicherheitsniveaus bestehenden alternativen Handlungsmöglichkeiten (wie etwa der Einführung einer Bewilligungspflicht für diese Rassetypen, obligatorischer Hundehaltekurse und Prävention) noch als erforderlich gelten kann.
Somit überschreitet der Regierungsrat die ihm durch § 8 Abs. 2 HuG delegierte Rechtsetzungskompetenz, wenn er – geleitet von der medialen Aufmerksamkeit für einzelne tragische Vorfälle – die Rassetypenliste II durch eine einzelne Hunderasse ergänzt, ohne einen evidenzbasierten Massstab für die Beurteilung des objektiven Gefährdungspotenzials der Hunderassen vorzulegen und andere ebenso gefährliche und gefährlichere Hunderassen ebenfalls in diese Liste einzubeziehen. Die Massnahme verstösst zudem mangels Eignung gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip und sie verletzt das Rechtsgleichheitsgebot. Demzufolge hätte die Kammerminderheit die Verordnungsänderung aufgehoben (vgl. zum Ganzen jeweils die Minderheitsmeinung zu den Urteilen vom 22. Mai 2025 in den Verfahren AN.2024.00010, AN.2024.00013 sowie AN.2025.00001).
Für richtiges Protokoll, Die Gerichtsschreiberin:
Eva Heierle