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Geschäftsnummer: AB.2023.00001 Entscheidart und -datum: Endentscheid vom 16.04.2024 Spruchkörper: Weiterzug: Das Bundesgericht hat eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 06.01.2025 gutgeheissen, den Entscheid aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen. Rechtsgebiet: Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht Betreff: Ausstandsgesuch
Ausstandsgesuch. Verfahrensgegenstand (E. 1). Zuständigkeit der Verwaltungskommission (E. 2). Anspruch auf Beurteilung durch ein unparteiisches, unbefangenes und unvoreingenommenes Gericht, wozu auch die interne Unabhängigkeit von Gerichtspersonen, namentlich auch die Autonomie im Kollegialgericht, gehört. Blosse Kollegialität zwischen den Gerichtsmitgliedern begründet jedoch noch keine Ausstandspflicht. Von den Ausstandsvorschriften erfasst sind grundsätzlich auch die Gerichtsschreibenden, sofern sie Einfluss auf die Urteilsfindung haben (E. 3.1). Der Umstand, dass der Gesamtgerichtspräsident des Baurekursgerichts persönlich als Gegenpartei in das Verfahren involviert ist, vermag vorliegend keinen Ausstand der zuständigen 2. Abteilung des Baurekursgerichts zu begründen, da keine hinreichenden Hinweise auf eine Einflussnahme durch den Gerichtspräsidenten ersichtlich oder substanziiert dargelegt worden sind, blosse Kollegialität zwischen den Gerichtsmitgliedern noch keine Ausstandspflichten begründet und ein Ausstand des Gesamtgerichts eine substanziierte und stichhaltige Begründung unter Berücksichtigung des Anspruchs auf eine gesetzmässige Gerichtszusammensetzung benötigen würde (E. 3.2). Ausgangsgemässe Regelung der Kosten- und Entschädigungsfolgen und Rechtsmittelbelehrung (E. 4 und 5). Abweisung des Ausstandsgesuchs, soweit dieses nicht gegenstandslos geworden ist.
Stichworte: ANSCHEIN DER BEFANGENHEIT AUSSTAND AUSSTANDSBEGEHREN AUSSTANDSGRUND AUSSTANDSPFLICHT BEFANGENHEIT GERICHTSSCHREIBER KOLLEGIALBEHÖRDE RICHTERLICHE UNABHÄNGIGKEIT
Rechtsnormen: Art. 29 Abs. I BV Art. 30 Abs. I BV Art. 191c BV Art. 73 Abs. II KV § 5 lit. d OV BRG § 6 OV BRG § 7 OV BRG § 18 Abs. IV OV BRG § 5a Abs. II OV VGr § 8 Abs. I OV VGr § 334a Abs. 3 PBG § 336 Abs. II PBG § 5a VRG § 5a Abs. II VRG
Publikationen: - keine - Gewichtung: (1 von hoher / 5 von geringer Bedeutung) Gewichtung: 3
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich Verwaltungskommission
AB.2023.00001
Urteil
der Verwaltungskommission
vom 16. April 2024
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Andreas Frei, Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Felix Blocher.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Gesuchsteller,
gegen
1. Bau- und Planungskommission H,
2.1. C,
2.2. D,
Nr. 2.1. und 2.2. vertreten durch RA E und RA F,
Gesuchsgegnerschaft,
und
Baurekursgericht des Kantons Zürich,
Mitbeteiligter,
betreffend Ausstandsgesuch,
hat sich ergeben:
I.
C und D (Gesuchsgegnerschaft 2.1 und 2.2 bzw. Bauherrschaft) planen auf ihrem Grundstück an der F-Strasse 01 in H den Neubau eines Einfamilienhauses. Hierfür erteilte ihnen die Bau- und Planungskommission der Gemeinde H am 6. April 2021 erstmals eine Baubewilligung, welche noch während laufendem Rechtsmittelverfahren durch ein Alternativgesuch ergänzt wurde, das mit Entscheid vom 30. November 2021 ebenfalls bewilligt wurde. Hernach erfolgte eine Projektänderung zur (alternativen) Stammbaubewilligung vom 30. November 2021, für welche mit baurechtlichem Entscheid vom 12. September 2023 ebenfalls eine Baubewilligung erteilt wurde.
Am 27. Oktober 2023 liess A (nachfolgend: der Gesuchsteller) dem Baurekursgericht beantragen, es sei der Beschluss der Bauund Planungskommission der Gemeinde H vom 12. September 2023 aufzuheben, soweit mit ihm die Änderungen der Vorgartengestaltung und der Lage des Besucherparkplatzes, die Gebäudehöhenreduktion und die Gestaltung und Lage der Attikaterrassengeländer genehmigt worden seien. Weiter beantragte er die Durchführung eines Augenscheins und stellte ein Ausstandsgesuch für sämtliche Richterinnen und Richter sowie Gerichtsschreiberinnen und Gerichtsschreiber des Baurekursgerichts, da der Gerichtspräsident des Baurekursgerichts (C) im Verfahren Rekursgegner sei.
Mit Verfügung vom 31. Oktober 2023 überwies das Baurekursgericht das Ausstandsgesuch zuständigkeitshalber an das Verwaltungsgericht, während es auf die Durchführung des eigenen Verfahrens bis zum rechtskräftigen Entscheid über das Ausstandsgesuch verzichtete.
Mit Verfügung des 2. Vizepräsidenten vom 8. November 2023 nahm das Verwaltungsgericht unter der Verfahrensnummer AB.2023.00001 von der Überweisungsverfügung vom 31. Oktober 2023 Vormerk, zog die vorinstanzlichen Akten bei und teilte die Behandlung des Ausstandsgesuchs der verwaltungsgerichtlichen Verwaltungskommission zu. Ansonsten wurde das Verfahren bis zur Rechtskraft der Überweisungsverfügung vom 31. Oktober 2023 einstweilen sistiert.
Mit Präsidialverfügung vom 14. Dezember 2023 wurde die Sistierung aufgehoben und den übrigen Verfahrensbeteiligten das rechtliche Gehör gewährt. Zudem wurde vorgängig mit Verfügung vom 13. November 2023 von einem Wechsel der Rechtsvertretung seitens der Gesuchsgegnerschaft 2.1 und 2.2 Vormerk genommen.
Mit Gesuchsantwort vom 20. Dezember 2023 verzichtete die Bauherrschaft auf die Stellung von Anträgen bezüglich des strittigen Ausstandsgesuchs.
Mit Sistierungsbegehren vom 22. Januar 2024 liess der Gesuchsteller um eine Verfahrenssistierung ersuchen, da die Bauherrschaft Mitte November 2023 ein weiteres Alternativprojekt eingereicht habe, dem die Baubehörde mit Beschluss vom 12. Dezember 2023 stattgegeben habe. Auch zu diesem sei ein Ausstandsgesuch gestellt worden, welches in absehbarer Zeit an die Verwaltungskommission des Verwaltungsgerichts zu überweisen sein werde und aus prozessökonomischen Überlegungen mit dem vorliegenden Verfahren zu beurteilen sei. Das Verwaltungsgericht wies das Sistierungsgesuch hierauf am 23. Januar 2024 ab.
Mit Stellungnahme vom 24. Januar 2024 verwies das Baurekursgericht auf die richterliche Unabhängigkeit des Gerichts und seiner Mitglieder und darauf, dass sich der Einfluss des Gerichtspräsidenten bezüglich der Rechtsprechung auf die von ihm selbst geführte 1. Abteilung beschränke. Die anderen drei Abteilungen hielten ihre Sitzungen an unterschiedlichen Wochentagen ab und die nebenamtlich tätigen (Ersatz-)Richter bzw. (Ersatz-)Richterinnen verfügten über keine Büroräumlichkeiten, weshalb auch die geschäftlichen Kontakte überaus gering ausfallen würden. Eine konkrete Besetzung des Spruchkörpers nannte das Baurekursgericht nicht.
Mit Verfügung vom 24. Januar 2024 wurde dem Verwaltungsgericht das bereits angekündigte Ausstandsgesuch betreffend die Anfechtung des baurechtlichen Beschlusses vom 12. Dezember 2023 überwiesen, für welches unter Verfahrensnummer AB.2024.00001 ein gesondertes Verfahren eröffnet wurde.
Die Verwaltungskommisson erwägt:
1.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens AB.2023.00001 bildet allein das am 31. Oktober 2023 dem Verwaltungsgericht überwiesene Ausstandsgesuch vom 27. Oktober 2023, während über das am 24. Januar 2024 überwiesene Ausstandsgesuch vom 22. Januar 2024 im gesonderten Verfahren AB.2024.00001 zu befinden ist. Eine Verfahrensvereinigung erscheint hingegen unter Nachachtung des Beschleunigungsgebots nicht sinnvoll, da die beiden Verfahren sich in unterschiedlichen Verfahrensstadien befinden, einen anderen baurechtlichen Entscheid zum Gegenstand haben und die Gefahr widersprüchlicher Entscheide gering ist, wenngleich das vorliegende Verfahren aufgrund der analogen Sachund Rechtslage zweifellos präjudizierende Wirkung auf das zweite Ausstandsgesuch hat.
Unbestrittenermassen ebenfalls nicht Verfahrensgegenstand bildet die materielle Anfechtung des Beschlusses der Bau- und Planungskommission der Gemeinde H vom 12. September 2023, über deren Rechtmässigkeit – wie sich sogleich zeigt – zunächst das Baurekursgericht zu befinden hat.
2.
Über das strittige Ausstandsbegehren hat gemäss § 334a Abs. 3 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) in Verbindung mit § 5a Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) sowie § 336 Abs. 2 PBG und § 8 Abs. 1 der Organisationsverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. Juni 2010 (OV VGr) die Verwaltungskommission des Verwaltungsgerichts, welche Aufsichtsbehörde über das Baurekursgericht ist, zu befinden. Eine vorgängige Beurteilung durch das Baurekursgericht selbst unter Ausschluss der betroffenen Mitglieder im Sinn von § 5a Abs. 2 in fine fällt hingegen ausser Betracht, wenn – wie hier – der Ausstand sämtlicher Mitglieder des Gerichts beantragt wird.
Da das Verwaltungsgericht vorliegend nicht Beschwerdeinstanz ist, sondern im Sinn eines Zwischenentscheids über ein im baurekursgerichtlichen Verfahren gestelltes Ausstandsgesuch zu entscheiden hat, sind die Parteibezeichnungen im vorliegenden Verfahren anzupassen.
3.
3.1
3.1.1 Jede Person hat einen verfassungsmässigen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung respektive auf ein faires Verfahren und auf unparteiliche, unbefangene und unvoreingenommene Richter (Art. 29 Abs. 1 und Art. 30 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV]). Konkretisiert wird dieser grundrechtliche Anspruch in § 5a VRG, welcher gemäss § 334a Abs. 3 PBG auch auf das baurechtliche Ausstandsverfahren Anwendung findet.
3.1.2 Gemäss § 5a Abs. 1 VRG treten Personen, die eine Anordnung treffen, dabei mitwirken oder sie vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich befangen erscheinen. Dies ist insbesondere der Fall, wenn sie in der Sache ein persönliches Interesse haben (lit. a), mit einer Partei in gerader Linie oder in der Seitenlinie bis zum dritten Grad verwandt oder verschwägert oder durch Ehe, Verlobung usw. verbunden sind (lit. b) oder Vertreter einer Partei sind oder für eine Partei in der gleichen Sache tätig waren (lit. c).
3.1.3 Voreingenommenheit und Befangenheit in diesem Sinn werden nach der Rechtsprechung angenommen, wenn sich im Einzelfall anhand aller tatsächlichen und verfahrensrechtlichen Umstände etwas ergibt, das sich eignet, Misstrauen in die Unparteilichkeit des Behörden- bzw. Gerichtsmitglieds zu erwecken. Dabei ist nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei abzustellen; das Misstrauen in die Unvoreingenommenheit muss vielmehr in objektiver Weise begründet erscheinen. Es genügt, wenn Umstände vorliegen, die bei objektiver Betrachtung den Anschein der Befangenheit und Voreingenommenheit erwecken; dass eine tatsächliche Befangenheit vorliegt, wird für die Ablehnung nicht verlangt (BGE 134 I 238 E. 2.1 [insbesondere Abs. 2 f.] mit zahlreichen Hinweisen; Regina Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 5a VRG N. 15; Gerold Steinmann/Benjamin Schindler/Damian Wyss in: Bernhart Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Art. 1–72, 4. A. Zürich etc. 2023, Art. 29 BV N. 45 ff., Art. 30 BV N. 22 ff. und 26 ff.; vgl. auch Regina Kiener, Richterliche Unabhängigkeit, Bern 2001, S. 58 f.). Nebst der Unabhängigkeit des Gerichts gegenüber aussen kommt auch der internen Unabhängigkeit von Gerichtspersonen, wozu namentlich die Autonomie im Kollegialgericht gehört, massgebliche Bedeutung zu (BGE 149 I 14 E. 5.3.3). Blosse Kollegialität zwischen den Mitgliedern eines Gerichts begründet gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts aber noch keine Ausstandspflicht (vgl. BGE 147 I 173 E. 5.2.1, BGE 141 I 78 E. 3.3, BGE 139 I 121 E. 5, BGr, 15. Februar 2024, 7B_42/2024). Von den Ausstandsvorschriften erfasst sind grundsätzlich auch die Gerichtsschreiberinnen und Gerichtsschreiber, sofern sie einen Einfluss auf die Urteilsfindung haben, namentlich an Beratungen mit beratender Stimme teilnehmen können (Steinmann/Schindler/Wyss, Art. 30 BV N. 11).
3.2
3.2.1 Der Gesuchsteller begründet sein Ausstandsgesuch damit, dass der Gerichtspräsident des Baurekursgerichts persönlich als Gegenpartei in das Verfahren involviert sei und damit nicht nur dieser, sondern auch alle anderen haupt- und nebenamtlichen Richterinnen und Richter sowie alle Gerichtsschreiberinnen und Gerichtsschreiber des Baurekursgerichts in den Ausstand zu treten hätten. Letztgenannte seien dem Gerichtspräsidenten aufgrund der Verfahrens- und Gerichtsorganisation besonders verbunden, weshalb auch bei ihnen der Anschein der Befangenheit und Voreingenommenheit bestehe.
3.2.2 Unbestrittenermassen hat im vorliegenden Verfahren der Gerichtspräsident des Baurekursgerichts in den Ausstand zu treten, da er selbst Partei des baurekursgerichtlichen Verfahrens ist. Wie sich aus der Stellungnahme des Baurekursgerichts vom 24. Januar 2024 erschliesst, ist auch nicht geplant, die Streitsache der vom Gerichtspräsidenten geführten 1. Abteilung zuzuteilen, vielmehr wurde diese gemäss Aktenlage der laut Konstituierung für diesen Gerichtskreis örtlich zuständigen 2. Abteilung des Baurekursgerichts zugeteilt.
3.2.3 Zu prüfen ist somit, inwieweit sich bei den Gerichtsmitgliedern jener Abteilung sowie den Gerichtsschreiberinnen und Gerichtsschreibern aufgrund der Tatsache, dass das streitige Bauprojekt ein solches (privates) des Gerichtspräsidenten betrifft, der Anschein einer Befangenheit einstellen könnte:
3.2.3.1 Die Richterinnen und Richter des Baurekursgerichts verfügen über richterliche Unabhängigkeit und sind in ihrer Entscheidung frei (Art. 30 Abs. 1 und Art. 191 c BV; Art. 73 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 [KV]). Hierbei entscheiden sie nicht bloss unabhängig von anderen Instanzen, sondern auch unabhängig von den anderen Mitgliedern des jeweiligen Spruchkörpers (vgl. Julia Hänni, Verfassungsstruktur des judikativen Rechts, Zürich/Sankt Gallen 2022, S. 10 f.). Insbesondere sind die einzelnen Richterinnen und Richter weder dem Gerichtspräsidium noch den Mitrichtenden gegenüber Rechenschaft über ihre Entscheide schuldig und würde eine entsprechende Pflicht ein verfassungswidriger Eingriff in die richterliche Unabhängigkeit bedeuten. Auch die in § 5 lit. d der Organisationsverordnung des Baurekursgerichts vom 12. November 2010 (OV BRG) im Rahmen einer Präsidentenkonferenz vorgesehene Beratung grundsätzlicher Rechtsfragen hat keine bindende Wirkung für die einzelnen Mitglieder des Baurekursgerichts und betrifft überdies auch nicht die Rechtsprechung in Einzelfällen.
3.2.3.2 Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass der Gerichtspräsident gemäss der unwidersprochen gebliebenen Stellungnahme des Baurekursgerichts vom 24. Januar 2024 noch nie in einer anderen als der 1. Abteilung tätig war und die kollegialen Verbindungen der nebenamtlichen Baurekursrichter und -richterinnen schon wegen der fehlenden Büroräumlichkeiten und der unterschiedlichen Sitzungstage geringer ausfallen als bei anderen Gerichten. Wie sich aus den Akten erschliesst, wurde das zugrunde liegende baurekursgerichtliche Verfahren der 2. Abteilung zur Behandlung zugeteilt, in welcher der Gerichtspräsident bzw. Gesuchsgegner 2.1 noch nie rechtsprechend tätig war. Sodann ist nach dargelegter Praxis davon auszugehen, dass blosse Kollegialität zwischen den Mitgliedern eines Gerichts keine Ausstandspflicht zu begründen vermag. Eine Einflussnahme durch den Gerichtspräsidenten auf den Spruchkörper ist damit weder ersichtlich noch wurden hierzu hinreichend konkrete Anhaltspunkte genannt.
3.2.3.3 In Bezug auf die Gerichtsschreiberinnen und Gerichtsschreiber ist einerseits festzuhalten, dass diese ohnehin nur mit beratender Stimme an der Entscheidfindung beteiligt sind (§ 18 Abs. 4 OV BRG) und andererseits nicht vom Gerichtspräsidenten, sondern von der Gerichtsleitung angestellt werden, der allerdings von Amtes wegen auch der Gerichtspräsident angehört (§§ 6 und 7 OV BRG). Auch hier ist eine Einflussname durch den Gerichtspräsidenten weder ersichtlich noch hinreichend substanziiert dargelegt worden.
3.2.3.4 Sodann erscheint es gerade auch wegen des verfassungsrechtlichen Anspruchs auf ein gerichtliches Verfahren und eine gesetzmässige Zusammensetzung des Spruchkörpers problematisch, wenn ein gesamtes Gericht samt aller Ersatzmitglieder und Gerichtsschreibenden in den Ausstand treten soll: Dies würde dazu führen, dass die Sache ad hoc einer ausserordentlichen und erst noch zu konstituierenden Gerichtsbesetzung übertragen werden müsste, was grundsätzlich dem Anspruch auf die Beurteilung durch ein im Voraus durch Gesetz geschaffenes und zuständiges Gericht und dem Verbot von Ausnahmegerichten gemäss Art. 30 Abs. 1 BV widerspricht. Derartig extensive Gesuche um Ausstand des Gesamtgerichts benötigen eine fundierte Begründung unter Berücksichtigung des Anspruchs auf eine gesetzmässige Gerichtszusammensetzung. Von vornherein ausser Betracht fällt die Übertragung von Rechtsprechungsaufgaben des Baurekursgerichts an eine kantonale Exekutivbehörde, wie dies der Gesuchsteller in seiner Eingabe vom 27. Oktober 2023 mit der Überweisung an den Regierungsrat bzw. die Baudirektion vorschlägt, da diesfalls die Gegenpartei um die Beurteilung durch eine unabhängige Gerichtsinstanz gebracht würde.
3.2.4 Vorliegend sind keine hinreichenden Anhaltspunkte ersichtlich und geltend gemacht worden, welche auf eine Anscheinsbefangenheit der zuständigen 2. Abteilung schliessen lassen. Sodann geht aus der Stellungnahme des Baurekursgerichts und der übrigen Aktenlage hervor, dass das Verfahren betreffend den angefochtenen Beschluss der Bau- und Planungskommission der Gemeinde H vom 12. September 2023 nicht dem selbst als Partei auftretenden Gerichtspräsidenten oder den anderen Mitgliedern der 1. Abteilung des Baurekursgerichts zugeteilt wurde, weshalb das Ausstandsbegehren gegenstandslos erscheint, soweit sich beim Baurekursgericht tatsächlich Interessenskonflikte ergeben könnten.
Das Ausstandsgesuch ist damit abzuweisen, soweit es nicht gegenstandslos geworden ist.
4.
Ausgangsgemäss sind damit die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens dem Gesuchsteller aufzuerlegen und steht diesem auch keine Parteientschädigung zu (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 und § 17 Abs. 2 VRG). Eine solche steht auch den übrigen Verfahrensbeteiligten nicht zu, nachdem sich die Gesuchsgegnerin 1 zum Ausstandsbegehren nicht vernehmen liess und die Gesuchsgegnerschaft 2.1 und 2.2 auf die Stellung von Anträgen verzichtete.
5.
Beim vorliegenden, selbständig eröffneten Zwischenentscheid handelt es sich um einen solchen über ein Ausstandsgesuch, weshalb dagegen unmittelbar die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht offensteht (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 92 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG]).
Demgemäss erkennt die Verwaltungskommission:
1. Das Ausstandsgesuch wird abgewiesen, soweit es nicht gegenstandslos geworden ist.
2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen: Fr. 70.-- Zustellkosten, Fr. 1'070.-- Total der Kosten.
3. Die Gerichtskosten werden dem Gesuchsteller auferlegt.
4. Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
5. Gegen diesen Entscheid kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
6. Mitteilung an: a) die Parteien; b) den Mitbeteiligten.