IV.2008.00647
Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich II. Kammer Sozialversicherungsrichter Mosimann, Vorsitzender Sozialversicherungsrichter Meyer Sozialversicherungsrichterin Pfiffner Rauber Gerichtssekretärin Grieder-Martens Urteil vom 21. Juli 2008 in Sachen X.___ Beschwerdeführerin
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Peter Hübner Business Center Badenerstrasse 414, 8004 Zürich
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich Beschwerdegegnerin
Sachverhalt: 1. 1.1 Mit Verfügung vom 26. Mai 2006 (Urk. 8/31) sprach die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, X.___, geboren 1971, mit Wirkung ab Juli 2005 eine ganze Rente der Invalidenversicherung zu. Gegen diese Verfügung erhob die Pensionskasse der Versicherten, die Y.___, unter Beilage zwei weiterer psychiatrischer Gutachten (Urk. 8/33/4-35) Einsprache und beantragte deren Aufhebung (Urk. 8/32). In der Folge holte die IV-Stelle einen weiteren Arztbericht ein (Urk. 8/35) und liess ein psychiatrisches Gutachten erstellen (Urk. 8/42). Am 3. Mai 2007 forderte die IV-Stelle die Versicherte im Rahmen der Wahrung des rechtlichen Gehörs zur Stellungnahme zu den ergänzenden Abklärungen auf (Urk. 8/43). Die Versicherte äusserte sich innert Frist dazu nicht. Darauf teilte ihr die IV-Stelle am 10. Dezember 2007 die vorgesehene Änderung des Einspracheentscheides mit, wonach nur noch eine halbe Rente zugesprochen werden würde, und forderte die Versicherte auf, dazu innert 30 Tagen Stellung zu nehmen (Urk. 8/45). Auf Gesuch der Versicherten hin (Urk. 8/46) erstreckte sie diese Frist um 30 Tage (Urk. 8/47). 1.2 Mit Eingabe vom 28. Februar 2008 (Urk. 8/48) legitimierte sich neu Dr. Peter Hübner als Rechtsvertreter der Versicherten, ersuchte um Zustellung der Akten zur Einsichtnahme und beantragte aufgrund der eben erst erfolgten Mandatierung eine Fristerstreckung von 30 Tagen zur Stellungnahme zum vorgesehenen Einspracheentscheid. Diese wurde mit Mitteilung der IV-Stelle vom 11. März 2008 bewilligt (Urk. 8/50). Ein weiteres, wegen Zusammentreffens mehrerer Fristen gestelltes Fristerstreckungsgesuch vom 14. April 2008 (Urk. 8/52) bewilligte die IV-Stelle am 16. April 2008 (Urk. 8/53). Mit Eingabe vom 13. Mai 2008 stellte der Rechtsvertreter ein weiteres Gesuch um Fristerstreckung, da er infolge einer erneuten Erkrankung seiner Mandatin nicht wie vorgesehen habe instruiert werden können (Urk. 8/54). Innert letztmals erstreckter Frist reichte der Rechtsvertreter der Versicherten am 30. Mai 2008 eine Eingabe ein mit dem Betreff „Stellungnahme zum vorgesehenen Einspracheentscheid / Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung“. Darin beantragte er die Bewilligung der unentgeltlichen Rechtsvertretung und seine Bestellung als unentgeltlicher Rechtsvertreter der Versicherten sowie die Sistierung des Verfahrens bis zum Erlass eines Zwischenentscheides über die unentgeltliche Rechtsverbeiständung (Urk. 8/55 S. 1). Mit Schreiben vom 3. Juni 2008 (Urk. 8/58 = Urk. 2) teilte die IV-Stelle mit, dass das Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung in einem separaten Verfahren geprüft und dem Antrag um Sistierung nicht entsprochen werde. Allfällige Ergänzungen der Stellungnahme zum vorgesehenen Einspracheentscheid seien innert 15 Tagen einzureichen, danach werde der Einspracheentscheid erlassen, und eine weitere Fristerstreckung werde nicht gewährt. Mit Schreiben vom 13. Juni 2008 (Urk. 8/61) setzte die IV-Stelle dem Rechtsvertreter der Versicherten eine Nachfrist zur Verbesserung des Gesuchs um unentgeltliche Verbeiständung, insbesondere zur Einreichung der in Aussicht gestellten Belege und des Nachweises, dass die Rechtsschutzversicherung der Versicherten eine Kostendeckung ablehne.
2. Mit Eingabe vom 13. Juni 2008 (Urk. 1) erhob die Beschwerdeführerin Beschwerde bezogen auf das Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 3. Juni 2008 (Urk. 2). Unter Geltendmachung einer Rechtsverweigerung beantragte sie, der Entscheid sei aufzuheben und die Beschwerdegegnerin sei anzuweisen, über ihr Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung unverzüglich einen Zwischenentscheid zu erlassen; weiter sei ihrer Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Zudem stellte sie auch für das vorliegende Verfahren das Gesuch um Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes in der Person ihres bisherigen Rechtsvertreters (Urk. 1 S. 2). Mit Beschwerdeantwort vom 25. Juni 2008 beantragte die Beschwerdegegnerin die Abweisung der Beschwerde und reichte die bis zur Beschwerdeerhebung erstellten Verfahrensakten (Urk. 8/1-62) ein sowie die Eingabe des Rechtsvertreters der Beschwerdeführerin vom 16. Juni 2008 (Urk. 7), worin er in Beantwortung des Schreibens der Beschwerdegegnerin vom 13. Juni 2008 betreffend Nachfrist (Urk. 8/61) mitteilte, dass die Rechtsschutzversicherung die Kostenübernahme ablehne und er von der Beschwerdeführerin diverse Unterlagen erwarte, die er gerne weiterleiten werde, was sich aufgrund der Erkrankung der Beschwerdeführerin jedoch verzögern könne. Nach Abschluss des Schriftenwechsels am 2. Juli 2008 (Urk. 9) reichte der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin dem hiesigen Gericht am 7. Juli 2008 (Urk. 10) diverse Unterlagen zur Prüfung des Gesuchs um Bewilligung der unentgeltlichen Rechtsvertretung ein (Urk. 11/1-18).
Das Gericht zieht in Erwägung: 1. 1.1 Die Bestimmungen des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG; in Kraft seit 1. Januar 2003) sind auf die Invalidenversicherung (Art. 1a-70) anwendbar, soweit das vorliegende Gesetz nicht ausdrücklich eine Abweichung vom ATSG vorsieht (Art. 1 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung, IVG). 1.2 Gegen Einspracheentscheide oder Verfügungen, gegen welche eine Einsprache ausgeschlossen ist, kann Beschwerde erhoben werden (Art. 56 Abs. 1 ATSG). Beschwerde kann auch erhoben werden, wenn der Versicherungsträger entgegen dem Begehren der betroffenen Person keine Verfügung oder keinen Einspracheentscheid erlässt (Art. 56 Abs. 2 ATSG; vgl. BGE 130 V 92 Erw. 2). 1.3 Das mit der Rechtsverzögerungs- oder -verweigerungsbeschwerde verfolgte rechtlich geschützte Interesse besteht darin, einen an eine gerichtliche Beschwerdeinstanz weiterziehbaren Entscheid zu erhalten. Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens ist deshalb - auch unter der Herrschaft des ATSG - allein die Prüfung der beanstandeten Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung. Nicht zum Streitgegenstand gehören dagegen die durch die Verfügung oder (wie hier) den Einspracheentscheid zu regelnden materiellen Rechte und Pflichten (Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts, EVG, in Sachen K. vom 23. Oktober 2003, I 328/03). 1.4 Eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV) - sowie gegebenenfalls von Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK; BGE 130 I 178 mit Hinweisen) - liegt nach der Rechtsprechung unter anderem dann vor, wenn eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde ein Gesuch, dessen Erledigung in ihre Kompetenz fällt, nicht an die Hand nimmt und behandelt. Ein solches Verhalten einer Behörde wird als formelle Rechtsverweigerung bezeichnet. Art. 29 Abs. 1 BV ist aber auch verletzt, wenn die zuständige Behörde sich zwar bereit zeigt, einen Entscheid zu treffen, diesen aber nicht binnen der Frist fasst, welche nach der Natur der Sache und nach der Gesamtheit der übrigen Umstände als angemessen erscheint (so genannte Rechtsverzögerung). Für die Rechtsuchenden ist es unerheblich, auf welche Gründe die Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung zurückzuführen ist; entscheidend ist ausschliesslich, dass die Behörde nicht oder nicht fristgerecht handelt (RKUV 2004 Nr. U 506 S. 255 Erw. 3; Urteil des EVG in Sachen E. vom 17. Juli 2006, B 5/05, Erw. 3.3). 1.5 Eine unzulässige Rechtsverzögerung liegt vor, wenn die Behörde ihren Entscheid in objektiv nicht gerechtfertigter Weise hinauszögert. Ob dies zutrifft, beurteilt sich auf Grund der konkreten Umstände des Einzelfalls. Massgebend sind in diesem Zusammenhang namentlich die besondere Bedeutung und die Art des Verfahrens, die Komplexität und Schwierigkeit der Sache sowie das prozessuale Verhalten der Beteiligten (BGE 125 V 191 f. Erw. 2a; Urteil E. vom 17. Juli 2006, B 5/05, Erw. 3.4). Diese Rechtsprechung lässt nicht zu, dass das Gericht in abstrakter und verbindlicher Form ein für allemal festlegen könnte und dürfte, innerhalb welcher Zeitspanne eine Verwaltungs- oder Gerichtsbehörde einen Entscheid zu fällen hat, ohne sich dem Vorwurf einer Rechtsverzögerung auszusetzen. Die betroffene Behörde oder Organisation hat Anspruch darauf, dass gegen sie erhobene Vorwürfe in jedem einzelnen Fall anhand der konkreten Umstände geprüft werden (Zum Ganzen: Urteil des EVG in Sachen S. vom 6. Dezember 2006, U 434/06, Erw. 1 ff; vgl. auch Urteile des EVG in Sachen S. vom 14. Januar 2004, U 220/03, Erw. 2.1 und 2.2, in Sachen V. vom 24. Mai 2006, I 760/05, Erw. 3).
2. 2.1 Die Beschwerdeführerin vertrat die Auffassung, dass über ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege grundsätzlich mit einer Zwischenverfügung zu entscheiden sei (Urk. 1 Ziff. 5 S. 4). Angesichts des mit dem Verwaltungsverfahren verbundenen Aufwandes des Rechtsvertreters könne diesem und der Beschwerdeführerin nicht zugemutet werden, dass zuerst über die Einsprache und erst danach über das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege entschieden werde, zumal die Beschwerdeführerin über keine finanziellen Mittel verfüge, um einen angemessenen Kostenvorschuss zu bezahlen (Urk. 1 Ziff. 6 S. 5). Die Weigerung der Beschwerdegegnerin, über das Gesuch vom 30. Mai 2008 um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung im Einspracheverfahren in einem anfechtbaren Zwischenentscheid zu entscheiden und das Einspracheverfahren bis zu diesem Entscheid zu sistieren, komme einer Rechtsverweigerung im Sinne von Art. 56 Abs. 2 ATSG gleich (Urk. 1 Ziff. 7 S. 5). 2.2 Die Beschwerdegegnerin machte geltend, dass keine Rechtsverweigerung vorliege, weil sie innert weniger Tage auf das Gesuch reagiert und die Abklärungen bereits innert zwei Wochen nach Eingang des Gesuchs eingeleitet habe. Damit sei sie der ihr obliegenden Amtshandlung, nämlich der Prüfung des Gesuchs um Gewährung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands, nachgekommen. Weiter liege die Frage der Sistierung des Verfahrens im Ermessen des Versicherungsträgers, während die Versicherte kein gesetzliches Recht auf Sistierung habe. Schliesslich sei vorliegend eine rechtliche Verbeiständung bis anhin nicht nötig gewesen, da der Rechtsvertreter zur Sache noch nicht materiell Stellung genommen habe, womit die Frage der Notwendigkeit der rechtlichen Vertretung im jetzigen Zeitpunkt zu verneinen wäre. Praxisgemäss behandle sie das Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung jeweils gleichzeitig mit dem materiellen Streitgegenstand, jedoch in einem separaten Verfahren (Urk. 6 S. 2 Ziff. 3).
3. 3.1 Streitgegenstand ist vorliegend die Frage, ob der Beschwerdegegnerin im Zeitpunkt der Erhebung der Beschwerde durch die Beschwerdeführerin am 13. Juni 2006 eine Rechtsverweigerung vorzuwerfen ist. Nicht Gegenstand dieses Verfahrens bildet hingegen die grundsätzliche Frage, ob über die Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung mittels Zwischenentscheid zu befinden ist und in welchem Zeitrahmen dies zu erfolgen hat. 3.2 In diesem Zusammenhang sind folgende, im Sachverhalt dargestellten und sich aus den Akten ergebenden Umstände von Bedeutung (vgl. eingangs Ziff. 1-2 zum Sachverhalt): Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin stellte erst nach dreimaliger Fristerstreckung am 30. Mai 2008 das Gesuch um Bestellung als unentgeltlicher Rechtsbeistand. Damit liess er zwischen dem Zeitpunkt, in dem er sich als Rechtsvertreter legitimierte, und seinem Gesuch um Bestellung als unentgeltlicher Rechtsvertreter rund drei Monate verstreichen. Wenn in der Folge die Beschwerdegegnerin am 3. Juni 2008 mitteilte, dass sie das Gesuch prüfen werde und am 13. Juni 2008 Nachfrist zur Verbesserung des Gesuchs ansetzte, mithin innert zwei Wochen die erforderlichen Schritte zur weiteren Prüfung des Gesuchs unternahm, so ist vom zeitlichen Ablauf her schwer nachvollziehbar, worin im massgeblichen Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung am 13. Juni 2008 eine Rechtsverweigerung oder -verzögerung zu erblicken wäre. Vor allem aber war im fraglichen Zeitpunkt das Gesuch um Bestellung als un-entgeltlicher Rechtsbeistand unbestrittenermassen unvollständig: Es fehlten verschiedene weitere Unterlagen, so insbesondere auch der Nachweis der abgelehnten Kostenübernahme durch die Rechtsschutzversicherung der Beschwerdeführerin. Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin teilte am 16. Juni 2008 sogar noch mit, dass sich die Einreichung der mittels Nachfrist vom 13. Juni 2008 angeforderten Unterlagen aufgrund der Erkrankung der Beschwerdeführerin noch weiter verzögern könnte. Damit ist offensichtlich, dass die Beschwerdegegnerin das Gesuch um Bewilligung der unentgeltlichen Rechtsvertretung im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung wegen Rechtsverweigerung gar nicht hätte prüfen können. Vielmehr lag es als Nächstes an der Beschwerdeführerin, der ihr auferlegten Einreichung weiterer Unterlagen nachzukommen. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass keine Rechtsverweigerung oder -ver-zögerung vorliegt. Wohl trifft die Beschwerdegegnerin die Pflicht, das Gesuch um Bewilligung des unentgeltlichen Rechtsbeistandes zu prüfen. Dieser Pflicht kam sie jedoch auch nach, indem sie die dazu erforderlichen Schritte einleitete. Weiter ist festzuhalten, dass sie im massgebenden Zeitpunkt den zeitlich zulässigen Rahmen sicherlich nicht überschritten hatte, nicht zuletzt auch, weil das Gesuch um unentgeltlichen Rechtsbeistand noch unvollständig war und sie es gar nicht prüfen konnte. Welches allgemein die zeitlichen Grenzen sind, in denen ein solches Gesuch zu prüfen ist, und bei deren Überschreiten eine Rechtsverzögerung anzunehmen wäre, ist, wie bereits erwähnt (vgl. vorstehend Erw. 1.5, 3.1), nicht zu prüfen. Damit muss offen bleiben, ob die Verwaltung den Entscheid über das Gesuch um Bewilligung der unentgeltlichen Rechtsvertretung - wie von der Beschwerdegegnerin in Aussicht gestellt (Urk. 6 S. 2 Ziff. 3) - gleichzeitig mit dem materiellen Entscheid herbeiführen darf. 3.3 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist auch in der Verweigerung der Sistierung des Verfahrens bis zum Entscheid über die Bewilligung der unentgeltlichen Rechtsvertretung keine Rechtsverweigerung zu erblicken. Ins Gewicht fällt zunächst der Verfahrensstand, wie er sich aus dem eingangs dargelegten Sachverhalt ergibt (Sachverhalt Ziff. 1-2). Alle medizinischen Akten waren bereits eingeholt, und nach Eingang der Stellungnahme der Beschwerdeführerin wäre der das Verfahren abschliessende Einspracheentscheid gefällt worden. Unter diesen Umständen wäre mit dem Verfassen der Stellungnahme dem Rechtsvertreter trotz fehlender Gewissheit über die Kostendeckung kein unzumutbarer Aufwand entstanden, sondern dies wäre als allgemeines, im Rahmen einer Mandatsübernahme entstehendes Risiko noch als vertretbar zu erachten. Während eine Sistierung des materiellen Verfahrens zwar im Interesse des Rechtsvertreters an der Klarheit über die Kostendeckung läge, würde diese klar dem Interesse der Beschwerdeführerin an der zügigen Durchführung des Verfahrens zuwider laufen. Stossend erscheint im übrigen, dass der Rechtsvertreter nach mehrmaliger Fristerstreckung sich innert der offenbar letztmals (vgl. Urk. 8/55 S. 1) erstreckten Frist zur Stellungnahme zum vorgesehenen Einspracheentscheid mit Eingabe vom 30. Mai 2008 materiell immer noch nicht substantiiert äusserte. Vielmehr befasste er sich nahezu ausschliesslich mit dem Gesuch um Bestellung als unentgeltlicher Rechtsvertreter, dies obschon ihm zu diesem Zeitpunkt sowohl die Akten vorlagen als auch die Instruktion offenbar hatte erfolgen können. Angesichts der Pflicht zur sorgfältigen Wahrung der Interessen seiner Mandantin erscheint ein solches Vorgehen als ausgesprochen fragwürdig, zumal mit einer Sistierung des Verfahrens beziehungsweise mit der schliesslich gewährten Nachfrist von 15 Tagen für weitere Ergänzungen zur Sache (vgl. Urk. 8/58) nicht ohne Weiteres gerechnet werden konnte. Zudem wirft es die Frage auf, ob nicht auch durch das Verhalten der Beschwerdeführerin und ihrers Vertreters das Verfahren verzögert wurde. 3.4 Zusammenfassend erweist sich die vorliegende Rechtsverweigerungsbeschwerde als unbegründet und ist abzuweisen. Was den Antrag um Erteilung der aufschiebenden Wirkung betrifft, so wird dieser mit der Ausfällung des vorliegenden Entscheides gegenstandslos.
4. 4.1 Nach § 16 Abs. 1 des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht (GSVGer) wird einer Partei auf Gesuch eine unentgeltliche Rechtsvertretung bestellt, wenn sie nicht in der Lage ist, den Prozess selber zu führen, ihr die nötigen Mittel fehlen und der Prozess nicht aussichtslos erscheint. Als aussichtslos sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Prozessbegehren anzusehen, bei denen die Gewinnaussichten (ex ante betrachtet; BGE 124 I 304 E. 2c S. 307) beträchtlich geringer sind als die Verlustgefahren und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren nicht als aussichtslos, wenn sich Gewinnaussichten und Verlustgefahren ungefähr die Waage halten oder jene nur wenig geringer sind als diese. Massgebend ist, ob eine Partei, die über die nötigen finanziellen Mittel verfügt, sich bei vernünftiger Überlegung zu einem Prozess entschliessen würde; eine Partei soll einen Prozess, den sie auf eigene Rechnung und Gefahr nicht führen würde, nicht deshalb anstrengen können, weil er sie nichts kostet (BGE 129 I 129 E. 2.3.1 S. 135; 128 I 225 E. 2.5.3 S. 235). 4.2 Nach dem zur Rechtsverweigerung Gesagten (vorstehend Erw. 3.2-3) ergibt sich ohne Weiteres, dass die Rechtsverweigerungsbeschwerde im Zeitpunkt ihrer Erhebung klar aussichtslos war. Insbesondere war das Gesuch um Bewilligung der unentgeltlichen Rechtsvertretung noch unvollständig und konnte von der Beschwerdegegnerin gar nicht geprüft werden. 4.3 Ist die Beschwerde als aussichtslos zu qualifizieren, so besteht auch kein Anspruch auf Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters (§ 33 Abs. 2 des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht).
5. Da keine Leistungsstreitigkeit vorliegt, ist das Verfahren grundsätzlich kostenlos. Einer Partei, die sich mutwillig oder leichtsinnig verhält, können jedoch eine Spruchgebühr und die Verfahrenskosten auferlegt werden (Art. 61 lit. a ATSG, Art. 69 Abs. 1bis IVG; § 33 des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht, GSVGer). Vorliegend grenzt die Beschwerdeerhebung angesichts ihrer offensichtlichen Aussichtslosigkeit zwar an Mutwilligkeit. Von einer Prüfung des zusätzlich erforderlichen subjektiven - tadelnswerten - Elements, dass die Partei die Aussichtslosigkeit bei der ihr zumutbaren vernunftsgemässen Überlegung ohne weiteres erkannt haben könnte, den Prozess aber trotzdem führt (BGE 128 V 323; SZS 1995 S. 386 Erw. 3a mit Hinweisen), ist jedoch abzusehen.
Das Gericht beschliesst: Das Gesuch um Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes wird abgewiesen;
und erkennt: 1. Die Beschwerde betreffend Rechtsverweigerung wird abgewiesen. 2. Das Verfahren ist kostenlos. 3. Zustellung gegen Empfangsschein an: - Rechtsanwalt Dr. Peter Hübner unter Beilage einer Kopie von Urk. 7 - Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle - Bundesamt für Sozialversicherung 4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG). Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).