Baubewilligung für zwei Wohn- und Gewerbebauten | Die Bauherrin plant zwei Ersatzneubauten mit Wohnungen, Dienstleistungs-, Verkaufs- und Gastronomieflächen, Parkgeschossen und einer Garage für Lastwagen. Im Rekurs einer Nachbarrekurrentin zu prüfen waren unter anderem die Voraussetzungen für die akzessorische Überprüfung der auf das Bauvorhaben anwendbaren Sonderbauvorschriften (SBV) für das M-Areal. Die einer Plananpassung entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit erwiesen sich als derart gewichtig, dass die akzessorische Überprüfung der SBV abgelehnt wurde. Weiter kam das Baurekursgericht zum Schluss, dass das Bauvorhaben den Vorschriften der SBV entspricht. Auch die weiteren, ausserordentlich zahlreichen Rügen erwiesen sich als unbegründet, namentlich die geltend gemachte mangelnde Rücksichtnahme auf die benachbarte, potenziell schützenswerte M-Halle und die betroffene Umgebungszone gemäss Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz ISOS. In zwei Punkten wurde der Rekurs teilweise gutgeheissen und die angefochtene Baubewilligung mit Auflagen ergänzt. Unter anderem muss für die geplante Einstellhalle für die Lastwagen einer Transportunternehmung die zonenkonforme Nutzung anhand eines Betriebskonzepts nachgewiesen werden. Im Übrigen war der Rekurs abzuweisen.
Volltext
Baurekursgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung G.-Nr. R1S.2023.05121 BRGE I Nr. 0237/2024 Entscheid vom 20. Dezember 2024 Mitwirkende Abteilungspräsident Claude Reinhardt, Baurichter Christian Hurter, Baurichterin Michaela Burch, Gerichtsschreiber Andreas Mahler in Sachen Rekurrentin A, […] vertreten durch […] gegen Rekursgegnerinnen 1. Bausektion der Stadt Zürich, c/o Amt für Baubewilligungen, Rechtsabteilung, Amtshaus IV, 8021 Zürich 2. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich 3. B, […] Nr. 3 vertreten durch […] betreffend Beschluss der Bausektion vom 20. Juni 2023 (Bauentscheid Nr. 1434/23); Gesamtverfügung Nr. BVV 22-1876 der Baudirektion Kanton Zürich vom 22. Dezember 2022; Bewilligung für Ersatzneubauten, […] ______________________________________________________
R1S.2023.05121 Seite 2 hat sich ergeben: A. Mit Beschluss vom 20. Juni 2023 erteilte die Bausektion des Stadtrats von Zürich der B die baurechtliche Bewilligung für zwei Ersatzneubauten mit 61 Wohnungen, Dienstleistungs-, Verkaufs- und Gastronomieflächen, drei Parkgeschossen mit 280 öffentlichen Parkplätzen, 114 privaten Abstellplätzen und einer Garage mit Abstellplätzen für 21 Lieferwagen und 12 Lastwagen auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 und 8 an der D-Strasse 4, 6, 12, E-Strasse 1, 3, 13, 15 und F-Strasse 17 in Zürich. Gleichzeitig wurde die Gesamtverfügung der Baudirektion Kanton Zürich vom 22. Dezember 2022 für das Bauvorhaben eröffnet (u.a. Bewilligung für Einbauten im Grundwasserträger sowie abfall-, altlasten- und bodenschutzrechtliche Bewilligung). B. Gegen diesen Entscheid erhob die A mit Eingabe vom 26. Juli 2023 fristgerecht Rekurs beim Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte die Aufhebung der Entscheide unter den gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen. C. Mit Verfügung vom 2. August 2023 wurde der Rekurseingang vorgemerkt und das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. D. Mit Eingabe vom 25. August 2023 beantragte die Baudirektion unter Verweis auf den Mitbericht des Amtes für Abfall, Wasser, Energie und Luft AWEL vom 24. August 2023 die Abweisung des Rekurses. Die Bausektion beantragte mit Eingabe vom 4. September 2023 ebenfalls die Abweisung des Rekurses. Die private Rekursgegnerin beantragte mit Eingabe vom 4. September 2023, es sei auf den Rekurs nicht einzutreten, eventuell sei dieser abzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekurrentin.
R1S.2023.05121 Seite 3 E. Mit Replik vom 2. Oktober 2023 bzw. Dupliken vom 26. Oktober 2023, 1. und 8. November 2023 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest. Die private Rekursgegnerin verlangte zudem, die Replik sei aus dem Recht zu weisen. Mit Datum 21. November 2023 folgte eine Triplik der Rekurrentin. F. Am 7. Februar 2024 führte die 1. Abteilung des Baurekursgerichtes im Beisein der Parteien einen Augenschein auf dem Lokal durch. G. Nach zwischenzeitlicher Sistierung wurde das Verfahren mit Verfügung vom 19. August 2024 fortgesetzt und das Amt für Raumentwicklung ARE eingeladen, zur Notwendigkeit eines Gutachtens durch eine Kommission nach Art. 25 Abs. 1 NHG Stellung zu nehmen. Die Stellungnahme der innerhalb des ARE zuständigen Fachabteilung Ortsbild und Städtebau (OBS) datiert vom 10. September 2024, die Vernehmlassung der Rekurrentin dazu vom 21. Oktober 2024. Die übrigen Parteien verzichteten auf Stellungnahmen. H. Auf die Vorbringen der Parteien und die anlässlich des Lokaltermins gemachten Feststellungen wird, soweit zur Entscheidbegründung erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.
R1S.2023.05121 Seite 4 Es kommt in Betracht: 1.1. Die private Rekursgegnerin bestreitet die Legitimation der Rekurrentin. Diese zeige lediglich die örtliche Lage ihrer Liegenschaften auf, begründe aber nicht, inwieweit sie durch das Bauprojekt berührt sei. Aus der Darlegung der Rekurrentin zu ihren Beweggründen gehe hervor, dass es ihr um eine sozialund klimaverträgliche Entwicklung von Zürich-West und um ein funktionierendes Quartier gehe. Damit setze sich die Rekurrentin für öffentliche Interessen ein, womit es sich um eine unzulässige Popularbeschwerde handle. Ausserdem handle die Rechtsmittelklägerin widersprüchlich, indem diese erst vor wenigen Jahren gegenüber dem Areal der privaten Rekursgegnerin eine Neuüberbauung realisiert habe, welche keineswegs den nun deklarierten ideellen Interessen entspreche. 1.2. Die Rekurrentin ist Eigentümerin der Parzellen Kat.-Nrn. 9, 10 und 11 an der G-Strasse 235 und an der E-Strasse 4, 6, 10 und 16, welche einzig durch die E-Strasse von den Bauparzellen getrennt sind. Der minimale Abstand zwischen den Grundstücken beträgt ca. 34 m und es besteht eine Sichtverbindung. Die von der privaten Rekursgegnerin in Frage gestellte Betroffenheit ist mit Blick auf die Nähe zum Baugrundstück und die Grösse des Bauvorhabens offensichtlich gegeben, sodass es dazu keiner näheren Begründung in der Rekursschrift bedarf. Welche Ziele die Rekurrentin mit dem Rekurs verfolgt, ist – unter dem Vorbehalt eines hier nicht erkennbaren Rechtsmissbrauchs – nicht von Bedeutung. Die Rekurrentin rügt mit ihrem Rekurs u.a. eine Verletzung von Ausnützungs- und Gestaltungsvorschriften. Aufgrund der engen räumlichen Beziehung und der vorgebrachten Rügen ist sie zur Rekurserhebung im Sinne von § 338a des Planungs- und Baugesetzes (PBG) grundsätzlich legitimiert. Soweit dies bei einzelnen Rügen nicht zutrifft, wird es im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen darzulegen sein. 2. Die Baugrundstücke im Halte von insgesamt 18'428 m2 liegen im Perimeter der Sonderbauvorschriften für das Gebiet M-Areal-Plus (act. 15.1). Im Nordosten wird der Baubereich begrenzt durch die E-Strasse, im Nordwesten
R1S.2023.05121 Seite 5 durch die F-Strasse und im Südosten durch die H-Strasse. Im Südwesten verläuft die D-Strasse. Geplant sind die beiden Gebäude "P 1" und "P 3" mit 61 Wohnungen, Dienstleistungs-, Verkaufs- und Gastronomieflächen, drei Parkgeschossen mit 280 öffentlichen Parkplätzen (anstelle des bestehenden Parkhauses), 114 privaten Abstellplätzen und einer Garage für den Betrieb der privaten Rekursgegnerin mit Abstellplätzen für 21 Lieferwagen und 12 Lastwagen. Die beiden Neubauten sollen zusammen mit dem dazwischenliegenden und bereits bestehenden Gebäude "P 2" ein Ensemble bilden. Für die Neubauten sollen bestehende Bauten weichen. 3.1. Die Rekurrentin verlangt die Edition der Protokolle des Baukollegiums (Rekurs Rz. 11). Zur Begründung bringt sie in der Replik vor, dass das Baukollegium, wenn es denn beigezogen werde, eine wichtige Bedeutung für den Entscheid der Baubewilligungsbehörde habe. Die Bausektion des Stadtrats stütze sich auf die Empfehlungen des Baukollegiums ab, selbst wenn sie das im Bauentscheid nicht zum Ausdruck bringe. 3.2. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV) ergibt sich für die Parteien das Recht, Beweisanträge zu stellen, und für die Behörden die Pflicht, rechtzeitig und formgültig angebotene Beweisbegehren entgegenzunehmen und zu berücksichtigen. Keine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt indes vor, wenn ein Gericht auf die Abnahme beantragter Beweismittel verzichtet, weil es aufgrund der bereits abgenommenen Beweise seine Überzeugung gebildet hat und ohne Willkür (vgl. Art. 9 BV) in vorweggenommener Beweiswürdigung annehmen kann, dass seine Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert würde (BGr 1C_484/2016 vom 28. Juni 2017, E. 2.2.2., mit Hinweis auf BGE 136 I 229 E. 5.2 und 5.3 f.; s. auch VB.2019.00608 vom 27. Februar 2020, E. 4.2.). Aus den Ausführungen der Rekurrentin zur allgemeinen Funktion des Baukollegiums ergibt sich nicht, inwiefern dessen allfällige Empfehlungen bzw. die verlangten Protokolle im vorliegenden Rechtsmittelverfahren von Bedeutung sein könnten. Auf eine Edition konnte daher verzichtet werden.
R1S.2023.05121 Seite 6 4. Die Rekursantworten wurden der Rekurrentin am 13. September 2023 zugestellt, womit die Vernehmlassungsfrist (Replik) von 20 Tagen gemäss Übermittlungszettel vom 11. September 2023 (act. 22) am 3. Oktober 2023 ablief. Die Replik traf indes erst am 10. Oktober 2023 bei der Rekursinstanz ein. Im Begleitschreiben vom 9. Oktober 2023 teilte der Rechtsvertreter der Rekurrentin mit, er habe die Replik am 2. Oktober 2023 fristgerecht verschickt. Am 9. Oktober 2023 sei sie an ihn retourniert worden. Der Grund liege möglicherweise darin, dass die Replik an die alte Adresse des Baurekursgerichts (Selnaustrasse 32, 8090 Zürich) adressiert gewesen sei. Aus der Sendungsverfolgung (act. 24.3.) ist ersichtlich, dass am 2. Oktober 2023, mithin fristgerecht, ein an das Baurekursgericht des Kantons Zürich, Selnaustrasse 32, Postfach, 8090 Zürich, adressiertes Paket der Post übergeben worden war und anschliessend eine Rücksendung erfolgte mit der Begründung, dass der Empfänger unter der angegebenen Adresse nicht habe ermittelt werden können. Die Rücksendung wurde der Rekurrentin am 9. Oktober 2023 zugestellt. Die erneute Postaufgabe erfolgte gleichentags und traf am 10. Oktober 2023 beim Baurekursgericht ein. Es bestehen keine begründeten Zweifel, dass die erste, fristgerechte aber falsch adressierte Postsendung nicht die am 10. Oktober 2023 eingegangene Replik enthalten hatte. Die zweite Zustellung erfolgte postwendend. Es sind keine Vorteile erkennbar, die sich die Rekurrentin mit einer absichtlich falschen Adressierung hätte verschaffen können, zumal sie nicht darauf vertrauen durfte, dass es zu einer Rücksendung kommt, nachdem die Rekurseingabe mit derselben, ebenfalls falschen Adresse (act. 7) ohne Verzögerung zugestellt worden war. Ausserdem steht es dem Baurekursgericht frei, eine verspätete Vernehmlassung zu berücksichtigen, wenn dies aufgrund der ihr auferlegten Untersuchungspflicht als angebracht erscheint. Vorliegend besteht kein Anlass, die verspätet eingereichte Stellungnahme der privaten Rekursgegnerin aus dem Recht zu weisen. 5.1. Die Rekurrentin macht zunächst geltend, die Sonderbauvorschriften für das Gebiet M-Areal Plus (SBV), festgesetzt vom Gemeinderat am 15. Dezember 2004 und genehmigt von der Baudirektion am 25. August 2005, seien nicht
R1S.2023.05121 Seite 7 mehr anwendbar, weil sie in unzulässiger Weise von der Regelbauweise abweichen würden (viel höhere Ausnützung), mit dem Kulturgüterschutz nicht vereinbar (mangelhafte Berücksichtigung von Interessen des Denkmalschutzes) und ohne umfassende raumplanungsrechtliche Interessenabwägung erlassen worden seien. Ausserdem hätten sich seit der Festsetzung der SBV die Rechtslage, die tatsächlichen Verhältnisse innerhalb und ausserhalb des Planungsperimeters und die Rechtsüberzeugungen in Bezug auf Themen rund um den Klimaschutz erheblich verändert. Die SBV hätten den Planungshorizont überschritten (Art. 21 Abs. 2 Raumplanungsgesetz [RPG]) und müssten schon deshalb an die veränderten Verhältnisse angepasst werden, namentlich an die erhöhten neuen Umwelt- und Klimaanforderungen. Die SBV seien nicht vereinbar mit der seit 2005 mehrmals revidierten Gemeindeordnung (2000-Watt-Gesellschaft, Klimaschutzziel Netto-Null), dem "Masterplan Umwelt 2017-2020" (Grün- und Freiräume, Lokalklima) und dem "Programm Klimaanpassung" (Umsetzungsagenda 2020-2023 zur Fachplanung Hitzeminderung). Dem Industriequartier mangle es an angemessenen Grün- und Freiflächen. In den SBV würden Bestimmungen fehlen im Zusammenhang mit dem städtischen Klimaschutzziel "Netto-Null", namentlich solche zu Energie, Terrassen auf Flachdächern, öffentlich nutzbaren Freiräumen, unversiegelten Flächen, Pflanzung grosskroniger Bäume, Begrünung von Aussenflächen, Vertikalbegrünung, Massnahmen im Zusammenhang mit dem Lokalklima (Überhitzung), Verlängerung der Nutzungsdauer, Reduktion der Materialmenge, Materialqualität und zur Klimatisierung oder allgemeinen Hitzereduzierung von Gebäuden. Sodann enthielten die SBV keine Massnahmen zur Erreichung der Ziele der 2000-Watt-Gesellschaft (Art. 10 Gemeindeordnung [GO]). Die SBV hätten massgeblich zur Überhitzung des Industriequartiers beigetragen, indem sie zu wenig Vorgaben zu Frei- und Grünflächen, Versiegelung von Flächen, Gebäudematerialien sowie zur Durchgrünung des Areals vorgeschrieben hätten. Die SBV würden keine Massnahmen vorsehen, um einer weiteren Überhitzung des Gebiets entgegenzuwirken. Das M-Areal müsse aufgrund der sehr starken Wärmebelastung stärker begrünt werden
R1S.2023.05121 Seite 8 (Aussenraum, Fassaden, Dächer) und die wichtigsten lokalen Massnahmen zur Hitzeminderung bzw. Auskühlung seien umzusetzen (Entsiegelung, Beschattung, mehr Grünräume). Der Perimeter sei grösstenteils versiegelt, Grünflächen gebe es fast keine, die erstellten (und vorliegend geplanten) Büroräumlichkeiten würden durchgehend hohe Glasanteile aufweisen, die im Sommer die Überhitzung begünstigten, was wiederum eine Klimatisierung erfordere. Diesbezüglich stünden die SBV auch nicht im Einklang mit dem kommunalen Richtplan und den dort statuierten Anforderungen und Zielsetzungen betreffend Stadträume, Freiraumentwicklung, Stadtklima und Kälteversorgung von Gebäuden (Kommunaler Richtplan, S. 25, 67, 110 und 123). Die in den SBV vorgesehenen Freiflächenziffern seien nicht mehr zeitgemäss und würden nicht mehr den aktuellen Bedürfnissen entsprechen. Dies leitet die Rekurrentin ab aus der Analyse von Grün Stadt Zürich vom 3. Mai 2019, "Die Freiraumversorgung der Stadt Zürich und ihre Berechnung - Methodenbeschrieb und Anwendung". Gemäss dem kommunalen Richtplan wirke die Stadt im Rahmen von Sondernutzungsplanungen darauf hin, "dass private Freiräume (wie z.B. Innenhöfe, Vorgärten/Vorzonen, begehbare Dachlandschaften) als Erholungs- und Alltagsräume mit hoher Aufenthaltsqualität und ökologischer Qualität erstellt werden und soweit möglich in angemessenem Umfang öffentlich zugänglich gemacht werden"; die Spielräume für Freiraumgewinnung sollten genutzt werden, insbesondere in Gebieten mit baulicher Verdichtung über die BZO 2016 (Kommunaler Richtplan Siedlung, Landschaft, öffentliche Bauten und Anlagen, festgesetzt am 10. April 2021, S. 67 und 89). Die Freiflächen in Zürich-West seien knapp. Die SBV würden es zulassen, dass die letzten Freiräume überbaut würden, ohne selbst einen sinnvollen Beitrag an die Freiraumbedürfnisse der Stadt zu leisten. Die SBV stünden nicht im Einklang mit dem kommunalen Richtplan, indem keine Massnahmen vorgesehen seien, um einer weiteren Überhitzung des "Gestaltungsplangebiets" entgegenzuwirken. Der Perimeter sei grösstenteils versiegelt. Die Rekurrentin moniert weiter, Art. 22 Abs. 5 SBV verweise bezüglich Anzahl und Ausstattung von Veloabstellplätzen auf veraltete Richtlinien, was zeige, dass die SBV nicht mehr zeitgemäss seien. Es sei stossend, dass die Parkplatzverordnung (PPV) nicht zur Anwendung gelange.
R1S.2023.05121 Seite 9 Die Rekurrentin ist der Auffassung, heute würden an eine Überbauung des Planperimeters insbesondere im Zusammenhang mit umwelttechnischen Aspekten höhere Anforderungen gestellt (grosszügigerer und hochwertigerer Anteil an Frei- und Grünflächen, Vorschriften für eine gute Durchgrünung und Pflanzung grosskroniger Bäume). Es würden höhere Anforderungen an eine belebte Erdgeschossnutzung gestellt. Insbesondere wäre einer Gentrifizierung entgegenzuwirken. Ein Hauptaugenmerk müsste zudem auf öffentliche Nutzungen gelegt werden. Die Anforderungen an die städtebauliche Einordnung wären höher. Weiter stünde Wohnraum mit erheblich mehr Lebensqualität im Vordergrund und es wäre ein Anteil günstiger städtischer Wohnraum zu realisieren. Schlussendlich fehle es ganz allgemein an einer genügenden Durchmischung des Gestaltungsplanperimeters, indem die SBV die Erstellung von Gebäuden ermögliche, die ausschliesslich eine Büronutzung aufweisen würden. Damit wirkten diese Gebäude ausserhalb der Arbeitszeiten ausgestorben. Ziel müsste eine angemessene Durchmischung innerhalb eines Gebäudes sein. Schliesslich weist die Rekurrentin auf zwei parlamentarische Vorstösse hin, die die Revision der SBV verlangen. Dies zeige, dass auch die Politik erkannt habe, dass die SBV veraltet seien. 5.2. Die kommunale Baubehörde führt aus, die Rekurrentin lege nicht dar, lnwiefern die SBV den aufgeführten rechtlichen Bestimmungen (RPG, kantonaler Richtplan, Wärmedämmvorschriften, Energiegesetz usw.) entgegenstehen würden. Rechtliche und tatsächliche Veränderungen hätten zwar stattgefunden, es liege aber keine erhebliche Veränderung von Verhältnissen im Sinne von Art. 21 Abs. 2 RPG vor, welche die Überprüfung oder gar eine Anpassung der SBV rechtfertigen oder notwendig machen würde. Eine allfällige Anpassung der SBV erscheine namentlich in Bezug auf den Vertrauensschutz als problematisch, sei doch das von den Sonderbauvorschriften betroffene Gebiet grösstenteils schon überbaut. Dies betreffe auch das Grundstück der Rekursgegnerin 1 mit dem dort bereits bestehenden Gebäude P 2. lm Lichte des Vertrauensschutzes und der Rechtsbeständigkeit erscheine es stossend, die Sonderbauvorschriften zum Nachteil der Bauherrschaft anzupassen. Mit den SBV entspreche die bestehende planungsrechtliche Festlegung nach wie vor der übergeordneten Planung (§ 16 PBG)
R1S.2023.05121 Seite 10 sowie den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung gemäss Art. 3 RPG und § 18 PBG. 5.3. Die private Rekursgegnerin bringt vor, die Rechtslage habe sich nicht geändert. Es gälten die Sonderbauvorschriften. Auch die tatsächlichen Verhältnisse hätten sich nicht in rechtsrelevanter Weise geändert. Vielmehr sei das von den Sonderbauvorschriften erfasste Gebiet grossmehrheitlich gemäss den Vorgaben der Sonderbauvorschriften neu überbaut worden und habe sich daher in die gewünschte Richtung entwickelt. Die von der Rekurrentin angerufene "(nicht kodifizierte) öffentliche Meinung und Rechtsauffassung" in Bezug auf ökologische Themen vermöge an der Anwendbarkeit der Sonderbauvorschriften nichts zu ändern. 5.4.1. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung werden Nutzungspläne prozessual wie Verfügungen behandelt. Sie müssen bei Erlass angefochten werden, ansonsten sie grundsätzlich bestandskräftig werden. Die akzessorische Überprüfung von Nutzungsplänen ist aus Gründen der Rechtssicherheit nur ausnahmsweise zulässig. Dies kann der Fall sein, wenn die Betroffenen sich bei Planerlass noch nicht über die ihnen auferlegten Beschränkungen Rechenschaft geben konnten und sie im damaligen Zeitpunkt keine Möglichkeit hatten, ihre Interessen zu verteidigen, oder wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse oder die gesetzlichen Voraussetzungen seit Planerlass so erheblich geändert haben, dass die Planung rechtswidrig geworden sein könnte, und das Interesse an ihrer Überprüfung bzw. Anpassung die entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und der Planbeständigkeit (vgl. Art. 21 Abs. 2 RPG) überwiegt. Nutzungspläne sind sodann auf einen bestimmten Zeithorizont ausgerichtet (15 Jahre für Bauzonen gemäss Art. 15 Abs. 1 RPG) und nach Ablauf dieser Frist grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto weniger gewichtig ist das Vertrauen in die Beständigkeit des Plans (BGr 1C_608/2020 vom 14. Januar 2022, E. 2.2., mit Hinweisen; BGE 145 II 83 E. 5.1; Thierry Tanquerel, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, N. 31 f. zu Art. 21 RPG).
R1S.2023.05121 Seite 11 5.4.2. Soweit die Rekurrentin vorbringt, die SBV würden in unzulässiger Weise von der Regelbauweise abweichen (viel höhere Ausnützung), mit dem Kulturgüterschutz nicht vereinbar sein (mangelhafte Berücksichtigung von Interessen des Denkmalschutzes) und ohne umfassende raumplanungsrechtliche Interessenabwägung erlassen worden seien, macht sie eine ursprüngliche Fehlerhaftigkeit der SBV geltend. Diese angeblichen Mängel hätte sie bereits bei Erlass der SBV geltend machen müssen; sie rechtfertigen keine akzessorische Überprüfung. 5.4.3. Die von der Rekurrentin angeführten Veränderungen im tatsächlichen Umfeld des M-Areals […] lassen keinen Überprüfungsbedarf der SBV erkennen. Gemäss Art. 10 Abs. 3 GO setzt sich die Stadt Zürich im Rahmen ihrer Zuständigkeit ein für die Reduktion des Energieverbrauchs auf 2000 Watt Dauerleistung pro Einwohnerin oder Einwohner (lit. a) und für eine Reduktion der Treibhausgasemissionen auf netto null (lit. b). In Art. 152 GO wurden konkrete Reduktionsziele für die Treibhausgasemissionen formuliert. Hierbei handelt es sich weder um auf Grundeigentümer direkt anwendbare Vorschriften noch besteht ein spezieller Bezug zur Überbauung des M-Areals. Der Energiebedarf von Neubauten für Heizung, Warmwasser, Lüftung und Klimatisierung muss ohne CO2-Emissionen aus fossilen Brennstoffen gedeckt werden (§ 11 Energiegesetz [EnerG]). Damit erübrigt sich mit Blick auf das Netto-Null-Ziel eine Regelung in den SBV. Damit das 2000-Watt-Ziel sowie die Zielsetzung von 100 Prozent Wärmeenergie aus erneuerbarer Energie, Abfall oder Abwärme erreicht werden kann, soll im Gebäudebereich der Wärmeenergiebedarf gesenkt werden (Stadt Zürich, Klimaschutzplan, November 2023, S. 19, www.stadt-zuerich.ch). Die Massnahmen zielen primär auf bestehende Gebäude. Die Anforderungen an die Wärmedämmung von Neubauten werden in den kantonalen Wärmedämmvorschriften (WDV) geregelt (vgl. §§ 15 f. Besondere Bauverordnung I [BBV I], § 17a lit. a EnerG). Gemäss Klimaschutzplan könne die Stadt bei Sondernutzungsplanungen und Arealüberbauungen nach Art. 8 BZO erhöhte energetische Anforderungen stellen. Obwohl Sondernutzungsplanungen und Arealüberbauungen nur einen kleinen Anteil der jährlich
R1S.2023.05121 Seite 12 bewilligten Bauprojekte ausmachen würden, könnten sie aufgrund ihrer grossen Sichtbarkeit eine Vorbildwirkung haben. Dazu ist bemerken, dass es fraglich erscheint, ob die Stadt gestützt auf § 71 PBG bei Arealüberbauungen von den kantonalen Vorschriften abweichende (erhöhte) Anforderungen an die Wärmedämmung stellen kann. In § 71 PBG wird die Wärmedämmung nicht ausdrücklich genannt und es handelt sich auch nicht um eine Ausrüstung oder Ausstattung (vgl. die Definitionen in §§ 3 und 4 Allgemeine Bauverordnung [ABV]). Dementsprechend erscheint es auch fraglich, ob bei Sonderbauvorschriften erhöhte energetische Anforderungen gestellt werden können, zumal die BZO diesbezüglich keine Bestimmung enthält. Laut § 80 Abs. 1 PBG haben Sonderbauvorschriften u.a. für eine "einwandfreie" Ausstattung und Ausrüstung der Überbauung zu sorgen. Energetische Anforderungen werden nicht erwähnt. Die Frage kann indes offenbleiben. Vorliegend handelt es sich nicht um eine Arealüberbauung und für Sonderbauvorschriften stellen die BZO keine erhöhten Anforderungen. Solche ergeben sich auch nicht aus § 80 Abs. 1 PBG, sollte die Wärmedämmung der Ausstattung oder Ausrüstung zuzurechnen sein. Das PBG verlangt lediglich eine "einwandfreie" Ausrüstung und Ausstattung. Vor allem aber kommt den Energiestandards als Massnahme bei Sondernutzungsplanungen und Arealüberbauungen ganz allgemein im Rahmen der städtischen klima- und energiepolitischen Zielsetzungen eine sehr untergeordnete Bedeutung zu. Das von den SBV erfasste M-Areal im Besonderen wurde zu ca. drei Vierteln der Fläche bereits mit Bauten entsprechend den SBV überstellt (Baujahr ab 2011, s. GIS, Karte Gebäudealter). Aus Art. 10 Abs. 3 GO ergibt sich deshalb kein erhebliches öffentliches Interesse, an künftige Neubauten im M-Areal auf der noch verbleibenden Teilfläche mit Altbauten erhöhte energetische Anforderungen zu stellen. Die Erreichung der betreffenden Zielsetzungen wird dadurch faktisch nicht tangiert. Gleiches gilt in Bezug auf die Verlängerung der Nutzungsdauer, die Reduktion der Materialmenge, und die Materialqualität. Diese Massnahmen zielen auf indirekte Treibhausgasemissionen, d.h. Emissionen, die zwar durch Stadtzürcher Aktivitäten ausgelöst, aber ausserhalb der Stadtgrenze ausgestossen werden. In diesem Bereich wurden bislang noch keine Massnahmen formuliert.
R1S.2023.05121 Seite 13 Insofern erscheinen die SBV weder unrechtmässig noch unzweckmässig bzw. haben sich die Verhältnisse nicht derart erheblich geändert, dass eine Überprüfung der SBV zwingend erschiene (Art. 21 Abs. 1 RPG). 5.4.4. Mit den von der Rekurrentin verlangten Regelungen betreffend Terrassen auf Flachdächern, unversiegelten Flächen, Pflanzung grosskroniger Bäume, Begrünung von Aussenflächen und Vertikalbegrünung soll auf die mit dem Klimawandel zu erwartenden Herausforderungen im Bereich Hitze, Trockenheit und extreme Wetterereignisse reagiert werden. Dazu hat die Stadt Zürich die Fachplanung Hitzeminderung erarbeitet (Stadt Zürich, Programm Klimaanpassung - Fachplanung Hitzeminderung, 20. Januar 2020, www.stadt-zuerich.ch). Diese enthält Handlungsempfehlungen für Planende und Bauende sowie einen Massnahmenkatalog für Umsetzungsprojekte. Im Zentrum der Umsetzungsagenda (Stadt Zürich, Programm Klimaanpassung - Umsetzungsagenda 2020-2023 zur Fachplanung Hitzeminderung, 20. Januar 2020, www.stadt-zuerich.ch) stehen die Hitzeminderung im Aussenraum sowie der Erhalt der Kaltluftströme. Die wirksame Umsetzung bedingt Anpassungen im Planungs- und Baugesetz (PBG), in der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich (BZO) und allenfalls auch im Strassengesetz (StrG). Auf städtischer Ebene soll geprüft werden, was unter den geltenden rechtlichen Rahmenbedingungen im Rahmen der BZO möglich und sinnvoll wäre, um die Bauträgerinnen und Bauträger zu hitzemindernden Massnahmen zu verpflichten (Umsetzungsagenda, S. 12). Der kommunale Richtplan Siedlung, Landschaft, öffentliche Bauten und Anlagen vom 10. April 2021 statuiert Anforderungen an die Gestaltung der Stadträume, namentlich die Schaffung klimatisch angenehmer Verhältnisse (Ziff. 3.1.1, S. 25) und an die Freiraumentwicklung u.a. als Beitrag zum Stadtklima (Ziff. 3.3.1, S. 67). Der Richtplan legt Massnahmen fest zur Berücksichtigung der stadtklimatischen Anforderungen; bei Sondernutzungsplanungen und konkreten Bauvorhaben sei darauf hinzuwirken, dass die stadtklimatische Situation erhalten und verbessert werden könne. Ergänzend seien Vorgaben in der Nutzungsplanung zu prüfen und festzulegen (Ziff. 3.5.3, S. 110). Im Zusammenhang mit der Planung der Versorgungs- und Entsorgungsinfrastruktur wird festgehalten, die bauliche Entwicklung, insbesondere
R1S.2023.05121 Seite 14 wenn sie in überwärmten Gebieten stattfinde, müsse den Themen Klimatisierung, sommerlicher Wärmeschutz und effiziente Kälteversorgung von Gebäuden spezielle Beachtung widmen (Ziff. 3.8.1, S. 123). Der Richtplan ist lediglich behördenverbindlich. Er enthält zudem keine spezifisch auf das M-Areal gerichteten Festlegungen. Hier von Bedeutung sind die allgemeinen stadtklimatischen Anforderungen an Stadträume, die u.a. bei Sondernutzungsplanungen durchgesetzt werden sollen. Soweit ersichtlich haben sich hitzemindernde Massnahmen noch nicht in grundeigentümerverbindlichen Vorschriften niedergeschlagen, insbesondere nicht in solchen, die im M-Areal nebst den SBV nicht ohnehin anwendbar wären. Jedenfalls macht die Rekurrentin nichts dergleichen geltend. Die Umsetzungsagenda zur Fachplanung Hitzeminderung enthält sodann keine Massnahmen, die spezifisch auf das M-Areal abzielen; es handelt sich um eine räumlich übergeordnete, das gesamte Stadtgebiet erfassende Planung. Ein Widerspruch der SBV zur geltenden Rechtsordnung ist nicht ersichtlich. Die Rekurrentin legt auch nicht dar, inwiefern die SBV, namentlich das Bebauungskonzept und das Freiraumkonzept, eine Überbauung zulassen, die im Widerspruch zur angestrebten Hitzeminderung steht. Es genügt nicht, in den SBV das Fehlen von denkbaren Vorschriften zur Begrünung etc. zu monieren, ohne sich mit den Richtlinien gemäss Art. 4 SBV auseinanderzusetzen. Mithin wird nicht aufgezeigt, in welchem Mass die Überbauung gemäss SBV von einer hitzemindernden bzw. klimagerechten Bauweise im Sinne der Fachplanung bzw. im Sinne des kommunalen Richtplans abweicht. Wie bereits bei den städtischen Klimazielen ist auch an dieser Stelle festzuhalten, dass das M-Areal bereits zu ca. drei Vierteln der Fläche mit Neubauten entsprechend den SBV überstellt ist. Ein erheblicher Überprüfungsbedarf der SBV hinsichtlich der Hitzeminderung für die restliche Überbauung ist nicht ersichtlich. Für das räumlich übergreifende Ziel wäre mit den bloss sehr lokalen Massnahmen nichts gewonnen. Folgte man der Argumentation der Rekurrentin, dürfte die geltende BZO zumindest in weiten Teilen der Innenstadt, wo die Überwärmung hoch ist (s. GIS, Karte Hitze im Siedlungsraum) mangels Umsetzung der Fachplanung Hitzeminderung nicht mehr angewendet werden, was offensichtlich nicht zutrifft.
R1S.2023.05121 Seite 15 5.4.5. Die Kritik der Rekurrentin an den SBV in Bezug auf das Mass und die Qualität der Frei- bzw. Grünflächen ist lediglich pauschaler Natur. Mit dem Freiraumkonzept (Art. 4 Abs. 1 Ziff. 2 SBV; act. 17.4) setzt sie sich mit keinem Wort auseinander. Aus dem vorgebrachten allgemeinen Bedarf an Freiraum in der Stadt Zürich ergibt sich nicht, dass auf dem M-Areal (und insbesondere auf dem noch nicht neu überbauten Teil) mehr Freiraum anzubieten wäre. Es trifft offensichtlich auch nicht zu, dass es die SBV zulassen, "dass die letzten Freiräume überbaut werden": Namentlich sehen die SBV im Teilgebiet 8 einen öffentlich zugänglichen Freiraum vor, der als Parkanlage auszugestalten ist und der nicht mit Bauten überstellt werden darf (Art. 8 Abs. 6 und 10 Abs. 3 SBV). Insofern besteht für die SBV kein Überprüfungsbedarf. 5.4.6. Die zur Zeit des Erlasses der SBV in Kraft stehende Parkplatzverordnung gemäss Gemeinderatsbeschluss vom 11. Dezember 1996 enthielt – anders als die heute geltende Fassung (Art. 8bis PPV) – keine Bestimmungen über die Anzahl Veloabstellplätze. Es wurde deshalb auf die Richtlinien der Bausektion vom 27. Februar 1996 und die Empfehlungen des dazugehörigen Merkblattes abgestellt (Art. 22 Abs. 5 SBV). Allein im Umstand, dass inzwischen die geltende PPV einen davon abweichenden Bedarf vorgibt, liegt noch keine Rechtswidrigkeit der SBV, zumal mit Sonderbauvorschriften von den Bestimmungen für die Regelbauweise abgewichen werden darf (§ 80 Abs. 1 PBG). Es liegt jedoch auf der Hand, dass revidierten SBV der Normbedarf gemäss PPV zugrunde gelegt würde. 5.4.7. Sodann schwebt der Rekurrentin ein anderes Überbauungskonzept vor, namentlich in Bezug auf die Erdgeschossnutzungen, die städtebauliche Einordnung, die Qualität des Wohnraums, den Anteil "städtischen Wohnraums" und die Durchmischung. Sie leitet dies daraus ab, "was heute bezüglich Überbauung des Planperimeters" erwartet werde. Damit vermag die Rekurrentin keine Änderung von konkreten tatsächlichen Verhältnissen oder rechtlichen Vorschriften aufzuzeigen, die eine Überprüfung der SBV nahelegen. 5.4.8. Das Postulat der Gemeinderäte Willi Wottreng und Dr. David Garcia Nuñez vom 14. April 2021 "Anpassung der Sondernutzungsplanung M-Areal Plus
R1S.2023.05121 Seite 16 bei Realisierung eines Projekts mit Verzicht auf den Abbruch der M-Hallen" zielt auf den Erhalt der M-Hallen, was eine Anpassung der SBV bedingen soll. Die Motion "Teilrevision der Sonderbauvorschriften für das Gebiet M-Areal Plus" der Gemeinderäte Sven Sobernheim und Markus Knauss vom 31. Mai 2023 bezweckt ausser dem Erhalt der M-Hallen den Erhalt des Parkhauses auf dem B-Areal, die Sicherstellung der Hitzeminderung sowie der Biodiversität bei der Aussenraumgestaltung und die Erhöhung des Mindestwohnanteils. Aus diesen Vorstössen ergeben sich, soweit sie überhaupt durch geänderte Verhältnisse motiviert sind, keine anderweitigen Gründe für eine Überprüfung der SBV. 5.4.9. Zusammenfassend ergibt sich, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse seit der Festsetzung der SBV hinsichtlich der klima- und energiepolitischen Zielsetzungen und einer klimagerechten Bauweise sowie die rechtlichen Verhältnisse betreffend die Anzahl Veloabstellplätze geändert haben, sodass eine Überprüfung der SBV in Betracht gezogen werden könnte. Revidierte SBV könnten jedoch nur noch auf dem noch nicht neu bebauten Teil des M-Areals eine Wirkung entfalten, der etwa einen Viertel des gesamten Perimeters ausmacht. Für die in Frage stehenden Ziele wäre damit kaum etwas gewonnen. Das öffentliche Interesse an einer Plananpassung ist entsprechend sehr gering, während einer Anpassung gewichtige private Interessen entgegenstehen. Die Planungsgemeinschaft M/C/B/Stadt Zürich führte im Jahr 2000 einen Studienauftrag bei sechs Architekturteams durch. Ziel war es, ein städtebauliches Konzept für das 110'000 Quadratmeter umfassende Planungsgebiet "M-Areal Plus" zu erreichen. Auf der Basis dieses Konzeptes wurden die Sonderbauvorschriften erarbeitet (www.stadt-zuerich.ch; Erwägungen zur Genehmigungsverfügung der SBV vom 25. August 2005, act. 15.1.) und im Jahr 2004 festgesetzt. Die Genehmigung erfolgte im Jahr 2005 (bezüglich Art. 19 Abs. 5 Satz 2 SBV erst im Jahr 2008). Seither wurden rund drei Viertel des Areals baulich neu gestaltet und für Bauvorhaben auf den restlichen Flächen wurden im Jahr 2023 Baubewilligungen erteilt, die infolge von
R1S.2023.05121 Seite 17 Rechtsmitteln (darunter der vorliegende Rekurs) derzeit noch nicht rechtskräftig sind. Bei diesem weit fortgeschrittenen Bebauungs- bzw. Planungsstand besteht ein sehr erhebliches Interesse der privaten Bauherrschaft, das städtebauliche Konzept zu vollenden und die noch ausstehenden Projekte auf Grundlage der SBV zu realisieren. Der Planungshorizont von 15 Jahren (Art. 15 Abs. 1 RPG) kann ihnen nicht entgegengehalten werden, da sie nicht mit einer Anpassung der SBV rechnen mussten, nachdem die Bebauung des Perimeters entsprechend den SBV weitgehend realisiert ist und kurz vor dem Abschluss steht. Die einer Plananpassung entgegenstehenden Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit erscheinen derart gewichtig, dass eine Plananpassung von vornherein ausgeschlossen ist. Damit ist nicht von einer erheblichen Veränderung der Verhältnisse auszugehen, die eine Überprüfung der SBV als geboten erschienen liesse (vgl. Tanquerel, N. 33 f. zu Art. 21 RPG mit Hinweis auf BGE 140 II 25, E. 3.2). Die akzessorische Überprüfung der SBV ist somit abzulehnen. 6.1. Die Rekurrentin moniert, die Vorinstanz habe bei ihrem Bauentscheid auf einen Umweltverträglichkeitsbericht abgestellt, der in den Baugesuchsakten nicht vorhanden gewesen sei. Weiter habe die Vorinstanz nicht begründet, weshalb keine neue UVP durchzuführen sei und dadurch das rechtliche Gehör der Rekurrentin verletzt. Weiter verletze die Vorinstanz die Begründungspflicht, denn der angefochtene Entscheid enthalte keine Erwägungen zur Frage, ob die Voraussetzungen für das Abweichen vom Bebauungs- und vom Freiraumkonzept (Art. 4 Abs. 2 SBV) gegeben seien. Sodann habe die Vorinstanz den von der Baubewilligung Betroffenen vor ihrem Entscheid das rechtliche Gehör nicht gewährt. Das rechtliche Gehör im Baubewilligungsverfahren stehe auch den legitimierten Nachbarn zu. Daran ändere nichts, dass das Zürcher Baurecht kein Einwendungs- oder Einspracheverfahren kenne.
R1S.2023.05121 Seite 18 6.2.1. Aus dem in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV) verankerten Anspruch der Betroffenen auf rechtliches Gehör ergibt sich als Teilgehalt auch die Begründungspflicht. An die Begründungsdichte von Baubewilligungen sind insofern keine hohen Anforderungen zu stellen, als dabei eine Baueingabe zu beurteilen ist, welche alle erforderlichen Unterlagen zu enthalten hat. Die massgeblichen Sachumstände ergeben sich daher weitgehend aus der Baueingabe, weshalb mangels anderweitiger Anordnung im baurechtlichen Entscheid von der baueingabegemässen Bewilligung des Vorhabens auszugehen ist. Die Begründung eines baurechtlichen Entscheids genügt den Anforderungen von Art. 29 Abs. 2 BV, wenn der Betroffene in die Lage versetzt wird, dessen Tragweite zu beurteilen. Die Aufhebung der Baubewilligung zufolge fehlender bzw. ungenügender Begründung fällt namentlich dann in Betracht, wenn die Anfechtung durch den Begründungsmangel erheblich erschwert wurde und dieser Mangel im Rekursverfahren nicht geheilt werden konnte. Ein Grund zur Aufhebung liegt alsdann auch vor, wenn der Begründungsmangel auf eine ungenügende Sachverhaltsabklärung (§ 7 VRG) schliessen lässt. Schliesslich kann auch die sich in der inexistenten bzw. ungenügenden Begründung manifestierende fehlende Wahrnehmung des Beurteilungsspielraums durch die Baubehörde einen Rückweisungsgrund bilden (BRGE II Nr. 0301/2011 vom 20. Dezember 2011 in BEZ 2012 Nr. 16, www.baurekursgericht-zh.ch). 6.2.2. Das streitbetroffene Bauvorhaben ist nicht UVP-pflichtig, was die Vorinstanz in den Erwägungen unter Buchstabe N.a bis N.e des angefochtenen Beschlusses hinreichend begründet hat (weniger als 500 Abstellplätze für Motorwagen, Ziff. 11.4. Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung [UVPV]). Dementsprechend mussten die Baugesuchsunterlagen keinen Umweltverträglichkeitsbericht (UVB) enthalten. Demgegenüber wurde für die Festsetzung der SBV im Jahr 2003 eine Umweltverträglichkeitsprüfung vorgenommen (act. 17.9). Die Vorinstanz erwog, mit dem Einhalten der Vorgaben der SBV werde eine erneute UVP hinfällig. Eine Verletzung der Begründungspflicht ist nicht auszumachen und eine solche liegt insbesondere nicht darin, dass die Rekurrentin in ihrer Rekursschrift eine andere Auffassung vertritt (was aber immerhin zeigt, dass es ihr trotz der angeblich ungenügenden Begründung möglich war, eine gegenteilige Auffassung vorzubringen).
R1S.2023.05121 Seite 19 Soweit die Rekurrentin rügt, die Vorinstanz hätte beurteilen müssen, ob sich die Auswirkungen des Bauvorhabens auf den Planperimeter innerhalb des Rahmens des bei Erlass der SBV Erwarteten liegen, macht sie eine ungenügende Sachverhaltsabklärung geltend. Eine solche liegt nicht vor. Zu prüfen war, ob sich das Bauvorhaben an den Rahmen der SBV hält und nicht zu einer wesentlichen Änderung im Sinne von Art. 2 des UVPV führt, was gegebenenfalls eine erneute UVP erforderlich machen würde. Aus den Erwägungen unter Buchstabe N.c und N.e des angefochtenen Beschlusses ergibt sich klar, dass die Baubehörde dies geprüft hat. Die monierte fehlende Begründung für das angebliche Abweichen vom Bebauungs- und vom Freiraumkonzept (Art. 4 Abs. 2 SBV) hinderte die Rekurrentin offensichtlich nicht daran, die Verletzung der Konzepte einlässlich zu beanstanden. Insofern fällt eine Aufhebung der Baubewilligung zufolge fehlender Begründung ausser Betracht. 6.2.3. Die Gewährung des rechtlichen Gehörs verlangt im Allgemeinen, dass Betroffene vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheides durch die zuständige Behörde zum frühestmöglichen Zeitpunkt anzuhören sind. Welcher Zeitpunkt dies ist, hängt jedoch von der Ausgestaltung und der Art des Verfahrens ab. So wird den betroffenen Dritten im Einspracheverfahren die Möglichkeit der Stellungnahme nach Auflage der Gesuchsakten, aber vor dem Entscheid der Behörde gewährt (BGr 1C_347/2021 vom 6. September 2022, E. 2.3.; BGr 1C_77/2013 vom 19. Juli 2013, E. 3.4.). Im Einspracheverfahren können die Nachbarn Einwände gegen das Bauvorhaben vorbringen; die Gemeinde nimmt dazu im Einsprache- oder im Baubewilligungsentscheid Stellung und begründet ihren Entscheid. Dies ermöglicht es den Einsprechern (bzw. im Fall des Bauabschlags der Bauherrschaft), den Entscheid der Gemeinde nachzuvollziehen und ihn gegebenenfalls sachgerecht anzufechten. Dagegen kennt der Kanton Zürich kein förmliches Einspracheverfahren (§ 315 Abs. 3 PBG); das Rekursrecht der Nachbarn hängt nur (aber immerhin) davon ab, dass sie rechtzeitig die Zustellung des baurechtlichen Entscheids verlangen (§§ 315 ff. PBG). Die Nachbarn können bereits mit ihrem Begehren Einwendungen erheben, müssen dies aber nicht. Dies führt dazu, dass die Gewährung des rechtlichen Gehörs und die Begründung eines Bauentscheids z.T. in das Rekursverfahren verlagert
R1S.2023.05121 Seite 20 werden und die (vollständige) Begründung des Bauentscheids erst in der Rekursantwort der Gemeinde nachgeschoben wird (BGr 1C_53/2013 vom 7. Mai 2013, E. 5.3.). Das Bundesrecht schreibt kein gemeindeinternes Einspracheverfahren vor, auch wenn dies in den meisten Kantonen so praktiziert wird; eine entsprechende Pflicht ergibt sich auch nicht aus Art. 29 Abs. 2 BV. Es genügt, dass das Baurekursgericht den Bauentscheid – mit Blick auf die Einwendungen legitimierter Dritter – frei überprüfen kann (vgl. § 20 Abs. 1 VRG). Es ist somit nicht erforderlich, dass die Baubehörden vor dem Erlass von Bauentscheiden allfällig betroffenen Dritten förmlich das rechtliche Gehör gewähren müssen (VB.2023.00209 vom 21. Dezember 2023, E. 3, mit weiteren Hinweisen). Mithin wurde das rechtliche Gehör der Rekurrentin im Baubewilligungsverfahren nicht verletzt. 7.1. Die Rekurrentin rügt eine Verletzung der Koordinationspflicht (Art. 25a RPG). Die Bauherrschaft werde im angefochtenen Beschluss aufgefordert, Unterlagen im Zusammenhang mit dem Bau von Anschlussgeleisen zu überarbeiten bzw. zu ergänzen und dem Bundesamt für Verkehr (BAV) zur Prüfung vorzulegen. Ausserdem werde verfügt, dass mit den Arbeiten im Gleisbereich erst nach positiver Beurteilung der Unterlagen durch das BAV begonnen werden dürfe (Erwägung Buchstabe C.b.). Erstens fehle im Entscheid- Dispositiv eine entsprechende Auflage. Zweitens verletze diese Behandlung des Sachverhalts die Koordinationspflicht (Art. 25a RPG). Sodann fehle für die Einbauten im Grundwasserleiter die notwendige Konzession; es sei ein Konzessionsverfahren durchzuführen (§§ 38 ff. und § 70 Abs. 1 Wasserwirtschaftsgesetz [WWG]) und mit den anderen für die Baubewilligung erforderlichen Verfahren zu koordinieren. Weiter sei das Bauareal im Prüfperimeter für Bodenverschiebungen (PBV) vermerkt. Demnach gebe es Hinweise auf Schwermetallbelastungen des Bodens, welche über dem Richtwert gemäss Verordnung über Belastungen des Bodens (VBBo) liegen würden. Für die gesetzeskonforme Verwertung bzw. Entsorgung von Aushubmaterial aus solchen Flächen müsse vorgängig die
R1S.2023.05121 Seite 21 tatsächliche Belastung erhoben werden. Aus dem Bauentscheid und der Gesamtverfügung ergebe sich kein Hinweis darauf, dass das Thema behandelt worden sei, ebenso wenig finde sich eine Auflage, wonach die tatsächliche Belastung erhoben werden müsse. Schliesslich müsse von Nationalstrassen im Gebiet von Städten ein Baulinienabstand von 20 bis 25 m eingehalten werden (Art. 13 Abs. 1 lit. d NSV). Diese Baulinien seien in den Kataster der öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkungen aufzunehmen (Art. 13a NSV). Für die Bewilligung von Bauvorhaben innerhalb der Baulinien sei das ASTRA zuständig (Art. 30 Abs. 1 NSV). In den Akten befinde sich keine Bewilligung des ASTRA, obwohl die F-Strasse und damit der Knoten mit der E-Strasse verändert und der Umgebungsplan (Plan PX-101 Situation Umgebung Baueingabe) einige Veränderungen innerhalb der Verkehrsbaulinien vorsehe. Auch dieses Verfahren sei demnach nicht mit dem Baubewilligungsverfahren koordiniert. 7.2.1. Das Bürogebäude P 1 kommt in unmittelbarer Nähe eines Anschlussgeleises zu liegen. Deshalb hat die Baubehörde vor ihrem Entscheid das Gesuch dem BAV zur Prüfung zu unterbreiten, ob die eisenbahnrechtlichen Bestimmungen eingehalten werden (Art. 13 Abs. 2 Gütertransportgesetz [GüTG], Art. 30 Abs. 1 Gütertransportverordnung [GüTV]). Das BAV holt bei der Infrastrukturbetreiberin eine eisenbahnrechtliche Stellungnahme ein. Gestützt darauf gibt es seine Stellungnahme ab (Art. 13 Abs. 3 GüTG). Die betreffende Stellungnahme liegt noch nicht vor, der Bauentscheid wurde entgegen Art. 13 Abs. 2 GüTG dennoch erlassen. Gemäss Auflage in Dispositivziffer III.B.1.d ist der Baubehörde vor Baubeginn durch das BAV eine Bestätigung über die Erfüllung der Auflage gemäss Erwägung lit. C.b. einzureichen. Das Gebäude P 1 kommt mit seiner südlichen Ecke bis ca. 4,5 m an die Gleisachse heran. Damit liegt es klar ausserhalb des Lichtraumprofils der Bahn und des von Neubauten zu Geleisen einzuhaltenden Abstandes (Art. 18 und Anhang 1 Eisenbahnverordnung [EBV] sowie diesbezügliche Ausführungsbestimmungen zur Eisenbahnverordnung [AB-EBV], www.bav.admin.ch). Es kann somit davon ausgegangen werden, dass die Bewilligungsfähigkeit des Bauvorhabens nicht in Frage gestellt ist und ein eisenbahnrechtlich einwandfreier Zustand gegebenenfalls mit untergeordneten Anpassungen erreicht werden kann. Es ist daher nicht zu beanstanden,
R1S.2023.05121 Seite 22 dass die endgültige Prüfung durch das BAV in einem nachgelagerten Verfahren erfolgt. 7.2.2. Für die temporäre Grundwasserabsenkung während der Bauarbeiten hat die Baudirektion, Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL), mit Gesamtverfügung vom 22. Dezember 2022, Dispositivziffer I.2., die Bewilligung gemäss § 70 Abs. 3 WWG erteilt (s. auch Ziff. 1.5.3. Anhang zur Bauverfahrensverordnung [BVV]). Für die geplanten Einbauten in den Grundwasserträger bedarf es demgegenüber keiner wasserrechtlichen Konzession im Sinne von § 70 Abs. 1 WWG, da weder Grundwasserentnahmen noch nachhaltige Eingriffe oder Veränderungen innerhalb des Grundwasserleiters erfolgen. Dies zumal 747 m3 neuen Einbauten 766 m3 Rückbauten gegenüberstehen und die natürliche Grundwasser-Durchflusskapazität bei Hochwasserverhältnissen vollständig und dauerhaft erhalten bleibt (s. Gesamtverfügung der Baudirektion, S. 3, und Dispositivziffer I.1.b). Die Einbauten im Grundwasserträger wurden in der Gesamtverfügung der Baudirektion geprüft und unter Nebenbestimmungen bewilligt. Einer weiteren, koordinationspflichtigen Bewilligung bzw. Konzession bedarf es nicht. 7.2.3. Die Bewilligung in Bezug auf die Lage des Baugrundstücks im Perimeter gemäss Kataster der belasteten Standorte (Ziff. 1.7.1. Anhang BVV) liegt mit der Gesamtverfügung der Baudirektion vom 22. Dezember 2022 vor. Sie enthält Auflagen zur Entsorgung belasteter Bauabfälle. Ob die Baudirektion den diesbezüglichen Sachverhalt hinreichend abgeklärt hat (Ermittlung der tatsächlichen Belastung) ist keine Frage der Koordinationspflicht, sondern der materiellen Richtigkeit der altlastenrechtlichen Bewilligung. Darauf wird bei der entsprechenden Rüge zurückzukommen sein (E. 22.2.). 7.2.4. Im fraglichen Abschnitt der E-Strasse existiert keine Nationalstrassenbaulinie im Sinne des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen (NSG). Es handelt sich um eine Verkehrsbaulinie (TBA Nr. 548/1998) nach kantonalem Recht (§ 96 Abs. 2 lit. a PBG). Sie hält den Minimalabstand von 20 m von der Strassenachse gemäss Art. 13 Abs. 1 lit. d NSV ein und dient der Sicherung der geplanten Nationalstrasse III. Klasse SN 1.4.1. (Verfügung Nr. 548 der Baudirektion vom 28. Januar 1998 betreffend die Aufhebung und
R1S.2023.05121 Seite 23 Neufestsetzung von Verkehrsbaulinien an der E-Strasse S-14 und G-Brücke S-10, www.oerebdocs.zh.ch). Nationalstrassenbaulinien können erst nach Genehmigung der Ausführungsprojekte festgelegt werden (Art. 22 NSG). Die E-Strasse gilt im fraglichen Abschnitt als kantonale Hauptverkehrsstrasse (Staatsstrasse) und nicht als Nationalstrasse (s. GIS, Karte Strassennetz). Für Bauten und Anlagen an dieser Staatsstrasse ist demnach die städtische Baubehörde zuständig (Ziff. 1.1.1. Anhang BVV); eine Bewilligung des ASTRA ist nicht erforderlich. 8.1. Die Rekurrentin moniert, die beiden geplanten Gebäude würden das Bebauungskonzept der SBV verletzen, welches fünf verschieden grosse und nicht drei gleich grosse Baukörper vorsehe. Die Voraussetzungen für ein Abweichen vom Bebauungskonzept gemäss Art. 4 Abs. 2 SBV seien nicht erfüllt. Fünf Baukörper hätten eine gewisse Leichtigkeit und mehr Durchsichten ermöglicht. Zudem wären dadurch mehr Freiflächen zwischen den einzelnen Gebäuden entstanden, was der Qualität des Areals zugutekomme. Das Projekt der Rekursgegnerin, welches drei gleich grosse, quadratische Baukuben vorsehe, sei schon deshalb keine "gleichwertige Lösung", weil dadurch in erster Linie Freiflächen verloren gehen würden. Das Quartier sei bereits stark versiegelt, Raum zu verweilen gebe es kaum. Dazu komme, dass durch die (proportional) relativ geringen Gebäudeabstände das städtebaulich wichtige Ziel der Öffnung der ehemaligen Industriebauten nicht erreicht werde: eine Transparenz in die Tiefe der Areale. Die monotone Gebäudereihe wirke entlang der E-Strasse abweisend und schliesse das M Areal vom öffentlichen Raum ab. Der Planungsbericht (act. 17.6, S. 7) halte spezifisch bezüglich des Baufeldes 7 folgendes fest: "Auf dem B-Areal eine die Setzung der Gebäude als freistehende Bauwerke, die von allen Seiten für den Fahrverkehr zugänglich sind charakteristisch. Gebäudetypologie: kompakte "Pilzhäuser" mit durchgehender Schafthöhe, Überbauung mindestens auf drei Seiten auskragend. Die skulpturale Fassung betont die Eigenständigkeit der Gebäude". Das geplante Projekt habe damit nichts gemein.
R1S.2023.05121 Seite 24 8.2. Die kommunale Baubehörde entgegnet, in den Erläuterungen zum Plan des Bebauungskonzeptes (Richtlinien, S. 4) werde explizit festgehalten, dass der Plan eine Möglichkeit der Umsetzung des Bebauungskonzeptes darstelle. Es handle sich – so die Vorinstanz weiter – um Richtlinien, welche die Bebauungsmöglichkeiten zwar in eine Richtung lenkten, ein starres Bebauungsziel werde allerdings nicht festgelegt. Das Bebauungskonzept zeichne sich gerade durch seine grosse Flexibilität und Offenheit aus. Dieser Grundsatz des Abweichens werde in den Erläuterungen bzw. den Präzisierungen zu den Teilgebieten 5 und 7 mitunter explizit ausformuliert, indem die Anzahl und Grösse der Baukörper nicht vorgegeben würden (Richtlinien, S. 6). Die Gebäude P 1 und P 3 verletzten das Bebauungskonzept nicht. Im Übrigen sei auch in den Teilgebieten 1, 2, 5 und 6 der Bebauungsplan nicht eins zu eins übernommen (bzw. danach gebaut) worden. Die bisherigen, bewilligten Projekte hätten mit gleichwertigen Lösungen das Bebauungskonzept erfolgreich umsetzen können. 8.3. Der Planungsbericht nach Art. 47 der Raumplanungsverordnung dient der Information und ist nicht rechtsverbindlich. Er ist, anders als die Bestimmungen der SBV, die Richtlinien und der Plan im Massstab 1:1000 nicht Bestandteil der Sonderbauvorschriften (Art. 2 SBV). Dem Planungsbericht kommt analog zu den Gesetzesmaterialien lediglich eine Verbindlichkeit im Sinne einer Auslegungshilfe zu. Er ist nicht eigentlicher Bestandteil des Nutzungsplans, sondern Teil der zugehörigen Entscheidungsgrundlage. Sein Stellenwert ist vergleichbar mit dem Bericht über die Mitwirkung und dem Bericht über die Einsprachen. Er richtet sich gemäss Art. 47 Abs. 1 RPV nur an die Genehmigungsbehörden. Er muss von den Stimmberechtigten nicht genehmigt werden (Rudolf Muggli, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016, Vorbemerkungen, N 51). Von den Richtlinien darf vorbehältlich der Bestimmungen der Sonderbauvorschriften aus wichtigen Gründen abgewichen werden. Die baurechtliche Bewilligung solcher Abweichungen setzt voraus, dass insgesamt eine zumindest gleichwertige Lösung erzielt und dies in geeigneter Weise sichergestellt wird (Art. 4 Abs. 2 SBV).
R1S.2023.05121 Seite 25 In Bezug auf die vorliegend strittige Aufgliederung der Baukörper wird in den Richtlinien festgehalten, der betreffende Plan stelle eine Möglichkeit der Umsetzung des Bebauungskonzepts dar. Für die Teilgebiete 5 und 7 wird die Anzahl und Grösse der Baukörper ausdrücklich nicht vorgegeben. Es solle weder gegen die E-Strasse noch gegen das Arealinnere eine durchgehende Gebäudeflucht entstehen (Richtlinien, S. 4 und 6). Im Teilgebiet 7 sind drei gleich grosse Gebäude vorgesehen, wobei das mittlere (P 2) bereits erstellt ist. Die Richtlinien lassen Raum für eine Aufteilung in diese drei Volumen, da die Anzahl und Grösse der Baukörper explizit nicht vorgegeben werden und wie verlangt auch keine durchgehende Gebäudeflucht entsteht. Sodann orientieren sich die (nahezu) quadratischen Gebäudegrundrisse und die Setzung der Gebäude entlang der E-Strasse stark am Bebauungskonzept. Es liegt somit keine Abweichung vom Bebauungskonzept im Sinne von Art. 4 Abs. 2 SBV vor, vielmehr bewegt sich das Vorhaben im Rahmen des Bebauungskonzepts und es steht auch nicht im Widerspruch zur Beschreibung des Bebauungskonzepts in Ziff. 3.2. des Planungsberichts nach Art. 47 RPV. Die Rüge erweist sich demnach als unbegründet. 9.1. Die Rekurrentin rügt eine Verletzung des Freiraumkonzepts. Dieses sehe zwischen den fünf Baukörpern an der E-Strasse und zur D-Strasse hin "strukturierte Hartflächen" vor. Aus dem Planungsbericht ergebe sich auch ein Bild, wie der Freiraum auszusehen habe. Dabei sei zu beachten, dass die Sonderbauvorschriften davon ausgehen würden, dass das öffentliche Parkhaus und die Parkplätze für die Betriebsfahrzeuge wegfallen: "Der Bereich von B ist wie eine Platte aus Asphalt und Beton ausgebildet. Es werden keine besonderen Fahrspuren für Personenwagen und Lastkraftwagen ausgeschieden. Einzig die Gebäude selbst und die grossen, langgezogenen Becken unterteilen die Aussenräume. Zusätzlich werden diese Becken mit verschiedenen Wasserspielen aktiviert, welche ein Rauschen erzeugen sollen, das von den Wänden und Untersichten der umgebenden Häuser zurückgeworfen und verstärkt wird" (Planungsbericht, S. 8). Vom Freiraumkonzept nach Art. 4 SBV dürfe nur aus wichtigen Gründen abgewichen werden und
R1S.2023.05121 Seite 26 nur, wenn insgesamt eine zumindest gleichwertige Lösung erzielt werde was bei weitem nicht erreicht werde. 9.2. Die Baubehörde hält dem entgegen, wie das Bebauungskonzept lasse auch das Freiraumkonzept als Gestaltungsidee gleichwertige Lösungen zu. Im Bauentscheid (Erw. G lit. j) werde erwähnt, dass sich das Umgebungskonzept auf das Freiraumkonzept abstütze, der Idee des durchgehenden Stadtbodens Rechnung getragen werde und die Umgebung durchgängig bleibe. Darüber hinaus gehe die Umgebungsgestaltung – wie von der Rekurrentin implizit gefordert – unter anderem mit Baumpflanzungen vorbildlich auf die aktuellen klimatischen Entwicklungen ein, um auf diese Weise beispielsweise die Hitze zu mindern oder Schatten zu generieren. Die Erläuterungen zum Freiraumkonzept zeigten somit auf, in welche Richtung die Charakterisierung der verschiedenen Bereiche ziele (Richtlinien, S. 7). Dieses Ziel werde mit dem vorliegenden Umgebungskonzept erreicht. 9.3. Zur Bedeutung des Planungsberichts kann auf die Ausführungen oben verwiesen werden. In den massgebenden Richtlinien zu den Sonderbauvorschriften wird das Freiraumkonzept wie folgt umschrieben: Wichtig sei die Umsetzung einer durchgehenden Gestaltungsidee für den Freiraum. Der Aussenraum des ganzen M-Areals Plus sei als Raumkontinuum ausgebildet, Strassenräume und Plätze würden sich von Fassade zu Fassade dehnen und weder Randsteine noch Kanten aufweisen. Die Grundstücksgrenzen würden sich nicht im Bodenbelag abzeichnen. Die Idee des durchgehenden Stadtbodens, bei dem die einzelnen Bereiche ihre jeweils eigene und spezifische Ausformulierung und Identität erhalten würden, sei die Basis für das Freiraumkonzept. Sodann wird mit einer Beschreibung von Oberflächen, Bepflanzung, Entwässerung, Möblierung und Beleuchtung gezeigt, "in welche Richtung die Charakterisierung der verschiedenen Bereiche" ziele. Zum Bereich entlang der E-Strasse wird festgehalten, dieser sei räumlich gesehen eine Erweiterung des Verkehrsraums, in welche Einzelbauten gesetzt seien. Bei aller räumlichen Kontinuität gebe es Unterschiede und feine Abgrenzungen zwischen Areal und Strassenraum: einerseits auf der Ebene der Oberflächengestaltung mit einer Strukturierung der Hartfläche z.B. durch Entwässerungsfugen, andererseits räumlich und akustisch durch präzise gesetzte Wasserbecken. Mit der Beleuchtung werde die skulpturale Fassung der
R1S.2023.05121 Seite 27 Baukörper betont. Im Plan zum Freiraumkonzept werden die Aussenflächen im Teilgebiet 7 als "strukturierte Hartfläche" ausgewiesen. Die Rekurrentin legt nicht dar, inwiefern die geplante Umgebungsgestaltung vom Freiraumkonzept abweichen soll. Der Planungsbericht, auf den sie sich stützt, ist wie gesagt nicht verbindlich. Das Freiraumkonzept gibt den oben beschriebenen konzeptionellen Rahmen vor, macht aber keine verbindlichen Vorgaben, wie die Freiräume im Detail auszugestalten sind. Es wird lediglich aufgezeigt, "in welche Richtung die Charakterisierung der verschiedenen Bereiche" zielt. Wenn im streitbetroffenen Projekt auf die im Freiraumkonzept enthaltenen Wasserbecken verzichtet wird, liegt darin ebenso wenig eine Abweichung vom Konzept wie darin, dass stattdessen Elemente wie Bäume, Sitzbänke, Tische und Stühle vorgesehen sind, die im Plan zum Freiraumkonzept nicht ersichtlich sind. Die Rüge erweist sich als unbegründet. 10.1. Die Rekurrentin ist der Auffassung, die Einstellhalle für die Betriebs-LKW, welche im Erdgeschoss des "P 3" geplant sei, sei mit der Wohnnutzung in diesem Gebäude nicht vereinbar und darum nicht zonenkonform. Es seien Wohnungen und höchstens mässig störende Nutzungen gestattet (Art. 5 Abs. 1 SBV; siehe auch Art. 18a Abs. BZO). Die auf den Bauparzellen vorgesehenen Bauten und Anlagen verursachten erheblichen Logistikverkehr. Bei 80 Zufahrten mit LKW und 80 Zufahrten mit Lieferwagen am Tag (also 160 Zu- und nochmals 160 Wegfahrten) sowie 70 Zu- und Wegfahrten in der Nacht handle es sich nicht um einen mässig störenden Betrieb, der mit einer Wohnnutzung vereinbar sei. Das Haus P 3 solle zudem als Start- und Endpunkt für Zügelaufträge in der Stadt Zürich und für Versorgungsfahrten in der Stadt Zürich dienen. Das Verkehrsaufkommen werde demnach nicht auf (tagsüber) 160 Zu- und Wegfahrten beschränkt, sondern wesentlich höher sein. Im Übrigen bestehe in Bezug auf die Anzahl Zu- und Wegfahrten beim Gebäude P 3 gemäss Erwägung E.o. im angefochtenen Bauentscheid eine Unstimmigkeit, die zu klären sei (deutlich mehr Weg- als Zufahrten).
R1S.2023.05121 Seite 28 Darüber hinaus bestünden zu Recht Vorbehalte zur Verkehrssicherheit: Das Schulhaus "E" an der E-Strasse 104 befinde sich ca. 50 m vom Gebäude P 3 entfernt. Die im Gebäude P 3 wohnenden Kinder müssten auf ihrem Schulweg die F-Strasse überqueren. Diese Strasse sei mit täglich mindestens 160 Fahrten mit grossen, schweren Fahrzeugen für Kinder gefährlich. 10.2. Die Vorinstanz entgegnet, die Parkierungsanlage, die Anlieferung und die haustechnischen Anlagen würden die Planungswerte einhalten. Der Betrieb dieser Anlagen sei zonenkonform. Auch betreffend den Strassen- und Eisenbahnlärm seien die gesetzlichen Belastungsgrenzwerte eingehalten. Das Projektareal liege in einer Zentrumszone Z6 mit einem tiefen Mindestwohnanteil von 16 %, der in den SBV für das Teilgebiet 7 auf 19 % und damit auf ein immer noch eher geringes Mass angehoben worden sei. Auch aus dem Nutzungskonzept gemäss den Richtlinien gehe hervor, dass die Wohnnutzung nicht im Teilgebiet 7 konzentriert werden solle. Dieser Baubereich sei deshalb nicht vergleichbar mit einer typischen Wohn- und Gewerbe-Mischzone mit einem hohen Wohnanteil. Die Abstellplätze (12 LKW- und 21 Lieferwagenparkplätze) befänden sich im Gebäudeinneren des Gebäudes P 1 (recte P 3), weshalb von der Anlage höchstens geringfügige Störungen ausgehen würden. Die Wohnnutzungen befänden sich im Gebäude P 3. Die zu querende F-Strasse verfüge über einen mit einer Lichtsignalanlage gesicherten Fussgängerstreifen, welcher überdies mittig eine Fussgängerschutzinsel aufweise. Die Situation sei sehr übersichtlich und für städtische Verhältnisse keineswegs ungewöhnlich. Eine Gefährdung von Schulkindern bestehe nicht. 10.3. Die private Rekursgegnerin führt aus, bei den im Erdgeschossplan (verkehrliche Erschliessung) angegebenen Fahrten handle es sich um die lärmtechnisch maximal mögliche Zahl der Fahrten und nicht um die tatsächlich zu erwartenden Fahrten. Es würden zwölf LKW und 21 Lieferwagen im Einsatz sein (s. Pläne zur Parkierung). Gemäss Betriebskonzept würden diese Fahrzeuge am Morgen den Standort verlassen und im Verlauf des Nachmittags resp. am Abend an den Standort zurückkehren. Es werde nachgewiesen, dass die Lärmschutzverordnung auch dann eingehalten werde, wenn alle Fahrzeuge den Standort vor 7 Uhr verliessen. Ebenso gelte dies, wenn sie
R1S.2023.05121 Seite 29 in Ausnahmefälle dann auch erst nach 19 Uhr zurückkehren würden. Entgegen der rekurrentischen Darstellung würden keine Unstimmigkeiten vorliegen. Angesichts der Anzahl Abstellplätze und üblicherweise einem Umzugsauftrag pro Fahrzeug pro Tag sei nicht annähernd mit 80 Fahrten zu rechnen, sondern in der Regel mit 33 Zu- und Wegfahrten (Umzüge) und lediglich einzelne von S kommende Versorgungsfahrten. Bei Letzteren handle es sich um Fahrten, bei welchen von den Lagern in S Materialien angeliefert würden, welche am nächsten Tag mit den kleineren Fahrzeugen verteilt würden, oder um Fahrten zur Abholung von Materialien (in der Regel Möbel und Einrichtungen), welche nach S in die Möbelaufbereitung oder ins Lager gebracht würden. Zur Verkehrssicherheit für Kinder bringt die private Rekursgegnerin vor, die Ausfahrt aus der F-Strasse in die E-Strasse werde mittels Lichtsignalanlage geregelt. Ebenso verfüge der Knoten über eine Fussgängerampel. Die Kinder könnten die F-Strasse auf dem Fussgängerstreifen sicher queren. 10.4.1. Im ganzen Planungsgebiet der Sonderbauvorschriften sind Wohnungen und höchstens mässig störende Nutzungen gestattet (Art. 5 Abs. 1 SBV). Im Teilgebiet 7 ist ein Mindestwohnanteil von 19 % vorgeschrieben (Art. 8 Abs. 1 SBV). Bei Art. 5 Abs. 1 SBV handelt es sich um kompetenzgemäss erlassenes kommunales Recht, dessen Anwendung in erster Linie der kommunalen Bewilligungsbehörde obliegt. Zudem sind die örtlichen Verhältnisse zu würdigen. Eine vertretbare Auslegung durch die kommunalen Behörden ist daher von den Rechtsmittelinstanzen zu respektieren. Dies setzt jedoch eine nachvollziehbare Begründung voraus. 10.4.2. Werden mässig störende Betriebe in einer Wohnzone mit Gewerbeerleichterung gestattet, ist ein deutlich höheres Konfliktpotenzial hinzunehmen als in reinen Wohnzonen. Ausgeschlossen sind hingegen Betriebe, die gegenüber der Wohnnutzung ein so erhebliches Konfliktpotenzial aufweisen, dass sie nach allgemeiner Erfahrung ein erträgliches Wohnen weitgehend verunmöglichen und deshalb in der Regel nur in reinen Gewerbe- oder Industriezonen zugelassen sind. Stark störende Betriebe und solche, die unverhältnismässigen Verkehr auslösen, sind hingegen nach § 52 Abs. 3 PBG nicht zulässig.
R1S.2023.05121 Seite 30 Als mässig störend gelten beispielsweise übliche Handwerks- und Gewerbebetriebe, aber auch schon kleinere industrielle Betriebe, Schreinereien, Schlossereien, das Autogewerbe usw. Diese Betriebskategorie weist in aller Regel recht lebhaften Motorfahrzeugverkehr auf. Auch aus den Betrieben selbst sind sehr oft Immissionen hör- oder riechbar. Es handelt sich aber um Betriebe mit Auswirkungen, die im Rahmen herkömmlicher Handwerks- und Gewerbebetriebe bleiben, auf die üblichen Arbeitszeiten während des Tages beschränkt sind und nur vorübergehend auftreten. Die Vorschrift dient u.a. dazu, die Eignung des Gebiets zu Wohnzwecken zu erhalten. Sie dient einem Ruhebedürfnis der Wohnbevölkerung, dem die Zuordnung zu den massgeblichen Empfindlichkeitsstufen nicht gerecht wird. So verlangt der Wohnzweck am Wochenende und an Feiertagen nach Ruhepausen, die sich nicht auf den Lärm beschränken, sondern etwa auch den Mehrverkehr betreffen. Bezüglich der im Hinblick auf die erlaubten Lärmeinwirkungen üblichen und seit je getroffenen (typisierten) Differenzierung zwischen nicht, mässig und stark störendem Gewerbe kommt seit dem Inkrafttreten des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 und der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 dem kantonalen und kommunalen Recht keine selbständige Bedeutung mehr zu. Die Zulässigkeit von Betrieben richtet sich heute unter lärmschutzrechtlichen Aspekten ausschliesslich nach dem Umweltschutzgesetz und seinen Ausführungsbestimmungen. Soweit es um raum- und ortsplanerische Anliegen geht, haben die erwähnten Kategorien von Betrieben ihre Bedeutung indessen nicht verloren. Berücksichtigt werden können namentlich auch ideelle Immissionen, das heisst Einwirkungen, welche das seelische Empfinden verletzen beziehungsweise unangenehme psychische Eindrücke erwecken. Enthält die Bau- und Zonenordnung keine nähere Umschreibung der zulässigen Nutzungen, verlangt das Verwaltungsgericht in ständiger Praxis, dass Bauvorhaben nicht nur hinsichtlich der mit ihr verbundenen Immissionen, sondern auch von der raumplanerischen Zweckbestimmung her in eine bestimmte Zone passen (funktionale Betrachtungsweise). Selbst Betriebe, die nicht gegen das Umweltschutzgesetz und seine Ausführungsbestimmungen verstossen, können deshalb zonenwidrig sein, wenn sie ihrem Charakter nach nicht in eine Zone passen (VB.2022.00051 vom 6. Oktober 2022, E. 3.2. ff; VB.2020.00221 vom 22. Oktober 2020, E. 6.2. ff.; VB.2018.00277
R1S.2023.05121 Seite 31 vom 30. August 2018, E. 3.2. ff., VB.2012.00860 vom 29. Mai 2013, E. 4, VB.2004.00063 vom 2. Juni 2004, E. 5, jeweils mit Hinweisen). Als nicht mehr bloss mässig störend beurteilte das Verwaltungsgericht beispielsweise einen Tankstellenshop mit Öffnungszeiten bis 22 Uhr in einer Wohnzone (VB.2012.00860). 10.4.3. Vorab ist festzuhalten, dass es gemäss den obigen Ausführungen entgegen der Argumentation der Vorinstanz zur Bejahung der Zonenkonformität nicht genügt, dass der fragliche Betrieb die lärmrechtlichen Grenzwerte einhält und das Bauvorhaben die weiteren lärmrechtlichen Anforderungen betreffend Strassenverkehr- und Eisenbahnlärm erfüllt. Sodann hat die angefochtene Baubewilligung in der hier in Frage stehenden Einstellhalle für LKW und Lieferwagen keinen konkreten Betrieb bzw. kein bestimmtes Betriebskonzept zum Gegenstand. Die konkrete Nutzung der Einstellhalle ist indes entscheidend für die Beurteilung der Zonenkonformität, zumal je nach Betriebsart ein sehr unterschiedliches Verkehrsaufkommen generiert wird. Insofern kann nicht gesagt werden, ein zonenkonformer Betrieb sei in der Einstellhalle von vornherein gewährleistet. Im Plan PX-505 "Erdgeschossplan - Verkehrliche Erschliessung" (act. 17.3.3.) werden folgende Fahrtenzahlen für den "Logistikverkehr P 3" ausgewiesen: Fahrten total / 12 h Einfahrt Tag Nacht LKW 80 18 Lieferwagen 80 30 Ausfahrt Tag Nacht LKW 80 35 Lieferwagen 80 40 Dieselben Zahlen wurden im Lärmgutachten verwendet mit der Anmerkung, es seien die maximal möglichen Bewegungen ermittelt worden (act. 17.5, S.
R1S.2023.05121 Seite 32 7). Die Fahrtenzahlen betreffen offensichtlich nicht das Unternehmen der privaten Rekursgegnerin (worauf sogleich zurückzukommen sein wird), sondern sie wurden unabhängig von einem konkreten Betrieb allein aufgrund der Kapazitäten der Einstellhalle u.a. für die lärmrechtliche Beurteilung ermittelt. Nicht nachvollziehbar ist, weshalb sich die Summen der Ein- und Ausfahrten (Tag und Nacht) nicht die Waage halten. Die Frage ist aber nicht entscheidrelevant und kann offenbleiben. Die von der privaten Rekursgegnerin für ihr Unternehmen erwarteten 33 Zuund Wegfahrten (total 66 Fahrten) für die Umzüge zuzüglich einzelner Versorgungsfahrten erscheinen mit Blick auf die Zahl der Parkplätze (33 Parkplätze zu je 2 Fahrbewegungen) und den von der Rekurrentin in der Rekursschrift (Rz. 200) beschriebenen Betriebsablauf des Umzugsunternehmens, welcher von einer Zu- und Wegfahrt pro abgestelltes Fahrzeug und Tag ausgeht, als plausibel. Das vom Umzugsunternehmen generierte Verkehrsaufkommen ist zwar erheblich, bleibt aber im Rahmen herkömmlicher Handwerks- und Gewerbebetriebe, beschränkt sich auf die üblichen Arbeitszeiten während des Tages sowie teilweise auf die frühen Morgen- und Abendstunden und tritt nur vorübergehend auf. Sodann befindet sich die Lokalität in einer Zentrumszone mit einem ohnehin hohen Verkehrsaufkommen und einem geringen Mindestwohnanteil. Weitere Auswirkungen des Betriebs, die im Konflikt zur Wohnnutzung stehen, sind nicht ersichtlich. Des Weiteren sieht das Nutzungskonzept der SBV (act. 17.4) vor, dass die Verteilung der verschiedenen Nutzungen auf die Teilgebiete schwerpunktmässig erfolge, wobei sich die Wohnnutzung vor allem um den M-Hof und im Teilgebiet 6 gegen die Familiengärten hin konzentriere. In Anbetracht der Lärmbelastung durch die E-Strasse könne der Wohnanteil im hier betroffenen Teilgebiet 7 auch in Form von Hotelnutzung realisiert werden. Mit diesen Nutzungsschwerpunkten wird das Konfliktpotential zwischen Wohn- und Gewerbenutzung reduziert. Damit erweist sich die in der fraglichen Einstellhalle konkret geplante Nutzung als zonenkonform. Wie es sich für einen anderen Betrieb mit erheblich höheren Fahrtenzahlen verhält, wie sie in den Baugesuchsunterlagen ausgewiesen wird, kann offenbleiben. Indes ist sicherzustellen, dass die Einstellhalle zonenkonform genutzt wird und nicht etwa die im Plan PX-505 ausgewiesene Fahrtenzahl hinsichtlich
R1S.2023.05121 Seite 33 Zonenkonformität als bewilligt gilt. Zu diesem Zweck ist die angefochtene Baubewilligung mit der Auflage zu ergänzen, wonach vor Inbetriebnahme der Einstellhalle ein Betriebskonzept einzureichen und bewilligen zu lassen ist. 10.4.4. Zufahrten müssen für jedermann verkehrssicher sein (§ 237 Abs. 2 Satz 1 PBG). Durch Bauten, Anlagen, Bepflanzungen und sonstige Grundstücknutzungen dürfen weder der Verkehr behindert oder gefährdet noch der Bestand und die Sicherheit des Strassenkörpers beeinträchtigt werden (§ 240 Abs. 1 PBG). Über die an Zufahrten zu stellenden Anforderungen erliess der Regierungsrat gestützt auf § 237 Abs. 2 Satz 2 PBG und § 359 Abs. 1 lit. i PBG die Verkehrserschliessungsverordnung (VErV). Im Anhang 1 VErV werden verschiedene Zufahrtsarten und die technischen Anforderungen festgelegt. Die technischen Anforderungen an Ausfahrten richten sich nach Anhang 2 VErV, die erforderlichen Sichtbereiche nach den Anhängen 3 und 4 VErV. Allein daraus, dass auf der F-Strasse ein Lastwagenverkehr herrscht, ergibt sich noch kein Mangel in Bezug auf die Verkehrssicherheit des Fussgängerübergangs über die F-Strasse. Wie die Rekursgegnerschaft zutreffend vorbringt, besteht am fraglichen Ort ein mit einer Lichtsignalanlage gesicherter Fussgängerstreifen mit Fussgängerschutzinsel (Augenschein-Protokoll, Foto 8). Eine hinsichtlich der Sicherheit von Fussgängern, namentlich von Kindern, ungenügende Ausgestaltung der F-Strasse als Zufahrt zum Baugrundstück und damit ein Erschliessungsmangel ist nicht auszumachen. 11.1. Die Rekurrentin moniert eine Überschreitung der zulässigen Ausnützung. Die Flächen der Grund-, Grob- und Feinerschliessung dürften gemäss § 259 Abs. 2 PBG (in der seit 1. März 2017 in Kraft stehenden Fassung) nicht mehr zur anrechenbaren Grundfläche gezählt werden. Diese neue gesetzliche Regelung gelte auch in den Gemeinden, welche die Vereinbarung über die Harmonisierung der Baubegriffe (IVHB) noch nicht übernommen hätten. Weiter seien die grossen Reduits zu jeweils 10-15 m2 in den Wohnungen an die anrechenbare Geschossfläche anzurechnen, weil sie in der Grösse kleinen Schlaf- oder Arbeitszimmern gleichkämen (Gesamtfläche in 51
R1S.2023.05121 Seite 34 Wohnungen: 603 m2). Der häufigste Wohnungstyp mit einer Wohnfläche von 45 m2 verfüge über Reduit-Flächen von rund 15 m2 und damit über 33 % Stauraum. Zwar würden die betreffenden Räume keine Fenster aufweisen, sie könnten aber trotzdem zu Wohn- oder Arbeitszwecken genutzt werden, denn sie seien direkt von einem Wohnraum aus zugänglich und deshalb z.B. als Ankleideraum oder dergleichen nutzbar. Sodann seien weder das öffentliche Parkhaus noch die Einstellhalle für die Betriebsfahrzeuge an die Ausnützung angerechnet worden. Deshalb resultiere ein zu hohes Bauvolumen. Ohne Anrechnung der vier Parkierungsgeschosse im Gebäude P 3 werde das Baufeld 7 zu fast 25 % übernutzt, sowohl flächen- als auch volumenmässig. Das sei nicht im Sinne der SBV und verstosse gegen die SBV. Die Einstellhalle für die Betriebsfahrzeuge falle unter die Flächen, welche dem Arbeiten dienen würden. Es handle sich um die (kommerzielle) Hauptnutzung des Erdgeschosses. Die Parkplätze für die Nutzer des Gebäudes (Bewohnende und Arbeitnehmende sowie Besuchende) befänden sich im Untergeschoss. lm Erdgeschoss eingestellt würden zudem nicht Betriebsfahrzeuge der Rekursgegnerin. Diese Räume würden folglich vermietet. Die Einstellhalle im EG des Gebäudes P 3 sei zu bewirtschaften (Art. 22 Abs. 3 SBV). Demnach sei sie an die Ausnützung anzurechnen. Das gleiche gelte auch für das öffentliche Parkhaus im 1. bis 3. OG des Gebäudes P 3; das Parkhaus sei wirtschaftlich sinnvoll und es handle sich um die (kommerzielle) Hauptnutzung der betreffenden Geschosse. lm Teilgebiet 7 sehe das Bebauungskonzept der SBV fünf Gebäude mit entsprechend vier Abstandsbereichen vor. Festgelegt seien auch die zulässigen Gebäudehöhen und die Ausnützung, die Gebäudeabstände seien einzuhalten (Art. 12 Abs. 3 SBV). Damit definierten die SBV das zulässige Bauvolumen. Die Rekursgegnerin plane nur drei Gebäude mit entsprechend nur zwei Abstandsbereichen. Die zulässige Gebäudehöhe und die zulässige Ausnützung würden voll ausgeschöpft. Das ergebe ein wesentlich grösseres Volumen, als die SBV definiert hätten. Das sei nur möglich, weil die Halle für Betriebsfahrzeuge und das öffentliche Parkhaus nicht an die Ausnützung angerechnet würden.
R1S.2023.05121 Seite 35 11.2.1. Gemäss Übergangsbestimmungen zur Änderung des Planungs- und Baugesetzes (PBG) vom 14. September 2015, Absatz 2, bleibt u.a. § 259 PBG bis zur Anpassung der Bau- und Zonenordnung in der vor Inkrafttreten der Änderung vom 14. September 2015 gültigen Fassung anwendbar. Die gegenteilige Behauptung der Rekurrentin ist falsch. 11.2.2. An die Ausnützungsziffer anrechenbar sind alle dem Wohnen, Arbeiten oder sonst dem dauernden Aufenthalt dienenden oder hierfür verwendbaren Räume in Vollgeschossen unter Einschluss der dazugehörigen Erschliessungsflächen und Sanitärräume samt inneren Trennwänden (§ 255 Abs. 1 PBG). Ein Raum ist demnach an die Ausnützungsziffer anzurechnen, wenn er nicht bloss einen von der Anwesenheit von Personen unabhängigen Sachzweck erfüllt, sondern für die Ausübung menschlicher Tätigkeiten und damit für den Aufenthalt von Personen bestimmt ist. Dabei kommt es einzig auf die objektive Eignung des Raumes und nicht auf die von der Bauherrschaft beabsichtigte bzw. in den Plänen angegebene Nutzung an. Ist die objektive Eignung eines Raumes für Wohn- oder Arbeitszwecke zu bejahen, vermag auch ein Revers an dessen Anrechenbarkeit nichts zu ändern. Massgebend ist demnach, ob ein Gebäudeteil aufgrund seines Ausbaus bewohnt werden oder als Arbeitsraum dienen kann. Das ist immer dann der Fall, wenn die in § 299 ff. PBG festgelegten wohnhygienischen Anforderungen an die Raumgrösse, die Raumhöhe, die Fensterfläche etc. erfüllt oder nur unwesentlich unterschritten sind. Genügt ein Gebäudeteil sämtlichen Anforderungen, die an einen Wohn- oder Arbeitsraum gestellt werden, so ist er ohne weiteres rechtlich als solcher zu behandeln. Trifft dies nicht zu, ist im Sinne einer Gesamtwürdigung zu prüfen, in welchem Ausmass der tatsächliche Zustand von den Anforderungen an einen Wohn- oder Arbeitsraum abweicht. Dabei können auch Umstände eine Rolle spielen, die nicht der Wohnhygiene zuzurechnen sind, wie etwa die direkte Zugänglichkeit des betreffenden Raumes von Wohn- bzw. Arbeitsräumen her. Nicht anrechenbar sind hingegen Räume, die sich aus gesundheits- oder feuerpolizeilichen Gründen für den längeren Aufenthalt von Personen nicht eignen, wie beispielsweise reine Lager-, Archiv-, Keller- oder Waschräume, die keinen häufigen oder dauernden Aufenthalt von Menschen erfordern und aufgrund ihrer Ausgestaltung hierfür auch nicht in Frage kommen (vgl. zum Ganzen
R1S.2023.05121 Seite 36 VB.2018.00240 vom 30. August 2018, E. 3.2.; VB.2000.00304 und VB.2000.00314, E. 3b aa, in RB 2000 Nr. 100 = BEZ 2001 Nr. 4; VB.2005.00208 vom 22. Juli 2005, E. 2.2, je mit weiteren Hinweisen). 11.2.3. Mit einer Fläche von ca. 10-15 m2 erfüllen die fraglichen Reduits die in § 303 Abs. 1 PBG verlangte Mindestfläche für Räume, die zum Aufenthalt von Menschen bestimmt sind. Die fensterlosen Räume erfüllen aber die Anforderungen an die Belichtung und Belüftung (§ 302 PBG) nicht. In der Replik (S. 18 und 64) behauptet die Rekurrentin gestützt auf das Symbolbild einer der geplanten Wohnungen, die Wände der Reduits würden im obersten Bereich aus Glas ausgeführt. Dazu ist zu bemerken, dass das Symbolbild mit keinem der Wohnungsgrundrisse übereinstimmt und nicht erkennbar ist, dass die fraglichen, oben (angeblich) verglasten Wände tatsächlich ein Reduit betreffen. Des Weiteren zeigen die Schnittpläne (act. 17.3.30) keine solchen (angeblichen) Verglasungen. Diese wären offensichtlich unzulässig; die Reduits dürfen nicht natürlich belichtet werden. Gemäss Erwägung H. lit. b) des angefochtenen Entscheids müssen alle Reduits im 4.-6. Obergeschoss des Gebäudes P 3 im Rohbauzustand belassen werden und dürfen damit nicht ausgebaut werden. Sie dürfen zudem nicht beheizt und ausser für die Beleuchtung keine elektrischen oder elektronischen Installationen aufweisen. Dieser Nutzungsvorbehalt ist sodann grundbuchlich zu sichern (vgl. Dispositiv Ziff. lll.B.1.f in Verbindung mit lll.B.9). In Wohnhäusern müssen ausreichende Einstellgelegenheiten geschaffen werden (§ 297 PBG). Die Einstellgelegenheiten für Vorräte und Hausrat müssen pro Wohnung eine Grundfläche von wenigstens 8 m2 aufweisen; für Wohnungen mit höchstens zwei Zimmern kann diese auf 5 m2 reduziert werden (§ 39 Besondere Bauverordnung I [BBV I]). Bei den hier betroffenen Wohnungen handelt es sich um 1-Zimmer-Wohnungen mit offener Küche. Da keine Kellerräume vorgesehen sind, sind die erforderlichen Nebenräume in den Wohnungen eingeplant. Beim häufigsten Wohnungstyp sind zwei Reduits zu jeweils 4,48 m2 und 10,52 m2 vorgesehen, wobei die beiden Räume durch eine Schiebetüre miteinander verbunden sind. Obwohl die Flächen der Nebenräume im Verhältnis zur Wohnfläche
R1S.2023.05121 Seite 37 grosszügig ausfallen, kann nicht gesagt werden, dass die Einstellgelegenheiten über das Mass hinausgehen, für welches üblicherweise ein Bedürfnis besteht, zumal nebst den Einstellgelegenheiten im Sinne von § 297 PBG (üblicherweise Kellerabteile) auch in den Wohnungen selbst ein zusätzlicher Bedarf an Stauraum besteht. Dies spricht gegen eine Zweckentfremdung der Reduits. In der Gesamtwürdigung erscheint deshalb die nicht an die Gesamtnutzfläche anrechenbare Nutzung gewährleistet. 11.2.4. Bei der Einstellhalle für die Betriebsfahrzeuge handelt es sich nicht um Arbeitsräume im Sinne von § 255 PBG, da dort – wie sich insbesondere aus dem von der Rekurrentin selbst dargestellten Betriebskonzept (s. oben, E. 10.3) ergibt – kein dauernder Aufenthalt von Personen vorgesehen ist. Auch im öffentlichen Parkhaus ist kein dauernder Aufenthalt vorgesehen. Die kommerzielle Nutzung des Parkhauses bzw. die Bewirtschaftung der Parkplätze führen nicht zur Anrechenbarkeit. Dass es sich nicht um Nebenräume im Sinne von § 255 Abs. 3 PBG handelt, die durch Verordnung (s. § 10 ABV) als nicht anrechenbar erklärt werden können, wie die Rekurrentin vorbringt, ist erstens offensichtlich und zweitens unerheblich. Die Bestimmungen über die Ausnützung beschränken die Fläche der auf einem Grundstück möglichen Wohn- und Arbeitsräume und damit die Nutzungsintensität, aber nicht das zulässige Bauvolumen wie etwa die Baumassenziffer (§ 258 PBG). Die SBV legen kein maximales "Bauvolumen" fest. Das Bauvolumen ergibt sich höchstens indirekt aus den Grundmassen (Ausnützung, Geschosszahl, Freiflächenziffer, Grundgrenzabstand, Gesamthöhe), den Baubegrenzungslinien und der Bestimmung über die geschlossene Überbauung (Art. 14 SBV). Im Rahmen dieser Vorschriften dürfen Baukörper erstellt werden, die auch nicht an die Ausnützungsziffer anrechenbare Nutzflächen enthalten. Zur Einhaltung des Bebauungskonzepts der SBV kann auf die Erwägungen E. 8.3. weiter oben verwiesen werden. Die Grundmasse sind eingehalten. Es trifft somit nicht zu, dass durch die nicht anrechenbaren Flächen ein grösseres Volumen resultiert, als es die SBV zulassen.
R1S.2023.05121 Seite 38 12.1. Die Rekurrentin beanstandet, es sei nicht im Sinne der SBV, dass sich der vorgeschriebene Mindestwohnanteil von 19 % im Teilgebiet 7 allein auf die obersten drei Geschosse im Gebäude P 3 konzentriere; das Konzept Wohnnutzung (SBV-Anhang) sehe im Baufeld 7 einen gleichmässigen Wohnanteil entlang der E-Strasse von mindestens 20 % vor. Die SBV bezweckten insbesondere, die Voraussetzungen für eine vielfältige Nutzungsstruktur zu schaffen (Art. 1 Abs. 2 SBV). Art. 6 Abs. 4 SBV (betreffend Aufschub der Realisierung des Wohnanteils im Teilgebiet 7) gehe für das Teilgebiet 7 dem Art. 6 Abs. 2 SBV (betreffend die Verlegung von Wohnflächen) vor. Es gehe nicht an, dass im Baufeld 7 statt 9'443,73 m2 nur 5'423 m2 realisiert würden. Dazu komme, dass 121 m2 Wohnfläche fehlen würden. Gemäss der Baubehörde solle der Mangel mit einem weiteren Wohnflächentransfer aus dem Grundstück Kat.-Nr. 1Q6982 behoben werden (Erw. H, lit. d). Indes enthalte der Bauentscheid keine entsprechende Bedingung, vielmehr werde die rechtlich vorgeschriebene Wohnfläche um die fehlenden 121 m2 reduziert (Dispositivziffer III.B.10). Es stehe der Baubehörde nicht an, die Wohnanteilspflicht gemäss Sonderbauvorschriften zu reduzieren. Weiter kritisiert die Rekurrentin die Wohnqualität. Die grossen (ca. 6 m breit und 2,45 m hoch), nicht öffenbaren Fenster seien für Wohnzwecke nicht geeignet. Bei den fast fassadenbündigen Fensterflächen fehle zudem eine natürliche Beschattung, ein Witterungsschutz und ein Sonnenschutz. Direktes Tageslicht falle einzig über die Fensterfront in Richtung Innenhof in die Wohnungen (mit Ausnahme der Eckwohnungen). Die Räume im Wohnungsinneren gegen den Gang würden keine Fenster (zu direkten Lichtquellen) aufweisen, was für Wohnräume unzulässig sei. Einzig die offene Küche sei mit einem Fenster in Richtung Gang versehen. Während die Wohnungen mit Ausnahme der Eckwohnungen zu wenig (natürlich) belichtet seien, würden die fassadenhohen Fenster der Eckwohnungen im Sommer zu einer Überhitzung der Wohnung führen. Schliesslich verfüge keine der Wohnungen über einen privaten Aussenraum (Balkon, Loggia, Veranda oder Terrasse), was der Wohnqualität ebenfalls abträglich sei.
R1S.2023.05121 Seite 39 12.2.1. Gemäss Nutzungskonzept der SBV wird bei den Nutzungen für das Areal als Ganzes eine Mischung angestrebt, die eine Belebung der Freiräume zu den verschiedenen Tageszeiten sicherstellt. Die Verteilung der verschiedenen Nutzungen erfolge auf die Teilgebiete schwerpunktmässig, wobei sich die Wohnnutzung vor allem um den M-Hof und im Teilgebiet 6 gegen die Familiengärten hin konzentriere. In Anbetracht der Lärmbelastung durch die E- Strasse könne der Wohnanteil im Teilgebiet 7 auch in Form von Hotelnutzung realisiert werden. Gemäss Art. 6 Abs. 2 SBV kann die Wohnfläche innerhalb des Geltungsbereichs der SBV verlegt werden, solange der Wohnanteil in den mit Wohnanteilen belegten Teilgebieten mindestens 25 % beträgt. Diese Einschränkung gilt nicht für das Teilgebiet 7. Somit ist es zulässig, die im Teilgebiet 7 vorgeschriebenen Wohnflächen wie vorliegend geplant teilweise (oder sogar vollumfänglich) in anderen Teilgebieten zu realisieren. Dies steht, wie auch die Konzentration der Wohnflächen im Gebäude P 3, nicht im Widerspruch zum Nutzungskonzept, welches im Interesse belebter Freiräume eine Durchmischung der verschiedenen Nutzungen (und nicht der Wohnnutzung mit anderen Nutzungen) für das Areal als Ganzes anstrebt. Ein gleichmässiger Wohnanteil entlang der E-Strasse ist weder in den SBV noch in den Richtlinien vorgesehen. Die fehlenden 121 m2 Wohnfläche werden mittels Wohnflächenrevers gemäss der Auflage in Dispositivziffer lll.B.10 gesichert. Entgegen der Auffassung der Rekurrentin wird damit nicht der Mindestwohnanteil gemäss Sonderbauvorschriften, sondern die auf dem Nachbargrundstück Kat.-Nr. 12 zur Verfügung stehende Nichtwohnfläche zugunsten des streitbetroffenen Baugrundstücks reduziert. Es handelt sich um die rechtliche Sicherung der Verlegung von Wohnfläche im Sinne von Art. 6 Abs. 2 SBV. 12.2.2. Die Belichtung und Belüftung von Wohnräumen wird in § 302 PBG geregelt. Die Fensterfläche hat wenigstens einen Zehntel der Bodenfläche zu betragen (Abs. 1). Eine maximale Fensterfläche ist nicht vorgeschrieben; grossflächige Fenster sind bei modernen Wohnbauten nichts Ungewöhnliches und der Wohnhygiene nicht grundsätzlich abträglich. Für den Sonnenschutz sind vorliegend Stoffmarkisen vorgesehen (s. Materialisierungskonzept Fassade P 3, act. 17.3.31), eine natürliche Beschattung kann nicht verlangt werden.
R1S.2023.05121 Seite 40 Die Fenster können geöffnet werden (Metallschiebefenster, s. act. 17.3.31), womit die Belüftung sichergestellt ist. Gemäss § 301 Abs. 1 PBG dürfen Wohnräume von Mehrzimmerwohnungen gesamthaft mit den gesetzlich nötigen Fenstern nicht mehrheitlich nach dem Sektor Nordost/Nordwest gerichtet sein. Ein Teil der Wohnungen ist vorliegend nach dem Sektor Nordwest ausgerichtet. Indes handelt es sich um 1−Zimmer-Wohnungen, womit die genannte Vorschrift nicht anwendbar ist. Sämtliche Wohnungen sind über die hofseitigen Fenster ausreichend belichtet. Es gibt keine separaten "Räume im Wohnungsinneren gegen den Gang", für die das nicht zutreffen würde. Schliesslich besteht für private Aussenräume wie Balkone, Loggien und dergleichen keine gesetzliche Pflicht. Damit erweist sich auch diese Rüge als unbegründet. 13.1. Die Rekurrentin moniert eine Unterschreitung der Freiflächenziffer. Die Berechnung sei nicht nachvollziehbar, der Plan unscharf. Es werde zwar die Auflage gemacht, dass die Freifläche wegen des zu überarbeitenden Anlieferungskonzepts und der "noch deutlicheren Zuweisung der Erschliessungsflächen" nachvollziehbar berechnet werden müsse (Verkehrssicherheit, Entsorgung etc.; siehe angefochtener Entscheid, S. 3, Abschnitt E, lit. a, und S. 9, Abschnitt G, lit. i). Ohne nachvollziehbaren und damit überprüfbaren Plan dürfe aber die Baubewilligung, so die Rekurrentin, nicht erteilt werden. Ausserdem sei die Berechnung mangelhaft: Für die Retailflächen im Erdgeschoss des Gebäudes P 3 seien zulasten der Freiflächen Flächen für die Anlieferung erforderlich (angefochtener Entscheid, S. 5, Abschnitt E, lit. n). Auch die zu überarbeitende rückwärtige Erschliessung (Bauentscheid, S. 3, Abschnitt E. lit. a) bei diesem Gebäude gehe zulasten der Freiflächen. Der Freiraum zwischen den Gebäuden diene auch der Erschliessung und könne somit nicht vollständig als Freifläche angerechnet werden. Dort werde die Freifläche durch abgestellte Velos, Motos, Scooters und Kinderwagen beansprucht, die Fläche sei als Erschliessungsfläche zu bezeichnen.
R1S.2023.05121 Seite 41 Sämtliche Gebäudezugänge seien von der Freifläche abzuziehen. In der Regel sei für Hauszugänge ("Fussgänger-Erschliessung") eine mindestens 1,5 m breite Erschliessung abzuziehen. Bei derart grossen Gebäuden mit vielen Arbeitsplätzen und Wohnungen genüge dieses Mass nicht, die Erschliessung müsse mindestens 3 m sein. lm vorliegenden Fall komme dazu, dass die Erdgeschosse teils öffentlichen Nutzungen aufweisen würden, was die Anforderungen an die Erschliessung erhöhe. Nicht an die Freiflächen anzurechnen seien sodann Flächen, welche für den Verkauf, Aussenbestuhlungen, Gartenrestaurants etc. beansprucht würden. 13.2.1. Gemäss § 257 PBG sind offene Flächen für dauernde Spiel- und Ruheplätze sowie Gärten bei der Freiflächenziffer anrechenbar (Abs. 1). Ausser Ansatz fallen Flächen von Gebäuden, Wäldern und Gewässern (Abs. 2). § 11 ABV umschreibt Spiel-, Ruhe- und Gartenflächen näher. Demnach sind einfache Garten- und kleine Gerätehäuschen sowie überdeckte und seitlich mindestens zur Hälfte der Abwicklung offene Gartensitzplätze (lit. a) sowie Spiel-, Ruhe- und Gartenanlagen auf Dachflächen, soweit sie mit der übrigen diesem Zwecke dienenden Fläche zusammenhängen und über einen freien Zugang verfügen (lit. b), der Freiflächenziffer anrechenbar. Ausser Ansatz fallen die flächenmässige Ausdehnung eines Hauptgebäudes (vorspringende Gebäudeteile ausgenommen) sowie Verkehrsflächen (Gartenwege und Hauszugänge für Fussgänger ausgenommen) und Fahrzeugabstellplätze, welche der internen Grundstückserschliessung dienen und daher ein gänzlich anderes Bedürfnis erfüllen und nicht dem Zweck der Freiflächen entsprechen. Diese Berechnungsweise geht unmissverständlich aus den entsprechenden Skizzen im Anhang ABV hervor. Die Begrünung der Freiflächen wird durch § 257 PBG ausdrücklich nicht gefordert (s. BRGE III Nr.0063/2012 in BEZ 2012 Nr. 42; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. Aufl., Wädenswil 2019, Bd. 2, S. 972 f.). 14. Vorliegend wird die Freiflächenziffer im entsprechenden Plan Nr. PX-040 (act. 17.7.) mit 5'529,29 m2 ausgewiesen und planerisch dargestellt. Der
R1S.2023.05121 Seite 42 Plan ist nicht "unscharf", wie die Rekurrentin vorbringt, aber im relativ grossen Massstab 1:1000. Mittels technischer Hilfsmittel ist es möglich, die ausgewiesene Freifläche in quantitativer Hinsicht zu überprüfen. Gemäss Erwägung G. lit. i ist eine eindeutigere Zuweisung der Erschliessungsflächen und deren Abgrenzung von den für den Aufenthalt ausgewiesenen Flächen erforderlich (Einreichung eines abgeänderten Umgebungsplans gemäss Auflage in Dispositivziffer IIII.B.1. lit. i). Eine wesentliche Reduktion der Freiflächen (wenn überhaupt) ergibt sich daraus nicht. Gemäss Erw. E. lit. a im angefochtenen Beschluss muss die Anlieferung des Gebäudes P 1, u.a. für die Retailflächen (s. Erw. E. lit. n), rückwärtig über die D-Strasse erfolgen. Beim Gebäude P 1 wird zur D-Strasse hin nur ein sehr schmaler Streifen Freifläche ausgewiesen, der mit dem zu korrigierenden Anlieferungskonzept allenfalls nicht mehr vollumfänglich der Freifläche zugerechnet werden kann. Die für Fussgänger begehbaren Bereiche zwischen den Gebäuden, über die die Hauszugänge erreicht werden, wurden nur teilweise der Freifläche zugewiesen. Entlang den Fassaden wurde jeweils bis zu den Hauszugängen ein ca. 1,5 m breiter Streifen in schematischer Weise als Verkehrsfläche nicht angerechnet, ebenso bei den Hauszugängen auf der Nord- und Südseite. Hauszugänge für Fussgänger können grundsätzlich der Freifläche zugerechnet werden (s. Skizze zu § 257 PBG im Anhang ABV). Bei einem intensiven Fussgängerverkehr, wie er vorliegend zu erwarten ist, erscheint es sachgerecht, auf einer Breite von ca. 1,5 m von Verkehrs- und nicht von Freiflächen auszugehen. Weshalb wie von der Rekurrentin verlangt eine Breite von 3 m veranschlagt werden soll, ist nicht nachvollziehbar. Zwischen den Gebäuden sind keine Abstellplätze für Velos, Motos, Scooters und Kinderwagen vorgesehen. Die Veloabstellplätze sind auf der Seite E- Strasse geplant und wurden von der Freifläche ausgenommen. Ausgenommen wurden auch die Bereiche mit Aussenbestuhlung (Gartenwirtschaften). Dies zu Recht, weil aufgrund der gewerblichen Nutzung keine freie, uneingeschränkte Zugänglichkeit gewährleistet ist. Im Ergebnis vermag die Rekurrentin nicht ernsthaft in Frage zu stellen, dass die mit 5'529,29 m2 bezifferte Freifläche nicht den im Plan dargestellten Flächen entspricht und mit dem angepassten Anlieferungskonzept und dem
R1S.2023.05121 Seite 43 abgeänderten Umgebungsplan die gemäss Art. 8 SBV verlangte Freiflächenziffer nicht mehr erreicht werden kann. Klarzustellen ist, dass die Baubehörde bezüglich der Freiflächenziffer weder einen auflageweise zu behebenden Mangel festgestellt, noch den Nachweis der Freifläche in ein nachgelagertes Bewilligungsverfahren verschoben hat. Verlangt wurde eine Präzisierung der Umgebungsgestaltung sowie eine Projektanpassung der Anlieferung mit möglichen Auswirkungen auf die Freiflächenziffer. Die Bewilligungsfähigkeit des Projekts steht zu Recht ausser Frage. Die betreffenden Nebenbestimmungen sind daher zulässig. 15.1. Die Rekurrentin ist der Auffassung, der Umgebungsplan genüge nicht, um zu beurteilen, ob die "Aussenräume von hoher Qualität" (Art. 1 Abs. 2 SBV) sein werden und der Umschwung so gestaltet werde, dass eine besonders gute Gesamtwirkung entstehe (Art. 15 Abs. 1 SBV). Die Auflage zur Überarbeitung des Umgebungsplans sei unzulässig und verstosse gegen den Grundsatz der Einheit der Baubewilligung. 15.2. Die Baubehörde entgegnet, die Auflage in Dispositiv Ziff. lll.B.1.i verknüpfe die Baubewilligung mit der Nebenbestimmung, dass im Sinne der Erwägungen vor Baueingabe ein präzisierter Umgebungsplan der Baubehörde einzureichen und genehmigen zu lassen sei. Der eingereichte Umgebungsplan (act. 17.3.1) sei bereits sehr aussagekräftig und es fehlten in der Gesamtbetrachtung nur noch wenige Details (Baumartenwahl, Materialisierung von Freiflächen, bessere Integration von Treppenaufgang). Bis auf die genannten Ausnahmen werde die besonders gute Gesamtwirkung und die hohe Qualität der Aussenräume in allen Punkten erfüllt. Die in Erwägung G. lit. j bemängelten Punke stellten offenkundig untergeordnete Mängel dar, die ohne weiteres behoben werden könnten. Sie seien nicht dazu geeignet, das ganze Bauvorhaben in Frage zu stellen, weshalb die Anpassung des Umgebungsplans keine konzeptionellen Änderungen mit sich ziehe. 15.3.1. Zu den mit dem Baugesuch einzureichenden Unterlagen gehört in der Regel auch ein Umgebungsplan (vgl. § 310 PBG und § 3 Abs. 1 lit. d der Bauverfahrensverordnung [BVV]). Es steht indessen grundsätzlich im Ermessen der
R1S.2023.05121 Seite 44 Baubehörde, den Umgebungsplan erst zu einem späteren Zeitpunkt – etwa vor Baubeginn – zu verlangen. Dies gilt nur dann nicht, wenn der Plan über Fragen Aufschluss zu geben hat, die für die Bewilligungsfähigkeit des Bauvorhabens von grundsätzlicher Bedeutung sind (wie beispielsweise die Umgebungsgestaltung im schutzwürdigen Ortsbild oder die verkehrssichere Gestaltung einer Zufahrt); auch bei Arealüberbauungen, bei denen erhöhte Anforderungen an die Umgebungsgestaltung gelten, gehört ein Umgebungsplan zur vollständigen Baueingabe (vgl. § 71 Abs. 2 und § 73 Abs. 1 PBG). Dem Grundsatz der Einheit der Baubewilligung zufolge ist ein Bauvorhaben stets in seiner Gesamtheit zu prüfen und zu beurteilen. Die Baubewilligung darf zufolge dieses Grundsatzes nicht derart aufgespaltet werden, dass wesentliche Teile des Projekts in einem späteren Verfahren zu beurteilen bleiben. Der baurechtliche Entscheid muss sich zu sämtlichen Punkten aussprechen, welche für die Bewilligungsfähigkeit eines Projekts von ausschlaggebender Bedeutung sind. Als Detailfrage, welche einem nachträglichen Verfahren vorbehalten werden kann und in der Regel erst auf den Baubeginn hin geklärt werden muss, gilt praxisgemäss insbesondere auch der Umgebungsplan (jedenfalls sofern er nicht für die Gesamtbetrachtung eines Projekts entscheidend ist; VB.2021.000609 vom 5. Mai 2022, E. 4.1). 15.3.2. Vorliegend wird die Umgebungsgestaltung in den Plänen "Situation Umgebung Baueingabe (Nr. PX-101, act. 17.3.1.) und "Situationsplan" (Nr. PX−800, act. 17.3.4.) bereits detailliert aufgezeigt. Eine Beurteilung im Baubewilligungsverfahren war möglich und es steht ausser Frage, dass mit den verlangten Anpassungen und Präzisierungen eine vorschriftsgemässe Umgebungsgestaltung erreicht werden kann. Die bemängelten Punkte stellten offenkundig untergeordnete Mängel dar, die ohne weiteres behoben werden können (Erhalt des Geleises bis an die Fassade von P 1, Anpassung der Treppe zum Veloraum, Reduktion des Belagsanteils durch Begrünung; s. Erwägungen G.a und G.j). Die noch zu präzisierenden Elemente (Angaben zur Bepflanzung, Ansaat, Substrat etc., eindeutige Zuweisung und Abgrenzung der Erschliessungsflächen, Angaben zur Art der Bepflanzung, zur Ausstattung, zur Belagsmaterialisierung, zur Art der Stützmauern und Beleuchtung etc.; s. Erwägungen G.h, G.i, G.j, G.k, G.q) sind nicht dazu geeignet, das ganze Bauvorhaben in Frage zu stellen. Sodann kann auf dem grossen Baugrundstück zweifellos ein verkehrssicherer und den Anforderungen an die
R1S.2023.05121 Seite 45 Umgebungsgestaltung genügender Leerungsstandort für die Rollcontainer und den Unterflurcontainer nachgewiesen werden (Erwägungen E.i. und E.k.). 16.1. Die Rekurrentin moniert eine ungenügende Erschliessung. Es sei nicht ersichtlich, inwiefern die aktuellen Gegebenheiten im Zusammenhang mit der M-Halle (d.h. vor Entfernung der Kranbahn und Tiefgarageneinfahrt der M- Halle, s. Erwägung D.a.) einer korrekten Darstellung der Situation effektiv entgegenstünden. Der Aufschub der Einreichung eines diesbezüglichen Situationsplans sei nicht rechtmässig. Hinzu komme, dass die Zufahrt bzw. Anlieferung für das Gebäude P 1 gemäss Bauentscheid ebenfalls rückwärtig über die D-Strasse erfolgen müsse, was zu einer massiven Anpassung des Bauvorhabens führe und nicht auflageweise erfolgen könne. Eine rückwärtige Erschliessung des Gebäudes P 1 mit insgesamt 26 zusätzlichen Durchfahrten (teilweise nachts und mit Schwerverkehr) auf der D-Strasse dürfte sich sowohl in lärmschutztechnischer als auch in physischer Hinsicht auf die Beschaffenheit und den Ausbau der D-Strasse auswirken. Wie das gelöst werden soll, sei offen. Ausserdem halte die Baubehörde fest (Erw. D.d und D.f, recte E.d. und E.f.), dass die Mindestanforderungen des vorgeschriebenen Ausfahrtstyps und die Sichtbereiche nicht eingehalten seien. Weiter könne das Gebäude P 1 nur teilweise und das Gebäude P 2 gar nicht von der alten D-Strasse angeliefert werden, solange die M-Halle inklusive der nördlichen Anbauten bestehe. Die Mängel seien nicht mit einer Nebenbestimmung heilbar und es werde gegen den Grundsatz der Einheit der Baubewilligung verstossen. 16.2. Die D-Strasse kann im Abschnitt zwischen der I- und der H-Strasse erst dann definitiv an der gemäss SBV vorgesehenen Lage ausgebaut werden, wenn die ehemalige Kranbahn und die Tiefgarageneinfahrt der M-Halle entfernt sind. Zu diesem Zeitpunkt ist ein Situationsplan mit Darstellung der Strasse und Normalprofil zur Genehmigung einzureichen (Erw. D.a). Der vollständige Ausbau der D-Strasse ist für die Erschliessung des vorliegenden Bauvorhabens nicht erforderlich. Die Tiefgarage erstreckt sich über
R1S.2023.05121 Seite 46 alle Gebäude P 1 bis 3, wodurch auch das Gebäude P 1 verkehrlich direkt erschlossen ist (s. Erdgeschossplan - Verkehrliche Erschliessung, act. 17.3.3.). Daran ändert das im Sinne von Erwägung E.a zu verbessernde Anlieferungskonzept des P 1 nichts. Der Anlieferungsverkehr für P 1 kann rückwärtig ab der H-Strasse zufahren, die unmittelbar an der südlichen Gebäudeecke vorbeiführt. Der Aussenraum vor der östlichen Hälfte der betreffenden Südwestfassade bietet genug Platz f