Privater Gestaltungsplan "Areal Hardturm - Stadion" (2/2) | Der Perimeter umfasst eine Fläche von 54’619 m auf dem Hardturm-Areal in der Stadt Zürich. Mit dem Gestaltungsplan sollen die Voraussetzungen für die Realisierung eines Fussballstadions mit einer Kapazität von maximal 18'500 Zuschauerplätzen, eines gemeinnützigen Wohnungsbaus sowie zweier Wohn- und Geschäftshochhäuser mit einer maximal zulässigen Gesamthöhe von 140 m geschaffen werden. Zahlreiche in der Umgebung wohnhafte Personen, ein Verein und eine Stockwerkeigentümergemeinschaft rekurrierten gegen das Projekt. In diesem Fall machten die Rekurrierenden mehrere Verfahrensmängel, eine fehlende Interessenabwägung, die Unzulässigkeit zweier Hochhäuser in vielerlei Hinsicht, eine übermässige Abweichung von der Grundnutzungsordnung sowie zahlreiche weitere Mängel geltend, insbesondere in Bezug auf das Lärm-, Gewässer- und Naturschutzrecht. Das Baurekursgericht wies beide Rekurse ab, soweit es darauf eintrat und bestätigte die Zustimmung der Stimmbevölkerung zum privaten Gestaltungsplan sowie die entsprechende Genehmigungsverfügung der kantonalen Baudirektion.
Volltext
Baurekursgericht des Kantons Zürich 1. Abteilung
G.-Nr. R1S.2022.05185 BRGE I Nr. 0158/2023
Entscheid vom 18. August 2023
Mitwirkende Abteilungspräsident Claude Reinhardt, Baurichterin Beatrice Bosshard, Baurichter Christian Hurter, Gerichtsschreiber Mario Gasser
in Sachen Rekurrierende 1. Verein A, […] 2. - 54. […] alle vertreten durch […] gegen Rekursgegnerschaft 1. Gemeinderat Zürich, Stadthaus, 8022 Zürich vertreten durch […] 2. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich 3. Stadt Zürich, Stadthaus, Stadthausquai 17, Postfach, 8022 Zürich Nr. 3 vertreten durch […] 4. B, […] 5. C, […] 6. D, […] 7. E, […] 8. F, […] 9. G, […] Nr. 4 - 9 vertreten durch H, […] diese vertreten durch […]
betreffend Festsetzungssbeschluss des Gemeinderats Zürich G.-Nr. 2019-235 vom 23. Oktober 2019 sowie Genehmigungsverfügung der Baudirektion Kanton Zürich Nr. ARE 21-1065 vom 26. August 2022; Privater Gestaltungsplan "Areal Hardturm - Stadion" mit Umweltverträglichkeitsprüfung, Grundstück Kat.-Nr. 1, Zürich 5 - Escher Wyss _______________________________________________________
R1S.2022.05185 Seite 2 hat sich ergeben: A. Der Gemeinderat der Stadt Zürich stimmte mit Beschluss vom 23. Oktober 2019 dem privaten Gestaltungsplan "Areal Hardturm-Stadion" mit Umweltverträglichkeitsprüfung zu. Der Geltungsbereich umfasst das Grundstück Kat.-Nr. 1 in Zürich, welches im Eigentum der Stadt Zürich steht. Gegen den Gemeinderatsbeschluss wurde das Referendum ergriffen, woraufhin die Vorlage in der Volksabstimmung vom 27. September 2020 angenommen wurde. Nachdem das Bundesgericht letztinstanzlich mit Urteilen vom 17. Juni 2022 zwei Stimmrechtsrekurse abgewiesen hatte, erfolgte am 26. August 2022 die Genehmigung durch die Baudirektion Kanton Zürich. Zustimmung und Genehmigung wurden am 5. Oktober 2022 im kantonalen Amtsblatt publiziert. B. Mit gemeinsamer Eingabe vom 2. bzw. 4. November 2022 erhoben der Verein A sowie 53 natürliche Personen fristgerecht Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragten die Aufhebung der beiden genannten Entscheide, unter gesetzlichen Kosten- und Entschädigungsfolgen. Gleichzeitig stellten sie den Verfahrensantrag, den übrigen Parteien sei superprovisorisch und unter Strafandrohung zu verbieten, die Namen und Adressen der Rekurrierenden samt Vereinsmitglieder gegenüber Nichtparteien bzw. Drittpersonen (insbesondere den beiden Fussballclubs GCZ und FCZ) bekannt zu geben. C. Mit Präsidialverfügung vom 7. November 2022 wurde vom Rekurseingang Vormerk genommen und der H eine Frist angesetzt, um bekannt zu geben, wer den Gestaltungsplan aufgestellt hat. Zudem wurde das Gesuch der Rekurrierenden um Erlass superprovisorischer Massnahmen abgewiesen.
R1S.2022.05185 Seite 3 D. Am 16. November 2022 erklärten die B, die C, die D, die E, die F sowie die G, dass sie als designierte Baurechtsnehmerinnen die H beauftragt hätten, den privaten Gestaltungsplan aufzustellen. E. Mit Präsidialverfügung vom 18. November 2022 wurden die Baurechtsnehmerinnen anstelle der H als private Rekursgegnerinnen ins Rubrum aufgenommen. Gleichzeitig wurde das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. F. Mit Eingabe vom 15. Dezember 2022 beantragte die Baudirektion unter Verweis auf den Mitbericht des Amts für Raumentwicklung (ARE) vom 14. Dezember 2022 die Abweisung des Rekurses. Die kommunale Vorinstanz und die Stadt Zürich als Grundeigentümerin stellten mit Vernehmlassung vom 20. Dezember 2022 den Antrag, der Rekurs sei abzuweisen, soweit auf diesen einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Rekurrierenden. Die privaten Rekursgegnerinnen beantragten mit Vernehmlassung vom 21. Dezember 2022 ebenfalls die Abweisung des Rekurses, soweit darauf einzutreten sei. Die Verfahrenskosten seien den Rekurrierenden aufzuerlegen und diese seien zu verpflichten, den privaten Rekursgegnerinnen eine Umtriebsentschädigung zu zahlen. G. Mit Replik vom 1. Februar 2023 und Dupliken vom 23. bzw. 27. Februar 2023 blieben die Parteien bei ihren Anträgen. Die Rekurrierenden reichten mit Datum vom 15. Juni 2023 eine weitere Eingabe ins Recht. H. Am 27. Juni 2023 führte die 1. Abteilung des Baurekursgerichts im Beisein der Parteien einen Augenschein auf dem Lokal durch. Im Nachgang dazu erfolgte am 6. Juli 2023 eine weitere rekurrentische Eingabe, am 17. Juli 2023 eine Eingabe der Rekursgegner 1 und 3 sowie am 20. Juli 2023 eine der privaten Rekursgegnerinnen.
R1S.2022.05185 Seite 4 I. Auf die Vorbringen der Parteien und die anlässlich des Lokaltermins gemachten Feststellungen wird, soweit zur Entscheidbegründung erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen Bezug genommen.
Es kommt in Betracht: 1.1. Zum Rekurs und zur Beschwerde ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung hat (§ 338a Satz 1 des Planungs- und Baugesetzes [PBG]). Mit dieser Umschreibung der Legitimation verlangt das Gesetz zunächst, dass die Rekurrierenden über eine hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung zum Baugrundstück bzw. den dort vorgesehenen Bauten und Anlagen verfügen, kraft derer sie stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit von der angefochtenen Anordnung betroffen sind. Das vom Gesetz alsdann verlangte schutzwürdige Interesse (Anfechtungsinteresse) setzt voraus, dass die Rekurrierenden mit der Gutheissung des Rechtsmittels einen Nutzen erlangen bzw. einen Nachteil abwenden. Das Interesse der Rekurrierenden kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein. Der angestrebte Nutzen muss stets ein eigener und die Betroffenheit eine unmittelbare sein. Schliesslich ist zu verlangen, dass das Anfechtungsinteresse aktuell ist. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Nachbarn zur Beschwerdeführung gegen ein Bauvorhaben – oder wie vorliegend gegen einen Gestaltungsplan – legitimiert, wenn sie mit Sicherheit oder zumindest grosser Wahrscheinlichkeit durch Immissionen (Lärm, Staub, Erschütterungen, Licht oder andere Einwirkungen) betroffen werden, die der Bau oder Betrieb der fraglichen Anlage hervorruft. Bei weiträumigen Einwirkungen kann ein grosser Kreis von Personen zur Beschwerdeführung legitimiert sein. Als wichtiges Kriterium zur Beurteilung der Betroffenheit dient in der Praxis die räumliche Distanz zum Bauvorhaben bzw. zur Anlage. Die Rechtsprechung
R1S.2022.05185 Seite 5 bejaht in der Regel die Legitimation von Nachbarn, deren Liegenschaften sich in einem Umkreis von bis zu rund 100 m befinden. Bei grösseren Entfernungen muss eine Beeinträchtigung aufgrund der konkreten Gegebenheiten glaubhaft gemacht werden. Allerdings wurde stets betont, dass nicht schematisch auf einzelne Kriterien (insbesondere Distanzwerte) abgestellt werden dürfe, sondern eine Gesamtwürdigung anhand der konkreten Verhältnisse erforderlich sei (BGE 140 II 214, E. 2.3; vgl. auch BGE 136 II 281, E. 2.3.1 und 2.3.2; je mit weiteren Hinweisen). Die erforderliche Beziehungsnähe können auch Mieter als Nachbarn des zu bebauenden Grundstücks aufweisen, falls ihr Mietverhältnis unbefristet oder zumindest auf lange Dauer angelegt und nicht gekündigt ist (VB.2012.00025 vom 25. April 2012, E. 2. m.w.H.). 1.2. Ein als juristische Person konstituierter Verband kann – im eigenen Namen, aber gewissermassen stellvertretend – die persönlichen Interessen seiner Mitglieder geltend machen, wenn es sich um solche handelt, die er nach seinen Statuten zu wahren hat, die der Mehrheit oder doch einer Grosszahl seiner Mitglieder gemeinsam sind und zu deren Geltendmachung durch Rekurs jedes dieser Mitglieder befugt wäre (sogenannte egoistische Verbandsbeschwerde; vgl. BGE 142 II 80, E. 1.4.2.). Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein; sie sollen die Popularbeschwerde ausschliessen. Die Wahrung der Interessen der Mitglieder muss zu den statutarischen Aufgaben des Verbands gehören, wobei an die Formulierung in den Statuten allerdings keine hohen Anforderungen gestellt werden. 1.3. Die Baudirektion macht bezüglich der Legitimation des Rekurrenten 1 geltend, dass von den 85 Mitgliedern der grösste Teil (63) auf der nördlichen Seite der Limmat und lediglich ein kleinerer Teil (23) in Zürich-West und annähernd im Umfeld des Gestaltungsplanperimeters wohne. Für den grössten Teil des Vereins würden sich die Auswirkungen der Vorhaben im Gestaltungsplanperimeter darauf beschränken, dass sie inskünftig die beiden Wohnhochhäuser als Teil ihrer Aussicht wahrnähmen. Eine gewisse Beeinträchtigung der Aussicht entfalte jedoch nicht das nötige Gewicht, um die Betroffenheit des grössten Teils der Mitglieder zu begründen.
R1S.2022.05185 Seite 6 1.4. Der Verein A bezweckt gemäss Art. 2 der Statuten (act. 5.2), eine städtebaulich sinnvolle Entwicklung in Zürich West zu fordern. Er "wendet sich mit politischen und juristischen Mitteln gegen Vorhaben, welche die Wohnlichkeit in diesem und den anliegenden Stadtteilen bedrohen". Der Vorstand kann im Namen des Vereins Rekurse oder Einsprachen tätigen, wenn er es im Interesse des Vereins erachtet (Art. 7 der Statuten). Eine solcher Vorstandsbeschluss liegt in Bezug auf den vorliegenden Gestaltungsplan mit Datum vom 24. Oktober 2022 vor. Aufgrund des Mitgliederverzeichnisses (act. 5.4 f.) ergibt sich sodann, dass ein Grossteil der Vereinsmitglieder in der näheren Umgebung östlich und nördlich des Gestaltungsplanperimeters wohnhaft ist. Angesichts der erheblichen Ausmasse der Bauvolumen (insb. zwei Hochhäuser mit einer zulässigen Gesamthöhe von 140 m), der Hanglage, von welcher die nördlich und nordwestlich wohnenden Vereinsmitglieder auf den Perimeter herunterblicken sowie vor dem Hintergrund, dass im Perimeter ein Fussballstadion mit einer Kapazität von 18’000 Zuschauerplätzen geplant ist, ist von einer Grossanlage mit weiträumigen Einwirkungen auszugehen. Hinzu kommt, dass laut dem Bericht Sportlärm ein Wohngebäude einen Mindestabstand von 650 m vom Stadion aufweisen müsste, damit dort die Belastungsrichtwerte sicher eingehalten werden können (S. 62, berechnet mit aktuellem Richtprojekt für ein fiktives Gebäude am Hönggerhang in der Empfindlichkeitsstufe II). Die legimitationsbegründende Betroffenheit ist daher (mindestens) auch bei den unmittelbar nördlich der Limmat wohnhaften Vereinsmitgliedern trotz Distanzen von teilweise bis zu 650 m zu bejahen (vgl. act. 5.5). Da eine grosse Zahl dieser Mitglieder gemäss Eigentümerauskunft im GIS-ZH Eigentümer der fraglichen Grundstücke ist, erweist sich als entbehrlich, bezüglich bestimmter weiterer Mitglieder Nachweise betreffend das Bestehen eines auf unbestimmte Dauer abgeschlossenen Mietverhältnisses einzufordern. Die Legitimation des Rekurrenten 1 zur Erhebung einer egoistischen Verbandsbeschwerde ist nach dem Gesagten zu bejahen. 1.5. Die Rekurrierenden 2-54 wurden mit Verfügung vom 7. November 2022 aufgefordert, den Nachweis zu erbringen, dass sie an der jeweils angegebenen Adresse in einem auf Dauer angelegten Mietverhältnis wohnen oder Eigentümerstellung haben, damit die räumliche Beziehungsnähe der einzelnen Personen überprüft werden kann. Für den Unterlassungsfall wurde angedroht, dass auf den Rekurs nicht eingetreten würde.
R1S.2022.05185 Seite 7 Die Rekurrierenden 16 und 47 haben innert Frist keinen Nachweis erbracht und sind gemäss Eigentümerauskunft im GIS-ZH an den angegebenen Wohnadressen auch nicht als Eigentümer verzeichnet. Androhungsgemäss ist auf ihren Rekurs somit nicht einzutreten. Die anwaltlich vertretene Rekurrentin 36 reichte einzig eine Kopie eines Telefonbucheintrags ein, was ihr Mietverhältnis offensichtlich nicht rechtsgenügend nachweist (act. 18.29). Auf ihren Rekurs ist daher ebenfalls nicht einzutreten. Gleiches gilt für den anwaltlich vertretenen Rekurrenten 38, der einzig eine Meldebestätigung für Niedergelassene einreichte (act. 18.31). Ebenfalls nicht einzutreten ist auf den Rekurs der anwaltlich vertretenen Rekurrentin 39, welche innert angesetzter Frist lediglich einen Mietvertrag für ein Atelier einreichte, der überdies bereits per 30. September 2017 endete (act. 18.32). Die Rekurrierenden 41 und 43 reichten einen bis zum 30. September 2024 befristeten Mietvertrag für das Einfamilienhaus […] in Zürich ein (act. 18.34). Im konkreten Fall kann dabei nicht von einem auf lange Dauer angelegten Mietverhältnis gesprochen werden, zumal bis dahin kaum mit einem Baubeginn und sicher nicht mit einem laufenden Stadionbetrieb gerechnet werden kann (vgl. BGr 1C_307/2012 vom 15. November 2012, E. 3.3). Ihnen ist daher ebenfalls die Rekurslegitimation abzusprechen und auf ihren Rekurs nicht einzutreten. Die anwaltlich vertretene Rekurrentin 46 reichte einzig eine Wohnsitzbestätigung ein (act. 18.37). Auch dies reicht nicht als Nachweis des Mietverhältnisses, weshalb auch auf ihren Rekurs nicht einzutreten ist. 1.6. Bei den übrigen Rekurrierenden handelt es sich nachgewiesenermassen um Mieter oder gemäss Eigentümerauskunft im GIS-ZH um Eigentümer von Grundstücken, die in der Nachbarschaft des Gestaltungsplanperimeters liegen. Nebst der hinreichend engen nachbarlichen Raumbeziehung ist aufgrund der zahlreichen, nachfolgend zu behandelnden Rügen auch das erforderliche schutzwürdige Interesse zu bejahen.
R1S.2022.05185 Seite 8 1.7. Zusammenfassend ergibt sich, dass die Rekurslegitimation sämtlicher Rekurrierenden zu bejahen ist – mit Ausnahme der Rekurrierenden 16, 36, 38, 39, 41, 43, 46 und 47. Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf den Rekurs der übrigen Rekurrierenden einzutreten. 1.8. Zu erwähnen bleibt in formeller Hinsicht die Eingabe vom 6. Juli 2023, worin die Rekurrierenden zum Augenschein-Protokoll bemerken, mehrere Aussagen des rekurrentischen Rechtsvertreters würden keine Erwähnung im Protokoll finden. Diesbezüglich gilt, dass Ausführungen der Parteien nur dann und bloss im Ergebnis protokolliert werden, wenn sie sich über die Schriftsätze hinausgehend zu den tatsächlichen Gegebenheiten äussern – wie dies auch im Protokoll so vermerkt wurde. Die fraglichen Aussagen sind weitgehend bereits im Schriftenwechsel zu finden, sofern sie sich überhaupt zu tatsächlichen Gegebenheiten äussern (vgl. act. 47). Das Protokoll ist daher nicht zu ergänzen, die Eingabe aber zu den Akten zu nehmen. 2.1. Der Gestaltungsplanperimeter umfasst das Grundstück Kat.-Nr. 1 mit einer Fläche von 54’619 m2. Dieses wird im Süden von der Pfingstweidstrasse, im Norden durch die Hardturmstrasse, nordöstlich durch die Förrlibuckstrasse sowie im Osten durch die überbauten Grundstücke Kat.-Nrn. 2 und 3 begrenzt. Der Gestaltungsplanperimeter liegt vollumfänglich in der Zentrumszone Z5 gemäss Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich (BZO). 2.2. Auf dem streitbetroffenen Hardturm-Areal wurde bereits im Jahre 1929 ein Fussballstadion erstellt, welches bis 1998 mehrere Umbauten erfuhr. Am 1. September 2007 fand das letzte Spiel in jenem Stadion statt und Anfang Dezember 2008 wurde mit dem Abriss des Stadions begonnen. Seit der Jahrtausendwende wurden nacheinander verschiedene Projekte für einen Neubau des Stadions verfolgt, welche aus verschiedenen und hier nicht zu vertiefenden Gründen gescheitert sind oder aufgegeben wurden.
R1S.2022.05185 Seite 9 2.3. Im kantonalen Richtplan ist das Stadion Hardturm als Vorhaben "Ersatzneubau Sportstadion" mit kurzfristigem Realisierungshorizont eingetragen. Der Gestaltungsplanperimeter liegt gemäss kantonalem Richtplan sodann in einem Zentrumsgebiet von kantonaler Bedeutung ("Zürich-Hard/Alt-stetten"). Dieses Zentrumsgebiet ist als Entwicklungsgebiet vermerkt, welches mit Ausrichtung auf die S-Bahn-Stationen sowie in Abstimmung mit dem Westast Zürich (Hauptverkehrsstrasse) und der Limmattalbahn weiterentwickelt und verdichtet werden soll (Kantonaler Richtplan, Ziff. 2.3.2, Nr. 2). Gemäss regionalem Richtplan ist das Hardturm-Areal dem kompakten Stadtkörper zugewiesen, in welchem zusätzliche Verdichtungspotenziale identifiziert und ermöglicht werden sollen. Sodann liegt der Perimeter in einem Gebiet mit sehr hoher Dichte, es wird eine bauliche Dichte von 180 % bis 315 % angestrebt. Im Gebiet Zürich West wird als Funktion und Ziel Folgendes ausgeführt: Es sei die Transformation des ehemaligen Industriegebietes weiterzuführen und eine gebietsweise Erhöhung der anzustrebenden baulichen Dichte und Prüfung geeigneter weiterer Hochhausstrukturen. Hinsichtlich der Nutzung sei das Potenzial für den Ausbau der Zentrumsfunktion (Bildung, Verwaltung, Kultur), Wohnen, Dienstleistung, Quartierversorgung, produzierendes Gewerbe und Industrie zu erhalten und zu nutzen. Zudem seien die Freiflächen zu erhalten, aufzuwerten und zu entwickeln und die Limmat mit ihren Uferbereichen als Erholungsraum zu stärken (Regionaler Richtplan, Ziff. 2.2.2). Gemäss dem kommunalem Richtplan liegt das fragliche Areal in einem Gebiet, welches über die BZO 2016 verdichtet werden soll. Im Rahmen der Weiterentwicklung von Zürich-West seien sehr hohe Dichten und eine hohe Konzentration von Nichtwohnnutzungen, insbesondere im Dienstleistungsbereich, anzustreben. Wohnnutzungen sollen ermöglicht werden, sofern Lärmbelastung und Beschattung dies zulassen würden. Im streitbetroffenen Hardturm-Areal soll eine sehr hohe bauliche Dichte mit einer Ausnützungsziffer > 250 % mit Wohn- und Arbeitsnutzungen angestrebt werden. Zudem ist das Hardturm-Areal dem heterogenen Gebiet zugeteilt, welches vielgestaltige Gebiete, in denen unterschiedliche Nutzungen und Strukturen nebeneinander existieren, bezeichne. Die Nutzungen seien stark gemischt. Die Erdgeschosse stünden in direktem Bezug zum Stadtraum, hier konzentrierten sich mehrheitlich gewerbliche und publikumsorientierte Nutzungen. Gleichzeitig
R1S.2022.05185 Seite 10 gebe es Lagen, an denen im Hochparterre gewohnt werden könne. Die Bebauung sei je nach Situation unterschiedlich. Sie umfasse grossmassstäbliche Strukturen mit Hochhäusern, beispielsweise mit Hochhausclustern (mit Hochhäusern über 80 m), ebenso wie feinkörnige Strukturen (Kommunaler Richtplan Siedlung, Landschaft, öffentliche Bauten und Anlagen Stadt Zürich, Ziff. 3.1.3). 2.4. Derzeit steht auf dem westlichen Arealbereich das Parkhaus Hardturm (samt Parkplätzen für Schwerverkehr westlich des Parkhauses). Der Bereich des abgebrochenen Hardturm-Stadions wurde im Jahr 2010 mit einem Asphaltbelag versehen, damit er für Spezialveranstaltungen (z. B. Zirkus) temporär genutzt werden kann. Den östlich des Parkhauses gelegenen Teil des Areals hat die Stadt Zürich im Jahr 2011 dem "Verein Stadionbrache" in Gebrauchsleihe abgegeben, für eine quartierverträgliche, nicht kommerzielle Zwischennutzung bis zum Baubeginn einer neuen Überbauung. Die ehemalige Trainingswiese im Osten weist heute eine Wiesen‐ und Buschvegetation auf, welche vereinzelt mit Neuanpflanzungen und kleineren Bauten durchsetzt ist. Am östlichen Rand des Perimeters verläuft heute der Sportweg, eine von Blauen Zonen gesäumte Stichstrasse. 2.5. Im Jahr 2015 schrieb der Zürcher Stadtrat einen selektiven Investoren-Studienauftrag aus, um privaten Investoren den Weg zu ebnen, auf dem Hardturm-Areal ein neues Fussballstadion zu entwickeln. Aus diesem Studienauftrag ging das Projekt "Ensemble" als Siegerprojekt hervor. Das Projekt "Ensemble" setzt sich aus drei Teilen zusammen: einem Fussballstadion mit maximal 18’500 Zuschauerplätzen, einer genossenschaftlichen Wohnsiedlung mit 174 Wohnungen und einem Investorenprojekt (zwei Wohn- und Geschäftshäuser) mit rund 600 Wohnungen. Das Siegerprojekt wurde zum Richtprojekt weiterentwickelt und diente als Grundlage für den vorliegenden privaten Gestaltungsplan. Der Gestaltungsplan setzt sich aus den Gestaltungsplanvorschriften (GPV) und dem zugehörigen Plan im Massstab 1:1000 zusammen (Art. 2 GPV). Er soll gemäss Art. 1 GPV die Voraussetzungen für die Realisierung und den mit der Umgebung verträglichen Betrieb eines Fussballstadions, eines gemeinnützigen Wohnungsbaus und zweier Wohn- und Geschäftshäuser
R1S.2022.05185 Seite 11 schaffen. Der Geltungsbereich wird mit dem Gestaltungsplan in drei Teilgebiete (A, B, C) gegliedert. Das im Osten liegende Teilgebiet A beinhaltet die gemeinnützigen Wohngebäude, das Fussballstadion mit Umgebung ist im mittigen Teilgebiet B vorgesehen und im westlichen Teilgebiet C sind die beiden Wohn- und Geschäftshochhäuser geplant. Grundlage bildet dabei das zum Richtprojekt weiterbearbeitete Siegerprojekt aus dem Investoren-Studienauftragsverfahren vom 13. November 2018. Solange der Gestaltungsplan in Kraft ist, finden die Bestimmungen der BZO im Geltungsbereich keine Anwendung (Art. 3 Abs. 1 GPV). Weitere wesentliche und bereits hier erwähnenswerte Festlegungen lauten wie folgt: Das Teilgebiet A dient der Wohnnutzung. Daneben sind mässig störende Handels-, Dienstleistungs-, Gewerbe- und Gastronomienutzungen zulässig. Im Teilgebiet B gilt die Sportnutzung mit zugehörigen Neben- und Infrastrukturnutzungen als Kernnutzung, wobei die Kapazität der festen Tribünen auf 18’500 Zuschauende beschränkt ist. Als Nebennutzung sind mässig störende Handels-, Dienstleistungs-, Gewerbe- und Gastronomienutzungen zulässig. Im Teilgebiet C sind Wohnnutzungen sowie mässig störende Handels-, Dienstleistungs-, Gewerbe- und Gastronomienutzungen zulässig (Art. 5 GPV). Art. 11 GPV begrenzt die maximale anrechenbare Geschossfläche in allen Geschossen im Teilgebiet A auf 22'000 m2, im Teilgebiet B auf 15'000 m2 und im Teilgebiet C auf 88'000 m2. Die Gebäude sind innerhalb der im Plan angegebenen Baubegrenzungslinien anzuordnen (Art. 12 Abs. 1 GPV). Die maximale Gesamthöhe beträgt gemäss Art. 16 Abs. 1 GPV im Teilgebiet A 25 m, im Teilgebiet B 20 m und im Teilgebiet C 140 m. Es sind zudem drei öffentlich nutzbare Plätze zu erstellen, deren schematische Lage im Plan festgelegt ist (vgl. Art. 23 GPV). Mindestens an den neun im Plan bezeichneten Lagen sind überdies grosskronige Bäume zu pflanzen (Art. 26 Abs. 2 GPV). Gemäss den Schlussbestimmungen der GPV wird mit Inkrafttreten des Gestaltungsplans Art. 81a der BZO bzw. werden die "Sonderbauvorschriften Fussballstadion Zürich" aufgehoben (Art. 53). Ebenfalls mit Inkrafttreten des Gestaltungsplans aufgehoben werden die Vorschriften zum privaten Gestaltungsplan Stadion Zürich vom 4. Juni 2003 (Art. 54 GPV).
R1S.2022.05185 Seite 12 Gemäss Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV; vgl. Ziff. 11.4 des Anhangs zur UVPV) ist eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich, weil im Geltungsbereich des Gestaltungsplans der massgebliche Schwellenwert von 500 Abstellplätzen für Personenwagen überschritten wird. Die Prüfung wurde durchgeführt. 3.1. Der Gestaltungsplan ist ein Sondernutzungsplan, der eine städtebaulich, architektonisch und wohnhygienisch einwandfreie Überbauung anstrebt. Zu diesem Zweck stellt er für ein bestimmtes Gebiet eine Spezialbauordnung auf, welche von den allgemeinen Festlegungen der Bau- und Zonenordnung abweicht und diese überlagert. So werden mit Gestaltungsplänen für bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend festgelegt; dabei darf von den Bestimmungen über die Regelbauweise und von den kantonalen Mindestabständen abgewichen werden (§ 83 Abs. 1 PBG). Der Gestaltungsplan hat auch die Erschliessung sowie die gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen zu ordnen, soweit sie nicht schon durch einen Quartierplan geregelt sind; überdies kann er Festlegungen über die weitere Umgebungsgestaltung enthalten (§ 83 Abs. 3 PBG). Bei der Festsetzung und Genehmigung eines Gestaltungsplans besteht ein weiter Gestaltungsspielraum; indessen muss er die Richtplanung und das übergeordnete Recht respektieren, namentlich die Ziele und Grundsätze von Art. 1 und Art. 3 des Raumplanungsgesetzes (RPG). Die Anforderungen und das Ausmass der zulässigen Abweichungen von der Grundnutzungsordnung (Bau- und Zonenordnung) sind gesetzlich nicht definiert. Nach der Rechtsprechung dürfen Sondernutzungspläne zwar für einzelne Gemeindeabschnitte von der ihnen zugrunde liegenden Grundnutzungsordnung abweichen. Die Abweichungen dürfen die Grundordnung, welche auf eine Gesamtsicht der Gemeindeplanung ausgerichtet ist, jedoch nicht ihres Sinngehalts entleeren. Ansonsten gerät das wichtige Prinzip der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Planung in Gefahr und kann die Bau- und Zonenordnung ihre Funktion, die zulässige Dimensionierung und Nutzung der Bauten aus einer ganzheitlichen Optik festzulegen und aufeinander abzustimmen, nicht mehr erfüllen (BGE 135 II 209, E. 5.2. f., VB.2018.00760 vom 8. Juli 2020, E. 5.2.1). Anders als bei Arealüberbauungen und Sonderbauvorschriften sind die Grundeigentümer im Perimeter eines Gestaltungsplans an dessen Festlegungen gebunden.
R1S.2022.05185 Seite 13 Die Grundordnung wird also ersetzt, womit nur noch gestaltungsplankonform gebaut werden darf (vgl. zum Ganzen Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. Aufl., Wädenswil 2019, Bd. 1, S. 179 f.). 3.2. Gemäss Lehre und Rechtsprechung hat sich die Rekursinstanz bei der Überprüfung von Nutzungsplänen und Sondernutzungsplänen einschliesslich Quartierplänen unbesehen ihrer grundsätzlich uneingeschränkten Überprüfungsbefugnis (vgl. § 20 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes [VRG]) aus Gründen der aus der Gemeindeautonomie (Art. 50 der Bundesverfassung [BV] und Art. 85 der Zürcher Kantonsverfassung [KV]) abgeleiteten Planungsautonomie Zurückhaltung aufzuerlegen. Diese Zurückhaltung gilt insbesondere dann, wenn es auf die Beurteilung der örtlichen Verhältnisse ankommt. Zudem ist das den Gemeindebehörden bei der Nutzungsplanung zustehende erhebliche prospektiv-technische Ermessen zu berücksichtigen. Die Rechtsmittelbehörde darf nicht unter mehreren verfügbaren und angemessenen Lösungen wählen bzw. eine zweckmässige Würdigung der Gemeinde durch ihre eigene ersetzen. Beruht der kommunale Entscheid auf einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Umstände, so hat ihn die Rekursinstanz zu respektieren. Indessen ist ein Einschreiten der Rekursinstanz nicht erst dann verlangt, wenn die Würdigung der Gemeinde schlechthin unhaltbar oder willkürlich ist; es genügt, wenn sich die kommunale Planung auf Grund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, den wegleitenden Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widerspricht oder wenn sie offensichtlich unangemessen ist. Insofern ist die Gemeindeautonomie durch übergeordnetes Recht eingeschränkt und die Gemeinde hat ihrem Planungsentscheid eine nachvollziehbare Würdigung der massgebenden Verhältnisse des Einzelfalls sowie eine vertretbare Interessenabwägung zu Grunde zu legen (Marco Donatsch, in: Kommentar VRG, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014, § 20 Rz. 77 ff.; VB.2018.00151 vom 6. September 2018, E. 4.2.; VB.2014.00077 vom 9. April 2015, E. 2.1; BGr 1C_428/2014 vom 22. April 2015, E. 2.2). 4.1. Die Rekurrierenden machen zunächst geltend, dass die durchgeführte Gestaltungsplanung verschiedene verfahrensrechtliche Vorschriften missachte.
R1S.2022.05185 Seite 14 4.2.1. Das Mitwirkungsverfahren sei ungenügend gewesen und habe die Anforderungen von Art. 4 RPG nicht erfüllt, so die Rekurrierenden. Der Zürcher Stadtrat habe zwar pro forma ein Mitwirkungsverfahren durchgeführt, sich aber nicht inhaltlich mit den Mitwirkungseingaben auseinandergesetzt. Er habe von 78 Anträgen lediglich zwei gleichlautende Anträge vollumfänglich und fünf Anträge teilweise berücksichtigt. Dazu komme, dass der Gestaltungsplan nach der öffentlichen Mitwirkung überarbeitet worden sei, was bedeute, dass Änderungen vorgenommen worden seien, welche nicht Gegenstand der Mitwirkung gewesen seien. 4.2.2. Art. 4 Abs. 1 RPG sieht vor, dass die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden die Bevölkerung über Ziele und Ablauf der Planungen nach dem RPG unterrichten. Sie sorgen dafür, dass die Bevölkerung bei Planungen in geeigneter Weise mitwirken kann (Abs. 2). Als Mindestgarantie fordert Art. 4 RPG, dass die Planungsbehörden neben der Freigabe der Entwürfe zur allgemeinen Ansichtsäusserung Vorschläge und Einwände nicht nur entgegennehmen, sondern auch materiell beantworten. Es genügt allerdings, wenn sich die Behörden materiell mit den Vorschlägen und Einwänden befassen, eine individuelle Beantwortung wird nicht verlangt. Information und Mitwirkung ermöglichen die notwendige Breite der Interessenabwägung, bilden eine wichtige Grundlage für den sachgerechten Planungsentscheid und tragen damit zu einer qualitativ guten Planung bei (BGE 135 II 286, E. 4.1 und E. 4.2.3 je m.w.H.). Konkretisierend statuiert § 7 Abs. 2 PBG, dass die Pläne vor der Festsetzung öffentlich aufzulegen sind und sich innert 60 Tagen nach der Bekanntmachung jedermann bei der die Auflage verfügenden Instanz zum Planinhalt äussern kann. Über die nicht berücksichtigten Einwendungen wird gesamthaft bei der Planfestsetzung entschieden (§ 7 Abs. 3 PBG). 4.2.3. Die öffentliche Auflage fand während 60 Tagen vom 16. September 2017 bis zum 20. November 2017 statt. Innerhalb der Auflagefrist gingen 60 Einwendungsschreiben ein, in denen insgesamt 78 unterschiedliche Anträge formuliert wurden. Das Amt für Städtebau der Stadt Zürich verfasste in der Folge den "Bericht zu den Einwendungen" vom 5. April 2019, worin alle Anträge
R1S.2022.05185 Seite 15 und dazu je eine detaillierte Stellungnahme festgehalten wurden. Damit werden die oben dargelegten Mindestanforderungen an das Mitwirkungsverfahren mehr als erfüllt. Nur weil die Anträge überwiegend abschlägig beantwortet wurden, heisst dies nicht, dass keine inhaltliche Auseinandersetzung stattgefunden hat. Die rekurrentischen Ausführungen sind diesbezüglich nicht nachvollziehbar. Soweit die Rekurrierenden sinngemäss geltend machen, der Gestaltungsplan hätte aufgrund der vorgenommenen Änderungen nach der öffentlichen Mitwirkung nochmals neu aufgelegt werden müssen, ist ihre Rüge ebenfalls nicht stichhaltig: Gemäss Praxis und Lehre muss bei nachträglichen Planänderungen, die mit Blick auf den Gesamtzusammenhang untergeordnet und nicht von weiter gehendem öffentlichen Interesse sind, das Mitwirkungsverfahren nicht wiederholt werden (VB.2013.00722 vom 4. September 2014, E. 7.1.2 m.H. auf BGE 135 II 286, E. 4.2.3). Wesentliche Planänderungen sind nicht ersichtlich und werden von den Rekurrierenden auch nicht behauptet. Sie führen in ihrer Replik einzig pauschal aus, die Überarbeitung habe andere Themen betroffen als diejenigen, welche in den Mitwirkungseingaben vorgebracht worden seien, oder seien auf andere Ursachen oder Anregungen zurückzuführen. 4.3.1. Gerügt wird weiter, der Vorprüfungsbericht sei der Öffentlichkeit bekannt zu machen, was nicht erfolgt sei. Der Vorprüfungsbericht sei eine wesentliche Grundlage, nicht nur, weil er Hinweise auf Änderungsbedarf am entworfenen Gestaltungsplan gemacht habe, sondern auch, weil er letztlich Grundlage für die angefochtenen Entscheide habe sein müssen. Er gehöre zu den öffentlichen Beschlussakten und den Genehmigungsakten und sei mit der Publikation dieser Entscheide bekannt zu machen. 4.3.2. Bau- und Zonenordnungen, Sonderbauvorschriften und Gestaltungspläne können vor ihrer Festsetzung der zuständigen Direktion zur Vorprüfung eingereicht werden (§ 87a Abs. 1 PBG).
R1S.2022.05185 Seite 16 Vorliegend wurde von einer Vorprüfung Gebrauch gemacht. Da dieser Verfahrensschritt dem klaren Wortlaut nach fakultativ ist, kann er auch nicht Gegenstand des vorgeschriebenen Umfangs eines Planungsdossiers sein und muss folglich auch nicht öffentlich aufgelegt werden. Der Gestaltungsplan wurde im Nachgang zu den im Rahmen der Vorprüfung vorgebrachten Hinweisen und Auflagen entsprechend überarbeitet (vgl. Planungsbericht, S. 64). Der in diesem Sinn weiterbearbeitete Gestaltungsplan wurde schliesslich festgesetzt und genehmigt. Die Prüfung der Recht- und Zweckmässigkeit sowie der Angemessenheit durch die Baudirektion erfolgte im Genehmigungsverfahren (vgl. § 5 Abs. 1 PBG), wobei die Baudirektion bei der Genehmigung an den Vorprüfungsbericht gebunden war (§ 89 Abs. 2 PBG). Wesentlich ist daher nicht mehr der Vorprüfungsbericht, sondern nur noch der Genehmigungsentscheid (nebst der Planfestsetzung). Dieser wurde, wie es § 5 Abs. 3 PBG vorsieht, zusammen mit dem geprüften Akt veröffentlicht und aufgelegt. Das Verfahren erweist sich daher in diesem Punkt als rechtmässig. 4.4.1. Die Rekurrierenden machen weiter geltend, der Planungsbericht vom 4. März 2019 enthalte die vorausgesetzten Informationen nicht, weshalb es den angefochtenen Entscheiden an einer genügenden Begründung fehle. Wo es darum gehe, die Inhalte des Gestaltungsplans zu erläutern, würden die rechtlichen Grundlagen und die Begründung der Ermessensbetätigung fehlen. Auch enthalte der Planungsbericht beispielsweise keine Aussagen zum Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) und zu den Naturwerten im Gestaltungsplanperimeter. Weiter fehlten der Beschrieb der Lärmsituation und von möglichen Massnahmen sowie die Äusserungen zu den Abweichungen von der Regelbauweise und den kantonalen Mindestabstandsvorschriften sowie zur raumplanungsrechtlichen Interessenabwägung. 4.4.2. Gemäss Art. 47 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung (RPV) erstattet die Behörde, welche die Nutzungspläne erlässt, der kantonalen Genehmigungsbehörde (Art. 26 Abs. 1 RPG) Bericht darüber, wie die Nutzungspläne die Ziele und Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), die Anregungen
R1S.2022.05185 Seite 17 aus der Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG), die Sachpläne und Konzepte des Bundes (Art. 13 RPG) und den Richtplan (Art. 8 RPG) berücksichtigen und wie sie den Anforderungen des übrigen Bundesrechts, insbesondere der Umweltschutzgesetzgebung, Rechnung tragen. Art. 47 Abs. 1 RPV umschreibt den Mindestinhalt des Planungsberichts. Der Planungsbericht ist für die kantonale Genehmigungsbehörde bestimmt. Er ermöglicht es ihr, die Herausforderungen der Ortsplanung in der betreffenden Gemeinde besser zu verstehen und von Amtes wegen Auskünfte über die verschiedenen entscheidenden Aspekte zu erhalten (BGr 1C_852/2013 vom 4. Dezember 2014, E. 3.1.2 m.H.; Heinz Aemisegger / Samuel Kissling, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016, Vorbemerkungen, N 47 ff.; vgl. auch Merkblatt "Gestaltungsplan" der Baudirektion, Amt für Raumentwicklung, act. 5.6). 4.4.3. Der Planungsbericht nach Art. 47 RPV vom 4. März 2019 bezeichnet in Ziff. 1.3 die massgeblichen Beilagen und enthält in den Kapiteln 4.4 bis 4.6.9 Verweise auf die gleichzeitig vorgelegten Fachberichte, wie z.B. den Bericht Verkehrslärm oder den Umweltverträglichkeitsbericht. Zahlreiche Fachgebiete werden damit sehr ausführlich dokumentiert und es werden die jeweiligen Anforderungen sowie deren Umgang dargelegt. Dass der Planungsbericht nicht nur aus einem einzigen Dokument besteht, ist unerheblich, solange wie vorliegend im Planungsbericht selbst auf die einzelnen Fachberichte verwiesen wird. Der Planungsbericht zeigt auf, welches die Beweggründe und Auslöser für die Planungsarbeiten waren und wie die Planungsziele umgesetzt werden sollen. Sodann berücksichtigt er die Rahmenbedingungen des kantonalen, regionalen und kommunalen Richtplans sowie auch umweltrelevante Gesichtspunkte. Die Anregungen aus der Bevölkerung werden, wie bereits beschrieben, im Bericht zu den Einwendungen ebenfalls breit abgehandelt. Inhalt bildet sodann ein Vergleich der Regelbauweise mit der Bauweise gemäss Gestaltungsplanvorgaben. Auf die von den Rekurrierenden ebenfalls erwähnten Aspekte hinsichtlich des ISOS sowie der raumplanerischen Interessenabwägung wird andernorts noch im Detail einzugehen sein. Im Übrigen genügt der Planungsbericht den Anforderungen gemäss Art. 47 RPV.
R1S.2022.05185 Seite 18 4.5.1. Die Rekurrierenden monieren sodann eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Sie hätten bei der Gestaltungsplanung keine förmliche Gelegenheit gehabt, von ihrem entsprechenden Recht Gebrauch zu machen. Im Allgemeinen sähen die Gesetze eine Einwendungs- oder Einsprachemöglichkeit vor. Das PBG kenne kein solches Einsprache- oder Einwendungsverfahren. Im zürcherischen Planungsrecht gebe es keine institutionalisierte Gewährung des rechtlichen Gehörs. Das Mitwirkungsverfahren (Art. 4 RPG) habe eine andere Funktion und könne den Anspruch auf rechtliches Gehör nicht ersetzen. Das zürcherische Verfahrensrecht sei bundesverfassungswidrig. 4.5.2. Im Raumplanungsrecht werden individueller Rechtsschutz und damit die Gewährung des rechtlichen Gehörs in Art. 33 RPG abschliessend konkretisiert: Nutzungspläne werden öffentlich aufgelegt (Abs. 1). Das kantonale Recht sieht wenigstens ein Rechtsmittel vor (Abs. 2) und gewährleistet volle Überprüfung durch wenigstens eine Beschwerdebehörde (Abs. 3 lit. b). Damit erhalten die Legitimierten (Abs. 3 lit. a) Gelegenheit, im Beschwerdeverfahren mit ihren Anliegen zu den sie tangierenden Planänderungen gehört zu werden (BGE 135 II 286, E. 5.3). Das Bundesgericht hat im zitierten Entscheid erwogen, dass ein Verfahren, das die öffentliche Auflage des Nutzungsplanes erst nach dessen Festsetzung durch das zuständige Organ zur Einleitung des Rechtsmittelverfahrens anordnet, dem Anspruch von Art. 33 RPG genügt: Der in Art. 33 RPG konkretisierte Gehörsanspruch verlangt (nur), dass sich entweder die kommunale oder die kantonale Behörde im Einsprache-, Beschwerde- oder Homologationsverfahren mit den formgerecht und innert Frist erhobenen Einwendungen materiell befassen muss (BGE 107 Ia 273). Verlangt wird in Art. 33 RPG lediglich die Auflage der Nutzungspläne, nicht aber auch der Planentwürfe. Je nach Ausgestaltung des kantonalen Verfahrens ist gemäss Bundesgericht in Kauf zu nehmen, dass sich die Betroffenen erst gegenüber der Rechtsmittelinstanz erstmalig rechtlich zur Wehr setzen können und nicht schon gegenüber der Planungsbehörde. Damit geht einher, dass die Rechtsmittelinstanz, die zwar über eine umfassende Sachverhalts- und Rechtskontrolle verfügt, das Planermessen der Planungsbehörde respektiert. Insoweit mag
R1S.2022.05185 Seite 19 der Standard der Gehörsgewährung im Beschwerdeverfahren jenem der Gehörsgewährung im Einspracheverfahren nicht vollumfänglich zu entsprechen. Dennoch ist der Anspruch auf rechtliches Gehör gewahrt (zum Ganzen: BGE 135 II 286, E. 5.3). 4.5.3. Die Rekurrierenden setzen sich mit dieser Rechtsprechung nicht eingehend auseinander. Sie machen in der Replik geltend, sie würden die Schlussfolgerungen des Bundesgerichts für nicht rechtlich, sondern nur für staatspolitisch begründet halten. Weshalb das rechtliche Gehör nicht auch nachträglich gewahrt werden könnte, wie es die bundesgerichtliche Praxis zulässt, erklären die Rekurrierenden aber nicht. Es besteht somit kein Anlass, die Rechtslage "neu beurteilen zu lassen", wie dies die Rekurrierenden in der Replik fordern. Das Verfahren ist rechtmässig ausgestaltet. Die Rüge verfängt nicht. 4.5.4. In diesem Zusammenhang bleibt das rekurrentische Vorbringen zu erwähnen, wonach die Baudirektion in ihrer Genehmigungsverfügung nicht auf eine Eingabe vom 3. März 2022, welche Rekurrierende in Hinblick auf den Genehmigungsentscheid gemacht hätten, eingegangen sei. Von Rechts wegen sei die Baudirektion nicht verpflichtet gewesen, auf diese Eingabe einzutreten. Angesichts der Tatsache, dass das kantonalzürcherische Recht aber den von einem Gestaltungsplan Betroffenen nicht institutionell das rechtliche Gehör gewähre, sei die Baudirektion gehalten gewesen, sich mit der Eingabe vom 3. März 2022 auseinanderzusetzen. Es wurde vorstehend dargelegt, dass im Gestaltungsplanverfahren den Betroffenen das rechtliche Gehör gewährt wurde. Diese Rüge zielt daher ins Leere. Es bleibt zu bemerken, dass die Baudirektion (bzw. das Amt für Raumentwicklung) mit Schreiben vom 8. April 2022 den Eingang des Schreibens bestätigte und die Prüfung der Planungsvorlage im Sinne von § 5 Abs. 1 PBG zusicherte. 4.6.1. Im Rekurs wird weiter vorgebracht, der Gemeinderat habe den Stadtrat unzulässigerweise ermächtigt, Änderungen am privaten Gestaltungsplan "in ei-
R1S.2022.05185 Seite 20 gener Zuständigkeit" vorzunehmen, sofern sich diese als Folge von Rechtsmittelentscheiden oder im Genehmigungsverfahren als notwendig erweisen würden (angefochtener Beschluss, Ziff. 2). Der Stadtrat habe keine "eigene Zuständigkeit", was die inhaltliche Festsetzung von Gestaltungsplänen betreffe. Der Gemeinderat selber dürfe keine Änderungen an einem ihm vorgelegten Gestaltungsplanentwurf vornehmen, womit er auch keine Änderungskompetenz an den Stadtrat delegieren könne. Ziffer 2 des angefochtenen Beschlusses des Gemeinderats fehle es an einer gesetzlichen Grundlage, weshalb diese Ziffer rechtswidrig und aufzuheben sei. 4.6.2. Gemäss Ziffer 2 des angefochtenen kommunalen Beschlusses wird der Stadtrat ermächtigt, Änderungen am privaten Gestaltungsplan "Areal Hardturm – Stadion" mit Umweltverträglichkeitsprüfung in eigener Zuständigkeit vorzunehmen, sofern sich diese als Folge von Rechtsmittelentscheiden oder im Genehmigungsverfahren als notwendig erweisen würden. Solche Beschlüsse seien im Städtischen Amtsblatt und im Amtsblatt des Kantons Zürich sowie in der Amtlichen Sammlung zu veröffentlichen. 4.6.3. Nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung lässt sich aus dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit ein Anspruch des Grundeigentümers ableiten, dass untergeordnete Mängel eines privaten Gestaltungsplans im Rechtsmittelverfahren über einschränkende Nebenbestimmungen behoben werden. Dass solche Korrekturen nicht mehr vom ursprünglich berufenen Gemeindeparlament bzw. dem Volk, sondern von der Exekutive vorgenommen werden, ist nach der Praxis unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten unbedenklich. Die Zustimmung zu privaten Gestaltungsplänen bedingt im Wesentlichen ein Abwägen zwischen den Interessen des Plangebers an einer optimierten Überbauung seines Areals einerseits und den allenfalls dagegenstehenden öffentlichen Interessen sowie den privaten Nachbarinteressen andererseits. Bei dieser Ausgangslage wird der Zustimmungsbeschluss ausschliesslich von denjenigen Kreisen angefochten, welche zusätzliche Beschränkungen der Baumöglichkeiten anstreben. Notwendige Anpassungen liegen daher stets ihm Rahmen der bereits mit dem Zustimmungsbeschluss eingeräumten Baumöglichkeiten (zum Ganzen: VB.2007.00300 vom 4. Oktober 2007, E. 6.6).
R1S.2022.05185 Seite 21 4.6.4. Diese Rechtsprechung gilt auch bei der vorliegend zu beurteilenden Sachund Rechtslage. Im Übrigen entspricht die beanstandete Kompetenzdelegation einer verbreiteten Praxis der Gemeinden bei der Festsetzung von Nutzungsplanungen und wird jedenfalls insoweit als zulässig erachtet, als für die Neufestsetzung kein Spielraum für eine nutzungsplanerische Ermessensbetätigung verbleibt (BEZ 1986 Nr. 40 und 1996 Nr. 7). Diese Voraussetzung wäre im Einzelfall zu prüfen. Ziffer 2 des angefochtenen kommunalen Beschlusses erweist sich daher entgegen der rekurrentischen Auffassung als zulässig. 4.7. Zusammengefasst wurde das Planungsverfahren im vorliegenden Fall rechtmässig durchgeführt. 5.1. Die Rekurrierenden machen weiter geltend, der Gestaltungsplan ermögliche zwei Hochhäuser mit einer Höhe von je 140 m, was aus mehreren Gründen unzulässig sei. 5.2.1. Die gemäss Art. 9 Abs. 1 BZO vorgenommene Ausscheidung der Hochhausgebiete sei ungesetzlich, so die Rekurrierenden. Die Hochhausgebiete seien riesig. Es sei unklar, wo letztlich ein Hochhaus realisiert werde. In der Stadt Zürich sei man nicht davor geschützt, dass neben dem eigenen Einfamilienhaus plötzlich ein Hochhaus erstellt werde. Die Regelungen über die zulässigen Standorte von Hochhäusern seien zu unverbindlich und zu unbestimmt. Die Art, wie der Ergänzungsplan die Standorte für Hochhäuser ausscheide, sei rechtswidrig. Sie genüge rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht. 5.2.2. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Nutzungspläne und damit in engem Sachzusammenhang stehende planerische Festlegungen im Anschluss an ihren Erlass anzufechten; eine akzessorische Überprüfung ist grundsätzlich ausgeschlossen (vgl. BGE 121 II 317, E. 12c; BGE 116 Ia 207, E. 3b; RB 1987 Nr. 9). Eine akzessorische Überprüfung von Nutzungsplänen
R1S.2022.05185 Seite 22 wird nach der Rechtsprechung bei deren späteren Anwendung nur dann zugelassen, "wenn sich der Betroffene bei Planerlass noch nicht über die ihm auferlegten Beschränkungen Rechenschaft geben konnte und er im damaligen Zeitpunkt keine Möglichkeit hatte, seine Interessen zu verteidigen" (VB.2009.00319 vom 13. Januar 2010, E. 5.2; VB.2007.00067 vom 25. April 2007, E. 3.2.1 mit Hinweisen). Ferner lässt die Rechtsprechung eine Überprüfung zu, wenn sich die tatsächlichen Verhältnisse oder die gesetzlichen Voraussetzungen seit Annahme des Plans in einer Weise geändert haben, dass das öffentliche Interesse an der Beibehaltung der auferlegten Nutzungsbeschränkungen dahingefallen sein könnte. Diese Präzisierung entspricht der Überprüfungsbefugnis von Nutzungsplänen gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG (BGE 116 Ia 207; BGE 127 I 103, E. 6b; VB.2009.00319 vom 13. Januar 2010, E. 5.2; VB.2007.00067 vom 25. April 2007, E. 3.2.1 mit weiteren Hinweisen). Diese Rechtsprechung gilt jedoch nur für Bauvorschriften, die dazu dienen, Art, Natur und Umfang der im Zonenplan kartografisch dargestellten Nutzungen zu umschreiben, die also anstelle einer Planlegende stehen und mit dem Zonenplan ein untrennbares Ganzes bilden (vgl. BGE 116 Ia 207 E. 3b; BGr, 5. September 1997, ZBl 100/1999, S. 218 ff., 223). Sie legen für bestimmte, kartografisch ausgewiesene Parzellen konkret und verbindlich die bauliche Nutzbarkeit fest, sodass sich die betroffenen Grundeigentümer schon bei Planerlass über die ihnen auferlegten Beschränkungen im Klaren sein können und es ihnen daher zuzumuten ist, bereits in diesem Zeitpunkt Rechtsmittel zu ergreifen. Den übrigen Bestimmungen des kommunalen Baurechts, die eine Zonen übergreifende Regelung treffen oder an die persönliche Situation des Benutzers anknüpfen, kommt dagegen Erlasscharakter zu; ihre Rechtmässigkeit können die Betroffenen deshalb noch im Anwendungsfall überprüfen lassen (vgl. BGE 116 Ia 207 E. 3b; BGr, 5. September 1997, ZBl 100/1999, S. 218 ff., 223). 5.2.3. Hochhäuser sind Gebäude mit einer Höhe von mehr als 25 m. Sie sind nur gestattet, wo die Bau- und Zonenordnung sie zulässt (§ 282 PBG, in der hier anwendbaren, bis 28. Februar 2017 gültigen Fassung). Nach Art. 9 BZO sind Hochhäuser in den im entsprechenden Ergänzungsplan bezeichneten Gebieten zulässig (Abs. 1). Die zulässige Gesamthöhe beträgt in den Gebieten I und II 80 m und im Gebiet III 40 m (Abs. 2).
R1S.2022.05185 Seite 23 Dementsprechend hat die Stadt Zürich den "Ergänzungsplan Hochhausgebiete" erlassen, mit welchem das Stadtgebiet parzellenscharf den Hochhausgebieten I, II oder III oder keinem Hochhausgebiet zugeteilt worden ist. Der Gestaltungsplanperimeter liegt vollumfänglich im Hochhausgebiet I. Das Hochhausgebiet wurde am 16. Mai 2001 rechtskräftig festgesetzt. 5.2.4. Der "Ergänzungsplan Hochhausgebiet" betrifft weder eine unbestimmte Vielzahl von Fällen, noch bedarf er der Konkretisierung durch Verfügung. Er kann daher grundsätzlich nicht akzessorisch überprüft werden. Die betroffenen Personen konnten sich schon bei Planerlass über diese Nutzungsbeschränkungen ein klares Bild machen und hätten die Möglichkeit gehabt, diese Festlegung als Teil der Nutzungsplanung anzufechten. Dies haben die Rekurrierenden nicht getan. Auch sind keine zwischenzeitlichen Änderungen der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse dargetan worden. Der "Ergänzungsplan Hochhausgebiet" kann daher im vorliegenden Verfahren nicht akzessorisch angefochten und überprüft werden, wie es die Rekurrierenden sinngemäss verlangen. 5.2.5. Ohnehin überzeugen die rekurrentischen Vorbringen auch inhaltlich nicht: Einerseits wurden die Hochhausgebiete nach klaren städtebaulichen Prinzipien festgelegt, wobei auf die Richtlinien für die Planung und Beurteilung von Hochhausprojekten des städtischen Amtes für Städtebau zu verweisen ist, welche die Zuweisungen eingehend erläutern (Aktualisierte Neuauflage 2012; hernach: Hochhaus-Richtlinien; vgl. dazu im Detail nachstehend E. 5.3.5). Andererseits wird der Schutz von Nachbarliegenschaften durch die Anforderungen von § 284 PBG sowie die auch für Hochhäuser geltenden Abstandsvorschriften gewährleistet (vgl. BEZ 2018 Nr. 39). 5.3.1. Die Rekurrierenden monieren sodann zusammengefasst, dass es den mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Hochhäusern am ortsbaulichen Gewinn fehle. Die Hochhäuser würden das typische Stadtbild Zürichs nachhaltig zerstören und auch das Landschaftsbild stark beeinträchtigen. Der ortsbauliche Gewinn sei auch nie das Ziel der beiden Hochhäuser gewesen, sondern eine Querfinanzierung des Stadions. Die Lage der beiden Hochhäuser sei nicht
R1S.2022.05185 Seite 24 ortsbaulich begründet, sondern zufällig. Die stadträumliche Lage spreche gegen einen Hochhausstandort am geplanten Ort, erst recht in der mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Höhe: Der Standort liege am Rande des Hochhausgebiets und ausgerechnet am Rand lasse der Gestaltungsplan die Überschreitung der ohnehin schon grosszügigen Höhe von 80 m zu, und zwar um 60 m auf maximal 140 m. Ausserdem vertrage sich dieser Standort nicht mit seiner Lage am Erholungsraum Limmat und seiner Nähe zum Hönggerberg, nahe an der Hangkante. Gegen diesen Standort spreche auch die unmittelbare Nachbarschaft zu Wohnquartieren und die Quartierstruktur. Die Hochhäuser stünden in unmittelbarer Nähe von Wohnbauten mit maximal fünf Vollgeschossen sowie den kleinmassstäblichen Bernoulli-Häusern. Sodann würden sie mit ihrer Höhe den Taleinschnitt verstellen. Die Hochhäuser hätten wegen ihrer (Über-) Höhe keine räumlichen Bezüge zu anderen Hochhäusern. 5.3.2. Die Rekursgegner 1 und 3 halten dem entgegen, dass das dem Gestaltungsplan zugrundeliegende und damit ermöglichte Richtprojekt "Ensemble" das Resultat eines als qualifiziertes Konkurrenzverfahren durchgeführten Investoren-Studienauftragsverfahrens sei. In dieser Beurteilung sei dem weiterbearbeiteten Projekt durchgehend eine besonders gute Gesamtwirkung attestiert und der ortsbauliche Gewinn durch die Hochhäuser bestätigt worden. Sodann führen sie zusammengefasst aus, dass das Quartier Zürich-West seit den 1990er-Jahren einem starken Wandel unterliege. Zu den älteren Industrie-, Logistik- und Bürobauten hätten sich neue Wohn- und Wohn-/Geschäftshochhäuser gesellt, die die Silhouette des Quartiers und der Stadt immer stärker geprägt hätten. Das Hardturm-Areal sei aufgrund seiner Grösse und seiner Lage am Kreuzungspunkt wichtiger Verkehrsachsen, welcher quasi den Abschluss des Entwicklungsgebiets Zürich-West und den Übergang zum Entwicklungsgebiet Altstetten bilde, von grosser städtebaulicher Bedeutung. Die präzise in den Perimeter gesetzten Volumen des Projekts "Ensemble" reflektierten die gewachsenen industriellen Strukturen des Escher-Wyss-Quartiers. Die geplanten Hochhäuser würden fortschreiben, was in Zürich-West in den letzten Jahren Gestalt angenommen habe: Ein Gebiet mit locker gesetzten Hochhäusern, die sich in Materialisierung und Höhenentwicklung unterscheiden würden, aber dennoch prägend seien für das Gebiet. Die beiden Hochhäuser setzten an der Kreuzung Pfingstweid-
R1S.2022.05185 Seite 25 und Hardturmstrasse einen wichtigen städtebaulichen Akzent; damit komme ihnen die Funktion des verbindenden Scharniers zu, sie seien der "Missing Link", der die verschiedenen Gebiete Zürich-West / Altstetten / Freiräume Hardhof & Limmat - zusammenführe. Die Sockelbauten der Hochhäuser würden zusammen mit dem Stadion und der Genossenschaftssiedlung einen Horizont bilden, der die Höhe der umliegenden Bauten aufnehme und so die kontextuelle Verortung in die unmittelbare Umgebung sicherstelle. Die Beurteilung der Voraussetzungen von § 284 Abs. 1 und 2 PBG erfolge in der Stadt Zürich anhand der Vorgaben der Hochhaus-Richtlinien und diese Vorgaben würden durch das Projekt "Ensemble" erfüllt. Dass die Hochhaus- Richtlinien die Voraussetzungen von § 284 Abs. 1 und 2 PBG und dabei insbesondere den Nachweis des ortsbaulichen Gewinns zudem korrekt umsetzten, werde in der Lehre bestätigt. Dem Bezug zum öffentlichen Raum und der Schaffung von Innen- und Aussenräumen mit Öffentlichkeitscharakter, werde mit dem Projekt "Ensemble" grosse Beachtung geschenkt. Sodann treffe zu und sei auch stets transparent gemacht worden, dass der Investoren-Studienauftrag aufgrund der bisherigen Planungsgeschichte zum Ziel gehabt habe, privaten Investorinnen und Investoren den Weg für ein privat finanziertes Fussballstadion auf dem Areal Hardturm zu ebnen. Deshalb sei Inhalt des Studienauftragsprojekts neben dem Fussballstadion und dem gemeinnützigen Wohnungsbau auch ein Investorenprojekt, welches es den privaten Investoren erlauben würde, die notwendige Rendite zu erwirtschaften, da ein Fussballstadion für sich nicht rentabel betrieben werden könne. Der Standort der Hochhäuser stehe damit in engem Zusammenhang mit dem Stadion. Das Investorenprojekt andernorts zu realisieren, sei sowohl aus planerischen Gründen als auch aus Gründen der Finanzierung nicht praktikabel. Zudem sei die Erzielung einer hohen baulichen Dichte mittels Hochhäusern an diesem Standort auch durch die übergeordneten richtplanerischen Vorgaben klar begründet Die Hochhäuser lägen ferner keineswegs in unmittelbarer Nähe von Wohnbauten, sei doch der westliche Teil des Gestaltungsplanperimeters umgeben von Strassen und in deren Anschluss von einer Industrie- und einer Freihaltezone.
R1S.2022.05185 Seite 26 Die private Rekursgegnerschaft argumentiert entsprechend und verweist u.a. ebenfalls auf die Beurteilung der Fachjury. Zudem merken sie an, dass die mit dem Gestaltungsplan zulässigen Hochhäuser auch dem aktuellen Entwurf der überarbeiteten Hochhaus-Richtlinien entsprächen. 5.3.3. In ihrer Replik nehmen die Rekurrierenden ergänzend Bezug auf diesen Entwurf der Hochhaus-Richtlinien. Die fünf übergeordneten städtebaulichen Prinzipien, welche der Entwurf definiere, würden bestätigen, dass Hochhäuser im Hardturm-Areal städtebaulich nicht richtig seien. 5.3.4. Der Gestaltungsplan muss die übergeordnete Planung sowie das übergeordnete Recht respektieren, namentlich die Ziele und Grundsätze von Art. 1 und 3 RPG. Darüber hinaus bedarf es keiner speziellen Rechtfertigung für eine bestimmte Planung, solange es sich um eine sachgerechte Nutzungsplanung handelt, die sich an den objektiven Gegebenheiten orientiert (vgl. VB.2004.00135 vom 7. April 2004, E. 4.2). Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG verlangt, dass Siedlungen, Bauten und Anlagen sich in die Landschaft einordnen. Diese Bestimmung beinhaltet einerseits einen Rechtssetzungsauftrag an die Kantone, welche die Einordnung auf der Stufe der Baubewilligungen regelmässig mittels ästhetischer Generalklauseln verlangen (vgl. § 238 PBG), bezeichnet gleichzeitig aber auch einen allgemeinen Planungsgrundsatz, welchen die Behörden bei der Ausübung des ihnen zustehenden Ermessens – sei es bei der Planfestsetzung oder bei der Planverwirklichung – zu beachten haben. So hat sich auch die zweckmässige Unterteilung der Bauzonen in Teilzonen mit unterschiedlichen Nutzungen, Nutzungsdichten und Bauvorschriften unter anderem an der Einordnung von Siedlungen, Bauten und Anlagen in die Landschaft zu orientieren. Dabei ist insbesondere zu beachten, dass die von der Zonenordnung einmal vorgegebenen Nutzungsmöglichkeiten in der Regel im Baubewilligungsverfahren auch ausgeschöpft werden dürfen, ohne dass einem Bauvorhaben mit Bezug auf sein Volumen eine Verletzung der ästhetischen Generalklausel vorgeworfen werden kann (BGE 115 Ia 114 und 115 Ia 363 E. 3a; RB 1992 Nr. 66 mit Hinweisen). Soweit es demnach um die Zulassung der einzelnen Baukörper geht, insbesondere um deren Höhe, Länge, Geschosszahl und um die Grundstücksausnützung, obliegt es der Gemeinde, die unterschiedlichen
R1S.2022.05185 Seite 27 Zonenarten und Teilzonen im Rahmen der Zonenplanung derart in Beziehung zu einander zu setzen, dass sich die Bauten und Siedlungen auch bei Ausschöpfen der zugelassenen Bauvolumina genügend in die Landschaft einordnen. Dabei ist generell den Siedlungsrändern, dies insbesondere im Bereiche naturnaher Landschaften und Wälder, spezielle Aufmerksamkeit zu schenken (vgl. Art. 3 Abs. 2 lit. d und e RPG; VB.2004.00135 vom 7. April 2004, E. 4.3.1). Daraus folgt für den vorliegenden Fall, dass die allgemeine Gestaltungsvorschrift von § 238 Abs. 1 PBG und die erhöhten Anforderungen an die architektonische Gestaltung von Hochhäusern gemäss § 284 Abs. 2 PBG nicht direkt anwendbar sind. Eine ästhetische Würdigung der aufgrund des Gestaltungsplans möglichen Überbauung ist vorliegend nur insoweit vorzunehmen, als es um die Zulassung von Baukörpern mit den im Situationsplan Mst. 1:1000 definierten Ausmassen geht. Demgegenüber ist die Detailprojektierung im Baubewilligungsverfahren vorzunehmen und die Frage der rechtsgenügenden Einordnung in einem allfälligen Rechtsmittelverfahren gegen die nachfolgende Baubewilligung gerichtlich zu beurteilen (vgl. VB.2019.00017 vom 14. November 2019, E. 8.2 ff. mit Hinweis auf VB.2006.00396 vom 10. Mai 2007, E. 4.3.; vgl. zum Ganzen auch BRGE III Nr. 0208/2015 vom 15. Dezember 2015, E. 6.5.2; BRGE I Nr. 0095/2017 vom 14. Juli 2017, E. 10.3.5). 5.3.5. Die Rekursgegnerschaft nennt in ihren Ausführungen, auf die verwiesen werden kann, einleuchtende und überzeugende Gründe für das geplante Bebauungskonzept mit zwei Hochhäusern. Schlüssig ist ihre Argumentation vor allem, weil sie sich auf die Einschätzung des Ausschusses des Fachgremiums stützen, welcher die städtebaulichen und architektonischen Aspekte beurteilt und eingehend erläutert (Protokoll des Amts für Städtebau vom 1. März 2019 zur Beurteilung der Weiterbearbeitung). Zu betonen ist die Verbindungsfunktion des Projektes zwischen Kreis 5 und Altstetten und Höngg sowie die Setzung eines kräftigen Akzentes am besagten Verkehrsknotenpunkt durch die Hochhäuser. Auch die Einbettung in das Entwicklungsgebiet Zürich-West sowie die übrige Landschaft ist gelungen. Hinzu kommen der enge planerische Konnex zwischen dem Stadion und der Wohnnutzung sowie der Umstand, dass sich das westliche Hardturm-Areal aufgrund seiner zentralen und sehr gut erschlossenen Lage grundsätzlich für eine verdichtete Überbauung mit
R1S.2022.05185 Seite 28 Hochhäusern eignet (auch aufgrund des Schattenwurfs in Richtung Strassenraum und Erholungszone bzw. Tramwendeplatz Hardhof; vgl. BGr 1C_471/2021 vom 10. Oktober 2022, E. 3.5.2.2). Grundlagen zur qualitativen Beurteilung von Hochhausprojekten liefern in der Stadt Zürich die erwähnten Hochhaus-Richtlinien. Diese halten unter dem Titel der städtebaulichen Prinzipien unter anderem fest, Hochhäuser gehörten in zentrumsnahe Gebiete und nicht in die Peripherie; Baugebietsränder seien sensibel, so dass an den Übergängen zu Freihalte- und Erholungszonen keine Hochhäuser stehen dürften; ausgenommen seien weiter topographisch empfindliche und bevorzugte Wohngebiete wie Hang-, Ansichts- und Aussichtslagen. Spezifisch die Anforderungen an Hochhäuser im als "weniger empfindlich" qualifizierten Gebiet I betreffend wird unter anderem ausgeführt, der Bezug zu den bestehenden und projektierten Gebäuden grossmassstäblichen und heterogenen Charakters sei mit grosser Sorgfalt herzustellen. Hochhäuser sollen weiträumig mit dem Stadtkörper in präzise Beziehung treten und wenn möglich Gruppen bilden. Weiter sei die Schaffung von Innen- und Aussenraum mit hohem Öffentlichkeitscharakter von grosser Bedeutung und solle die Anordnung des Hochhauses, seine Erdgeschossgestaltung und seine umgebenden Aussenräume die Vernetzung der bestehenden und geplanten öffentlich zugänglichen Freiräume unterstützen. Im Sinne allgemein geltender architektonischer Anforderungen werden schliesslich unter anderem die besondere Bedeutung der Proportionen, die sorgfältige Gliederung und die hohe Qualität von Grundriss und Schnitt erwähnt. Die Rekurrierenden vermögen nicht aufzuzeigen, weshalb das Projekt den Hochhaus-Richtlinien widersprechen würde – was gleichermassen für die aktuell geltende Fassung sowie den Entwurf der Neufassung gilt. Die Hochhäuser setzen genau die dort festgehaltenen Anforderungen um, wie dies die Rekursgegnerschaft zutreffend vorbringt. Insbesondere wird der Bezug zum grossmassstäblichen Entwicklungsgebiet Zürich-West hergestellt. Auch die gewünschte Gruppenbildung wird im räumlichen Zusammenhang mit dem über 100 m hohen Prime Tower sowie den zahlreichen weiteren Hochhäusern in der näheren Umgebung bestens umgesetzt, wie am Augenschein erkannt werden konnte (vgl. Augenschein-Protokoll, Fotos Nrn. 8 bis 11). Es ist zudem unerheblich, dass der Standort am Rand des Hochhausgebiets I liegt, solange er Teil des entsprechenden Gebiets ist.
R1S.2022.05185 Seite 29 Gesamthaft ist das Bebauungskonzept sachlich begründet, in sich stimmig und den örtlichen Gegebenheiten hinsichtlich Siedlung und Landschaft angemessen. Daraus ergibt sich auch, dass sich zwei Hochhäuser in diesem Kontext den gemäss § 284 Abs. 1 PBG verlangten ortsbaulichen Gewinn bringen können. 5.4.1. Die Rekurrierenden machen weiter eine Beeinträchtigung der Nachbarschaft durch Schattenwurf geltend. Nach ihrer Auffassung sei § 284 Abs. 4 PBG nicht nur im Baubewilligungsverfahren, sondern auch bei der Gestaltungsplanung anzuwenden, da vorliegend recht präzise vorausgesagt werden könne, welchen Schatten die beiden Hochhäuser werfen würden. Massgebend sei das Vergleichsprojekt gemäss § 284 Abs. 4 PBG. Weiche Art. 14 GPV davon ab, sei er ungesetzlich. Es sei nicht einsehbar, warum mit einem Vergleichsprojekt verglichen werden dürfte, das nach der Regelbauweise nicht bewilligungsfähig sei. Das Vergleichsprojekt müsse sich an die Regelbauweise halten. Die Eckpunkte seien die zulässige Höhe von 19 m und eine maximale Ausnützung von 200 %. Ausserdem müsse das Vergleichsprojekt eine bewilligungsfähige Gebäudelänge aufweisen. Der Vergleich zwischen diesen beiden Projekten zeige, dass die Hochhäuser weitaus grösseren Schatten werfen würden und die Nachbarschaft dadurch auch wesentlich länger von Sonnenentzug betroffen sei, als dies beim Vergleichsprojekt nach Regelbauweise der Fall wäre. Namentlich seien dies die Liegenschaften […]. Besonders unter dem zusätzlichen Schatten leiden werde auch die "Schule am Wasser". Die beiden Hochhäuser würden ihren Schatten nicht nur auf das Schulhaus, sondern auch auf den Pausenplatz und auf den Sportplatz werfen, was die Anlage mehr als zwei Stunden beschatten werde. Sodann sei die Frage, ob die Nachbarschaft in einer unzulässigen Weise beeinträchtigt werde, nicht getrennt pro Hochhaus zu beurteilen, denn die Nachbarn würden unter dem Schatten beider Hochhäuser leiden. Die Hochhäuser seien als Einheit, welche Schatten werfen, zu behandeln. Schliesslich würden sich die Hochhäuser und das Stadion gegenseitig beschatten, was aber nicht ausgewiesen und beurteilt werde.
R1S.2022.05185 Seite 30 5.4.2. Gemäss § 284 Abs. 4 PBG darf die Nachbarschaft nicht wesentlich beeinträchtigt werden, insbesondere nicht durch Schattenwurf in Wohnzonen oder gegenüber bewohnten Gebäuden. Als wesentliche Beeinträchtigung durch Schattenwurf im Sinne von § 284 Abs. 4 PBG gilt bei überbauten Grundstücken die an den mittleren Wintertagen länger als drei Stunden dauernde Beschattung der bewohnten oder in Wohnzonen liegenden Nachbargebäude, in der Regel an ihrem Fusspunkt gemessen (§ 30 Abs. 1 lit. a der Allgemeinen Bauverordnung [ABV] in der seit 1. August 2021 in Kraft stehenden Fassung; zuvor galten zwei Stunden als Grenzwert). Gemäss § 30 Abs. 2 ABV liegt keine wesentliche Beeinträchtigung durch Schattenwurf vor, wenn mit einem in allen Teilen den Vorschriften entsprechenden kubischen Vergleichsprojekt nachgewiesen wird, dass eine der Bau- und Zonenordnung entsprechende Überbauung keine geringere Beschattung des Nachbargrundstückes nach sich zieht. Der fragliche Art. 14 Abs. 2 GPV lautet wie folgt: Für den Nachweis des Schattenwurfs wird ein Vergleichsprojekt festgelegt, das durch die rechtskräftigen Baulinien begrenzt wird. Das Vergleichsprojekt hat eine maximale Gebäudehöhe von 25 m ab dem gewachsenen Boden und eine Firsthöhe von 7 m einzuhalten. 5.4.3. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hat sich bereits eingehend mit der rekurrentischerseits aufgebrachten Thematik – ob in einem Gestaltungsplan ein Vergleichsprojekt festgelegt werden kann – befasst. Den damaligen Urteilen lag der private Gestaltungsplan "Stadion Zürich" zugrunde, mithin ein früheres Stadionprojekt, ebenfalls das Hardturm-Areal betreffend. Erwogen wurde grob zusammengefasst, dass die Abmessungen des Vergleichsprojekts auch im Rahmen des Gestaltungsplans definiert werden dürften. Werde das Vergleichsprojekt im Rahmen des Gestaltungsplans abweichend von der geltenden BZO definiert, so müsse dieses Vergleichsprojekt der übergeordneten Planung und den Grundsätzen und Zielen der Raumplanung entsprechen (VB.2004.00234 vom 5. Juli 2004, E. 6.6 sowie VB.2004.00193 vom 9. Juni 2004, E. 4.2). Die Rekurrierenden legen nicht
R1S.2022.05185 Seite 31 dar, weshalb an dieser einschlägigen Rechtsprechung nicht festgehalten werden sollte. Entgegen ihrer Auffassung wird § 284 Abs. 4 PBG nicht "geändert", sondern durch Art. 14 Abs. 2 GPV mit einer Definition des Vergleichsprojekts konkretisiert. Vorliegend weicht das Vergleichsprojekt von der gemäss BZO geltenden maximalen Gebäudehöhe von 19 m ab (Art. 18 Abs. 1 BZO). Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hatte die nahezu identische Konstellation zu beurteilen und kam in den zitierten Entscheiden diesbezüglich zum Ergebnis, dass nicht ersichtlich sei, inwiefern die Zulassung einer Gebäudehöhe von 25 m, wie sie bereits früher einmal gegolten habe, der übergeordneten Planung oder den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung widersprechen sollte. Das Areal liege gemäss dem damaligen kantonalen Siedlungsplan 1995 in einem Zentrumsgebiet von kantonaler Bedeutung, welches die Ausscheidung von Mischzonen hoher Dichte verlange (VB.2004.00193 vom 9. Juni 2004, E. 4.3). Diese Gegebenheiten haben sich bis heute nicht massgeblich verändert. Auch die Rekurrierenden erklären nicht, weshalb das Vergleichsobjekt der übergeordneten Planung und den Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widersprechen sollte. Da im vorliegenden Fall mit Art. 14 Abs. 2 GPV eine weitgehend identische Gestaltungsplanvorschrift für das Vergleichsprojekt zur Debatte steht, ist diese vor dem Hintergrund der dargelegten Rechtsprechung als zulässig zu qualifizieren. 5.4.4. Was die konkrete Beeinträchtigung durch Schattenwurf im Sinne von § 284 Abs. 4 PBG anbelangt, so ist diese als Teil der Detailprojektierung erst im Baubewilligungsverfahren zu beurteilen (s. vorstehend E. 5.3.4.; vgl. auch BRGE III Nr. 0208/2015 vom 15. Dezember 2015, E. 6.5.2; vgl. auch BGr 1C_267/2007 und 1C_269/2007 vom 28. Februar 2008 zu einem Vorgängerprojekt, wo der Schattenwurf erst im Baubewilligungsverfahren beurteilt wurde). Demzufolge sind im Gestaltungsplanverfahren keine entsprechenden Nachweise zu erbringen. Dennoch wird grundsätzlich bereits im vorliegenden Gestaltungsplanverfahren nachgewiesen, dass die einzelnen Hochhäuser des Richtprojekts keinen länger als zwei Stunden dauernden Schatten auf bewohnte oder in Wohnzonen liegende Nachbargebäude werfen (vgl. Richtprojekt, 2-Stunden-Schat-
R1S.2022.05185 Seite 32 tenplan_Vergleichsobjekt vom 13. November 2018, act. 23.2.5.). Der 2-Stunden-Schatten trifft ausschliesslich auf die Hardturmstrasse sowie den dahinter in der Erholungszone liegenden Hardhof. Eine wesentliche Beeinträchtigung durch Schattenwurf im Sinne von § 284 Abs. 4 PBG würde somit nicht vorliegen (§ 30 Abs. 1 ABV), was erst recht für den heute und in einem nachfolgenden Baubewilligungsverfahren anwendbaren 3-Stunden-Schatten gilt (vgl. nachgereichter 3-Stunden-Schattenplan vom 30. April 2021 in act. 23.10 und 29.14). In einem Punkt beanstanden die Rekurrierenden aber die vorliegenden Schattendiagramme zu Recht: Diese weisen lediglich den 2- bzw. 3-Stunden-Schatten der einzelnen Hochhäuser für sich aus. Ausserhalb dieser betroffenen Gebiete wird es aber mutmasslich noch Flächen geben, welche von beiden Hochhäusern zusammen mehr als 2 bzw. 3 Stunden beschattet werden. Da beide Hochhäuser gemeinsam projektiert werden und sehr nahe beieinander stehen, rechtfertigt sich vorliegend eine gesamtheitliche Betrachtungsweise: Im künftigen Baubewilligungsverfahren wird das Gebiet, welches durch die Hochhäuser im Teilgebiet C gesamthaft länger als drei Stunden beschattet wird, zu markieren sein um als Nachweis der unwesentlichen Beeinträchtigung der Nachbarschaft zu dienen. Nördlich des Teilgebiets C befinden sich in einem relativ grossen Umkreis keine bewohnten Gebäude. Erst jenseits der Limmat, in weit mehr als 200 m Entfernung liegt die nächste Wohnzone. Es ist daher im jetzigen Verfahrensstadium auch ohne korrekte Schattendiagramme anzunehmen, dass es möglich sein wird, innerhalb der Gestaltungsplanvorgaben Hochhäuser zu realisieren, welche nicht zu einer wesentlichen Verschattung führen. Aus diesem Grund ist der Schattenwurf erst im Baubewilligungsverfahren für das konkrete Projekt zu prüfen. Wenn – wie auch bei der bereits vorliegenden Einzelbetrachtung – keine bewohnten Nachbargebäude von relevantem Schattenwurf betroffen sind, wird sich die Auseinandersetzung mit dem "Vergleichsschatten" im Sinne von § 30 Abs. 2 ABV (sowie die obige Prüfung von Art. 14 Abs. 2 GPV auf seine Rechtmässigkeit hin) erübrigen. Die Rekurrierenden ziehen die Schattenpläne im Übrigen nicht in Zweifel. Sie erwähnen einzig eine übermässige Beschattung der Liegenschaften […] sowie der "Schule am Wasser", welche jenseits der Limmat auf dem Grund-
R1S.2022.05185 Seite 33 stück Kat.-Nr. 4 liegt. Erstere Überbauung wird, wenn überhaupt, vom geplanten Baukörper des Teilgebietes A beschattet, wobei der Gestaltungsplan im Teilgebiet A kein Hochhaus zulässt (Art. 16 Abs. 1 GPV), weshalb die Vorschriften zur Beschattung von Vornherein nicht zur Anwendung gelangen. Die "Schule am Wasser" liegt weit ausserhalb sowohl des ursprünglich massgeblichen 2-Stunden-Schattens wie auch des 3-Stunden-Schattens der einzelnen Hochhäuser. Eine wesentliche Beeinträchtigung kann daher ausgeschlossen werden. Die von den Rekurrierenden weiter erwähnten gegenseitigen Beschattungen durch die geplanten Baukörper selbst werden ebenfalls im Baubewilligungsverfahren zu prüfen sein. Eine Beschattung durch das Stadion ist aufgrund der beschränkten Gesamthöhe im Teilgebiet B auf 20 m baurechtlich aber nicht relevant. Das Hochhaus Ost beschattet das Hochhaus West zudem einzig im 2-Stunden-Schatten und auch dort nur in Bereichen, wo keine Wohnnutzungen vorgesehen sind (vgl. Richtprojekt, 2-Stunden-Schattenplan_Ansicht, act. 23.2.5.). 5.4.5. Zusammengefasst erweisen sich die rekurrentischen Rügen hinsichtlich der Beeinträchtigung der Nachbarschaft durch Schattenwurf als nicht stichhaltig. 5.5.1. Die Rekurrierenden vertreten den Eventualstandpunkt, die kommunale Regelung über die Höhen von Hochhäusern gemäss Ergänzungsplan sei verbindlich und es dürfe davon nicht – auch nicht mit einem Gestaltungsplan – abgewichen werden. Dürfte diese angeblich breit abgestimmte Regelung über die maximalen Höhen (hier: 80 m) durchbrochen werden (durch eine Höhe von 140 m), würde die differenzierte Festlegung nach Lage und Höhe ihren Sinn verlieren. Dies werde durch die ausdrückliche gesetzliche Regelung bestärkt: Dass eine Abweichung von § 279 PBG über die Fassadenhöhe durch Gestaltungspläne zulässig sei, sehe das PBG nicht vor. Im Gegenteil: Hochhäuser seien nur dort gestattet, wo die Bau- und Zonenordnung es gestatte (§ 282 PBG). In ihrer Replik ergänzen sie, die Hochhaus-Richtlinien könnten die Regelungen im PBG nicht übersteuern.
R1S.2022.05185 Seite 34 5.5.2. Wie bereits erwähnt, darf mit dem Gestaltungsplan von den Bestimmungen über die Regelbauweise und von den kantonalen Mindestabständen abgewichen werden; er ersetzt die Grundordnung (§ 83 Abs. 1 PBG). Vorschriften über die Beschränkung der äusseren Abmessungen eines Gebäudes (so etwa betreffend Geschosszahl, Gebäudehöhe, Verhältniswerte usw.) stellen typische Regelungsinhalte eines Gestaltungsplans dar (VB.2014.00454 vom 29. Januar 2015, E. 3.2). Auch der "Ergänzungsplan Hochhausgebiete" sowie Art. 9 Abs. 2 BZO, wonach die zulässige Gesamthöhe für Hochhäuser in den entsprechenden Gebieten 80 m betrage, sind Teil der Regelbauweise, welche ersetzt werden kann. Gegenteiliges ergibt sich auch nicht aus § 282 PBG, wonach Hochhäuser nur gestattet sind, wo die Bau- und Zonenordnung sie zulässt, zumal Gestaltungspläne ebenfalls zur Bau- und Zonenordnung im Sinne von § 282 PBG gehören (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, a.a.O., S. 1195). Daher ist auch nicht zu beanstanden, dass der Gestaltungsplan Hochhäuser von mehr als 80 m vorsieht. 5.6.1. Die Rekurrierenden machen sodann geltend, es sei nicht nachvollziehbar, weshalb das streitgegenständliche Grundstück Kat.-Nr. 1 im Hochhausgebiet I liege. Nordwestlich grenze es an eine grossflächige Erholungszone (mit der Limmat). Auf der anderen Seite der Limmat steige der Hönggerberg an. Hochhäuser auf der Parzelle Kat.-Nr. 1 beeinträchtigten die gute Aussichtslage aus diesem Gebiet. Die Hochhäuser würden die Sicht vom Hönggerberg über den Zürichsee in die Alpen und zum Üetliberg verbauen. Die Ziele, welche mit § 284 PBG und den konkretisierenden Hochhaus-Richtlinien verfolgt würden, würden missachtet. 5.6.2. Im Ergebnis kommt diese Rüge wiederum einer akzessorischen Anfechtung des rechtskräftigen festgesetzten Hochhausgebiets I gleich. Bereits vorstehend wurde aufgezeigt, dass eine solche vorliegend nicht zuzulassen ist (E. 5.2.4).
R1S.2022.05185 Seite 35 5.6.3. Gleichwohl ist festzuhalten, dass die Zuweisung zum Hochhausgebiet I keineswegs den Hochhaus-Richtlinien widerspricht: Wie die Rekurrierenden an sich zutreffend erwähnen, bezeichnen die städtebaulichen Prinzipien, welche den Hochhaus-Richtlinien zugrunde liegen, Baugebietsränder als sensibel. An den Übergängen zu Freihalte- und Erholungszonen dürften demzufolge keine Hochhäuser stehen (S. 4). Welche Gebiete mit Baugebietsränder gemeint sind, wird in den Hochhaus-Richtlinien kartografisch dargestellt. Es handelt sich um Gebiete, welche das Siedlungsgebiet von den grossen Naturräumen nach Südwesten (Üetliberg/Albiskette) und Nordosten (Hönggerberg und Zürichberg) abgrenzen. Das Hardturm-Areal liegt nicht an einem Baugebietsrand. Auch wenn es an die Erholungszone und den Limmatraum anschliesst, liegt das Gebiet noch immer mitten im Siedlungsgebiet. Der Baugebietsrand wird im Norden erst nördlich von Höngg erreicht. Die Hochhaus-Richtlinien nennen sodann das Prinzip des Schutzes der Aussicht, weshalb topografisch empfindliche und bevorzugte Wohngebiete wie Hang-, Ansichts- und Aussichtslagen von den Hochhausgebieten ausgenommen sein sollten. Folglich sollen innerhalb dieser Gebiete keine Hochhäuser errichtet werden, wie sich nebst dem Wortlaut ebenfalls zweifellos aus den Markierungen in der Karte ergibt (S. 4). U.a. liegen der Hönggerberg wie auch der Zürichberg in diesen Aussichtslagen. Das Hardturm-Areal gehört nicht dazu. 5.7. Gesamthaft verfangen die rekurrentischen Rügen, welche die Zulässigkeit der geplanten Hochhäuser betreffen, allesamt nicht. 6.1. Die Rekurrierenden monieren eine ungenügende Einordnung der mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Bauten und Anlagen in die Umgebung. Zwei Hochhäuser an diesem Ort störten: Sie würden nicht an den Siedlungsrand passen, sie seien gegen Süden, Westen und Norden ausgestellt, sie würden nicht zur kleinräumigen Bebauung am Limmatufer passen, sie störten den landschaftlich empfindlichen Limmatraum und versperrten den freien Blick vom Hönggerberg in die Stadt und über den Zürichsee. Auch wenn nicht ex-
R1S.2022.05185 Seite 36 plizit gesetzlich geregelt, ziele der Gestaltungsplan auf eine über die Gestaltungsanforderungen von § 238 PBG hinausgehende Qualität ab: Vorausgesetzt sei eine städtebaulich und architektonisch einwandfreie Überbauung. Dieses Ziel werde mit dem Gestaltungsplan, der nicht einmal die Anforderungen von § 238 PBG erfülle, nicht erreicht. Gleiches gelte für die geforderte architektonisch besonders sorgfältige Gestaltung (§ 284 Abs. 2 PBG). 6.2. Wie bereits vorstehend erwähnt, sind die allgemeine Gestaltungsvorschrift von § 238 Abs. 1 PBG und die erhöhten Anforderungen an die architektonische Gestaltung von Hochhäusern gemäss § 284 Abs. 2 PBG nicht direkt anwendbar (vgl. E. 5.3.4.). Zu prüfen ist, was aus ästhetischer Sicht gegen die Zulassung von Baukörpern mit den im Gestaltungsplan zulässigen Ausmassen spräche. Was die Rekurrierenden diesbezüglich vorbringen, wurde bereits in den vorstehenden Erwägungen widerlegt (insb. E. 5.3.5.). Zu bemerken ist einzig noch, dass am Limmatufer zwar tatsächlich kleinräumige Zeilenbauten vorhanden sind, die im Gestaltungsplan vorgesehenen Bauten jedoch im Gebiet zwischen dem Gleisfeld und der Berner- bzw. Hardturmstrasse liegen, sie die dortige grossmassstäbliche Formensprache fortschreiben und sich dort zweifelsfrei einbetten (vgl. Augenschein-Protokoll, Fotos Nrn. 7 bis 11). Hinzu kommt, dass das Gestaltungsplangebiet gemäss den planerischen Vorgaben dicht zu bebauen ist. Was allfällige über § 238 PBG hinausgehende Anforderungen anbelangt, so bringen die Rekurrierenden lediglich vor, dass diese nicht erreicht würden. Dies genügt den Begründungsanforderungen offensichtlich nicht, weshalb nicht weiter darauf einzugehen ist. 7.1. Im Rekurs wird ferner vorgebracht, der Perimeter des Gestaltungsplans sei für die mit dem Gestaltungsplan ermöglichte Nutzung nicht genügend erschlossen. Es handle sich um das erste Fussballstadion seit Jahrzehnten, das keinen direkten Anschluss an die SBB mit einer eigenen Haltestelle haben werde. Für das Fussballstadion sei eine direkte Erschliessung mit der S- Bahn unabdingbar. Dazu komme, dass die Erschliessung durch den ÖV noch schlechter sei als theoretisch dargestellt: Die VBZ würden den Tram-
R1S.2022.05185 Seite 37 betrieb nach den Spielen wegen der Hooligan-Problematik reduzieren. Angesichts des grossen Verkehrsaufkommens, das die mit dem Gestaltungsplan ermöglichten Bauten und Anlagen erzeugen würden, sei nicht nur eine gute, sondern eine sehr gute Erschliessung mit Tram und Bus sowie mit Velo- und Fusswegen Pflicht. Im Gestaltungsplan sei die geforderte Anbindung oder Ausrichtung des Fuss- und Zweiradverkehrs auf die Haltestellen des öffentlichen Verkehrs resp. auf die angrenzenden Fuss- und Radwege nicht geregelt. In der Replik wird ergänzt, das übergeordnete Fuss- und Radwegnetz sei nicht vorhanden. Die Erschliessung der Wohnüberbauungen sei sodann wegen des Fussballstadions nicht gewährleistet und während Risikospielen nicht gegeben. Es sei auch nicht vorstellbar, wie die Erschliessung der beiden Hochhäuser funktionieren könne. Sodann äussern die Rekurrierenden Sicherheitsbedenken hinsichtlich der Stadionzugänge für die Fussballfans. U.a. vermuten sie, dass man proaktiv die Pfingstweidstrasse schliessen müsse, um die Fans vor sich selbst oder anderen zu schützen. Letztlich werde die Erschliessung mit Notfallfahrzeugen nirgends festgelegt. 7.2. Art. 3 Abs. 3 lit. a RPG statuiert den Planungsgrundsatz, wonach Wohn- und Arbeitsgebiete schwergewichtig an Orten geplant werden sollen, die auch mit dem öffentlichen Verkehr angemessen erschlossen sind. § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG setzt diesen Planungsgrundsatz als selbständiges kantonales Recht um. Laut dieser Bestimmung muss bei grösseren Überbauungen die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gewährleistet sein. Dies setzt eine ÖV-Erschliessung voraus, die sich nach der Art, Lage und Zweckbestimmung der Baute richtet. Bei Anlagen, die einen bedeutenden Publikumsverkehr erzeugen, muss der Standort daher über ein leistungsfähiges und kundenfreundliches Verkehrsangebot verfügen, welches eine attraktive Alternative zum motorisierten Privatverkehr darstellt. Vorliegend ist nicht eine Baubewilligung, sondern ein Sondernutzungsplan zu beurteilen. Es fragt sich, ob dies die Anwendbarkeit von § 237 PBG in Frage stellt. Aus dem kantonalen Recht (§§ 91 und 237 PBG) kann nicht geschlossen werden, dass ein Zonenplan in einem bestimmten Areal grössere Überbauungen nur dann zulassen darf, wenn die Erschliessung mit öffentlichem Verkehr bereits erfolgt und damit die Voraussetzungen für eine Baubewilligung in dieser Hinsicht bereits gegeben sind. Es wäre unsinnig, das Angebot an öffentlichem Verkehr mit seinen allenfalls beträchtlichen Investitionen bereits in einem
R1S.2022.05185 Seite 38 Zeitpunkt auszubauen, wo noch keineswegs feststeht, ob in einem bestimmten Gebiet aufgrund seiner künftigen Entwicklung auch tatsächlich mit einem grösseren Benutzer- oder Publikumsverkehr zu rechnen ist (VB.2001.00245 vom 21. März 2002, E. 6b). Im Lichte des Planungsgrundsatzes von Art. 3 Abs. 3 lit. a RPG und der Zweckmässigkeit der Planung ist immerhin zu prüfen, ob für die im Gestaltungsplan vorgesehene Nutzung eine den Anforderungen gemäss § 237 Abs. 1 PBG genügende Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr vorhanden ist oder zum gegebenen Zeitpunkt noch geschaffen werden kann. Dies gilt insbesondere im vorliegenden Fall eines projektbezogenen Gestaltungsplans, der auf eine konkrete und in naher Zukunft zu realisierende Nutzung ausgerichtet ist (vgl. VB.2004.00234 vom 5. Juli 2004, E. 5.2). 7.3. Nach § 4 Abs. 3 lit. a der Angebotsverordnung gelten Siedlungsgebiete als durch den öffentlichen Verkehr erschlossen, wenn die Luftlinienentfernung zu einer Haltestelle von Linien, die der Feinerschliessung dienen, 400 m nicht übersteigt (unter Vorbehalt besonderer topographischer Verhältnisse). Dies trifft für den gesamten Gestaltungsplanperimeter offenkundig zu. Das gesamte Gebiet ist in der ÖV-Güteklasse A, mithin der höchsten der sechs Güteklassen eingestuft (s. GIS-Browser, www.maps.zh.ch, Karte "ÖV-Güteklassen"). Unmittelbar angrenzend an das Gestaltungsplangebiet liegen die Tramhaltestellen Sportweg und Aargauerstrasse je mit der Tramlinie 4 und die Haltestelle Hardturm mit den Tramlinien 8, 13 und 17 (sowie der Nachtbuslinie N17). Über diese Tramlinien kann das Stadion innert wenigen Minuten Fahrzeit sowie in einem dichten Takt ab den S-Bahnhöfen Altstetten, Hardbrücke und Hauptbahnhof erreicht werden. Die Bahnhöfe Altstetten und Hardbrücke sind zudem beide nur einen viertelstündigen Fussmarsch entfernt. Die Erreichbarkeit des Hardturm-Areals mit dem öffentlichen Verkehr ist somit bereits heute als sehr gut zu qualifizieren. 7.4. Der von den Rekurrierenden erwähnte Art. 28 Abs. 1 GPV besagt, dass die Erschliessung für den Fuss- und Veloverkehr auf die Haltestellen des öffentlichen Verkehrs und auf die angrenzenden Fuss- und Radwege auszurichten ist. Diese Bestimmung ist im Zusammenhang mit Art. 25 Abs. 1 GPV zu le-
R1S.2022.05185 Seite 39 sen, wonach das Areal an das übergeordnete Fuss- und Radwegnetz anzuschliessen und durchlässig zu gestalten ist. Von besonderer Bedeutung sind dabei die während des Alltagsbetriebs zu gewährleistenden Arealquerungen westlich und östlich des Stadions sowie durch das Teilgebiet C. Aus dem Verkehrsbericht geht hervor, dass das Areal mit dem bestehenden Fuss- und Radwegnetz sehr gut erschlossen ist, dass das Areal selbst künftig eine hohe Durchlässigkeit für den Fuss- und Veloverkehr aufweisen wird und dass sowohl der Bereich des Stadions wie auch des Genossenschaftsbaus an das umliegende Fuss- und Velowegnetz angeschlossen wird (vgl. Verkehrsbericht S. 16, 17 und 22, insbesondere Abbildung 6). Im Gestaltungsplan selbst sind denn auch mehrere öffentliche Fusswege und Veloverbindungen eingezeichnet. Die diesbezügliche rekurrentische Kritik ist nicht nachvollziehbar. 7.5. Entgegen den rekurrentischen Ausführungen ist ferner die Erschliessung der Wohnbauten sowohl im Alltagsbetrieb als auch im Veranstaltungsbetrieb des Stadions gewährleistet. Dass im Veranstaltungsbetrieb – also während einiger Stunden im Jahr – zur Trennung der Fans und anderen Nutzern auf dem Areal Massnahmen ergriffen werden müssen, ändert an der vorhandenen Erschliessung nichts (vgl. im Detail dazu Kap. 5.4 des Sicherheitskonzepts Aussenraum). Selbstredend kann das Areal auch dann mit allen Fortbewegungsmitteln erreicht werden. 7.6. Das Sicherheitskonzept Aussenraum macht Vorgaben und empfiehlt Massnahmen zur Gestaltung des Aussenraums des Areals, um Tatgelegenheiten zu verhindern und damit die faktische aber auch die subjektive empfundene Sicherheit auf dem Areal zu erhöhen (S. 5). Der Umstand, dass entsprechende Überlegungen bereits auf Stufe Gestaltungsplan angestellt worden sind, noch bevor die detaillierte Projektausarbeitung erfolgt, zeigt, dass diesen Fragen in hohem Masse Rechnung getragen wird, wie die Rekursgegnerschaft richtig erwähnt. Beispielsweise wird aufgezeigt, welche Massnahmen zu treffen sein werden, damit der Strassenverkehr und der Trambetrieb durch Fans nicht beeinträchtigt wird (S. 12 f.). Wenn die Rekurrierenden beim Zu- und Wegstrom von verfeindeten Fangemeinden Sicherheitsbeden-
R1S.2022.05185 Seite 40 ken haben, ist dies verfrüht, zumal der Gestaltungsplan nicht bereits die genaue Abwicklung des Stadionzutritts regeln muss (vgl. auch Art. 22 GPV). Trotzdem sieht das Sicherheitskonzept aber auch diesbezüglich bereits Massnahmen zur Trennung der jeweiligen Fangruppierungen vor, welche zum jetzigen Zeitpunkt als zweckmässig einzustufen sind (S. 15 ff.). Schliesslich wurde die Erschliessung auch in Bezug auf die Notfallfahrzeuge entgegen der rekurrentischen Darstellung bereits festgelegt (Art. 30 Abs. 2 GPV samt entsprechender Kennzeichnung im Plan, vgl. dazu auch Abb. 9, 10 und 11 des Verkehrsberichts mit konkreten Abwicklungen je nach Betriebszustand). 7.7. Im Ergebnis erweisen sich die Rügen hinsichtlich der verkehrsmässigen Erschliessung als unbegründet. 8.1. Der Rekurs enthält sodann mehrere Rügen, welche das Lärmschutzrecht betreffen. 8.2.1. Vorab wird geltend gemacht, es sei fälschlicherweise davon ausgegangen worden, dass die Immissionsgrenzwerte gälten. Da der Gestaltungsplanperimeter nicht im Sinne von Art. 24 des Umweltschutzgesetzes erschlossen sei, kämen jedoch die Planungswerte zur Anwendung. Für die Frage, ob der Gestaltungsplanperimeter erschlossen sei, müsse auf den Zustand im Jahre 1985 abgestellt werden, das Jahr, in welchem das eidgenössische Umweltschutzrecht mit den entsprechenden lärmschutzrechtlichen Bestimmungen in Kraft getreten sei. Folgende Rechtstatsachen wiesen darauf hin, dass der Gestaltungsplanperimeter nicht erschlossen sei: Der Perimeter des Gestaltungsplans liege erst seit 2004 in der Zentrumszone Z5 mit Gestaltungsplanpflicht. In der Zentrumszone Z5 seien Wohnnutzungen, Handels- und Dienstleistungsbetriebe, Verwaltungen sowie höchstens mässig störende Gewerbebetriebe zulässig. Bisher sei der Perimeter nie für solche Nutzungen verwendet worden. Erst mit dem Gestaltungsplan sollen diese Nutzungen ermöglicht werden. Die Gestaltungsplanpflicht und die konkrete Umsetzung mit
R1S.2022.05185 Seite 41 dem Gestaltungsplan zeigten, dass der Perimeter von Grund auf neu erschlossen und genutzt werden solle. Der Gestaltungsplan regle die Erschliessung und Ausstattung für die neu zulässige und beabsichtigte Nutzung neu und abweichend von früheren Erschliessungen. Für die Anbindung des Areals an die Versorgungsinfrastruktur sei ein erheblicher Aufwand notwendig, der auch bauliche Massnahmen ausserhalb des Areals zur Folge habe. 8.2.2. Art. 24 des Umweltschutzgesetzes (USG) bestimmt, dass neue Bauzonen für Wohngebäude oder andere Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, nur in Gebieten vorgesehen werden dürfen, in denen die Lärmimmissionen die Planungswerte nicht überschreiten oder in denen diese Werte durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen eingehalten werden können. Die Umzonung von Bauzonen gilt nicht als Ausscheidung neuer Bauzonen (Abs. 1). Werden die Planungswerte in einer bestehenden, aber noch nicht erschlossenen Bauzone für Wohngebäude oder andere Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, überschritten, so sind sie einer weniger lärmempfindlichen Nutzungsart zuzuführen, sofern nicht durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen im überwiegenden Teil dieser Zone die Planungswerte eingehalten werden können (Abs. 2). Art. 30 der Lärmschutz-Verordnung (LSV), welcher Art. 24 Abs. 2 USG konkretisiert und präzisiert, besagt Folgendes: Die Bauzonen für Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen, die bei Inkrafttreten des Gesetzes noch nicht erschlossen waren, dürfen nur so weit erschlossen werden, als die Planungswerte eingehalten sind oder durch eine Änderung der Nutzungsart oder durch planerische, gestalterische oder bauliche Massnahmen eingehalten werden können. Die Vollzugsbehörde kann für kleine Teile von Bauzonen Ausnahmen gestatten. 8.2.3. Eine Bauzone gilt als im Sinne von Art. 24 Abs. 2 USG und Art. 30 LSV i.V.m. Art. 19 Abs. 1 RPG und Art. 4 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974 (WEG) erschlossen, wenn die vollständige, der jeweiligen Nutzungszone angepasste Erschliessung vorhanden ist. Es muss
R1S.2022.05185 Seite 42 eine für die betreffende Nutzung hinreichende Zufahrt bestehen und die erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwasserleitungen müssen so nahe heranführen, dass ein Anschluss ohne erheblichen Aufwand möglich ist. Dabei ist nicht nur die einzelne Parzelle, sondern ein grösseres Gebiet massgeblich, und zwar der noch nicht (voll) erschlossene Teil einer Zone, soweit er für Gebäude mit lärmempfindlichen Räumen bestimmt ist (zum Ganzen: BGE 147 II 484, E. 3.4 m.w.H.). Der Gesetzgeber wollte mit Art. 24 Abs. 1 Satz 2 USG die raumplanungsrechtlich erwünschte Umzonung und Verdichtung auch in Gebieten ermöglichen, in denen die Planungswerte bereits überschritten sind, um zu verhindern, dass sich die Stadtzentren leeren und neue Nutzungen auf der grünen Wiese realisiert werden. Diese gesetzgeberische Intention ist auch bei der Auslegung von Art. 24 Abs. 2 USG zu berücksichtigen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist Art. 24 Abs. 2 USG daher nicht anwendbar, wenn eine für die bisherige Nutzung genügend erschlossene Bauzone umgezont werden soll und hierfür die Erschliessung angepasst oder ergänzt werden muss (BGr 1C_471/2021 vom 10. Oktober 2022, E. 4.3 mit zahlreichen weiteren Hinweisen). 8.2.4. Zu prüfen ist damit, ob der Gestaltungsplanperimeter für die bisherige Nutzung hinreichend erschlossen ist. Wie erwähnt, war das Hardturm-Areal bereits seit dem Jahr 1929 mit einem Fussballstadion überbaut, bis es 2008 abgebrochen wurde. Das heute noch bestehende Parkhaus wurde im Jahr 1985 erstellt. Östlich des Stadions befand sich ein als Trainingspatz genutztes Spielfeld. In jenem Zeitpunkt lag das Gebiet noch in der Industriezone, bevor es im Jahr 2004 der Zentrumszone Z5 zugeteilt wurde. Damit steht fest, dass der Gestaltungsplanperimeter im Zeitpunkt der Umzonung von der Industriezone in die Zentrumszone im Jahr 2004 bereits überbaut war. Gleiches gilt für den von den Rekurrierenden genannten Zeitpunkt im Jahr 1985. Es liegt auf der Hand und wird auch von den Rekurrierenden nicht bestritten, dass das Areal für diese bauliche Nutzung hinreichend erschlossen war. Dass die geplante Überbauung eine andere oder angepasste Erschliessung bedingt, als sie für die bisherigen Bauten vorhanden war, wie die Rekurrierenden replicando geltend machen, ist nach dem vorstehend Dargelegten nicht ausschlaggebend.
R1S.2022.05185 Seite 43 Zu bemerken bleibt, dass es sich bei der vorliegend geplanten Überbauung geradezu beispielhaft um raumplanerisch sinnvolles "Bauland-Recycling" handelt, welches der anzustrebenden Verdichtung nach Innen dient. Dies soll gemäss der zitierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht durch die Anwendung der Planungswerte vereitelt werden. Damit gelangt nicht Art. 24 Abs. 2 USG, sondern Art. 24 Abs. 1 Satz 2 USG zur Anwendung. Es ist im Gestaltungsplanverfahren lediglich – aber immerhin – nachzuweisen, dass mit der zukünftigen Nutzung die Immissionsgrenzwerte (IGW) eingehalten werden können (Art. 22 Abs. 1 USG). 8.3.1. Die Rekurrierenden machen als Eventualstandpunkt geltend, anhand des Richtprojekts sei erkennbar, dass die Immissionsgrenzwerte nicht eingehalten werden könnten. Da die IGW nicht bei allen lärmempfindlichen Räumen eingehalten werden könnten, werde eine Ausnahmebewilligung notwendig sein um eine Baubewilligung zu erlangen. Der Planungsbericht zeige nicht auf, inwiefern alle in Betracht fallenden Massnahmen nach Art. 31 Abs. 1 LSV in Betracht gezogen worden seien. Im Gegenteil erinnere die dort erwähnte Bewilligungspraxis, wonach eine Ausnahmebewilligung möglich sei, wenn bei Wohnungen, die von IGW-Überschreitungen betroffen sind, mindestens 1/3 der Räume lärmabgewandt orientiert seien, an die Vorgabe der Fachstelle Lärmschutz, welche das Baurekursgericht für widerrechtlich befunden habe. Die GPV liessen nach dem Giesskannenprinzip die Lüftungsfenster als Lärmschutzmassnahme zu. Es würden zudem ausdrücklich auch "rote Räume" (Räume mit IGW-Überschreitungen, ohne lärmabgewandtes Lüftungsfenster) für zulässig erklärt, entgegen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Verursacht durch den Strassenlärm würden beim Hochhaus West (Teilgebiet C) die IGW bei den Wohngeschossen der Süd- und Westfassade um bis zu 6 dB überschritten. Bei einer künftigen Bebauung gemäss dem Richtprojekt sei damit die Erteilung einer Ausnahmebewilligung von Vornherein ausgeschlossen. Da die IGW bei einem Projekt, welches nach den Vorgaben des Gestaltungsplans geplant werde, voraussichtlich überschritten würden, hätte namentlich auch geprüft werden müssen, ob Massnahmen an der Lärmquelle möglich und zumutbar seien.
R1S.2022.05185 Seite 44 8.3.2. Die Rekursgegnerschaft hält dem grob zusammengefasst entgegen, mit einem angepassten Richtprojekt vom 6. November 2020 werde aufgezeigt, dass unter Beachtung der Gestaltungsplanvorschriften und dem bundesrechtlichen Lärmschutzrecht ein Projekt realisiert werden könne, ohne dass Ausnahmebewilligungen im Sinne von Art. 31 LSV erforderlich seien. Das angepasste Richtprojekt sehe eine Reduktion der Wohnnutzungen vor. Damit werde der zwischenzeitlich ergangenen Rechtsprechung zum Lärmschutzrecht gebührend Rechnung getragen. 8.3.3. Gemäss Art. 22 USG dürfen Baubewilligungen für neue Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, in lärmbelasteten Gebieten grundsätzlich nur erteilt werden, wenn die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden (Abs. 1) oder wenn die Räume zweckmässig angeordnet und die allenfalls notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen getroffen werden (Abs. 2). Art. 31 Abs. 1 LSV nennt als mögliche Massnahmen zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte die Anordnung der lärmempfindlichen Räume auf der dem Lärm abgewandten Seite des Gebäudes (lit. a) sowie bauliche oder gestalterische Massnahmen, die das Gebäude gegen Lärm abschirmen (lit. b). Können die Immissionsgrenzwerte trotz der genannten Massnahmen nicht eingehalten werden, so kann eine Ausnahmebewilligung erteilt werden, wenn an der Errichtung des Gebäudes ein überwiegendes Interesse besteht und die kantonale Behörde zustimmt (Art. 31 Abs. 2 LSV). Für Strassenverkehrs- und Eisenbahnlärm legen die Anhänge 3 und 4 der LSV Belastungsgrenzwerte fest. Diese sind in der Mitte jedes offenen Fensters eines lärmempfindlichen Raums einzuhalten (Art. 39 Abs. 1 LSV); die Einhaltung nur an dem am wenigsten exponierten "Lüftungsfenster" genügt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht (BGE 142 II 100, E. 4; BGE 145 II 189, E. 8.1). Art. 22 USG gilt im Baubewilligungsverfahren. Bereits auf der ersten Stufe der Nutzungsplanung muss jedoch feststehen, dass im Rahmen der späteren Planung eine geeignete Lösung gefunden werden kann (sog. Machbarkeitsnachweis), da es sich andernfalls um eine untaugliche Planung handeln würde (BGE 147 II 484, E. 4.3.1 mit Hinweisen).