A3 25 8
ARRET DU 1ER JUIN 2026
Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public
Le juge soussigné de la Cour de droit public du Tribunal cantonal statuant ce jour en appel sur la base de l’art. 34m LPJA, ainsi que des art. 398 ss CPP auxquels renvoie la disposition cantonale précitée ;
en la cause
X _________, appelante, représentée par Maître Frédéric Pitteloud, avocat à Sion,
contre
CONSEIL MUNICIPAL DE Y _________, autorité attaquée.
(Contravention à la LC) appel contre le prononcé pénal administratif du 17 décembre 2024
- 2 -
Faits
A. X _________ est propriétaire de la parcelle no xxx sise sur la commune de Y _________, au lieu-dit « A _________ ». Le 21 janvier 2014, le Conseil municipal de Y _________ (ci-après : le Conseil municipal) a délivré à la précitée (ci-après également : la constructrice) une autorisation de construire – dont le contenu n’est pas connu puisqu’elle ne figure pas au dossier produit par le Conseil municipal. B. Par décision rendue à une date incertaine – puisque cette décision ne figure pas non plus au dossier, mais du 26 septembre 2023 (cf. courrier du Conseil municipal du 4 avril 2024) ou du 9 octobre 2023 (cf. décision attaquée, p. 1 et appel, p. 1, ch. 7) –, le Conseil municipal a ordonné l’arrêt immédiat des travaux en cours sur la parcelle no xxx, au motif que ces derniers ne correspondaient pas à ceux autorisés. Des photographies prises à cette époque démontreraient que le coffrage de la dalle sur rez n’avait alors pas été réalisé (photographies nos 1 et 2 annexées à la détermination du Conseil municipal du 20 mars 2025, sur lesquelles figurent une date manuscrite, le sceau communal et une signature ou un paraphe). C. Par courrier du 20 décembre 2023, le Conseil municipal a informé X _________ qu’il avait décidé, en séance du 5 décembre 2023, de « valid[er] le dossier de régularisation annexé [qui ne figure pas au dossier communal versé à la présente procédure], sans mise à l’enquête publique [et] exigé le paiement rapide d’une amende et la régularisation effective sur le chantier arrêté, avant la poursuite des travaux ». Le 2 janvier 2024, le Conseil municipal a infligé une amende de 8000 fr. à la constructrice du fait des travaux non conformes au permis de construire ayant suscité l’ordre d’arrêt des travaux. Cette amende a été payée par la précitée. D. Selon X _________, l’architecte du projet aurait, le 25 mars 2024, informé B _________, employé communal, du fait que les travaux de mise en conformité de la dalle nord-ouest avaient débuté. Ce dernier aurait également été informé, le 4 avril 2024, que le bétonnage aurait lieu dans l’après-midi et aurait été tenu informé de l’avancement des travaux par l’envoi de photographies ainsi que de vidéos – ces éléments ne ressortent toutefois ni des pièces produites par X _________, ni du dossier de la cause.
- 3 - Le 4 avril 2024, un ou plusieurs membres de la Commission communale des constructions (ci-après : la Commission) se sont rendus sur place pour procéder à un état des lieux. A cette occasion, ils auraient pris les photographies figurant au dossier communal et destinées à établir que des travaux de coffrage excédant la seule « régularisation effective » étaient en cours (photographies nos 4 à 7 annexées à la détermination du Conseil municipal du 20 mars 2025, sur lesquelles figurent une date manuscrite, mais ni le sceau communal ni aucune signature ou paraphe). Toujours à la même date, B _________ a adressé un courrier à la constructrice, rappelant que seuls les travaux de régularisation étaient autorisés et priait l’intéressée de fournir tous les documents permettant d’établir la régularisation de la construction, afin que le Conseil municipal puisse statuer sur la poursuite du chantier. Il rappelait encore la teneur de l’art. 61 la. 3 LC réprimant la poursuite de travaux nonobstant la signification d’un ordre d’arrêt des travaux. Ce courrier mentionnait notamment comme annexes les « plans de régularisation de coupe avalisé[s] », ainsi qu’une « lettre de validation du dossier de régularisation » – qui ne figurent pas au dossier produit. Les constatations du 4 avril 2024 ont fait l’objet de « rapports […] du 29 avril 2024 » – absents du dossier communal –, auxquels auraient été annexées les photographies précitées (cf. détermination du Conseil municipal du 20 mars 2025, étant précisé que le courrier communal du 31 juillet 2024 fait toutefois mention de rapports de la Commission du 9 et non du 29 avril 2024). Le 15 avril 2024, la dalle nord a été décoffrée, ce qui aurait, selon X _________, été communiqué à B _________, mais qui ne résulte d’aucune pièce au dossier. Le 16 avril 2024, X _________ a, par l’entremise de son conseil, fait suite à la demande du Conseil municipal du 4 avril 2024 et fourni des documents (photos et relevés) destinés à prouver la régularisation (cf. décision attaquée du 31 juillet 2024 p. 2) – cette correspondance et ses annexes ne se trouvent pas au dossier de la cause. Par décision du 22 avril 2024 – laquelle n’a toutefois été formalisée et adressée à la constructrice que le 31 juillet suivant (cf. infra) –, le Conseil municipal a décidé de « confirmer [un] nouvel arrêt des travaux et la seconde amende d’un montant de CHF 10'000.-- » (cf. extrait du procès-verbal de la séance du Conseil municipal du 22 avril 2024). E. Le 6 mai 2024, le Conseil municipal a indiqué à l’intéressée qu’en l’absence d’annonce ou de document officiel prouvant l’achèvement de la régularisation, il
- 4 envisageait de prononcer une seconde amende à son encontre du fait des travaux illégaux constatés, un délai de 30 jours lui étant imparti pour se déterminer à ce sujet. Par courriel du 21 mai 2024 – qui n’a pas été produit par la constructrice et ne se trouve pas au dossier –, B _________ aurait informé l’architecte du projet que le Conseil municipal avalisait l’annonce et les preuves de régularisation, validait la reprise des travaux et lui souhaitait une bonne suite de chantier (cf. appel, p. 3, ch. 16). Le 24 mai 2024, le Conseil municipal aurait adressé au mandataire de la constructrice un courrier lui indiquant qu’il « avait pris connaissance de l’annonce et des preuves de régularisation du chantier et les av[ait] avalisées et validé la reprise des travaux arrêtés » (cf. appel, p. 3, ch. 16) – la constructrice n’a pas produit ce document qui ne se trouve par ailleurs pas au dossier. Le 6 juin 2024, soit dans le délai qui lui avait été imparti le 6 mai 2024, le mandataire de la constructrice s’est déterminé sur l’illégalité des travaux litigieux. Il aurait indiqué à cette occasion que l’intégralité des travaux exécutés entre le 9 octobre 2023 et le 4 avril 2024 avaient exclusivement servi à régulariser la construction – cette détermination ne figure pas au dossier. Le 31 juillet 2024, la commune de Y _________ a notifié à X _________ sa décision, prise en séance du 22 avril 2024, de lui infliger une amende de 10'000 fr. en raison du coffrage de la dalle sur rez effectué malgré l’interdiction de continuer les travaux. Ce courrier indiquait que la décision était susceptible de réclamation auprès du Conseil municipal et précisait que seule la décision sur réclamation pourrait être déférée au Tribunal cantonal par la voie de l’appel. F. X _________ a formé réclamation le 27 août 2024. Elle s’est plainte d’une violation de son droit d’être entendue, motif pris que le Conseil municipal avait pris sa décision le 22 avril 2024, si bien qu’il n’avait pas tenu compte de sa détermination du 6 juin 2024. Elle a également soutenu que la régularisation effective du chantier était intervenue le 4 avril 2024 et que le coffrage de la dalle sur rez était postérieur à cette date. Le 4 novembre 2024, la commune de Y _________ a accordé un délai de 30 jours à X _________ pour faire part de ses observations et a « annulé » la procédure sommaire en cours (cf. art. 34j et 34k LPJA) en raison du montant de l’amende supérieur à 5000 francs.
- 5 - Le 15 novembre 2024, la constructrice a renvoyé au texte de sa détermination du 6 juin 2024 ainsi que de ses annexes. Par décision du 17 décembre 2024, formalisée et expédiée le 23 janvier 2025, le Conseil municipal a condamné X _________ à une amende de 10'000 fr. pour les mêmes motifs que ceux avancés dans sa décision « annulée » du 22 avril 2024. G. X _________ a interjeté appel devant le Tribunal de céans le 25 février 2025, concluant à l’annulation de la décision du Conseil municipal du 31 juillet 2024 (recte : 17 décembre 2024), avec suite de frais et dépens. A l’appui de ses conclusions, elle invoque en premier lieu une violation de son droit d’être entendue en raison de la motivation insuffisante de la décision attaquée, de la discrépance constatée entre le montant de 10'000 fr. de l’amende selon le dispositif et la facture annexée d’un montant de 8000 fr. et de l’absence de prise en compte des éléments et arguments qu’elle avait invoqués. En deuxième lieu, elle soutient que les conditions d’application de l’art. 61 al. 3 LC ne sont pas réalisées, puisque le coffrage de la dalle sur rez n’aurait été réalisé qu’après la fin des travaux de régularisation. En dernier lieu, elle considère que le Conseil municipal aurait versé dans l’arbitraire et inexactement établi les faits en retenant que rien ne prouvait la régularisation des travaux, lors même qu’elle lui avait transmis divers documents démontrant que les travaux de régularisation avaient été effectués entre le 9 octobre 2023 et le 4 avril 2024 (cf. ses courriers et courriels des 25 mars 2024, 4, 15 et 16 avril 2024, 6 juin 2024 et 27 août 2024). Au titre des moyens de preuve, elle a requis l’édition par le Conseil municipal du dossier intégral relatif à la sanction pénale. Dans sa détermination du 20 mars 2025, le Conseil municipal a maintenu que le coffrage de la dalle sur rez était réalisé à tout le moins le 4 avril 2024, ce qui excédait la simple régularisation des travaux et contrevenait ainsi à l’ordre d’arrêt des travaux. Il a joint des photos de la situation du chantier en dates des 25 septembre 2023, 13 octobre 2023 et 4 avril 2024 ainsi que des copies des actes des 2 janvier 2024, 31 juillet 2024, 4 novembre 2024 et 23 janvier 2025. Le 11 avril 2025, X _________ maintenu ses conclusions et a confirmé que les travaux entrepris entre mars et avril 2024 avaient trait à la seule régularisation de la dalle nordouest, notamment le sciage, la mise à niveau selon le point de référence puis le coffrage et le bétonnage. Elle a également indiqué que l’administration communale avait été informée le 4 avril 2024 que le bétonnage aurait lieu dans l’après-midi, que le dossier complet de fin de travaux de régularisation avait été transmis à la commune le 16 avril
- 6 - 2024, et que l’autorisation de reprise des travaux avait été donnée les 21 et 24 mai 2024, de sorte que la commune ne pouvait infliger une nouvelle amende après la validation des travaux de régularisation. Elle a en outre renoncé aux débats. H. Par ordonnance du 23 octobre 2025, expédiée en courrier A+, le juge soussigné a informé les parties qu’il reprenait la cause A3 25 8 et, constatant le caractère incomplet du dossier communal constitué de quatre pièces, a imparti au Conseil municipal un délai de 5 jours pour produire son dossier complet. Dite ordonnance indiquait encore qu’il serait, à défaut, statué en l’état du dossier. Le Conseil municipal n’ayant pas procédé dans le délai imparti, le juge soussigné a, par ordonnance du 5 novembre 2025 adressée en courrier recommandé, fixé un ultime délai de 5 jours au Conseil municipal pour produire son dossier complet. Cette ordonnance l’informait derechef qu’à défaut, il serait statué en l’état du dossier sans autre avertissement, étant précisé que certaines pièces essentielles faisaient défaut. Par expédition du 11 novembre 2025, le Conseil municipal a transmis « le bordereau et les pièces […] relatives à cette affaire », soit dix pièces sous bordereau.
Considérant en droit
1. L’appel, déposé en temps utile et dans les formes requises auprès d’un juge unique de la Cour de droit public du Tribunal cantonal par la constructrice condamnée, est recevable (art. 34l et 34m let. a et b LPJA ; art. 399 CPP). Avec l’accord de l’appelante, il est statué sans débats (art. 34m al. 1 let. e LPJA). 2. Sur le fond, l’appelante conclut à l’annulation de la décision attaquée pour divers motifs, dont l’établissement inexact des faits en raison de l’absence de prise en compte des explications et moyens de preuve fournis par ses soins dans ses courriers et courriels des 25 mars 2024, 4, 15 et 16 avril 2024, 6 juin 2024 et 27 août 2024, constat qui consacrerait de surcroît une violation de son droit d’être entendue. Des documentes précités, il ressortirait pourtant que les travaux réalisés jusqu’au 4 avril 2024 auraient uniquement eu pour but la régularisation exigée, laquelle aurait été achevée à cette même date. Les travaux de coffrage reprochés auraient en revanche été réalisés ultérieurement. Par cette argumentation, l’appelante conteste donc les faits tels que retenus pour conclure à sa culpabilité et sollicite son acquittement.
- 7 - 2.1 Statuer sur le bien-fondé de l’appel implique de rappeler au préalable le droit matériel ici en cause ainsi que certains principes de procédure. 2.1.1 Sur le fond, l’infraction litigieuse est celle réprimée à l’art. 61 al. 3 de la LC en vigueur jusqu’au 31 décembre 2024 (ci-après : aLC) et ainsi libellée : « Une amende de 10'000 francs au minimum est prononcée à l'encontre de celui qui poursuit les travaux ou continue d'utiliser la construction lorsqu'un ordre d'arrêt ou une interdiction d'utiliser la construction ou l'installation lui a été signifié. » 2.1.2 Procéduralement, deux grands principes sont applicables en procédure pénale administrative : le principe accusatoire et le principe de la présomption d’innocence (ACDP A3 25 7 du 23 avril 2025 consid. 2.1). La présomption d'innocence, garantie par les articles 32 al. 1 Cst., 10 CPP, 14 par. 2 Pacte ONU II et 6 § 2 CEDH, ainsi que son corollaire, le principe in dubio pro reo, concernent tant le fardeau de la preuve que l’appréciation des preuves (ATF 148 IV 409 consid. 2.2). Tous deux valent également en procédure pénale administrative cantonale (arrêt du Tribunal fédéral 6B_598/2020 du 3 septembre 2020 consid. 3.1.2). En tant que règle relative au fardeau de la preuve, la présomption d'innocence signifie que le fardeau de la preuve incombe à l'accusation et que le doute doit profiter au prévenu. La présomption d'innocence est violée si le juge du fond condamne l’accusé au motif que son innocence n'est pas établie, s'il a tenu la culpabilité pour établie uniquement parce que le prévenu n'a pas apporté les preuves qui auraient permis de lever les doutes quant à son innocence ou à sa culpabilité ou encore s'il a condamné l’accusé au seul motif que sa culpabilité est plus vraisemblable que son innocence. Cela étant, le juge du fond ne peut retenir un fait défavorable à l’accusé que s'il est convaincu de la matérialité de ce fait, de sorte que le doute profite à l’accusé. Comme principe présidant à l’appréciation des preuves, la présomption d'innocence est violée si le juge du fond se déclare convaincu de faits défavorables à l’accusé sur lesquels, compte tenu des éléments de preuve qui lui sont soumis, il aurait au contraire dû, objectivement, éprouver des doutes. Lorsque l'autorité a forgé sa conviction quant aux faits sur la base d'un ensemble d'éléments ou d'indices convergents, il ne suffit pas que l'un ou l'autre de ceux-ci ou même chacun d'eux pris isolément soit à lui seul insuffisant. L'appréciation des preuves doit en effet être examinée dans son ensemble. Il n'y a ainsi pas d'arbitraire si l'état de fait retenu pouvait être déduit de manière soutenable du rapprochement de divers éléments ou indices. De même, il n'y a pas d'arbitraire du seul fait qu'un ou plusieurs arguments corroboratifs apparaissent fragiles, si la solution retenue peut être justifiée de façon soutenable par un ou plusieurs arguments de nature à emporter la conviction (arrêt
- 8 du Tribunal fédéral 6B_764/2025 du 9 mars 2026 consid. 1.1 et ACDP A3 26 2 du 20 avril 2026 consid. 2.1). Le principe accusatoire est également applicable en procédure de droit pénal administratif (arrêt du Tribunal fédéral 1C_191/2021 du 21 mars 2022 consid. 3.2.1 ; ACDP A3 24 16 du 8 novembre 2024 consid. 2.1 ; pour une présentation détaillée de ce principe, cf. ACDP A3 24 25 du 22 juillet 2025 consid. 4.2.1), quand bien même sa portée est limitée en matière d’amende (arrêts du Tribunal fédéral 6B_4/2025 du 11 mars 2025 consid. 3.1.3 et 6B_183/2017 du 24 novembre 2017 consid. 5.3 ; RVJ 2024 p. 41 consid. 5). En substance, ce principe garantit que le prévenu sache ce qui lui est concrètement et précisément reproché, afin qu’il puisse efficacement se défendre (ACDP A1 24 25 précité consid. 4.2.1). 2.1.3 Il convient encore de souligner que si le principe accusatoire découle du droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst. ; arrêt 6B_842/2025 du 11 février 2026 consid. 1.1 et ACDP A1 24 25 précité consid. 4.2.1), ce dernier inclut également l’obligation pour l’autorité, en procédure pénale, de constituer un dossier complet (ATF 115 Ia 97 consid. 4 et arrêt du Tribunal fédéral 6B_592/2013 du 22 octobre 2014 consid. 1.1.2). Enfin, il exige de cette dernière qu’elle motive sa décision de manière suffisante, afin que son destinataire puisse la comprendre et l’attaquer utilement s’il y a lieu et, de surcroît, que l’autorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 122 IV 8 consid. 2c). 2.2 En l’occurrence, la consultation de la décision attaquée et du dossier de la cause révèlent plusieurs violations des principes qui précèdent. 2.2.1 Le dossier communal transmis au Tribunal cantonal contient uniquement dix pièces, à savoir les amendes infligées et les extraits des procès-verbaux des séances du Conseil municipal à l’occasion desquelles elles ont été décidées, plusieurs courriers de la commune à l’appelante ainsi que la réclamation de cette dernière du 27 août 2024 et son courrier du 15 novembre 2024. Ainsi constitué, le dossier s’avère manifestement incomplet. Font en particulier défaut, l’ordre d’arrêt des travaux, les rapports de la Commission, mais également la détermination de l’appelante du 6 juin 2024 ainsi que ses annexes. De même, le dossier litigieux ne contient pas les plans du projet autorisé, pas davantage que ceux relatifs à la régularisation. De nombreuses autres correspondances échangées entre les parties manquent également. Dans ces circonstances et vu l’importance fondamentale de certains de ces documents pour l’établissement des faits et, par voie de conséquence, de l’éventuelle réalisation des conditions de l’infraction de l’art. 61 al. 3 aLC – en
- 9 particulier les rapports de la Commission ainsi que la détermination du 6 juin 2024 –, force est de constater que le dossier fourni est lacunaire. A cet égard, le fait que l’appelante n’ait pas elle-même produit les différentes pièces, courriers et courriels auxquels elle se réfère ne saurait lui être reproché, étant entendu que le principe accusatoire fait reposer le fardeau de la preuve sur l’autorité. Au surplus, l’appelante a expressément requis l’édition par le Conseil municipal du dossier intégral relatif à la sanction pénale. Or, nonobstant trois ordonnances du Tribunal tendant à la production du dossier communal « complet », seules les dix pièces précitées ont été versées à la procédure. Dans ces conditions, il n’appartenait pas au Tribunal de requérir une quatrième fois la transmission du dossier communal complet, pas plus qu’il ne lui incombait de fournir au Conseil municipal la liste des documents qui auraient dû figurer dans son dossier. Vu ce qui précède, il convient donc de retenir que le dossier produit, malgré ses carences, constitue le dossier intégral de la cause, à la lumière duquel le juge soussigné doit statuer sur l’appel de la constructrice. 2.2.2 Le prononcé pénal administratif attaqué tient pour établi que l’appelante aurait procédé à des travaux excédant ceux de pure régularisation et fonde cette appréciation sur « les rapports de la Commission des constructions du 9 avril 2024, desquels il ressort que les travaux de régularisation imposés ne sont pas totalement effectués et que malgré l’ordre d’arrêt des travaux entré en force le chantier a repris, notamment pour ce qui concerne le coffrage de la dalle sur rez qui a été réalisé sans annonce, sans accord du Conseil communal et en violation de l’ordre d’arrêt des travaux prononcé ». Or, sur la base du dossier communal, le Tribunal ne peut se convaincre de la matérialité de faits reprochés, puisqu’il ne contient pas les rapports en question. Aussi n’est-il pas possible de s’assurer du contenu de ces documents et des constatations opérées par la Commission ni, par voie de conséquence, d’en apprécier la valeur probante à la lumière des autres éléments invoqués par l’appelante, dont une partie manquent également au dossier communal, en particulier son courrier du 16 avril 2024 et sa détermination du 6 juin 2024 ainsi que leurs annexes. Dans ces conditions et à peine de méconnaître la présomption d’innocence, sous l’angle tant du fardeau de la preuve que de l’appréciation des preuves (cf. supra consid. 2.1.2), l’établissement de faits essentiels, vigoureusement contestés par l’appelante, ne saurait résulter de la seule référence de l’autorité à un ou plusieurs autres documents ne figurant pas au dossier pénal. A cet égard, la seule production de quelques photographies, dont
- 10 le Conseil municipal affirme qu’elles étaient annexées aux rapports précités, ne suffit pas non plus à emporter la conviction. Ne pouvant être examinées avec les rapports dont elles constituent en réalité l’accessoire, leur valeur probante s’en trouve amoindrie, si bien qu’elles ne permettent pas, à elles seules, d’établir les faits litigieux. Ce d’autant moins que les photographies censées attester la réalisation de travaux illégaux portent certes des dates manuscrites, mais ni le sceau communal ni aucune signature ou paraphe, contrairement aux autres clichés transmis simultanément en annexe à la détermination du 20 mars 2025. Pour le reste et de manière plus générale, les pièces au dossier ne permettent pas de retracer de manière fiable la chronologie des événements, l’étendue des travaux autorisés, respectivement régularisés, ni les comparer à ceux effectivement réalisés, pas davantage que le moment de la réalisation de ces derniers, soit avant ou après l’ordre d’arrêt des travaux dont la teneur exacte n’est du reste pas connue. En d’autres termes, bien que les faits et le déroulement des événements retenus par le Conseil municipal soient vraisemblables, l’absence de moyens de preuve propres à les établir au-delà de toute doute raisonnable et à infirmer la version de l’appelante ne permet pas au Tribunal de se convaincre de l’exactitude des faits reprochés. Insurmontable sur la base du dossier, le doute qui subsiste doit par conséquent profiter à l’appelante en vertu du principe in dubio pro reo. 3. Les considérants qui précèdent commandent l’admission de l’appel, sans égard aux autres griefs formulés par l’appelante. X _________ est par conséquent acquittée et le prononcé pénal administratif du 17 décembre 2024 lui infligeant une amende de 10’000 fr. annulé. 4. Vu l’issue du litige, les frais de la présente procédure doivent être mis à la charge de la commune de Y _________ (cf. article 428 al. 1 CPP). Ils sont fixés, en tenant compte, notamment, des principes de la couverture des frais et de l’équivalence des prestations, à 1000 fr. (art. 1 al. 2 let. c, 13 al. 2 et 22 let. f LTar). La commune de Y _________ devra également, comme l’appelante obtient entièrement gain de cause, lui verser des dépens (art. 429 al. 1 let. a CPP). Sur le vu du travail effectué par son mandataire, qui a principalement consisté en la lecture du dossier et en la rédaction de l’appel du 25 février 2025 ainsi que de la brève détermination du 11 avril 2025, les honoraires de cet avocat sont fixés, en l’absence de décompte, à (TVA comprise) 1500 fr. (art. 27 al. 1 et 36 al. 1 let. k LTar), auxquels s’ajoutent des débours
- 11 fixés forfaitairement (les copies étant calculées à 50 cts l’unité [cf. ATF 118 Ib 349 consid. 5a] et les frais de port au tarif postal usuel [art. 11 LTar]) à 30 francs.
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce :
1. L’appel est admis. 2. X _________ est acquittée. Par conséquent, le prononcé pénal administratif du 17 décembre 2024 est annulé. 3. Les frais, par 1000 fr., sont mis à la charge de la commune de Y _________. 4. La commune de Y _________ versera en outre à X _________ une indemnité de 1530 fr., débours et TVA compris, à titre de dépens. Sion, le 1er juin 2026.