Par arrêt du 08 mars 2021 (1C_517/2019), le Tribunal fédéral a rejeté le recours en matière de droit public interjeté par X_ contre ce jugement. A1 18 92
ARRÊT DU 23 AOÛT 2019
Tribunal cantonal du Valais Cour de droit public
Composition : Christophe Joris, président ; Jean-Bernard Fournier et Thomas Brunner, juges ; Tristan Maret, greffier
en la cause
Z_________, recourant, représenté par Maître M_________, avocat, contre
CONSEIL D’ÉTAT DU CANTON DU VALAIS, autorité attaquée, dans l’affaire qui oppose le recourant au CONSEIL COMMUNAL DE A_________, autre autorité
(Voie publique) recours de droit administratif contre la décision du 28 mars 2018
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Faits
A. Z_________ est propriétaire de la parcelle bâtie no xx6, plan no xxx sise au lieu dit « B_________ » sur le territoire de la commune de A_________, classée en zone « centre : vieux village-vieille ville » selon le règlement communal des constructions et des zones, approuvé par le Conseil général le xxx et homologué par le Conseil d’Etat le xxx (RCCZ) et selon le plan d’affectation et des zones (PAZ). Dite parcelle, d’une surface totale de xxx m2, comprend une place de parc d’une surface de xxx m2 ainsi qu’une grange en forme de trapèze, située dans sa partie nord-est, d’une surface de xxx m2. Elle est entourée à l’ouest par le no xx1, plan no xxx, sise au lieu dit «C_________ », d’une surface totale de xxx m2 propriété de la commune de A_________ et occupée par une route communale (rue du C_________), qui forme un léger coude à cet endroit. Elle est également limitrophe à l’est du no xx2 qui est un chemin privé permettant notamment l’accès aux parcelles nos xx3 et xx4. Au nord-est se situe le bien-fonds no xx5. B. Depuis 1972, Z_________ a parqué ses véhicules en épi sur un espace de terrain de forme triangulaire du no xx1, devant la façade nord-est de son bâtiment sur sa parcelle no xx6. C. Le 17 juillet 1984, un document a été signé par les membres de l’hoirie de feu Y_________, représentée par ses fils X_________ et Z_________, et la commune de A_________, alors représentée par la Commission des mensurations. Il prévoyait que les membres de l’hoirie étaient mis au bénéfice de la jouissance, en vertu des conventions passées antérieurement, du triangle situé sur l’actuelle parcelle no xx1, au nord-est de la parcelle no xx6 devant la parcelle no xx5. Ce document prévoyait que l’utilisation de cette place de parc ne devait en aucune manière gêner l’entrée du bâtiment dénommé « D_________ » situé sur la parcelle no xx5. Le 5 septembre 1994, une convention ayant pour but de régler le partage partiel de la succession de feu Y_________ a été conclue entre X_________, W_________ et Z_________. Elle avait notamment pour objet le transfert par W_________ de la quotepart d’une demie de la parcelle no xx6 lui appartenant en faveur de Z_________, qui devenait ainsi seul propriétaire de ce terrain. Pour le surplus, ce document se référait à la convention du 17 juillet 1984.
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Le 25 septembre 1997, la Commission cantonale de signalisation routière (ci-après : CCSR) a autorisé Z_________ à poser à ses frais un signal no 2.50 « interdiction de parquer » muni de la plaque complémentaire « place privée » devant le bâtiment désigné « D_________ » à E_________. Le 5 août 2015, la CCSR a approuvé la pose d’une signalisation OSR 2.50 « interdiction de parquer » munie de la plaque complémentaire « dans toute la rue des deux côtés » sur la rue du C_________, du giratoire du F_________ à la route de la G_________, à H_________, conformément au plan soumis. Cette décision précisait « [qu’] il y a lieu de répéter la signalisation après chaque carrefour ». Elle n’a pas été contestée par l’intéressé. Il s’est avéré par la suite que le parcage parallèlement au bâtiment situé sur la parcelle no xx6 par le prénommé impliquait que le véhicule débordait soit sur la voie publique (parcelle no xx1), soit sur le chemin d’accès aux parcelles voisines. Dans le courant du mois de septembre 2015, la commune de A_________ a fait poser deux marquages au sol en forme de croix visant à interdire à Z_________ de parquer son véhicule à cet endroit. Le 22 septembre 2015, ce dernier a adressé au juge de commune de A_________ une première requête en conciliation dirigée contre celle-ci afin qu’elle l’autorise à parquer sa voiture devant la parcelle no xx5. Selon le procès-verbal de l’audience qui s’est tenue en date du 19 octobre 2015 devant le juge de commune de A_________, la commune a accepté que Z_________ parque son véhicule le long et contre le bâtiment situé sur la parcelle no xx6, en empiétant sur la rue du C_________ (no xx1). Par la suite, il s’est avéré que le véhicule du précité débordait soit sur la parcelle no xx1 soit sur le chemin d’accès aux parcelles nos xx3 et xx4. Le 3 mars 2016, le Conseil communal a déposé auprès du juge de commune une requête en conciliation mettant en cause Z_________ et tendant à l’annulation de l’acte administratif du 19 octobre 2015. Lors de la séance de conciliation du 11 mai 2016, il a été convenu que la convention passée devant le juge de commune de A_________ en date du 19 octobre 2015 était annulée. Saisi d’une nouvelle requête de Z_________ du 31 août 2016, le juge de commune a délivré en date du 16 novembre 2016 une autorisation de procéder, aucun accord n’étant intervenu entre les parties.
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D. Le 13 avril 2017, le Conseil communal a rendu, sur requête de Z_________ du 16 février 2017, une décision relative au parcage des véhicules de ce dernier. En substance, cette autorité a interdit à l’intéressé de parquer ses véhicules sur la parcelle no xx6. Z_________ a interjeté recours contre cette décision devant le Conseil d’Etat le 29 mai 2017, qui l’a rejeté par décision du 28 mars 2018. Il a souligné que le changement de signalisation routière dans la rue concernée n’avait pas été contesté par Z_________ et avait été approuvé par la CCSR en date du 5 août 2015. Cette décision était dès lors entrée en force. Sous cet angle, Z_________ était déchu du droit de contester la modification de la signalisation dans la rue concernée. Le contenu de l’accord du 17 juillet 1984 était sommaire, étant donné qu’il se limitait à reconnaître la jouissance du triangle nord-est situé devant la parcelle no xx5 faisant partie de la route communale. Cet accord était un acte administratif unilatéral, parce que les droits et obligations qu’il prévoyait étaient fixés dans la loi sur les routes du 3 septembre 1965 (LR ; RS / VS 725.1). Au vu de l’absence de toute trace écrite, l’éventuelle existence de conventions antérieures ne permettait pas d’en tirer un quelconque indice probant. D’éventuels droits acquis étaient exclus par la LR tant dans sa version de 1965 que dans sa mouture actuelle, pour l’utilisation du domaine public. Du reste, il ne découlait pas du dossier que la commune s’était engagée à octroyer au recourant un quelconque droit illimité d’utilisation de la rue du C_________ à des fins de parcage. Z_________ avait conscience que le bien-fonds no xx1 était propriété de la commune et faisait partie de son domaine public. Enfin, les termes du document du 17 juillet 1984 étaient trop vagues et imprécis pour en déduire de quelconques droits subjectifs. Cet écrit ne prévoyait en effet aucune modalité relative à la durée du contrat, aux possibilités de le résilier ou encore aux conséquences de sa violation, notamment du point de vue financier. On ne voyait pas en quoi le prononcé d’une interdiction de parquer était susceptible de remettre en cause la convention conclue entre les hoirs relativement au partage des parts dans le cadre de la succession. Aucune pièce du dossier ne dénotait que la commune avait garanti à Z_________ qu’il pourrait toujours parquer le long de son bâtiment sur le no xx6. Z_________ ne disait d’ailleurs pas le contraire ; il se contentait de prétendre que la situation juridique résultant du document du 17 juillet 1984 n’avait jamais été remise en cause jusqu’en 2016. Au surplus, il suffisait à Z_________ de lire la LR pour constater qu’une décision rendue dans ce contexte ne pouvait l’être qu’à titre précaire.
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E. Le 4 mai 2018, Z_________ a interjeté recours contre la décision du Conseil d’Etat du 28 mars 2018. Il a conclu à sa réforme dans le sens d’une reconnaissance d’un droit de parquer un véhicule de façon perpendiculaire à la façade nord-est de sa propriété sise sur la parcelle no xx6 à A_________, approximativement au milieu de ladite façade, moyennant l’observation d’un écart entre la bâtisse et le pare-chocs du véhicule d’environ 50 cm, à charge pour lui de veiller à ne pas entraver le passage sur les parcelles nos xx7, xx8, xx3 et à ne pas empiéter sur la route. Il a également conclu à l’octroi de 9211 fr. 50 de dépens à la charge de la commune de A_________. En substance, Z_________ a relevé que les interdictions de parquer résultant des marquages au sol apposés en septembre 2015 n’avaient fait l’objet ni d’un avis ni d’une décision de la part de la commune de A_________. Pourtant, Z_________ avait agi dès son retour de vacances en déposant une requête en conciliation devant le juge de commune, afin de faire valoir ses droits. L’accord trouvé lors de la séance de conciliation du 19 octobre 2015 permettant le parcage de son véhicule sur le domaine public s’était révélé matériellement irréalisable. Il a également soulevé qu’au final, le litige relevait du droit administratif en lieu et place du droit civil, ce que la commune n’avait d’ailleurs jamais nié. Z_________ a également allégué que le 13 avril 2017, la commune de A_________ avait rendu une décision sujette à recours qui avait été contestée dans les délais. Le Conseil d’Etat avait donc inexactement constaté que Z_________ n’avait pas recouru à temps contre l’interdiction de parquer critiquée. Z_________ a contesté la qualification par le Conseil d’Etat de l’accord du 17 juillet 1984. Cette question ne pouvait demeurer ouverte. Selon lui, le fait que le document de 1984 n’avait pas été soumis à la perception d’un quelconque émolument de la part de l’autorité prouvait qu’il ne s’agissait pas d’une autorisation ou d’une permission, mais bien d’une concession. Le fait qu’aucune durée maximale de jouissance n’avait été prévue démontrait le caractère illimité du droit de parquer. Les termes utilisés dans le document litigieux étaient en outre suffisamment précis pour pouvoir le qualifier de concession. Les obligations figurant dans le texte étaient parfaitement claires. La durée de l’accord, les possibilités de le résilier ou encore les éventuelles conséquences de sa violation ne constituaient en revanche pas des éléments essentiels de la concession. Force était dès lors de constater que le document de 1984 revêtait bien le caractère d’une concession, soit d’un contrat de droit administratif.
- 6 - À écouter Z_________, la LR n’excluait pas l’octroi de droits acquis. L’interprétation du Conseil d’Etat allait de surcroît à l’encontre de la jurisprudence. Au final, les seuls éléments essentiels de la concession résidaient dans le fait que les parties s’étaient entendues à ce propos. En somme, la jouissance du triangle nord-est situé pour partie sur la parcelle no xx6 et pour partie sur la no xx1 constituait bel et bien un droit acquis. Z_________ a insisté sur le fait qu’aucun terme n’avait été prévu dans le document de 1984, ce qui impliquait que la concession avait été octroyée pour une durée indéterminée, voire pour une durée de 30 ans, maximum prévu par l’art. 140 al. 2 LR. Dite échéance était certes intervenue en 2014, mais la concession avait toutefois été renouvelée tacitement entre les parties depuis lors. Z_________ a argué que les conditions posées par la jurisprudence en matière de révocation d’une concession n’étaient pas respectées ; l’intérêt public dont la commune se prévalait visait à assurer la sécurité de la rue en empêchant les voisins de sortir de leur domaine privé ; il ne revêtait pas un caractère prépondérant. Cet intérêt avait de surcroît été pris en compte dans le document de 1984, Z_________ s’étant engagé à ne pas gêner l’entrée du bâtiment « D_________ », d’où une situation qui n’avait pas posé de problème pendant une durée de 30 ans. L’on ne percevait ainsi pas en quoi un intérêt public commandait un quelconque changement à ce niveau. Au demeurant, le document de 1984 avait impliqué la conclusion d’un contrat de partage entre les hoirs Y_________, qui avait eu pour effet de modifier les relations de propriété entre ces derniers quant aux biens de leur hoirie. La commune de A_________ devait tenir compte des dispositions prises dans ce contexte par Z_________, ce d’autant plus que les circonstances n’avaient pas changé jusqu’en 2016. Z_________ estimait ainsi qu’en l’absence d’intérêt public prépondérant, il était en droit d’exiger de la commune de A_________ qu’elle se conforme aux assurances qu’elles lui avaient données en adoptant ce comportement en 1984. L’annulation des droits que l’accord du 17 juillet 1984 procurait à Z_________ n’était ainsi pas justifiée. Le 23 mai 2018, le Conseil d’Etat a transmis le dossier en la cause et a renoncé à se déterminer. Il a proposé le rejet de recours sous suite de frais. Le 6 juin 2018, la commune de A_________ a fait de même, relevant que Z_________ ne pouvait, à son avis, se prévaloir de la convention passée entre les membres de l’hoirie pour justifier son recours. Sa manière de parquer gênait les autres usagers. La police avait été interpelée à plusieurs reprises à ce sujet. La pose du signal d’interdiction de parquer munie de la plaque complémentaire dans toute la rue des deux côtés sur la rue
- 7 du C_________ du giratoire du F_________ à la route de la G_________ à H_________ avait été publiée au Bulletin officiel no xxx du xxx sans susciter de recours. Au lieu d’agir par cette voie, Z_________ avait choisi de saisir la justice civile par une requête en conciliation devant le juge de commune. Si l’accord du 17 juillet 1984 devait être qualifié de concession, il n’octroyait pas à Z_________ le droit de jouir indéfiniment du droit de stationner sur la rue du C_________, les concessions étant limitées dans le temps. En 2015, les circonstances avaient en outre changé, dès lors qu’une interdiction globale dans toute la rue du C_________ avait été décidée. Z_________ ne pouvait ainsi se fonder sur un quelconque droit acquis pour continuer à parquer sur la parcelle de la commune. S’il était au bénéfice d’une concession, il devait également s’attendre à ce qu’elle soit remise en cause à un moment donné. Le 19 juin 2018, Z_________ a renoncé à présenter d’autres remarques.
Considérant en droit
1. Le recourant a un intérêt digne de protection à contester la décision du Conseil d’Etat datée du 28 mars 2018 qui rejette son recours administratif et qui confirme la validité de la décision communale du 13 avril 2017 lui interdisant de parquer son véhicule à l’endroit indiqué par l’accord du 17 juillet 1984 (art. 80 al. 1 let. a et 44 al. 1 let. a de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives – LPJA ; RS/VS 172.6). Pour le surplus, son recours est recevable (art. 72, 78 al. 1 let. a, 80 al. 1 let. b, 46 al. 1, 80 al. 1 let. c et 48 LPJA). 2.1. Le recourant reproche au Conseil d’Etat d’avoir établi les faits pertinents de manière inexacte, en retenant que la décision d’approbation de l’interdiction de stationner sur la rue du C_________ des deux côtés ne pouvait plus être contestée, faute d’avoir été attaquée à temps. 2.2. Les art. 80 al. 1 let. d, 56 et 17 al. 1 LPJA astreignent la juridiction de recours administratif à établir d'office les faits sans être limitée par les allégations et les offres de preuve des parties. En vertu de l’art. 9 al. 1 du règlement concernant la signalisation routière et la publicité sur les routes (RS / VS 741.100), les décisions de la CCSR peuvent faire l’objet d’un recours au Conseil d’Etat dans les 30 jours dès leur notification, laquelle, selon la
- 8 jurisprudence cantonale, est effectuée par voie édictale, en raison du caractère collectif de ce type de prononcé (ACDP A1 13 317 du 25 octobre 2013 consid. 3.1). 2.3. En l’espèce, la CCSR a soumis à l’enquête publique la pose de la signalisation OSR 2.50 « interdiction de parquer » munie de la plaque complémentaire « Dans toute la rue des deux côtés » sur la rue du C_________, du giratoire du F_________ à la route de la G_________ à H_________. Dite publication est parue dans le Bulletin officiel (B.O) no xxx du xxx. Le 5 août 2015, la CCSR a approuvé cette signalisation de manière définitive. Sa décision est actuellement en force, le recourant n’ayant pas recouru à l’époque (art. 36 LPJA). Elle ne peut dès lors plus être remise en cause céans. L’on ne voit dès lors pas en quoi l’autorité intimée aurait constaté les faits de manière inexacte dans ce contexte. 3. Dans son mémoire, le recourant souligne que les interdictions de parquer matérialisées par des marquages apposés par la commune de A_________ dans le courant du mois de septembre 2015 devant le bien-fonds no xx6 n’avaient fait l’objet ni d’un quelconque avis, ni d’une quelconque décision de la part de la commune. Ces éléments étaient dès lors susceptibles à son sens d’être contestés céans. Le grief est inconsistant, puisque ces marquages sont de simples actes matériels d’exécution de la décision du 5 août 2015 de la CCSR. Des actes de ce genre ne sont pas des décisions. Ils ne peuvent donner lieu à des recours où pourraient être discutés les décisions antérieures qu’ils se bornent à exécuter (arrêts du Tribunal fédéral 1C_622/2015 du 24 février 2016 consid. 4.1.1 ; 1C_302/2016 du 18 janvier 2017 consid. 5.2 ; 1C_310/2018 du 9 janvier 2019 consid. 3.1). Le recourant se prévaut en vain d’avoir adressé au juge de commune de A_________ une requête en conciliation le 22 septembre 2015, dès son retour de vacances, ce afin de faire valoir ses droits à l’encontre des marquages susmentionnés. S’il est exact que le recourant a effectivement envoyé une telle requête à cette autorité en date du 22 septembre 2015, c’est le lieu de rappeler ici que le présent litige concerne le prononcé d’une interdiction de parquer sur le domaine public communal. Il s’agit dès lors manifestement d’une décision relevant de la puissance publique et régie par l’art. 5 LPJA. Dite procédure relève par conséquent du contentieux administratif (cf. art. 2 a contrario, 42 ss et 72 ss LPJA). Le juge de commune de A_________, matériellement compétent selon l’art. 3 al. 1 let. a de la loi d’application du code de procédure civile suisse du 1er janvier 2011 (LACPC ; RS / VS 270.1) pour tenter la conciliation des parties dans les litiges de droit civil au sens de l’art. 201 al. 1 du Code de procédure civile suisse du 19 décembre 2008 (CPC ; RS 272), ne pouvait dès lors connaître du litige que le recourant
- 9 voulait lui soumettre via sa requête du 22 septembre 2015. Le fait que la commune de A_________ ait également adressé en date du 3 mars 2016 au juge de commune une requête en conciliation de manière erronée n’y change rien, une acceptation tacite ne pouvant fonder la compétence matérielle de ce magistrat. Ces moyens doivent par conséquent être rejetés. 4.1. Le recourant qualifie de concession le document signé le 17 juillet 1984 et affirme disposer d’un droit acquis à stationner sur la place de parc triangulaire sur le no xx1, sur la rue du C_________, ce qu’il a fait jusqu’en septembre 2015. 4.2. Le document litigieux a été rédigé le 17 juillet 1984. Il convient donc de le qualifier sous l’angle du droit en vigueur à cette époque (arrêt du Tribunal fédéral 1C_449/2014 du 7 octobre 2015 consid. 2.4). Dans ce cadre, l’art. 138 1ère phrase aLR subordonne à une autorisation, à une permission ou à une concession toute utilisation du domaine public excédant l’usage commun. La seconde phrase de cette disposition précise qu’un usage conforme à la destination principale du domaine public présuppose l’octroi d’une autorisation (usage privatif normal). En revanche, une permission est requise en cas d’utilisation privative anormale du domaine public, notamment s’il est employé pour des constructions ou des installations permanentes ou à des fins industrielles ou commerciales. Enfin, si cette utilisation est assortie de dispositions contractuelles, elle est subordonnée à une concession (art. 138 3e phrase aLR). Selon la jurisprudence, le fait de disposer de places de stationnement situées sur le domaine public constitue un usage accru soumis à l’octroi d’une autorisation (ATF 99 I 934 consid. 2b ; 108 Ia 135 consid. 2b ; arrêt du Tribunal fédéral du 28 mai 1996). L’autorisation se distingue du contrat de droit administratif de par sa nature unilatérale. De caractère révocable, elle ne peut consacrer de droits acquis (ATF 97 I 872 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_88/2007 du 26 novembre 2008 consid. 2.3). 4.3. En l’espèce, l’opinion défendue par le recourant ne se concilie ni avec l’aLR, ni avec les règles jurisprudentielles précitées. En effet, la convention du 17 juillet 1984 n’habilitait pas les hoirs Y_________ à construire sur le domaine public, ni à l’utiliser de manière permanente dans un but commercial ou industriel. Elle ne tolérait que le parcage d’un véhicule. Il n’y a donc aucune raison d’y voir une concession plutôt qu’une permission ou une autorisation. C’est en vain que le recourant objecte que la convention du 12 juillet 1984 était assortie de dispositions contractuelles prévoyant des obligations des hoirs Y_________ en faveur
- 10 du ou des propriétaires du bâtiment « D_________ ». En effet, s’il est vrai que cet accord leur imposait de laisser l’entrée de ce bâtiment voisin accessible, en l’échange de l’octroi de la jouissance de la place de parc, il s’agit manifestement d’une charge (cf. notamment, sur cette notion, l’arrêt du Tribunal fédéral 1C_474/2017 du 13 décembre 2017 consid. 3.1) et non d’un engagement pris par les hoirs Y_________ en contrepartie du droit octroyé par la commune. De plus, si le texte utilise à sa septième ligne le vocable « convention » et qu’il comprend plusieurs signatures manuscrites, son contenu est toutefois trop imprécis pour conclure à un engagement durable de la municipalité envers les hoirs Y_________ et le recourant sans exiger la moindre contre-prestation financière. Enfin, l’absence de perception d’émolument au sens de l’art. 146 aLR ne constitue non plus pas un élément suffisant pour retenir l’existence d’éléments conventionnels. On ajoutera pour le surplus que l’accord de 1984 a été signé au nom de la commune de A_________ par une commission communale des mensurations et non par le Conseil communal, seul compétent pour l’octroi des autorisations, permissions ou concessions instituées à l’art. 138 al. 1 aLR (art. 139 al. 1 aLR). Partant, il ne liait aucunement cette autorité quand elle a statué sur la requête du recourant du 16 février 2017. À ce momentlà, elle devait bien plus appliquer la LR dans sa version actuelle, dont il appert qu’un particulier n’est en droit de se réserver une aire de stationnement sur le domaine public que s’il a obtenu une autorisation du Conseil communal (art. 139 al. 1, 141 al. 1 let. b, 153 al. 1 et 154 al. 3 aLR). Tel n’était en l’occurrence pas le cas du recourant. Au vu de l’incompétence manifeste de la commission communale des mensurations, ce dernier ne peut non plus pas se prévaloir du droit constitutionnel au respect des promesses découlant de l’art. 9 Cst (cf. sur ce point les arrêts du Tribunal fédéral 2C_1120/2015 du 26 avril 2017 consid. 6.3.2 ; 2C_797/2017 du 19 mars 2018 consid. 4.4 ; 2C_518/2018 du 20 novembre 2018 consid. 9.1). Au vu de ce qui précède, l’on ne perçoit pas en quoi l’accord de 1984 conférerait dès lors au recourant un droit acquis à stationner sur la parcelle no xx1. Ce grief doit donc également être écarté. 5. Au vu de ce qui précède, le recours est rejeté. 6. Les frais de la cause, fixés principalement conformément aux principes de la couverture des frais et de l’équivalence des prestations, à 1’500 fr., sont mis à la charge du recourant (art. 89 al. 1 LPJA ; art. 3 al. 3, 11, 13 al. 1 et 25 de la loi du 11 février 2009 fixant le tarif des frais et dépens devant les autorités judiciaires ou administratives – LTar ; RS/VS 173.8), qui n’a pas droit à des dépens (art. 91 al. 1 a contrario LPJA).
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Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce
1. Le recours est rejeté. 2. Les frais, par 1’500 fr., sont mis à la charge de Z_________. 3. Il n’est pas alloué de dépens. 4. Le présent arrêt est communiqué à Me M_________, avocat, pour Z_________, au Conseil d’Etat ainsi qu’à l’administration communale de A_________.
Sion, le 23 août 2019