DE GRANDI, PAQUIER, USKE, VERBURG/Municipalité de Préverenges, Le Juge instructeur (PJ) du recours au fond, Direction générale de l'environnement | Recours incident contre la décision du juge instructeur levant d'office l'effet suspensif dans le cadre d'un recours contre une décision autorisant l'installation provisoire de grills sur la plage de Préverenges (cause AC.2014.0247). L'intérêt à un aménagement attractif de la plage concernée, s'il constitue certes un intérêt public, ne saurait justifier une exécution immédiate de la décision attaquée; pour le reste, il n'est pas établi que le report de la charge du public sur les rives des communes voisines en cas de maintien de l'effet suspensif, au demeurant hypothétique, occasionnerait une mise en danger concrète d'un bien de police comme la santé, la sécurité ou des motifs relevant de la protection de l'environnement. Recours incident admis et décision attaquée réformée dans le sens du maintien de l'effet suspensif au recours.
Volltext
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 septembre 2014
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente; M. François Kart et Mme Danièle Revey, juges; M. Vincent Bichsel, greffier.
recourants
1.
Pierre DE GRANDI, à Préverenges, représenté par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
2.
Elisabeth DE GRANDI, à Préverenges, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
3.
Claude PAQUIER, à Préverenges, représenté par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
4.
Véronique PAQUIER, à Préverenges, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
5.
Antoine USKE, à Préverenges, représenté par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
6.
Danièle USKE, à Préverenges, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
7.
Adriaan VERBURG, à Préverenges, représenté par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
8.
Monica VERBURG, à Préverenges, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
autorité intimée
Le Juge instructeur (PJ) du recours au fond, par porteur,
autorités concernées
1.
Municipalité de Préverenges, représentée par Me Pierre-Yves BRANDT, avocat à Lausanne,
2.
Direction générale de l'environnement, DGE-DIRNA, à Lausanne.
Objet
Effet suspensif
Recours Pierre DE GRANDI et consorts c/ décision du Juge instructeur (PJ) du recours au fond du 7 juillet 2014 dans la cause AC.2014.0247 (décision sur effet suspensif)
Vu les faits suivants
A. Le 8 juillet 2013 est entré en vigueur le nouvel art. 23 bis du règlement de police de la commune de Préverenges du 3 mai 1991 (RP), consacré à la "Plage de Préverenges" et dont il résulte que les grills et toutes autres sortes de feux sont interdits sur cette plage, respectivement que les grillades sont autorisées uniquement sur les emplacements et les installations mis à disposition par la commune.
La Municipalité de Préverenges (la municipalité) a par la suite projeté la "pose saisonnière de 3 x 2 grills pour 5 x 2 emplacements, sur le domaine public cantonal du (Lac) Léman, au lieu-dit: « Av. de la Plage »". Ce projet a fait l'objet d'une enquête publique du 28 mars au 30 avril 2014; il a suscité différentes oppositions, notamment une opposition collective de la part d'Elisabeth et Pierre de Grandi, Monika et Adriaan Verburg, Véronique et Claude Paquier ainsi que Danièle et Antoine Uské (ci-après: Pierre de Grandi et consorts). Le dossier a par ailleurs été soumis en consultation auprès des différents services cantonaux concernés; à ce stade, ces derniers ne se sont pas encore prononcés.
B. Dans un acte adressé le 24 juin 2014 à la municipalité en lien avec la procédure mentionnée ci-dessus, la Direction générale de l'environnement, Gestion du domaine public des eaux (DGE-EAU), a indiqué en particulier ce qui suit:
"Avant de pouvoir rendre une décision et terminer les voies de droit y relatives, il y a lieu de pouvoir gérer la plage conformément au règlement de police en vigueur et notamment son article 23 bis « Plage de Préverenges ». Nous relevons tous les efforts que vous avez fourni afin de gérer au mieux l'utilisation de la plage, tant pour le bien des utilisateurs que pour celui des voisins concernés.
En conséquence, la DGE-EAU autorise provisoirement, conformément aux dispositions de la loi sur la police des eaux dépendant du domaine public, les installations mises à l'enquête publique, jusqu'à droit connu dans la procédure en cours."
Cette "lettre" a été transmise au conseil commun des opposants Pierre de Grandi et consorts le 27 juin 2014 par la municipalité, "pour information".
C. Pierre de Grandi et consorts, par l'intermédiaire de leur conseil commun, ont formé recours contre la "décision" de la DGE-EAU du 24 juin 2014 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte du 4 juillet 2014, concluant à son annulation et requérant que "l'effet suspensif soit clairement rappelé aux autorités communale et cantonale et qu'elles soient invitées à cesser toute construction [des] grills, à les enlever et à les mettre hors service immédiatement".
Ce recours a été enregistré le 7 juillet 2014 sous la référence AC.2014.0247. S'agissant de l'effet suspensif, le magistrat instructeur a pris la décision suivante (ch. 3 de l'accusé de réception du recours):
"Compte tenu de l'intérêt public énoncé à l'art. 3 al. 2 let. c LAT et de la législation cantonale (v. p. ex. AC.2013.0043 du 30 juin 2014), l'effet suspensif du recours est levé.
La présent décision peut faire l'objet d'un recours dans les dix jours (art. 74 al. 3 et 94 al. 2 LPA-VD)."
D. Pierre de Grandi et consorts, par l'intermédiaire de leur conseil commun, ont formé recours contre cette décision par acte du 18 juillet 2014, concluant à son annulation avec pour suite le maintien de l'effet suspensif au recours dans la cause AC.2014.0247 et requérant, "à toutes fins utiles", que l'effet suspensif soit maintenu dans le cadre de cette nouvelle procédure. Relevant que la motivation de la décision attaquée apparaissait insuffisante, ils ont en substance fait valoir qu'ils n'existait aucun intérêt public prépondérant justifiant la levée de l'effet suspensif, respectivement qu'il existait bien plutôt un intérêt public à ce que la plage reste libre de toute construction tant qu'aucune décision n'avait été rendue sur le fond par les autorités compétentes.
Ce recours a été enregistré le 23 juillet 2014 sous la référence RE.2014.0007, étant précisé que le recours avait effet suspensif et que les parties étaient libres de demander la levée de l'effet suspensif.
Par écriture du 14 août 2014, la DGE-EAU a conclu au rejet du recours et requis la levée de l'effet suspensif, relevant en particulier que les grills installés s'inscrivaient dans les objectifs définis par le plan directeur, qu'ils contribuaient à ce que la plage soit un espace de délassement et "donc" revêtaient un intérêt public prépondérant; il existait en outre, selon cette autorité, un intérêt public prépondérant environnemental, en ce sens que les déchets liés aux grills en cause étaient moins importants que dans l'ancienne situation dans le cadre de laquelle des grills jetables étaient mis en place.
Dans ses déterminations du 15 août 2014, la municipalité concernée a conclu au rejet du recours, requérant, à titre préalable, que le Service du développement territorial (SDT) soit invité à prendre position sur la question de l'effet suspensif. Elle a fait valoir qu'il existait un intérêt public "manifeste" à ce que les usagers puissent avoir des activités de loisir sur la plage concernée, notamment la possibilité de faire des grillades. La pose de grills allait en outre de pair avec l'interdiction des feux de toute nature prévue par l'art. 23 bis RP, en ce sens qu'à défaut d'emplacement public, cette disposition était "inefficace" et que la municipalité n'aurait d'autre choix que de ne pas l'appliquer "dès lors que l'une des conditions posées à l'interdiction fai[sait] défaut"; or, la mesure provisoire litigieuse était "indubitablement" bénéfique d'un point de vue environnemental. A cela s'ajoutait que si, par hypothèse, les grills collectifs étaient interdits jusqu'à droit connu sur la procédure d'autorisation cantonale, la charge du public allait "immanquablement" se reporter sur les rives des communes voisines, lesquelles étaient déjà sollicitées par une foule importante. La municipalité concernée faisait pour le reste valoir que le présent recours apparaissait manifestement irrecevable, dès lors que les recourants n'exposaient pas en quoi la décision incidente attaquée leur causerait un préjudice irréparable. Elle soutenait enfin que l'effet suspensif rappelé dans l'accusé de réception du 23 juillet 2014 avait pour effet de "figer" la décision de levée de l'effet suspensif dans la cause AC.2014.0247 jusqu'à droit connu sur le présent recours.
Le juge instructeur dans la cause AC.2014.0247 a renoncé à se déterminer.
E. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Les décisions relatives à l'effet suspensif rendues par le juge instructeur peuvent faire l'objet d'un recours au tribunal dans les dix jours dès leur notification (cf. art. 94 al. 2, 2ème phrase, de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36), recours qui relève de la Troisième Cour de droit administratif et public statuant à trois juges (art. 30 al. 1 et 33 al. 1 let. a du règlement organique du Tribunal cantonal, du 13 novembre 2007 – ROTC; RSV 173.31.1).
En l'occurrence, le recours a été interjeté en temps utile; il satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par analogie par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. L'objet du litige, tel que circonscrit par la décision attaquée, porte exclusivement sur le bien-fondé de la levée de l'effet suspensif prononcée d'office par le juge instructeur dans la cause AC.2014.0247.
a) Aux termes de l'art. 80 LPA-VD, applicable par analogie par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, le recours administratif a effet suspensif (al. 1). L'autorité administrative ou l'autorité de recours peuvent, d'office ou sur requête, lever l'effet suspensif, si un intérêt public prépondérant le commande (al. 2).
Selon la jurisprudence, la section du tribunal qui statue sur le recours incident ne peut substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur; elle doit seulement vérifier si ce dernier n'a pas tenu compte d'intérêts importants, n'en a pas tenu compte de manière suffisante ou encore les a appréciés de façon erronée. Dans ce cadre, il convient en principe d’accorder ou de maintenir l’effet suspensif au recours, à moins que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution immédiate de la décision concernée et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement compromis. Le juge doit veiller aussi bien à ce que l’exécution immédiate de l’acte attaqué ne rende pas illusoire l’usage de la voie de droit qu’à éviter que la suspension de ses effets empêche l’acte attaqué d’atteindre son but; il s'agit ainsi, en définitive, d’examiner si les raisons qui plaident pour l’exécution immédiate de l’acte attaqué l’emportent sur celles qui peuvent être invoquées en faveur du statu quo (cf. en dernier lieu arrêt RE.2014.0005 du 5 août 2014 consid. 2a et les références).
En matière de droit des constructions, la levée de l'effet suspensif au recours peut se justifier notamment lorsque les travaux litigieux sont nécessaires pour éviter une mise en danger concrète et immédiate de biens de police comme la santé, la sécurité ou pour des motifs relevant de la protection de l'environnement (cf. arrêt RE.2013.0002 du 9 avril 2013 consid. 1a; arrêt RE.2011.0017 du 22 février 2012 consid. 2a). L’issue probable de la requête dans le cadre de la procédure principale peut également être prise en compte, mais seulement si la solution s’impose à première vue de manière évidente, sur la base d’un état de fait clairement établi (arrêt RE.2014.0005 précité, consid. 2a et les références).
b) En l'espèce, le litige dans la cause AC.2014.0247 porte sur l'installation provisoire de grills sur la plage de Préverenges jusqu'à droit connu sur la procédure de permis de construire en cours (cf. let. A, B et C supra). C'est dans ce cadre que le juge instructeur a décidé d'office la levée de l'effet suspensif au recours, décision qui fait l'objet du présent recours incident. Il convient de relever d'emblée que l'interprétation de la municipalité concernée, selon laquelle l'effet suspensif dans le cadre de la présente procédure aurait pour effet de "figer" la décision de levée de l'effet suspensif rendue par le juge instructeur dans la cause AC.2014.0247, ne résiste manifestement pas à l'examen
- l'effet suspensif légal rappelé par la juge instructrice dans l'accusé de réception du recours du 23 juillet 2014 ayant bien plutôt pour conséquence de suspendre la levée de l'effet suspensif litigieuse.
Cela étant, l'art. 3 al. 2 let. c LAT, auquel il est fait référence dans la décision attquée, prévoit qu'il convient de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci; on ne voit toutefois pas en quoi le maintien de l'effet suspensif au recours dans la cause AC.2014.0247 aurait été de nature à compromettre l'intérêt public prévu par cette disposition, l'installation provisoire de grills litigieuse n'ayant pas de lien direct avec la question de l'accessibilité à la plage de Préverenges laquelle n'est pas ni n'a jamais été remise en cause par les recourants. Dans le même sens, on ne voit pas en quoi la référence à l'arrêt AC.2013.0043 du 30 juin 2014 - dont il résulte en substance qu'une clôture érigée sur l'assiette du marchepied et empêchant l'accès au marchepied depuis le domaine public ne pouvait être autorisée - permettrait une analogie avec l'objet du recours dans le cas d'espèce.
c) S'agissant pour le reste des motifs invoqués par les autorités concernées à titre d'intérêts publics réputés prépondérants, il s'impose de constater qu'ils ne sont pas de nature à justifier la levée de l'effet suspensif au recours.
L'intérêt à un aménagement attractif de la plage concernée, s'il constitue certes un intérêt public - et non un intérêt privé, quoi qu'en disent les recourants - et s'inscrit dans les objectifs du plan directeur, ne saurait dans ce cadre justifier une exécution immédiate de la décision attaquée; il n'apparaît pas, à l'évidence, que le seul confort des usagers revêtirait un degré d'urgence tel qu'il justifierait de s'écarter du principe selon lequel le recours emporte effet suspensif.
Au demeurant, entré en vigueur le 8 juillet 2013, l'art. 23 bis RP a directement été appliqué s'agissant de l'interdiction des grills et de toutes autres sortes de feux sur la plage de Préverenges, si l'on en croit la municipalité concernée - laquelle indique à cet égard, dans ses déterminations sur le recours du 15 août 2014, que des banderoles informant les usagers de l'interdiction des grills privés ont "immédiatement" été installées et que les nouvelles mesures ont "très rapidement" été adoptées par les intéressés. C'est dire que l'interdiction prévue a d'ores et déjà été appliquée durant environ une année avant la pose provisoire des grills qui fait l'objet du présent litige, et ce indépendamment même de l'absence d'emplacements et installations ad hoc mis à disposition par la commune prévus par l'art. 23 bis, 2ème phrase, RP. C'est le lieu de relever que l'absence d'emplacements et installations ad hoc mis à disposition par la commune prévus par cette disposition n'est pas de nature à obliger la municipalité, quoi qu'elle en dise, à ne pas appliquer l'interdiction en cause. Dans cette mesure, l'argument relevant de la protection de l'environnement invoqué par les autorités concernées, selon lequel les déchets liés aux grills dont la pose provisoire est litigieuse seraient moins importants que ceux liés aux grills jetables, ne saurait être considéré comme déterminant.
Il en va de même, à l'évidence, de l'argument de la municipalité concernée selon lequel la maintien de l'effet suspensif au recours aurait pour conséquence un report de la charge du public sur les rives des communes voisines; il n'est pas établi en effet qu'un tel report, au demeurant hypothétique, occasionnerait une mise en danger concrète d'un bien de police comme la santé, la sécurité ou pour des motifs relevant de la protection de l'environnement - il n'apparaît pas, en particulier, qu'il en serait résulté des inconvénients majeurs entre le mois de juillet 2013 et le mois de juin 2014, soit depuis l'entrée en vigueur de l'interdiction prévue par l'art. 23 bis, 1ère phrase, RP.
On ne saurait enfin considérer que l'un ou l'autre des recours dans la cause AC.2014.0247 ou dans la présente procédure devraient être considérés comme manifestement irrecevables. Dans le cadre de la présente procédure, la question de l'existence d'un préjudice irréparable pour les recourants ne se poserait en effet que si l'existence d'un intérêt public commandant l'exécution immédiate de la décision attaquée dans la cause AC.2014.0247 était établie - étant rappelé qu'à ce défaut, le recours emporte effet suspensif de par la loi (cf. art. 80 al. 1 et 99 LPA-VD) indépendamment même de l'existence d'un tel préjudice. Il apparaît ainsi que cette question devra le cas échéant être appréciée dans le cadre de la procédure AC.2014.0247, le recours contre la décision rendue le 24 juin 2014 par la DGE-EAU ayant également un caractère incident - dans cette mesure, il devrait au demeurant pouvoir être statué dans un délai raisonnable sur ce recours; c'est également dans le cadre de cette procédure que le SDT pourra le cas échéant être interpellé, une telle interpellation n'apparaissant pas nécessaire pour se prononcer à ce stade.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours incident doit être admis et la décision attaquée réformée en ce sens que l'effet suspensif au recours est maintenu dans le cadre de la procédure AC.2014.0247. Dès lors qu'il est statué sur le fond, la requête de la DGE-EAU tendant à la levée de l'effet suspensif dans le cadre de la présente procédure n'a plus d'objet. Les recourants obtenant gain de cause avec le concours d'un avocat ont droit à des dépens à la charge de l'État (art. 55 et 91 LPA-VD). L'arrêt sera rendu sans frais (art. 52 al. 1 et 91 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours incident est admis.
II. La décision incidente rendue le 7 juillet 2014 par le juge instructeur dans la cause AC.2014.0247 est réformée en ce sens que l'effet suspensif au recours est maintenu.
III. La requête de la Direction générale de l'environnement, Gestion du domaine public des eaux, tendant à la levée de l'effet suspensif dans le cadre de la présente procédure, est sans objet.
IV. Il est statué sans frais.
V. La caisse du Tribunal cantonal versera au recourant une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 5 septembre 2014
La présidente: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.